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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Urteil verkündet am 30.11.2009
Aktenzeichen: 12 BV 08.573
Rechtsgebiete: GG, BHO, HGrG


Vorschriften:

GG Art. 114 Abs. 2
BHO § 111
BHO § 112 Abs. 1 Satz 1
BHO § 112 Abs. 1 Satz 2
HGrG § 55
Zum Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofes aus Art. 114 Abs. 2 GG, § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO gegenüber dem Verband der Deutschen Gesetzlichen Unfallversicherung e. V.
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes

12 BV 08.573

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Sozialrechts - Haushalts- und Wirtschaftsprüfung -

hier: Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 20. Dezember 2007,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 12. Senat, durch

den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Adolph, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Wünschmann, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Emmert

ohne Mündliche Verhandlung

am 30. November 2009

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 20. Dezember 2007 wird aufgehoben.

Die Klage wird abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 115 v. H. des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten darüber, ob und ggf. in welchem Umfang der Beklagte der Prüfung durch den Bundesrechnungshof unterliegt.

Der Beklagte ist ein in der Rechtsform des eingetragenen Vereines organisierter Spitzenverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften und der Unfallversicherungsträger der öffentlichen Hand. Er ist nach Verschmelzung des Bundesverbandes der Unfallkassen mit dem Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften seit dem 20. August 2007 Rechtsnachfolger des ursprünglich beklagten Bundesverbandes der Unfallkassen e. V., München. Mitglieder des Beklagten sind derzeit 21 gewerbliche Berufsgenossenschaften, 15 Landesunfallkassen, 5 Gemeindeunfallversicherungsverbände, 4 Feuerwehr-Unfallkassen sowie die Eisenbahn-Unfallkasse, die Unfallkasse Post und Telekom und die Unfallkasse des Bundes. Von den Unfallversicherungsträgern der öffentlichen Hand sind nur die drei letztgenannten Unfallkassen bundesweit tätig.

Am 12. September 2007 erhob die Klägerin, vertreten durch den Bundesrechnungshof, Klage zum Verwaltungsgericht München und beantragte, den Beklagten zu verpflichten, "Erhebungen von Beauftragten des Bundesrechnungshofes für seine Haushalts- und Wirtschaftsführung in seinen Geschäftsräumen zu dulden, den Beauftragten des Bundesrechnungshofes Einsicht in die Haushalts- und Wirtschaftsführung betreffenden Unterlagen zu gewähren, sowie den Beauftragten des Bundesrechnungshofes die zur Haushalts- und Wirtschaftsführung erbetenen Auskünfte zu erteilen". Der Klägerin stehe aus § 112 Abs. 1 Satz 2 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) das Recht zu, die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Beklagten zu prüfen. Die Klägerin habe bei drei Mitgliedern des Beklagten Prüfungsrechte gemäß § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO. Die Unfallkasse des Bundes erhalte nach Maßgabe des Haushaltsgesetzes Zuschüsse zu ihren Verwaltungskosten aus dem Bundeshaushalt. Im Entwurf des Haushaltsplanes 2007 seien dafür acht Millionen Euro vorgesehen. Das Prüfungsrecht der Klägerin nach § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO sei bereits dann begründet, wenn nur ein Mitglied des Beklagten der Prüfung durch die Klägerin unterliege. Der Beklagte erhalte von seinen Vereinsmitgliedern neben den Grundbeiträgen weitere Zahlungen, etwa für die Fortbildungen ihrer Mitarbeiter sowie für seine Prüfungs- und Beratungsleistungen. Zu den Mitgliedern des Beklagten gehörten unter anderem auch drei Unfallkassen des Bundes (Unfallkasse des Bundes, Unfallkasse Post und Telekom, Eisenbahn-Unfallkasse). Die Klägerin habe mit Schreiben vom 9. Februar 2006 angekündigt, sie werde die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Beklagten gemeinsam mit dem Prüfungsamt des Bundes Magdeburg prüfen. Trotz Darlegung der Rechtsgrundlage habe der Beklagte mit Schreiben vom 17. Juli 2006 die Prüfung endgültig abgelehnt. Die Klage sei als allgemeine Leistungsklage zulässig, insbesondere fehle der Klage nicht das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis. Die Frage, ob die Klägerin ihre Prüfungsrechte im Wege des Verwaltungsaktes - und damit auf einfacherem Weg - durchsetzen könne, sei in Rechtsprechung und Literatur heftig umstritten. Im Hinblick auf die unklare Rechtslage könne es der Klägerin nicht verwehrt werden, ihre Prüfungsrechte im Wege der allgemeinen Leistungsklage durchzusetzen. Es könne sicher angenommen werden, dass der Beklagte gegen eine Prüfungsankündigung in Form des Verwaltungsaktes alle ihm zustehenden Rechtsmittel nutzen werde.

