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| BBesG § 58a | |
| AuslVZV § 2 | |
| AuslVZV § 3 |
Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer bestimmten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags unterliegen der vollen gerichtlichen Kontrolle.
Zu den Voraussetzungen, unter denen eine im Lande der jeweiligen Auslandsverwendung bzw. im konkreten Einsatzgebiet vorhandene Belastung durch Minen die (Weiter-)Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags der Stufe 4 rechtfertigt (hier entschieden für die Teilnehmer an der Polizeimission der Europäischen Union - EUPM - in Bosnien und Herzegovina im Zeitraum 2004/2005).
Der Kläger, als Polizeivollzugsbeamter des Bundes in dem fraglichen Zeitraum im Wege der Abordnung Teilnehmer der Polizeimission der EU in Bosnien und Herzegowina (EUPM), wandte sich in dem vorliegenden Verfahren gegen die Herabsetzung seines Auslandsverwendungszuschlags von Stufe 4 auf Stufe 3 während der laufenden Mission (zum 15.5.2004). Dieser in dem Festsetzungsbescheid über den dem Kläger insgesamt zustehenden Auslandsverwendungszuschlag entsprechend berücksichtigten Herabsetzung lag ein Erlass des Bundesministeriums des Innern (BMI) zugrunde.
Die gegen den Festsetzungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides sowie auf Auszahlung des Differenzbetragen zwischen den Stufen gerichtete Klage wies das VG als unbegründet ab. Die Berufung des Klägers hatte Erfolg.
Gründe:
Die Verpflichtungsklage auf (Weiter-)Gewährung der Stufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags für den streitgegenständlichen Zeitraum ist begründet. Denn die Teilnehmer der in Rede stehenden EUPM - wie der Kläger - erfüllten (auch) in der Zeit nach dem 14.5.2004 die inhaltlichen Voraussetzungen, an welche das Gesetz den Anspruch auf einen Auslandsverwendungszuschlag entsprechender Stufe und Höhe knüpft.
Gemäß § 58a Abs. 2 Satz 1 BBesG wird nach Maßgabe der auf der Grundlage des § 58a Abs. 1 BBesG erlassenen Verordnung über die Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags, hier anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.3.2002 (BGBl. I S. 1243), der Auslandsverwendungszuschlag für eine besondere Verwendung gewährt, die aufgrund eines Übereinkommens, eines Vertrages mit einer über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung oder mit einem auswärtigen Staat auf Beschluss der Bundesregierung im Ausland oder außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes auf Schiffen oder in Luftfahrzeugen stattfindet. Der hier in Rede stehende Einsatz betraf eine besondere Verwendung im Sinne der vorgenannten Anforderungen. Die Beteiligten streiten deswegen zu Recht lediglich über die Höhe des Anspruchs.
Zur Höhe des Auslandsverwendungszuschlags enthält § 58a BBesG selbst nur einige grundlegende Vorgaben. Dies betrifft namentlich die Festsetzung und Gewährung als einheitlicher Tagessatz (§ 58a Abs. 3 Satz 1), die Gewährung in nach der jeweiligen Belastung bzw. den erschwerenden Besonderheiten differenzierenden Stufen (§ 58a Abs. 3 Satz 2) und die Festlegung eines Höchstbetrages (§ 58a Abs. 3 Satz 3). Im Übrigen ist das Nähere in der Auslandsverwendungszuschlagsverordnung bestimmt. Sie regelt zunächst die (allerdings nur beispielhafte) Konkretisierung derjenigen Umstände, die als Belastungen und erschwerende Besonderheiten im Einsatzgebiet und am Einsatzort berücksichtigungsfähig sein sollen (§ 2 AuslVZV). Neben anderen (hier nicht streitigen) Regelungen über die Anspruchsdauer und die Anrechnung anderer Bezüge (§§ 4, 5 AuslVZV) hat in der Verordnung ferner das gesetzlich vorgegebene Stufenmodell eine nähere Ausgestaltung erfahren. § 3 Abs. 1 AuslVZV sieht insoweit sechs Stufen mit in der Höhe entsprechend gestaffelten Tagessätzen vor. Zur Unterscheidung der einzelnen Stufen findet sich eine textliche graduelle Abstufung der zu fordernden Belastungen und erschwerenden Besonderheiten, und zwar (inzwischen) unter Beifügung konkretisierender Regelbeispiele. Die Regelbeispiele sind auch hier nicht abschließend gemeint. Gleichwohl nehmen sie gegebenenfalls an der Bindungswirkung teil, welche für die dafür zuständigen Stellen der Exekutive bei Einstufung einer konkreten Auslandsmission nach § 3 Abs. 2 AuslVZV besteht. Geht es - wie hier - um eine andauernde Verwendung im Rahmen eines schon begonnenen Auslandseinsatzes, ist zudem eine weitere Einschränkung zu beachten. Insoweit sieht nämlich § 3 Abs. 3 Satz 2 AuslVZV allein für den Fall einer nicht nur vorübergehenden wesentlichen Änderung der Verwendungsverhältnisse eine Neufestsetzung des Tagessatzes vor.
