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Die nach Maßgabe des § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG auch für Richter im Bundesdienst geltende Pflicht, eine entgeltliche schriftstellerische, wissenschaftliche, künstlerische oder Vortragstätigkeit schriftlich anzuzeigen, verletzt nicht das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes

15 B 01.2490

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Pflicht zur Anzeige des Umfangs einer nicht genehmigungspflichtigen Nebentätigkeit;

hier: Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts ******* vom *** **** ****,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 15. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Happ, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Wünschmann, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Herrmann

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 13. Oktober 2005

am 21. Oktober 2005

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 115 v.H. des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

1. Die Beteiligten streiten über zur Anzeigepflicht nicht genehmigungspflichtiger Nebentätigkeiten an die Angehörigen des **************** ergangene Schreiben des Präsidenten dieses Gerichts vom 18. Dezember 1997 und vom 12. Februar 1998. Die Klägerin steht als Vorsitzende Richterin am *************** im Dienst der Beklagten. Das Verwaltungsgericht ******* hat die gegen die Schreiben nach erfolglosem Widerspruchsverfahren (Widerspruchsbescheide des Bundesministeriums der Justiz vom 7.10.1998) erhobenen Klagen mit Urteil vom *** **** **** abgewiesen. Der Senat macht sich die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts zu eigen und nimmt auf den Tatbestand des angegriffenen Urteils Bezug.

2. Die Klägerin hat gegen das Urteil Berufung eingelegt und lässt mit Schriftsatz vom 4. März 2002, dem Gericht am selben Tag zugegangen, zur Begründung vortragen:

Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht die angefochtenen Schreiben des Präsidenten des **************** nicht als Verwaltungsakte betrachtet. Sie konkretisierten die gesetzliche Regelung des § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG und passten sie an die besondere Situation der Bundesrichter an. Die angefochtenen Verwaltungsakte beruhten auf § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG. Die dort normierte Anzeigepflicht für nicht genehmigungspflichtige Nebentätigkeiten sei verfassungswidrig. Die Befugnis der Klägerin, eine genehmigungsfreie wissenschaftliche Nebentätigkeit (Veröffentlichung von juristischen Büchern und Aufsätzen, wissenschaftliche Vorträge) auszuüben, sei grundrechtlich geschützt. Das ergebe sich, wenn nicht aus Art. 5 Abs. 3 GG, so jedenfalls aus Art. 12 Abs. 1 GG oder aus Art. 2 Abs. 1 GG. Das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 3 GG werde schrankenlos gewährleistet und schütze als Abwehrrecht die wissenschaftliche Betätigung gegen staatliche Eingriffe. Die Anzeigepflicht greife, zumindest soweit sie sich auf das aus der Nebentätigkeit zu erwartende Entgelt bezöge, mittelbar in das Grundrecht des Art. 5 Abs. 3 GG ein. Der Eingriff sei unverhältnismäßig. Die Anzeigepflicht dürfe lediglich den Zweck verfolgen, eine Verletzung von dienstlichen Pflichten zu verhindern oder ihr zu vorzubeugen. Dieser Zweck werde bereits durch das dem Dienstherrn eingeräumte Recht (§ 66 Abs. 2 Satz 2 BBG) erreicht, in begründeten Fällen eine schriftliche Auskunft zu verlangen. Weitergehende Maßnahmen in Form der allgemeinen Auskunftspflicht seien deshalb nicht erforderlich. Unabhängig davon seien die im Wege der Auskunftspflicht zu erhebenden Angaben ungeeignet, eine Kontrolle in Bezug auf die Verletzung dienstlicher Pflichten zu gestatten. Bei keinem wissenschaftlichen Projekt lasse sich im Voraus der erforderliche Zeitaufwand genau schätzen. Ungeeignet für Kontrollzwecke sei auch die Höhe der Vergütung. Sie erlaube auch nicht ansatzweise einen Schluss auf die für die Nebentätigkeit aufzuwendende Zeit. Die Anzeigepflicht verstoße unter dem Aspekt der Systemdurchbrechung gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Mit Art. 3 Abs. 1 GG sei es nicht vereinbar, Richter und Beamte hinsichtlich der Anzeigepflicht aus § 66 Abs. 2 Satz 1 BGB in typisierender Weise gleich zu behandeln. Die Sonderstellung des Richters ergebe sich daraus, dass er im besonderen Maß auf den wissenschaftlichen Austausch von Rechtsmeinungen angewiesen sei. Die Anzeigepflicht verletze auch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Sie verschaffe der Dienstbehörde ein umfassendes Profil der wissenschaftlichen Autoren-Tätigkeit eines Richters. Für eine solche Ansammlung von Daten bestehe kein rechtfertigender Grund.