Die Beklagte trat dem entgegen. Bei den in der Klageschrift als Unfallkasse des Bundes bezeichneten Versicherungsträgern handle es sich um vom Beklagten unabhängige, selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung. Bereits nach dem Wortlaut des § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO könne ein Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofes nur dann angenommen werden, wenn zumindest eine Mehrzahl von Mitgliedern dieser Verbände und Arbeitsgemeinschaften dessen Prüfung unterliege. Entsprechend der gesetzlichen Wertung könnten dem Bundesrechnungshof Prüfungsrechte nicht ohne Rücksicht auf die Verhältnismäßigkeit, sowie auf die durch die Prüfungstätigkeit betroffenen verfassungsmäßig garantierten Hoheitsrechte anderer institutioneller Rechtsträger zustehen. Im Falle des Beklagten handle es sich überwiegend um Finanzmittel, die dem Bereich der Länder und Kommunen zuzurechnen seien. Die Vorschrift bezwecke, auch unmittelbar vom Bund finanzierte Einrichtungen in die Prüfung durch den Bundesrechnungshof einzubeziehen, ohne dass es für das Bestehen eines Prüfungsrechts erforderlich sei, dass alle Verbandsmitglieder ihrerseits der Prüfung durch den Bundesrechnungshof unterlägen. Dieser könne nicht schon dann ein Prüfungsrecht beanspruchen, wenn lediglich eine Minderbeteiligung an dem Verband gegeben sei. Eine prägende Beteiligung oder ein zumindest maßgeblicher Finanzierungsanteil dieser Unfallkassen an den gesamten Mitteln des Beklagten lägen jedoch nicht vor. Den Kontrollbefugnissen des Bundesrechnungshofes stünden die Belange der verfassungsmäßig garantierten Verwaltungs- und Finanzhoheit der Landes- und Kommunalverwaltungen entgegen.

Die Klägerin hielt dem entgegen, weder der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit noch der Regelungszweck legten nahe, den eindeutigen Wortlaut des Gesetzes einschränkend im dem vom Beklagten dargelegten Sinne zu verstehen. Die im Hauhalt des Beklagten festzustellende finanzielle Verflechtung von Bund, Ländern und Kommunen sei häufig anzutreffen. In derartigen Konstellationen weise § 93 BHO die Prüfungszuständigkeit insoweit dem Bundesrechnungshof und den Landesrechnungshöfen grundsätzlich gemeinsam zu. Finanzierungsanteil oder die Anzahl und Zuordnung von Verbandsmitgliedern zur Bundes- oder Landesverwaltung spielten dabei keine Rolle. Das entspreche dem Verfassungsauftrag der externen Finanzkontrolle in Art. 114 Abs. 1 Grundgesetz (GG), der Prüfungsfreiräume nicht zulasse. Der Bundesrechnungshof wolle nicht die Mitglieder des Beklagten prüfen, sondern den Beklagten selbst. Der Beklagte sei ein eingetragener Verein und damit kein Teil der unmittelbaren oder mittelbaren Staatsverwaltung. Für die Frage, ob es sich bei Zahlungen des Bundes materiell um Zuschüsse handle, sei entscheidend, ob die Aufgaben, deren Kosten der Bund trage, eigene Aufgaben der Unfallkasse des Bundes seien, oder ob der Bund seine Aufgaben gemäß § 30 Abs. 2 Satz 1 Viertes Buch Sozialgesetzbuch (SGB IV) übertragen habe. Im Übrigen habe die Klägerin selbst dann ein umfassendes Prüfungsrecht nach § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO bei dem Beklagten, wenn sie im Hinblick auf die Garantieverpflichtung des Bundes gegenüber der Unfallkasse Post und Telekom nur dieses eine Mitglied des Beklagten prüfen dürfe.