Ob die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Gewährung einer bestimmten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags im gegebenen Fall vorliegen (bzw. fortbestehen oder sich geändert haben), unterliegt - soweit hier von Interesse - der uneingeschränkten Prüfung durch die Gerichte. Für die Annahme eines Beurteilungsspielraums der Exekutive ist betreffend die hier zur Überprüfung stehende neue Fassung des § 3 AuslVZV im Ergebnis kein Raum. Das gilt insbesondere, soweit es - wie im vorliegenden Fall - allein um die "Bewertung" geht, ob eine Auslandsmission ein bestimmtes Regelbeispiel aus dem Katalog der Stufen (weiterhin) erfüllt oder nicht. Was zu gelten hat, wenn es um die bewertende Einstufung anderer Belastungen/Besonderheiten als der in dem Katalog ausdrücklich aufgeführten geht, bedarf aus Anlass dieses Verfahrens keiner Vertiefung und abschließenden Entscheidung.
Aus der verfassungsrechtlichen Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG folgt grundsätzlich für die Gerichte die Pflicht, angegriffene Akte der öffentlichen Gewalt in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig zu kontrollieren. Die Anerkennung von Beurteilungsspielräumen der Exekutive läuft einem solchen möglichst lückenlosen Rechtsschutz prinzipiell zuwider und ist deswegen auf enge, unabweisbare Ausnahmen zu begrenzen. Derartige originäre Bewertungsspielräume müssen demzufolge in der betroffenen Norm bzw. Rechtsmaterie selbst angelegt sein. Weder in § 58a BBesG noch in den Vorschriften der Verordnung über die Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags gibt es aber dafür hinreichende Anhaltspunkte.
Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 30.10.2002 - 2 C 24.01 -, DÖD 2003, 112 = NVwZ-RR 2003, 290 (betreffend die Anrechnung von Tagegeldern auf den Auslandsverwendungszuschlag).
Dass der Verordnungsgeber inzwischen zur näheren Kennzeichnung der jeweiligen Belastungsgrade relativ konkret umschriebene Regelbeispiele verwendet, spricht dafür, dass ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum nicht besteht. Darüber hinaus sind derartige Beurteilungsspielräume dem (klassischen) Besoldungsrecht fremd. Der Umstand, dass hier zur Klärung einer Besoldungsfrage inzident (unter Umständen) komplexe Gefährdungseinschätzungen vorgenommen bzw. nachvollzogen werden müssen, führt ebenso wenig wie die Auslandsbezogenheit der insoweit geforderten Prognose notwendig auf ein anderes Ergebnis. Denn Ähnliches müssen die Gerichte beispielsweise auch in den Bereichen des Polizei- und Sicherheitsrechts, des Umweltrechts und des Asylrechts - erforderlichenfalls unter Zuziehung sachverständiger Hilfe - selbst leisten, ohne dass dort in aller Regel eine Einschätzungsprärogative der Verwaltung anerkannt ist.
In diesem Sinne etwa auch VG Bayreuth, Urteil vom 9.3.2007 - B 5 K 05.858 - UA S. 10.
Soweit der erkennende Senat demgegenüber in seinem Urteil vom 15.10.2003 - 1 A 3827/02 -, BWV 2004, 57, diese Frage offen gelassen und im Ergebnis eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle für die Vorgängerfassung der Verordnung über die Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags erwogen hat, sind hierfür im Wesentlichen die damals noch geringen, inhaltlich nur sehr vagen Vorgaben des Gesetz- und Verordnungsgeber für die bewertende Festlegung der Stufe bestimmend gewesen. Dieser Rechtszustand hat sich aber, was die Ergänzung um bestimmte Regelbeispiele betrifft, inzwischen wesentlich geändert. Davon abgesehen erscheint dem Senat nach nochmaliger Prüfung insbesondere das Vorliegen eines besonderen Sachverstandes/Erfahrungswissens auf Seiten der Exekutive für sich genommen kein ausreichender Grund, um eine rechtsrelevante Gefahrenprognose von der gerichtlichen Vollkontrolle auszunehmen, wenn - wie hier - sonst kein hinreichender Anhalt für die Annahme eines Beurteilungsspielraums der Verwaltung besteht.