Die Klägerin beantragt:

1. Unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts ******* vom *** **** **** werden die Verfügungen des Präsidenten des ****************** vom 18. Dezember 1997 und vom 12. Februar 1998 sowie die Widerspruchsbescheide des Bundesministeriums der Justiz vom 7. Oktober 1998 aufgehoben.

2. Es wird festgestellt, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, ihre Nebentätigkeit gemäß § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG hinsichtlich Art und Umfang der Nebentätigkeit sowie der voraussichtlichen Höhe der Entgelte und geldwerten Vorteile schriftlich anzuzeigen. Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie lässt vortragen:

Die Anzeigepflicht sei verhältnismäßig und verletze deshalb die Klägerin nicht in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG. Die Anzeigepflicht sei für bestimmte Arten von Nebentätigkeiten eingeführt worden, die weiterhin genehmigungsfrei ausgeübt werden könnten. Insoweit habe dem Gesetzgeber eine weitreichende Regelungs- und Gestaltungsbefugnis zugestanden. Er sei nicht darauf beschränkt gewesen, lediglich auf konkrete Missbräuche zu reagieren, sondern könne bereits im Vorfeld möglichen Gefährdungen durch einschränkende, begrenzende oder selbst generell untersagende Normen begegnen. Die Zulässigkeit der Einschränkung von Nebentätigkeiten finde ihre rechtliche Grundlage in Art. 33 Abs. 5 GG und im Schutz der Rechtspflege als ebenfalls verfassungsrechtlich verankertem Gemeinschaftsgut. Der Gesetzgeber habe keine materielle Einschränkung, sondern lediglich eine Informationsverpflichtung für eine Vorabprüfung vorgesehen, die in ihrer Eingriffsintensität deutlich hinter Verboten oder Genehmigungsvorbehalten zurückbleibe. Die Anzeigepflicht sei in ihrer konkreten gesetzlichen Ausgestaltung für den damit verbundenen Zweck geeignet, erforderlich und auch zumutbar. Die Anzeigepflicht greife nicht in den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 3 GG ein. Ebenso wenig werde das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingeschränkt. Die Anzeigepflicht verlange keine Angaben zum Inhalt einer wissenschaftlichen Veröffentlichung. Ebenso wenig sei Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Eine "Systemdurchbrechung" sei nicht erkennbar. Es sei unbedenklich, Beamte und Richter hinsichtlich der Anzeigepflicht gleichzustellen. Die im Hauptamt ausgeübte rechtsprechende Tätigkeit lasse sich ohne weiteres von den als Nebenbeschäftigung ausgeübten wissenschaftlichen Tätigkeiten abgrenzen.

Die Landesanwaltschaft hat sich zur Berufung nicht geäußert.

3. Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge und auf die beigezogenen Akten des Bundesministeriums der Justiz und des ****************** Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

A.

Das von der Klägerin geltend gemachte Aufhebungsbegehren ist weder als Anfechtungsklage noch als allgemeine Gestaltungsklage zulässig.

I. Das ergibt sich für das Schreiben des Präsidenten des ****************** vom 18. Dezember 1997 schon daraus, dass es gegenstandslos geworden ist. Der Präsident des ****************** hat es durch sein Schreiben vom 12. Februar 1998 ersetzt.

II. Nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO kann mit der Anfechtungsklage nur die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Das Schreiben des Präsidenten des ****************** vom 12. Februar 1998 ist kein Verwaltungsakt im Sinn von § 35 VwVfG. Es enthält auch unter Berücksichtigung der beigefügten Anlage ("Verfügung zur Anzeigepflicht") nach seinem objektiven Sinngehalt keine Regelung. Es informiert zunächst lediglich "klarstellend" darüber, wie sich aus Sicht des Präsidenten des ****************** die mit dem Wirksamwerden des Zweiten Nebentätigkeitsbegrenzungsgesetzes vom 9. September 1997 entstandene Rechtslage in Bezug auf die für bestimmte genehmigungsfreie Nebentätigkeiten neu eingeführte Anzeigepflicht darstellt. Soweit im Folgenden auf ein hauseigenes Formular, auf den jeweiligen Empfänger der Anzeige und darauf verwiesen wird, dass hinsichtlich der Mitwirkung an der amtlichen Sammlung des ****************** eine Anzeige nicht geboten ist, handelt es sich um Empfehlungen für den Vollzug der Anzeigepflicht. Eine Verbindlichkeit derart, dass mit der Bestandskraft fähiger Wirkung unmittelbar subjektive Rechte oder Pflichten begründet werden sollen, ergibt sich daraus nicht (vgl. hierzu BVerwG vom 19.10.1984 BVerwGE 69, 374/377). Entsprechendes gilt für die als "Verfügung zur Anzeigepflicht" bezeichnete Anlage. Dem entspricht es, dass das Schreiben und dessen Anlage nicht in Bescheidsform ergangen sind. Es ist deshalb ohne Bedeutung, dass die Anlage als "Verfügung" bezeichnet wird.

Eine Anfechtungsklage wäre mangels Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) selbst dann unzulässig, wenn den Nummern 1 und 2 der Anlage deshalb ein regelnder Charakter beizumessen wäre, weil abweichend vom Wortlaut des § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG unter im einzelnen genannten Voraussetzungen für bestimmte schriftstellerische Tätigkeiten von einer Anzeige vor Aufnahme der Tätigkeit abgesehen werden darf und statt dessen eine zusammenfassende jährliche Anzeige (Nr. 1) bzw. eine Anzeige zum Zeitpunkt der Abgabe des Manuskripts genügen soll. Die Klägerin würde dadurch lediglich begünstigt und könnte insoweit nicht geltend machen, in ihren Rechten verletzt zu sein.

III. Der Klägerin steht aus den genannten Gründen auch eine allgemeine Gestaltungsklage nicht zur Verfügung. Auch ein solcher Klagetyp würde mehr als eine bloße Empfehlung voraussetzen und eine Klagebefugnis erfordern.

B.

Soweit die Klägerin die Feststellung begehrt, dass sie nicht verpflichtet ist, ihre Nebentätigkeit gemäß § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG hinsichtlich Art und Umfang sowie der voraussichtlichen Höhe der Entgelte und der geldwerten Vorteile schriftlich anzuzeigen, ist die Klage zulässig, aber nicht begründet.

I. Die Feststellungsklage ist zulässig.

1. Der Verwaltungsrechtsweg ist durch § 40 VwGO eröffnet. Die Streitigkeit über die Verpflichtung der Klägerin, dem Präsidenten des Bundesfinanzgerichts ihre jeweilige entgeltliche fachschriftstellerische Nebentätigkeit gemäß § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG anzuzeigen, ist nicht verfassungsrechtlicher Art. Zwar ist für den Erfolg des Feststellungsantrags der Sache nach ausschlaggebend, ob § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG mit Verfassungsrecht im Einklang steht. Zu den verfassungsrechtlichen Streitigkeiten, die von der Rechtswegzuweisung des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ausgenommen sind, gehören jedoch nur solche Prozesse, die die Rechtsbeziehungen von Verfassungsorganen oder am Verfassungsleben beteiligten Organen zueinander betreffen, nicht hingegen Streitigkeiten zwischen dem Bürger und dem Staat (BVerwG vom 2.7.1976 BVerwGE 51, 69). Im Übrigen streiten die Beteiligten um Rechtsfolgen, die sich unmittelbar aus einfachem (Bundes-)Recht und nicht aus dem Verfassungsrecht ergeben (vgl. hierzu Eyermann/Rennert, VwGO, 11. Aufl. 2000, RdNr. 19 zu § 40).