Der Beklagte erwiderte, der Wortlaut der Norm spreche gegen die Meinung der Klägerin. Eindeutig verwende der Gesetzgeber in der Norm den Plural "Mitglieder". Das zeige, dass alle Mitglieder des Verbandes der Rechnungsprüfung durch die Klägerin unterliegen müssten. Dies werde bestätigt durch die Begründung zur Ergänzung der Bundeshaushaltsordnung durch das Gesetz zur Änderung des Sechsten Buches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze vom 15. Dezember 1995. Im Übrigen sei das Prüfungsbegehren der Klägerin auch deshalb nicht begründet, weil dem Beklagten keine öffentlichen Mittel zuflössen. Die Unfallkasse Post und Telekom erhalte unstreitig derzeit keine Mittel vom Bund, so dass auch keine Bundesmittel an den Beklagten weitergegeben werden könnten. Die Eisenbahn-Unfallkasse und die Unfallkasse des Bundes wiederum erhielten konkrete Erstattungen für die Erbringung übertragener Leistungen. Um Zuschüsse handle es sich dabei nicht. Zudem würde eine Prüfung den Beklagten in seinen Grundrechten aus Art. 9 Abs. 1 GG und Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG verletzen. Darüber hinaus sei eine Prüfung nicht verhältnismäßig. Die Klägerin behaupte, zwei Mitglieder des Beklagten bekämen Zuschüsse, in Bezug auf ein Mitglied läge eine Garantieverpflichtung des Bundes vor. Der Beklagte habe demgegenüber insgesamt 57 Mitglieder. Der Haushalt des Beklagten umfasse jährlich mehr als 100 Millionen Euro, das Beitragsvolumen der drei Unfallkassen habe für das Jahr 2006 nur insgesamt ca. 1,3 Millionen Euro betragen. Selbst wenn in diesem Beitragsvolumen ein nicht näher bestimmter Anteil aus Bundesmittel enthalten sei, läge dieser in einer Größenordnung von deutlich unter 600 000 Euro bzw. unter 0,6 % des Haushaltsvolumens des Beklagten. Zudem sehe § 111 Abs. 2 BHO vor, dass eine Ausnahme von der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung zugelassen werden könne, soweit kein erhebliches finanzielles Interesse des Bundes bestehe. Letzteres sei Ausfluss des Art. 114 Abs. 2 GG. Betrachte man die Geringfügigkeit der dem Beklagten eventuell zufließenden Mittel, könne ein erhebliches finanzielles Interesse des Bundes an der Prüfung nicht begründet werden. Im Übrigen bestehe auch in der Rechtsfolge kein uneingeschränktes Prüfungsrecht der Klägerin.

Die Klägerin meinte dazu, die Mehrzahl des Wortes "Mitglieder" folge zwingend aus der Mehrzahl des Wortes "Verbände". Ein Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofes verletze den Beklagten nicht in seinen Grundrechten. Der Beklagte sei ein Zusammenschluss öffentlich-rechtlicher Körperschaften (§ 29 Abs. 1 SGB IV) und nehme ausschließlich Aufgaben dieser Körperschaften wahr. Im Übrigen sei ein Eingriff in Art. 9 GG und andere Grundrechte des Beklagten im Interessen der wirksamen Wahrnehmung des ebenfalls verfassungsrechtlich verbürgten Prüfungsauftrags des Bundesrechnungshofes jedenfalls gerechtfertigt und durch die Eingriffsermäßigung des § 112 BHO gedeckt. Die Prüfung sei auch verhältnismäßig. Auf die Anzahl der Mitglieder und den Anteil der Mittel am Gesamthaushalt komme es nicht an. Aus § 111 Abs. 2 BHO könne der Beklagte keine subjektiven Rechte herleiten. Im Übrigen seien die Vorschrift über die Rechnungsprüfung nach § 111 BHO und die weiter dort genannten Vorschriften entsprechend anwendbar. Der Bundesrechnungshof prüfe beispielsweise auch die Träger der gesetzlichen Renten- und Krankenversicherungen. Auch deren Spitzenverbände unterlägen der Prüfung durch den Bundesrechnungshof. Prüfungsmaßstab sei die ordnungsgemäße und wirtschaftliche Aufgabenerfüllung.

Mit Urteil vom 20. März 2007 verpflichtete das Verwaltungsgericht München den Beklagten, Erhebungen von Beauftragten des Bundesrechnungshofes über seine Haushalts- und Wirtschaftsführung in seinen Geschäftsräumen zu dulden, den Beauftragten des Bundesrechnungshofes Einsicht in die die Haushalts- und Wirtschaftsführung betreffenden Unterlagen zu gewähren sowie den Beauftragten die zur Haushalts- und Wirtschaftsführung erbetenen Auskünfte zu erteilen. Der Streit, ob dem Bundesrechnungshof die Befugnis zustehe, Prüfungsankündigungen in der Form eines Verwaltungsaktes zu erlassen, könne dahinstehen, denn die Klägerin sei auch in diesem Falle nicht verpflichtet, entsprechende Prüfungsrechte durch Verwaltungsakt durchzusetzen. Der Beklagte unterliege dem Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofes, denn die Voraussetzungen des § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO seien erfüllt. Für eine Prüfung nach § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO genüge es, dass ein Mitglied des Beklagten der Prüfung nach § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO unterliege. Da das Prüfungsrecht unabhängig von der Rechtsform des Verbandes bestehe, könne auch der als Verein organisierte Beklagte vom Bundesrechnungshof in diesem Sinne geprüft werden. Dem stehe auch nicht der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entgegen. Das Gesetz selbst sehe als Prüfungsvoraussetzung weder einen relativen Mindestanteil noch eine absolute Mindestsumme am Beitragsvolumen des Beklagten vor. Der Umfang des Prüfungsrechtes ergebe sich folglich aus § 112 Abs. 1 Satz 2, § 111 Abs. 1 BHO.

