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| VwGO § 43 | |
| VwGO § 91 | |
| VwGO § 161 Abs. 2 | |
| BImSchG § 6 Abs. 1 | |
| BImSchG § 12 Abs. 1 S. 1 |
1. Das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO muss durch besondere Umstände hinreichend konkretisiert sein; die streitigen Beziehungen müssen sich zu einer festen Form verdichtet haben. Das berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung hieran muss gegenüber dem Prozessgegner bestehen.
2. Die Zustimmung des neuen Beklagten zu einem Parteilwechsel in der Berufungsinstanz ist entbehrlich, wenn sie rechtsmissbräuchlich verweigert wird, insbesondere weil dem Beklagten, der die Zustimmung verweigert, durch eine solche Klageänderung offensichtlich keinerlei prozessuale Nachteile entstehen können. Dies ist dann anzunehmen, wenn der Sachverhalt im Wesentlichen feststeht und unbestritten ist und eine Absicht des Klägers, den Beklagten in seiner Rechtsstellung zu beeinträchtigen, nach Lage des Falles nicht in Betracht kommt bzw. der neue Beklagte bereits durch seine Prozessstellung in der ersten Instanz Gelegenheit hatte, zur Sache vorzutragen und Einfluss auf den Prozessverlauf zu nehmen.
3. Wird eine Klage in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt und entscheidet das Gericht deshalb gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nur über die Kosten des Rechtsstreits, hindert dies einen Kläger grundsätzlich nicht daran, die Klage zu wiederholen.
4. Ist ein Kläger der Gefahr ausgesetzt, bei Fortsetzung eines Betriebs rechtswidrig zu handeln und zukünftig mit Ordnungsverfügungen belegt zu werden, ist es ihm nicht zuzumuten, die durch einen Meinungsstreit hervorgerufene Rechtsunsicherheit über die Rechtslage hinzunehmen. In einem solchen Fall ist eine vorbeugende Feststellungsklage zulässig.
5. Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung wird nicht rechtswidrig, wenn sich die Rechts- oder Sachlage nach Erteilung ändert. Dieser an die Wirksamkeit des Verwaltungsakts anknüpfende - formelle - Bestandsschutz geht allerdings nur so weit, wie die Regelungswirkung der Genehmigung reicht.
6. Werden in eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung Nebenbestimmungen zum Tierschutz aufgenommen, ist die tierschutzrechtliche Legalität der Anlage Inhalt der Genehmigung geworden.
Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass ihr Legehennenhaltungsbetrieb in seiner immissionsschutzrechtlich genehmigten Form durch die Tierschutz-Nutztierhaltungs-verordnung (TierSchNutztV) nicht berührt wird.
Die Klägerin betreibt in A-Stadt eine Legehennenanlage. Sie rüstete Mitte der 90ger Jahre des letzten Jahrhunderts die aus Zeiten der DDR stammende Käfiganlage mit -eigenen Angaben zufolge - einem Aufwand von etwa 5,5 Mio. DM um. Für diese Änderung erhielt sie auf ihren Antrag vom 21.06.1995 mit späteren Ergänzungen vom damaligen Regierungspräsidium Halle mit drei gleich lautenden Bescheiden vom 16.04.1996 immissionsschutzrechtliche Genehmigungen. Diese umfassen den Austausch der 3-Etagen Stufenkäfiganlage gegen eine 4-Etagen-Kotband-Legebatterie, die Erhöhung der Tierplätze von 54.780 auf 91.200, die Umstellung der Technologie von Gülle auf Trockenkot, den Einbau einer Unterdrucklüftung und die Entlüftung 1,50 m über Dachfirst mit ventilatorbestückten Abluftschächten. In den Bescheiden wurde ferner angegeben, dass sie andere behördliche Entscheidungen im Rahmen des § 13 BImschG einschließen. Zum Tierschutz enthalten die Genehmigungen unter Nr. 9 Nebenbestimmungen des Inhalts, dass zwei Nippeltränken je Käfig vorzusehen sind und dass die nutzbare Käfigbodenfläche von 50,2 cm mal 50 cm nicht durch hochgezogene Ränder verringert werden darf. In der Begründung der Bescheide wird hinsichtlich dieser Nebenbestimmungen ausgeführt, diese seien erforderlich, um sicherzustellen, dass die Hennenhaltungsverordnung eingehalten werde.