Gemessen hieran erweist sich die von der Beklagten durch (Änderungs-)Erlass des BMI vom 29.10.2004 mit Wirkung vom 15. Mai 2004 vorgenommene Neufestsetzung (Herabsetzung) des Auslandsverwendungszuschlags für die EUPM-Teilnehmer auf die Stufe 3 als rechtsfehlerhaft und steht demzufolge dem streitgegenständlichen Anspruch nicht entgegen. Dabei lässt sich bereits nicht feststellen, dass die Voraussetzungen für die Gewährung der Stufe 4 betreffend diesen Zeitraum nicht mehr vorgelegen hätten. Erst recht besteht aber kein durchgreifender Anhalt für eine nicht nur vorübergehende wesentliche Änderung der Verwendungsverhältnisse, wie sie von § 3 Abs. 3 Satz 2 AuslVZV für die "Neufestsetzung" des Tagessatzes vorausgesetzt wird.
Nach § 3 Abs. 1 Nrn. 3 bzw. 4 AuslVZV sollen mit der Stufe 3 (Tagessatz von 53,69 Euro)
"Über die Stufe 2 hinausgehende Belastungen und erschwerende Besonderheiten, insbesondere durch
a) besondere gesundheitliche Risiken, die im Heimatland üblicherweise nicht bestehen,
oder
b) hohes Potenzial an Waffen in der Zivilbevölkerung und davon ausgehende Gefährdung, insbesondere bei eingeschränkter Gebietsgewalt des Staates,"
und mit der Stufe 4 (Tagessatz von 66,47 Euro)
"Hohe Belastungen und erschwerende Besonderheiten, insbesondere bei bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen, terroristischen Handlungen, außerordentlicher Gewaltkriminalität, Piraterie, Minen oder vergleichbaren gesundheitlichen Gefährdungen,"
abgegolten werden. Wie § 3 Abs. 1 Satz 1 AuslVZV ergänzend verdeutlicht, sind mit den angesprochenen Belastungen und erschwerenden Besonderheiten solche "der Verwendung" gemeint. Was den jeweiligen Grad der Belastungen und erschwerenden Besonderheiten betrifft, so steigt dieser von Stufe 1 bis zur (höchsten) Stufe 6 kontinuierlich an. Dies macht der Verordnungsgeber unzweifelhaft schon durch die zur Kennzeichnung des Belastungsgrades jeweils beigefügten Adjektive (allgemein bzw. typisch, stärker ausgeprägt, über ... hinausgehend, hoch, sehr hoch, extrem) deutlich. Die je Stufe zur zusätzlichen Erläuterung angeführten Regelbeispiele sind nicht isoliert, sondern zugleich vor diesem (Belastungs-)Hintergrund zu würdigen. Was der Verordnungsgeber unter "Belastungen und erschwerenden Besonderheiten" versteht, hat er darüber hinaus in § 2 AuslVZV näher konkretisiert und zugleich bestimmt, dass es sich um Belastungen pp. "im Einsatzgebiet und am Einsatzort" handeln muss. Nach einer Grobeinteilung werden berücksichtigt zum einen "allgemeine physische und psychische Belastungen" (Nr. 1) und zum anderen eine "Gefahr für Leib und Leben" (Nr. 2). Für beide Fallgruppen werden unter weiterer beispielhafter Spezifizierung Unterfälle benannt, darunter in Nr. 2.2 derjenige des "minenverseuchten Gebiet(s)". "Minen" sind wie dargelegt zugleich eines der Regelbeispiele der Stufe 4.
(Jedenfalls) Unter dem Gesichtspunkt der Minenbelastung sind in Bezug auf den Einsatz des Klägers im Rahmen der EUPM die Voraussetzungen der Stufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags i.S.d. § 3 Abs. 1 AuslVZV in dem streitgegenständlichen Zeitraum (weiter) erfüllt gewesen.