Gegen diese Entscheidung wendet sich der Beklagte mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung. Bereits aus den Motiven bei der Schaffung des jetzigen § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO ergebe sich, dass die Auslegung des Verwaltungsgerichtes unzutreffend sei. Der Haushaltsausschuss habe die neue Regelung in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht und vorgeschlagen, "die Prüfungszuständigkeit des Bundesrechnungshofes auf solche Verbände auszudehnen, die vom Bund unmittelbar bezuschusst werden, d. h. deren Mitglieder der Rechnungsprüfung unterliegen" (BT-Drs. V/4378 und V/4379). Daraus ergebe sich, dass nicht alle Verbände, sondern nur "solche, deren Mitglieder der Rechnungsprüfung unterliegen", unter Aufsicht gestellt werden sollten. Auch diese semantische Interpretation des Verwaltungsgerichts gehe fehl. Das Einzige was in § 111 Abs. 1 BHO festgestellt werden könne, sei, dass der Begriff "Mitglieder" im Plural gebraucht werde. Auch der herangezogene Sinnzusammenhang des § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO ergebe nichts anderes. Der in diesem Zusammenhang vorgetragene Hinweis auf die Rechtsfolge des § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO - Prüfung nach § 111 BHO - sage nichts über die Voraussetzungen eines Prüfungsrechtes aus. Auch § 112 Abs. 1 Satz 3 BHO deutet darauf hin, dass eine erweiternde Auslegung auf andere Vereinigungen nicht zulässig sei. Letztlich könnten auch die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Frage der Unverhältnismäßigkeit nicht überzeugen. Die Überlegungen des Verwaltungsgerichts, dass eine Auslegung des § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO ergebe, es sei ausreichend, wenn lediglich ein Mitglied eines Verbandes der Prüfung durch den Bundesrechnungshof unterliege, führe regelmäßig dazu, dass gegen verfassungsrechtliche Grenzen verstoßen werde. Auch die Nichtberücksichtigung der Höhe von Bundeszuschüssen verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Es liege insbesondere auch keine mittelbare Bezuschussung von Mitgliedern des Beklagten vor, auch dann nicht, wenn der Verband unter Umständen mittelbar durch eine Garantieverpflichtung begünstigt werde. Im Übrigen missverstehe das Verwaltungsgericht den Inhalt der Garantieverpflichtung des Bundes gegenüber der Unfallkasse Post und Telekom. An diesem Ergebnis ändere auch § 104 Abs. 1 BHO nichts. Diese Norm sehe zwar ein Prüfungsrecht des Bundesrechnungshofes bei juristischen Personen des Privatrechtes auch dann vor, wenn diesen gegenüber eine Garantieverpflichtung des Bundes begründet sei. Bei § 104 Abs. 1 BHO handle es sich jedoch um eine aus dem übrigen System herausfallende Sonderregelung mit Auffangcharakter ohne Entsprechung im Haushaltsgrundsätzegesetz, so dass eine Übertragung des Regelungsinhaltes auf andere Vorschriften der Bundeshaushaltsordnung nicht möglich sei. Letztlich bestehe ein Unterschied zwischen einer Garantiezusage des Bundes gegenüber einer juristischen Person des Privatrechts nach § 104 BHO und der Garantiezusage an ein Mitglied des Verbandes nach § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO. Auch aus den weiteren hilfsweisen Ausführungen ergebe sich, dass der Klägerin kein Recht zustehe, die gesamte Haushalts- und Wirtschaftsführung des Beklagten zu prüfen.