Mit Urteil vom 06.07.1999 (BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1) erklärte das Bundesverfassungsgericht die Hennenhaltungsverordnung für nichtig, weil die Regelungen zur Mindestkäfigbodenfläche und zur Futtertroglänge mit der Ermächtigungsnorm des § 2a Abs. 1 Tierschutzgesetz (TierschG) unvereinbar seien und im Übrigen ein Verstoß gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG vorliege.
Zur Umsetzung der europäischen Richtlinie 1999/74/EG des Rates vom 19.07.1999 zur Festlegung von Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen (Richtlinie 1999/74 /EG) sowie zur Schließung der durch das Bundesverfassungsgerichtsurteil entstandenen Regelungslücke wurde die Erste Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 28.02.2002 (TierSchNutztV) erlassen. In § 13 waren die Anforderungen geregelt, die Haltungseinrichtungen für Legehennen von Neuanlagen einhalten müssen. Die Übergangsvorschrift in § 17 Abs. 4 sah vor, dass Legehennen in Haltungseinrichtungen, die vor dem 13. März 2002 bereits in Benutzung genommen worden sind, abweichend von § 13 noch bis zum 31.12.2006 gehalten werden dürfen, wenn diese so beschaffen sind, dass 1. je Legehenne eine uneingeschränkt nutzbare und horizontal bemessene Käfigfläche von mindestens 550 Quadratzentimetern oder, im Fall eines Durchschnittsgewichts der gehaltenen Legehennen von mehr als zwei Kilogramm, von mindestens 690 Quadratzentimetern vorhanden ist,
2. je Legehenne ein uneingeschränkt nutzbarer Futtertrog mit einer Länge von mindestens zwölf Zentimetern oder, im Fall eines Durchschnittsgewichts der gehaltenen Legehennen von mehr als zwei Kilogramm je Legehenne, ein uneingeschränkt nutzbarer Futtertrog mit einer Länge von mindestens 14,5 Zentimetern zur Verfügung steht,
3. bei Verwendung von Nippeltränken oder Tränknäpfen sich mindestens zwei Tränknäpfe oder Nippeltränken in Reichweite jeder Legehenne befinden oder jeder Käfig mit einer Rinnentränke ausgestattet ist, deren Länge der des Futtertroges nach Nummer 2 entspricht;
4. die lichte Höhe über mindestens 65 Prozent der Käfigfläche mindestens 40 Zentimeter und an keiner Stelle weniger als 35 Zentimeter beträgt;
5. der Neigungswinkel des Bodens 14 Prozent nicht überschreitet und durch die Bodenbeschaffenheit des Käfigs sichergestellt ist, dass die nach vorn gerichteten Krallen beider Ständer nicht abrutschen können und
6. eine geeignete Vorrichtung zum Kürzen der Krallen vorhanden ist.
Nach § 17 Abs. 5 durften abweichend von § 13 Legehennen noch bis zum 31. Dezember 2002 in Haltungseinrichtungen gehalten werden, die am 6. Juli 1999 bereits in Benutzung genommen worden waren, wenn diese Käfige den Anforderungen des Absatzes 4 Nr. 3 bis 5 entsprechen und so beschaffen sind, dass je Legehenne eine uneingeschränkt nutzbare und horizontal bemessene Käfigfläche von mindestens 450 Quadratzentimetern oder, im Fall eines Durchschnittsgewichts der gehaltenen Legehennen von mehr als zwei Kilogramm, von mindestens 550 Quadratzentimetern vorhanden ist.