2. Die Statthaftigkeit der Feststellungsklage folgt aus § 43 Abs. 1 VwGO. Danach kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Die Klägerin begehrt in Hinblick auf die von ihr konkret ausgeübte Nebentätigkeit die Feststellung, dass § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG kein Rechtsverhältnis begründet, das sie gegenüber ihrem Dienstherrn zur Anzeige ihrer Nebentätigkeit verpflichtet (vgl. hierzu Eyermann/Happ, VwGO, 11. Aufl. 2000, RdNrn. 12 ff.). Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung. Zwischen ihr und der Beklagten ist streitig, ob § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG sie dazu zwingt, ihre Nebentätigkeiten anzuzeigen (vgl. hierzu Eyermann/Happ, a.a.O., RdNr. 33 zu § 43).

Eine in Betracht kommende Gestaltungs- oder Leistungsklage bietet keinen angemessenen und ausreichenden, der Feststellungsklage in Reichweite und Effektivität gleichwertigen Rechtsschutz. Das streitbefangene Rechtsverhältnis ist über den Einzelfall hinaus auch künftig von Bedeutung, denn die zulasten der Klägerin bestehende Anzeigepflicht folgt unmittelbar aus dem Gesetz (vgl. Eyermann/Happ, a.a.O., RdNr. 41 zu § 43 m.w.N.).

II. Die Feststellungsklage ist nicht begründet. Eine Feststellung des Inhalts, dass die Klägerin nicht verpflichtet ist, ihre fachschriftstellerische Nebentätigkeit gemäß § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG hinsichtlich Art und Umfang sowie der voraussichtlichen Höhe der Entgelte und geldwerten Vorteile schriftlich anzuzeigen, entspräche nicht der Rechtslage.

1. Eine entsprechende Anwendung des § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG auf die Nebentätigkeit der Klägerin folgt aus § 46 DRiG. Danach gelten für die Rechtsverhältnisse der Richter im Bundesdienst, soweit das Deutsche Richtergesetz nichts anderes bestimmt, die Vorschriften für Bundesbeamte entsprechend. Die Nebentätigkeit der Richter ist im Deutschen Richtergesetz nur bruchstückhaft geregelt (vgl. §§ 40 bis 42 DRiG). Daneben sind die Vorschriften des Bundesbeamtengesetzes und insoweit auch § 66 BBG entsprechend anzuwenden (vgl. Schmidt-Räntsch, DRiG, 5. Aufl. 1995, RdNr. 39 zu § 46). Die richterliche Unabhängigkeit, die den wesentlichen Unterschied zum Beamtenverhältnis ausmacht, steht dem nicht entgegen. Sie soll eine unbeeinflusste richterliche Entscheidungsfindung sichern (vgl. BVerfG vom 4.6.1969 BVerfGE 26, 79/87), schützt aber nicht schlechthin vor der Pflicht, bestimmte außerdienstliche Tätigkeiten nach § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG anzuzeigen. Eine entsprechende Anwendung des § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG im richterlichen Bereich verbietet sich entgegen der Ansicht der Klägerin auch nicht etwa deshalb, weil Richter in besonderem Maß auf einen wissenschaftlichen Austausch von Rechtsmeinungen angewiesen wären und eine genaue Abgrenzung der richterlichen Tätigkeit von einer wissenschaftlichen (Neben-)Tätigkeit nicht möglich sei. Die vielfältigen Fachveröffentlichungen (Aufsätze, Kommentare, Monographien, etc.) verbeamteter Volljuristen zeigen, dass mit Blick auf den wissenschaftlichen Austausch ein ins Gewicht fallender sachlicher Unterschied zwischen Richter- und Beamtenverhältnis nicht besteht. Im Übrigen lässt sich eine fachschriftstellerische Tätigkeit trotz der von der Klägerin dargelegten Wechselwirkungen nach ihrem konkreten Zweck und Gegenstand von der richterlichen Tätigkeit abgrenzen.