Der Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts München vom 20. Dezember 2007 die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie beruft sich dabei im Wesentlichen auf ihr Vorbringen vor dem Verwaltungsgericht. Der Beklagte verkenne im Übrigen mit seinem Hinweis auf die im Vierten Buch Sozialgesetzbuch geregelten Prüfungsbefugnisse der Aufsichtsbehörde die Unterschiede zwischen der Rechts- und Fachaufsicht nach §§ 87 ff. SGB IV einerseits und der Prüfung durch die unabhängige, externe Finanzkontrolle des Bundes andererseits. Die Aufsicht über die bundesunmittelbaren Versicherungsträger führe nach § 90 Abs. 1 SGB IV grundsätzlich das Bundesversicherungsamt. Demgegenüber prüfe die Klägerin als unabhängige, nur dem Gesetz unterworfene externe Finanzkontrolle gemäß Art. 114 Abs. 2 GG, § 1 Bundesrechnungshofgesetz (BRHG). Sie handle dabei weder als Verwaltungsbehörde, die ihre Entscheidungen mit Zwangsmitteln durchsetzen könne, noch sei sie einer der beiden anderen staatlichen Gewalten zugeordnet.

Der Beklagte verweist dementgegen nochmals darauf, dass sich die Kontrolle der Klägerin nur auf die gesamte Staatsverwaltung erstrecke, wobei sie sich auch auf Stellen außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung beziehen könne, aber nur dann, wenn diese Stellen Mittel aus dem Haushaltsplan erhielten.

Ein von der Beklagten in Auftrag gegebenes Gutachten von ***** *** ******* ******** vom September 2009 kommt zu dem Ergebnis, dass die Voraussetzungen der Sonderregelung des § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO nicht vorlägen. Im Ergebnis sei allenfalls ein Mitglied mit einem minimalen Beitragsanteil gesetzlich der Prüfung des Bundesrechnungshofes unterworfen, aber allein nicht in der Lage, den Verband finanziell zu prägen und mit der Bundeshaushaltswirtschaft so zu verflechten, dass eine Prüfung durch den Bundesrechnungshof gerechtfertigt wäre.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten in beiden Rechtszügen verwiesen. Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Entscheidungsgründe:

Die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene und auch sonst zulässige Berufung des Beklagten, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden hat (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet. Die Klage ist abzuweisen, weil sie unbegründet ist.

Hinsichtlich der Statthaftigkeit der Klage nimmt der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug auf die Entscheidungsgründe im angefochtenen Urteil, denen er folgt (§ 130b Satz 2 VwGO).

Die Klage ist aber unbegründet, denn die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Beklagten unterliegt nicht der Prüfung durch den Bundesrechnungshof nach §§ 111, 112 Abs. 1 Satz 2 BHO.

Während § 111 BHO die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts durch den Bundesrechnungshof regelt, bestimmt § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO, dass aus dem Teil VI der Bundeshaushaltsordnung (nur) diese Vorschrift auf bundesunmittelbare Träger der gesetzlichen Unfallversicherung anzuwenden ist, und zwar nur dann, wenn diese aufgrund eines Bundesgesetzes vom Bund Zuschüsse erhalten oder eine Garantieverpflichtung des Bundes gesetzlich begründet ist. Der hier im Streit stehende § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO erstreckt die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung durch den Bundesrechnungshof nach § 111 BHO auf Verbände und Arbeitsgemeinschaften der im vorausgehenden Satz 1 genannten Sozialversicherungsträger, und zwar unabhängig von deren Rechtsform, wenn Mitglieder dieser Verbände und Arbeitsgemeinschaften der Prüfung durch den Bundesrechnungshof unterliegen. Satz 3 stellt ergänzend noch fest, dass die Bundeshaushaltsordnung auf sonstige Vereinigungen auf dem Gebiet der Sozialversicherung nicht anzuwenden ist.

Mit dem Verwaltungsgericht stimmt der Senat dahin überein, dass der Beklagte ein solcher Spitzenverband von bundesunmittelbaren Trägern der gesetzlichen Unfallversicherung nach § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO ist. Seine Mitglieder sind Träger der gesetzlichen Unfallversicherung gemäß § 114 Abs. 1 Siebtes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VII). Auch nach Verschmelzung des ursprünglich beklagten Bundesverbandes der Unfallkassen e. V. mit dem Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften sind die Mehrzahl seiner Mitglieder auch bundesunmittelbare Unfallversicherungsträger im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO. Bundesunmittelbare Versicherungsträger sind solche Versicherungsträger, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt (§ 90 Abs. 1 Satz 1 Viertes Buch Sozialgesetzbuch - SGB IV; siehe dazu auch Sachs in Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl. 1999, Art. 87 RdNr. 51). Das trifft im Falle des Beklagten für die derzeit 21 gewerblichen Berufsgenossenschaften sowie die Eisenbahn-Unfallkasse, die Unfallkasse Post und Telekom und die Unfallkasse des Bundes zu, so dass auch nach dem 20. April 2007 weiterhin von einem Zusammenschluss bundesunmittelbarer Versicherungsträger gesprochen werden kann.