Mit Schreiben vom 14.06.2002 wandte sich die Klägerin an das Regierungspräsidium Halle und bat um Mitteilung, ob beabsichtigt sei, die erteilten Genehmigungen zu ändern, oder ob der Betrieb in der genehmigten Form fortgeführt werden könne. Die Anwendung von § 17 Abs. 4 TierSchNutztV führe in ihrem Fall ab dem 01.01.2003 zu einer Verringerung der Anzahl der Hennen pro Käfig um wenigstens ein Tier. Noch weitaus gravierender seien die ab 01.01.2007 einzuhaltenden Anforderungen, die die herkömmliche Käfighaltung gänzlich untersagten. Dadurch würde in den Bestand ihres genehmigten Betriebs eingegriffen. Sie benötige Planungssicherheit. In dem Antwortschreiben vom 17.12.2002 führte das Regierungspräsidium Halle aus, die Umsetzung der gesetzlichen Regelung in § 17 TierSchNutztV müsse im Rahmen einer Anordnung nach § 16a TierschG erfolgen. Die Anordnung einer geringeren Besatzdichte komme als milderes Mittel im Vergleich zu einer Teilrücknahme des Genehmigungsbescheides in Betracht. Dafür sei der Beklagte zu 2 als Veterinärbehörde zuständig. Auf die Bitte der Klägerin mitzuteilen, ob ein Einschreiten nach Ablauf der Übergangsfristen der TierSchNutztV beabsichtigt sei, wies der Beklagte zu 2 die Klägerin mit Schreiben vom 31.01.2003 darauf hin, dass die TierSchNutztV einzuhalten sei und kündigte für den Fall des Verstoßes gegen die darin enthaltenen Vorgaben ordnungsrechtliche Maßnahmen an.
Bereits am 02.01.2003 hat die Klägerin Feststellungsklage erhoben. Nach Umstellung des Hilfsantrags auf einen weiteren Hauptantrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 22.04.2005 das gegen den Beklagten zu 2 gerichtete Verfahren abgetrennt. Die 3. Kammer des Verwaltungsgerichts hat die Klage insoweit mit Urteil vom 23.08.2005 (3 A 133/05 - HAL) abgewiesen. Im anschließenden Berufungsverfahren haben die Beteiligten nach der Änderung der TierSchNutztV den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt. Mit Beschluss vom 14.03.2007 ist daraufhin das erstinstanzliche Urteil für wirkungslos erklärt und das Verfahren eingestellt worden.
Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin angegeben, bisher seien in den 3.000 cm² großen Käfigen jeweils sechs Legehennen untergebracht gewesen, so dass einer Legehennen jeweils eine Grundfläche von 500 cm² zur Verfügung gestanden habe. Die ihr erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen führten jedoch dazu, dass sie sich ohne eine Änderung dieser Genehmigungen nicht an die strengeren Vorgaben der TierSchNutztV halten müsse, weil ihr die Genehmigungen insofern Bestandschutz vermittelten. Ihr sei aber nicht zuzumuten, behördliche Maßnahmen abzuwarten, um erst dann um repressiven Rechtsschutz nachzusuchen; denn es gehe auf ihrer Seite um erhebliche wirtschaftliche Dispositionen. Sie müsse wissen, wie sie den Betrieb zukünftig führen dürfe. Auch drohten ihr Ordnungswidrigkeitenverfahren für den Fall, dass sie bereits jetzt die TierSchNutztV einhalten müsse. Bei Erteilung der Genehmigungen sei von der Genehmigungsbehörde auch die Einhaltung der geltenden Hennenhaltungsverordnung mit zu prüfen gewesen. Stelle eine Genehmigung - wie hier - die Vereinbarkeit der Anlage auch mit dem Tierschutzrecht fest und werde die Genehmigung bestandskräftig, so blieben nachfolgende Rechtsänderungen zu Lasten des Anlagenbetreibers unberücksichtigt. Die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen gingen der neuen materiellen Rechtslage vor, solange sie nicht aufgehoben oder abgeändert würden. Die einmal gewährte, nach Art. 14 GG geschützte Position könne dann nur gegen Entschädigung entzogen werden. Schließlich habe auch das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung darauf verwiesen, dass für vorhandene Altanlagen Bestandschutz bestehe.