Der Beklagten ist allerdings zuzugeben, dass das bloße Vorhandensein von Minen in dem Land oder Gebiet, in dem der Auslandseinsatz stattfindet, noch nicht - jedenfalls nicht durchgängig - dafür ausreicht, dass das eingesetzte Personal einen Zuschlag nach der Stufe 4 beanspruchen kann. Zwar könnte der schlichte Wortlaut des in Rede stehenden Regelbeispiels ("Minen") für sich genommen Gegenteiliges vermuten lassen. Gesetzessystematische und am Sinn und Zweck der Vorschrift orientierte Erwägungen lassen eine so "weite" Auslegung des genannten Tatbestandsmerkmals indes nicht zu; sie setzen andererseits aber auch einer zu "engen", d.h. an die geforderte Minenbelastung zu hohe Anforderungen stellenden Auslegung deutliche Grenzen. Dabei wirkt sich hier gerade der letztgenannte Aspekt im Ergebnis zu Gunsten der Teilnehmer an der EUPM aus.
Ein erster Anhalt in Richtung auf die gebotene Auslegung ergibt sich aus § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV selbst, indem dieser am Ende die sprachliche Wendung "oder vergleichbaren gesundheitlichen Gefährdungen" enthält. Erforderlich ist danach - über den bloßen Sachverhalt "Minen" hinausgehend - eine Gefährdungslage für das Schutzgut Gesundheit. Dieses Schutzgut muss vergleichbar der Sachlage bei den übrigen Regelbeispielen der Stufe 4 (bürgerkriegsähnliche Auseinandersetzungen, terroristische Handlungen, außerordentliche Gewaltkriminalität und Piraterie) gefährdet sein. Welcher Art oder Qualität diese Gefährdung sein muss, lässt § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV indes nicht ausdrücklich erkennen. Im Unterschied zu § 3 Abs. 1 Nr. 6 AuslVZV (Stufe 6) fehlt namentlich der Zusatz, dass es sich um eine "konkrete" Gefährdung handeln müsse. Daraus kann für die Stufe 4 zwar nicht im Umkehrschluss gefolgert werden, dass eine "abstrakte", also lediglich gedachte und nicht in der Lebenswirklichkeit vorfindliche Gefahr ausreichen könnte, die hier umstrittene Stufe festzusetzen. Dass von Minen in den Bereichen, in denen sie vorkommen, eine abstrakte Gefahr für Leben und Gesundheit von Personen ausgeht, bedarf keiner näheren Darlegung. Darum geht es hier aber im Kern auch nicht (nur). Es geht vielmehr erkennbar darum, ob für die Teilnehmer einer bestimmten Auslandsmission nach den in der betreffenden Region vorherrschenden tatsächlichen Verhältnissen - und insofern nach der "konkreten" Lebenswirklichkeit - insgesamt eine hinreichende (allgemeine) Gefährdungslage angenommen werden kann. Diese auf Tatsachen und Erfahrungssätzen gründende Abschätzung darf aber andererseits, was in den bisher zum Auslandsverwendungszuschlag für die Auslandsmission EUPM vorliegenden Gerichtsentscheidungen zumeist nicht gesehen worden ist, nicht mit einer konkreten, d.h. im Einzelfall (also hier für den einzelnen Beamten) bestehenden Gefahr im Sinne des Polizei- und Ordnungsrechts gleichgesetzt oder damit verwechselt werden.
Insoweit zutreffend Hamb. OVG, Beschluss vom 7.8.2007 - 1 Bf 65/07.Z -, juris (Rn. 6).
Dem würde nämlich schon das von der Beklagten zutreffend betonte Prinzip der Belastungs- und Gefahrengemeinschaft bezogen auf grundsätzlich alle (deutschen) Teilnehmer an einer bestimmten Auslandsmission i.S.d. § 58a BBesG widersprechen, welches die einheitlich pauschalierende Festsetzung des Auslandsverwendungszuschlags maßgeblich bestimmt hat - vgl. auch die Begründung zum Gesetzentwurf, BT-Drucks. 12/4749, S. 9 - und beispielsweise dazu führt, dass ein Geschäftsstellenbeamter oder Koch den gleichen Zuschlag erhält wie ein operativ im Außendienst tätiger Beamter oder Soldat. Die von der Stufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags vorausgesetzte gesundheitliche Gefährdung ist dementsprechend typisierend für die jeweilige Mission als solche festzustellen, und zwar anhand einer den Gefährdungsgrad für die Teilnehmer abschätzenden Prognose. Diese (allgemeine) Prognose hat nicht nur von bestimmten gedachten Erfahrungswerten auszugehen, sondern die näheren tatsächlichen Umstände der jeweiligen Auslandsmission, wie sie dort "vor Ort" anzutreffen sind, mit in den Blick zu nehmen. Lediglich daraus ergeben sich letztlich gewisse Parallelen zum Vorliegen eine...
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