Regelungen über die Aufsicht von bundesunmittelbaren und landesunmittelbaren Versicherungsträgern finden sich in den Bestimmungen der §§ 87 ff. SGB IV, für den Beklagten speziell in § 87 Abs. 2 und 3 SGB IV. Diese Aufsicht umfasst die Geschäftsführung und die Rechnungsführung des Beklagten (§ 88 Abs. 1 SGB IV).

Zwischen den Beteiligten streitig ist die Frage, ob die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Beklagten als Spitzenverband der Träger der gesetzlichen Unfallversicherung daneben auch der Prüfung durch den Bundesrechnungshof unterliegt.

§ 112 Abs. 1 Satz 2 BHO räumt dem Bundesrechnungshof eine Prüfung nach § 111 BHO dem Wortlaut nach nur dann ein, wenn Mitglieder dieser Verbände und Arbeitsgemeinschaften der Prüfung durch den Bundesrechnungshof unterliegen, also wenn sie aufgrund eines Bundesgesetzes vom Bund Zuschüsse erhalten oder eine Garantieverpflichtung des Bundes gesetzlich begründet ist (vgl. auch § 55 Abs. 1 Haushaltsgrundsätzegesetz).

Das ist hier aufgrund einer Garantieverpflichtung des Bundes nach § 3 Abs. 4 Postsozialversicherungsorganisationsgesetz i. V. mit § 2 Abs. 4 Postumwandlungsgesetz unstreitig im Fall der Unfallkasse Post und Telekom gegeben. Im Falle der Unfallkasse des Bundes und der Eisenbahn-Unfallkasse ist der Erhalt von Bundeszuschüssen streitig, eine Garantieverpflichtung ist hier ohnehin nicht gesetzlich vorgesehen. Sowohl die Unfallkasse des Bundes als auch die Eisenbahn-Unfallkasse unterliegen aber, entgegen der Ansicht des Beklagten, der Prüfung durch den Bundesrechnungshof gemäß § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO, weil sie Empfänger von Zuschüssen des Bundes aufgrund von Bundesgesetzen sind (dazu auch BSG vom 23.11.1981 BSGE 52, 294 = SozR 2100 § 89 Nr. 2). Für die Eisenbahn-Unfallkasse ergibt sich eine solche Zuschussberechtigung aus § 16 Abs. 1 des Gesetzes zur Zusammenführung und Neugliederung der Bundeseisenbahnen (BEZNG). Nach § 13 Abs. 3 Satz 1 BEZNG wurde anstelle der Bundesbahn-Ausführungsbehörde für Unfallversicherung die rechtlich selbständige Eisenbahn-Unfallkasse geschaffen, der gegen Kostenerstattung durch die Mitgliedsunternehmen bestimmte Aufgaben der Unfallversicherung übertragen wurden (§ 13 Abs. 3 Satz 2 BEZNG). Soweit durch die in § 13 Abs. 3 Satz 4 BEZNG vorgesehene Erstattung von Personal- und Sachkosten und sonstigen Ausgaben durch die Mitgliedsunternehmen der Aufwand nicht gedeckt wird, greift § 16 Abs. 1 BEZNG, wonach die nicht durch eigene Einnahmen gedeckten Aufwendungen des Bundeseisenbahnvermögens aus dem Bundeshaushalt getragen werden. Es handelt sich dabei auch um Zuschüsse im Sinne des § 112 Abs. 1 Satz 1 BHO, denn die Eisenbahn-Unfallkasse ist selbstständiger Unfallversicherungsträger und erbringt diese Aufwendungen als eigene Aufgaben und eben nicht als (fremde) Aufgaben des Bundes. Das Kontrollinteresse des Bundes, das der Beklagte insoweit in Abrede stellt, kann sich u. a. aus der Mittelverwendung bei den Personalkosten ergeben. Ebenso verhält es sich bei der Unfallkasse des Bundes. Auch hier handelt es sich um einen rechtlich selbstständigen Unfallversicherungsträger mit eigenem Zuständigkeitsbereich (vgl. § 125 SGB VII), dessen Aufwendungen für die originär zu erbringenden Versicherungsleistungen nach den Regelungen des § 186 Abs. 3 SGB VII auf Dienststellen des Bundes umgelegt werden.