Die Klägerin hat beantragt,
festzustellen, dass sie befugt ist, ihre Legehennenhaltungsanlage in der bisherigen immissionsschutzrechtlich genehmigten Form auch nach dem 01.01.2003 sowie nach dem 01.01.2007 fortzuführen, und dass die Bestimmungen der Ersten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 28.02.2002 der Klägerin gegenüber nur Anwendung finden, indem der Beklagte (zu 1) die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen vom 16.04.1996 (Az.: 56- 44008/95/38 I bis III) teilweise oder ganz aufhebt oder durch nachträgliche Anordnungen ändert.
Der Beklagte zu 1 hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen, die gegen ihn gerichtete Feststellungsklage sei bereits unzulässig, weil die Klägerin nicht klagebefugt sei. Sie habe durch die Genehmigungen vom 16.04.1996 das erhalten, was sie mit ihrem Klageantrag im ersten Halbsatz begehre. Die Klägerin werde erst durch eine Rücknahme oder einen Widerruf der Genehmigungen in ihren Rechten verletzt. Im Übrigen könne er die Einhaltung der Anforderungen der TierSchNutztV nicht überprüfen, weil er insoweit nicht die zuständige Veterinärbehörde sei. Die Klage sei auch unbegründet, weil den Genehmigungen lediglich ein immissionsschutzrechtlicher Inhalt beizumessen sei. Sie erfassten nicht die Modalitäten der Tierhaltung, sondern gewährten nur eine Obergrenze zulässiger Tierplätze. Daran ändere sich nichts dadurch, dass im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigungen geprüft worden sei, ob der Anlage damals bestehende tierschutzrechtliche Bestimmungen und insbesondere die Hennenhaltungsverordnung entgegenstanden.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung angegeben: Die Klage sei zwar zulässig. Zwischen der Klägerin und dem Beklagten zu 1 bestehe ein Rechtsverhältnis aus dem konkreten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren und den bestehenden Genehmigungsbescheiden. Die Klägerin begehre die Klärung der zwischen ihr und dem Beklagten zu 1 streitigen Frage, wie weit die (Bestands-)Wirkung der Genehmigungsbescheide gegenüber der TierSchNutztV gehe. Soweit sich die begehrte Feststellung auf den Zeitraum ab dem 01.01.2007 beziehe, ab dem eine Käfighaltung der Hennen in den bisher herkömmlichen Käfigen gar nicht mehr möglich sein werde, liege zwar eine vorbeugende Feststellungsklage vor; diese sei aber deshalb (ausnahmsweise) zulässig, weil der Klägerin ob der erheblichen Bedeutung des Verbotes der bisherigen Käfighaltung ein Zeitraum verbleiben müsse, um wirtschaftlich rechtzeitig disponieren zu können. Es sei der Klägerin nicht zumutbar, darauf verwiesen zu werden, erst behördliche Maßnahmen abzuwarten, die dann bei einem Verbot der bisherigen Haltung zur vollständigen sofortigen und Existenz bedrohenden Aufgabe dieser Haltung führen könnten. Der Zulässigkeit stehe schließlich auch nicht die grundsätzliche Subsidiarität der Feststellungsklage entgegen. Da der Beklagte eine Änderung oder den Erlass neuer Verwaltungsakte nicht angekündigt habe oder derzeit anstrebe, könne die Klägerin nicht auf die Möglichkeit einer Leistungs- oder Gestaltungsklage verwiesen werden.