Eine darüber hinausgehende Prüfungsunterworfenheit weiterer Mitglieder des Beklagten ergibt sich auch nicht aus § 120 SGB VII, der nur im Falle der Auflösung eines bundesunmittelbaren Unfallversicherungsträgers vorsieht, dass dessen Rechte und Pflichten auf den Bund übergehen.

Erfüllen damit drei Mitglieder des Beklagten die Tatbestandsvoraussetzungen des § 112 Abs. 1 Satz 1 SGB VII, stellt sich die Frage, ob sie damit die Prüfungsunterworfenheit des Beklagten gemäß Satz 2 dieser Vorschrift begründen. Das Verwaltungsgericht hat diese Frage ausführlich geprüft und bejaht, weil Wortlaut, systematische Interpretation und verfassungskonforme Auslegung ergäben, dass bereits ein einziges der Prüfung des Bundesrechnungshofes unterliegendes Mitglied eine solche Prüfungsunterworfenheit des gesamten Verbandes nach sich ziehe.

Der Senat kann dieser Rechtsauffassung nicht folgen. Die bereits dem früheren § 110 BHO zugrundeliegende Intention des Gesetzgebers, Bundeszuschüsse an die Sozialversicherungsträger in der uneingeschränkten Kontrolle des Parlaments zu belassen, bedarf nicht der Prüfungsunterworfenheit eines Spitzenverbandes aus landes- und bundesunmittelbareren Versicherungsträgern, wenn zwar im Einzelfall solche Bundeszuschüsse und/oder Garantieversprechen an einzelne Mitglieder gesetzlich begründet sind, aber diese Mitglieder allein dadurch den Verband noch nicht in die vom Parlament im Auge zu behaltende Finanzverantwortung über Bundesmittel einbinden. Dabei kann offen bleiben, ob der Verband nur dann der Prüfung durch den Bundesrechnungshof unterliegt, wenn eine Vielzahl oder Ausschließlichkeit "prüfungsunterworfener Mitglieder den Verband prägen" (vgl. dazu das Gutachten von ***** *** ******* ******** vom September 2009 S. 7). Von einer solchen Prägung geht ersichtlich auch die Klägerin nicht aus. Im Falle des Beklagten kommt hinzu, dass die drei der Prüfung unterworfenen bundesunmittelbaren Unfallversicherungsträger lediglich Beiträge an den Verband abgeben und allenfalls in geringfügigem Umfang selbst veranlasste Einzelleistungen des Verbandes finanziell begleichen. Diese Zahlungen haben auch keinen mittelbaren Einfluss auf die Höhe der eine Prüfungsunterworfenheit begründenden Bundesmittel.

Der Wortlaut des § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO steht nach alledem der Abweisung der Klage allein nicht entgegen. Anders als es der Bundesrechnungshof im Schreiben vom 30. Oktober 2009 darstellt, obliegt das Recht bzw. die Pflicht, formelles Bundesgesetz verfassungskonform auszulegen, nicht allein dem Bundesverfassungsgericht, sondern auch den sonstigen Gerichtsbarkeiten. Dazu gehört auch die Erörterung verschiedener Möglichkeiten der Auslegung der Norm, wenn offensichtlich mehrere Auslegungsmöglichkeiten in Betracht kommen, die zu unterschiedlich starken Eingriffen in grundrechtlich geschützte Positionen führen und den verfassungsrechtlichen Bedenken des Fachgerichts nicht in gleicher Weise ausgesetzt sind (so BVerfG vom 22.9.2009 DVBl 2009, 1447 m. w. N.). Der weitere Hinweis der Klägerin auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Dezember 2008 (NVwZ-RR 1009, 361) greift zu kurz, denn das Bundesverfassungsgericht hat sich dort mit der Frage der Grundrechtsfähigkeit von "Sozialversicherungsträgern und gesetzlicher Krankenkassen im Besonderen" befasst, und eben nicht mit deren Verbänden. Zudem verneint das Bundesverfassungsgericht die Grundrechtsfähigkeit von Sozialversicherungsträgern in dieser Entscheidung nicht ausnahmslos, sondern stellt vielmehr fest, dass die Grundrechtsfähigkeit jedes einzelnen Sozialversicherungsträgers von der Funktion abhängt, in der sie von dem beanstandeten Akt der öffentlichen Gewalt betroffen wird. Insoweit kann es durchaus beachtlich sein, dass § 29 Abs. 1 SGB IV die Sozialversicherungsträger als rechtsfähige Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung ausstattet (dazu ausführlich auch Ferdinand Kirchhof in Josef Isensee/Paul Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 1990. Band IV S. 397 ff.).

Eine verfassungskonforme Auslegung des § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO hat mithin die Rechtsposition des Beklagten zu beachten, dessen umfangreiche Aufgaben aus der Verbandssatzung zu entnehmen sind. Auch hier greift der Hinweis der Klägerin, "der Beklagte nehme als Zusammenschluss öffentlich-rechtlicher Körperschaften (§ 29 Abs. 1 SGB IV) ausschließlich Aufgaben dieser Körperschaften wahr", zu kurz. Vielmehr nimmt der Beklagte seiner eigenen autonomen Satzung entsprechend neben der Vertretung der gesetzlichen Unfallversicherung gegenüber Politik und Sozialpartner als Berufsverband eine Vielzahl weiterer Aufgaben wahr, unter anderem auch Vertragsabschlüsse mit Tarifpartnern und kassenärztlichen und kassenzahnärztlichen Bundesvereinigungen, die an sich der staatlichen Finanzkontrolle entzogen sind. Demgegenüber findet sich in § 111 BHO eine verfassungsrechtlich nicht weiter eingrenzbare umfassende Prüfungszuständigkeit des Bundesrechnungshofes hinsichtlich der Haushalts- und Wirtschaftsführung des jeweiligen Prüfungsunterworfenen, wie sie in dem vom Beklagten beigebrachten Gutachten vom September 2009 näher umschrieben ist (vgl. Gutachten von ***** *** ******* ********, wie vor, S. 16 ff. m. w. N.). Die Klägerin erläutert hierzu schon nicht mehr näher, weshalb der Wahrnehmung des Prüfungsauftrages durch den Bundesrechnungshof angesichts des in Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG beschriebenen Umfanges (siehe dazu Gunter Kisker in Josef Isensee/Paul Kirchhof, a. a. O., Band III S. 281 ff. und 287 ff.) nach ihrer Einschätzung nur geringe Intensität beizumessen sein soll.

So verstanden greift die Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofes auch in die verfassungsrechtlich geschützte Rechtsstellung des Beklagten ein (dazu BSG vom 23.11.1981 BSGE 52, 294 = SozR 2100 § 89 Nr. 2).

Eine solche umfassende Prüfung ist aber zur Erreichung des Normzweckes nicht erforderlich. Der sich aus dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsgebot ergebende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmt, dass staatliches Handeln, greift es in die Rechtsposition anderer ein, geeignet, erforderlich und angemessen sein muss (dazu BVerfG vom 27.2.2008 NJW 2008, 293 = DVBl 2008, 641). Kann man die Prüfung des Beklagten durch den Bundesrechnungshof nach § 111 BHO noch als geeignet ansehen, um die uneingeschränkten Kontrolle des Parlaments über Bundeszuschüsse an Sozialversicherungsträger sicherzustellen, so kann die Erforderlichkeit einer solchen Maßnahme nicht mehr begründet werden, denn es ist nicht ersichtlich, dass im vorliegenden Fall dasselbe Ziel allein durch die Prüfung der Eisenbahn-Unfallkasse, der Unfallkasse Post und Telekom und der Unfallkasse des Bundes nicht hinreichend erreicht werden kann. Das hat auch die Klägerin vor dem Hintergrund der weitgehenden Eingriffe in den privatrechtlich organisierten Berufsverband, der zudem in der weitaus überwiegenden Zahl aus nicht selbst der Prüfung unterworfenen Mitgliedern besteht, nicht überzeugend darlegen können. Ihre Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit in der abschließenden Stellungnahme vom 30. Oktober 2009 setzen sich mit diesen Überlegungen schon nicht näher auseinander.

In diesem Sinne ist mithin § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO aus Gründen des Normzweckes verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass ein privatrechtlich organisierter Verband von weit überwiegend nicht der Prüfung des Bundesrechnungshofes unterworfenen Versicherungsträgern jedenfalls dann nicht selbst der Prüfung des Bundesrechnungshofes unterliegt, wenn die der Prüfung unterworfenen bundesunmittelbaren Unfallversicherungsträger lediglich Beiträge an den Verband abgeben und allenfalls in geringfügigem Umfang selbst veranlasste Einzelleistungen des Verbandes finanziell begleichen und diese Zahlungen keinen mittelbaren Einfluss auf die Höhe der eine Prüfungsunterworfenheit begründenden Bundesmittel haben.

Nach alledem konnte die Klage keinen Erfolg haben, denn der Beklagte unterliegt nach dem so verstandenen § 112 Abs. 1 Satz 2 BHO nicht der Prüfung durch den Bundesrechnungshof.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr.11, § 711 ZPO.

Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5000,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 2 GKG).

Ende der Entscheidung

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