Die Feststellungsklage sei aber nicht begründet. Aus den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen ergebe sich nicht, dass die Klägerin in ihren herkömmlichen Käfigen eine Hennenhaltung ohne Beachtung der TierSchNutztV betreiben dürfe und die Genehmigungen einen Bestandschutz der bisherigen Anlage auch in tierschutzrechtlicher Hinsicht vermittelten. Der Umfang der genehmigten Anlage ergebe sich primär aus dem im Genehmigungsbescheid zum Ausdruck gekommenen objektiven Erklärungswillen der Behörde. Die Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG erfasse nur anlagenbezogene Genehmigungen bzw. Genehmigungstatbestände. Andere behördliche Entscheidungen seien nur dann eingeschlossen, wenn sie - ggf. auch nur teilweise - auf eine Überprüfung des Vorhabens ausgerichtet, in bestimmtem Umfang also Voraussetzung für die Errichtung oder den Betrieb der Anlage seien und insoweit eine Freigabewirkung entfalteten. Die Bescheide vom 16.04.1996 enthielten keine tierschutzrechtliche Genehmigung. Es bestehe insoweit kein Genehmigungs- oder Erlaubnisvorbehalt - auch nicht nach der TierSchNutztV oder der Hennenhaltungsverordnung - mit der Folge, dass auch kein von der Konzentrationswirkung ausgehender möglicher Bestandschutz bestehe. Die Regelungskonzeption des TierSchG und der beiden Verordnungen gehe davon aus, dass bei deren Nichteinhaltung ein ordnungsbehördliches Einschreiten durch die zuständige Tierschutzbehörde erfolge. Die vom Regierungspräsidium Halle vorgenommene Überprüfung der tierschutzrechtlichen Belange im Rahmen des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG anhand der Hennenhaltungsverordnung stelle zwar eine notwendige Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen dar, was bedeute, dass eine Prüfung zu erfolgen habe, ob tierschutzrechtliche Bestimmungen als andere öffentlich-rechtliche Normen der Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung entgegenstünden. Diese Negativprüfung führe aber nicht dazu, dass daraus eine positive, nach § 11 Abs. 1 Nr. 3.a) TierSchG gesetzlich gerade nicht geforderte Genehmigung werde, für deren Erteilung keine rechtliche Ermächtigung gegeben sei. Aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts lasse sich für die Frage des Umfangs des Bestandschutzes nichts herauslesen. Mit der Unzulässigkeit der bisherigen Käfighaltung nach den Bestimmungen der TierSchNutztV ab dem 01.01.2007 ergäben sich zwar Probleme einer praktischen und tatsächlichen Herauslösung der tierschutzrechtlichen Fragen aus den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen; praktisch würden die Genehmigungen durch die geänderten tierschutzrechtlichen Anforderungen wertlos. Diese indirekten Auswirkungen seien aber nicht im Rahmen einer nicht legitimierten Ausweitung der Genehmigungswirkung der streitigen Bescheide rechtlich lösbar. Außerdem sei es mit dem Sinn und Zweck des Tierschutzes, aus der Verantwortung für das Tier als Mitgeschöpf dessen Leben und Wohlbefinden zu schützen (§ 1 TierSchG) und der sich aus § 2 Nr. 1 und 2 TierSchG ergebenden Verpflichtung nicht vereinbar, einen statischen Tierschutz dadurch zu bewirken, dass dieser einem einmal "genehmigten" Niveau durch Bestandschutzwirkungen festgeschrieben werde.
Die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung hat die Klägerin wie folgt begründet:
Der Regelungsgehalt der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen und damit die Reichweite des Bestandsschutzes ergäben sich primär aus den Genehmigungsbescheiden. Diese ermächtigten den Anlagenbetreiber ausdrücklich zur Hennenhaltung in bestimmten Käfigen und vermittelten so lange Bestandsschutz für diese Haltungsform, wie sie nicht in diesem Punkt aufgehoben sei. Dies gelte unabhängig davon, ob sie im einzelnen Ausdruck spezieller immissionsschutzrechtlicher, baurechtlicher oder tierschutzrechtlicher Anforderungen seien. Die - in der Literatur dargestellte - Auffassung, wonach die materiellen Voraussetzungen für Entscheidungen, die nicht v...
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