2. Die Pflicht, ihre schriftstellerische Nebentätigkeit nach § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs.. 2 Satz 1 BBG anzuzeigen, verletzt die Klägerin nicht in ihren Grundrechten.

a) Die der Klägerin obliegende Verpflichtung, ihrer Dienstbehörde eine schriftstellerische Nebentätigkeit hinsichtlich Art, Umfang und der voraussichtlichen Höhe der Entgelte sowie geldwerten Vorteile schriftlich anzuzeigen, ermöglicht den hoheitlichen Zugriff auf bestimmte persönliche Daten und berührt deshalb den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Dieses Recht ist Ausfluss des durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleisteten allgemeinen Persönlichkeitsrechts. Es schützt seine Träger gegen die unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung oder Weitergabe der auf sie bezogenen, individualisierten oder individualisierbaren Daten. Es umfasst deshalb die Befugnis des Einzelnen, über die Preisgabe seiner persönlichen Daten selbst zu bestimmen (vgl. BVerfG vom 14.12.2000 BVerfGE 103, 21/33; vom 11.6.1991 BVerfGE 84, 192/194 und vom 15.12.1983 BVerfGE 65 1/43). In das Recht auf informationelle Selbstbestimmung wird nicht nur dann eingegriffen, wenn der Staat die erlangten Daten der automatisierten Datenverarbeitung zuführt. Es schützt wegen seiner persönlichkeitsrechtlichen Grundlage generell vor staatlicher Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten und ist nicht auf den jeweiligen Anwendungsbereich der Datenschutzgesetze des Bundes und der Länder oder datenschutzrelevanter gesetzlicher Sonderregelungen beschränkt (vgl. BVerfG vom 9.3.1988 BVerfGE 78, 77/84).

b) Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist nicht vorbehaltlos gewährleistet. Es kann im überwiegenden Allgemeininteresse beschränkt werden. Dazu bedarf es nach Art. 2 Abs. 1 GG eines Gesetzes, das dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit folgend die Voraussetzungen und den Umfang der Beschränkung hinreichend bestimmt umschreibt und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügt (vgl. BVerfG vom 7.3.1995 BVerfGE 92, 191/197).

Die gesetzliche Regelung der Anzeigepflicht (§ 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG) genügt dem Gebot der Normklarheit. Die Klägerin hat insoweit auch keine Bedenken vorgebracht. Die Regelung ist weder insgesamt noch in Teilen oder in einzelnen Begriffen derart ungenau, dass sie für die Betroffenen zu einer unerträglichen Unsicherheit führen müsste und die Gerichte nicht in der Lage wären, das Gesetz in rechtsstaatlicher Weise anzuwenden (vgl. hierzu BVerfG vom 7.7.1971 BVerfGE 31, 255/264).

§ 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG wahrt bei der Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, an den das Rechtsstaatsprinzip und das genannte Grundrecht den Gesetzgeber binden.

Greift bereits ein Gesetz unmittelbar in ein Grundrecht ein, fordert der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zunächst, dass die gesetzliche Regelung einem legitimen Gemeinwohlzweck dient (vgl. Roellecke in Umbach/Clemens, GG, RdNr. 102 zu Art. 20). Im Übrigen muss die Regelung geeignet und erforderlich sein, den angestrebten Zweck zu erreichen. Schließlich muss bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt sein (vgl. BVerfG vom 14.7.1999 BVerfGE 100, 313/359 und vom 9.3.1994 BVerfGE 90 145/173). § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG genügt diesen Anforderungen.

aa) Die Anzeigepflicht nach § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG für bestimmte entgeltliche, nicht genehmigungspflichtige Nebentätigkeiten dient einem legitimen Zweck. Sie soll nach der Intention des Gesetzgebers dem Dienstherrn die Prüfung erleichtern, ob die Gefahr besteht, dass der Richter durch die Wahrnehmung der angezeigten Nebentätigkeit seine dienstlichen Pflichten verletzt (vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Rechtsausschusses des Deutschen Bundestags zu den Entwürfen eines Gesetzes zur Bekämpfung der Korruption, BT-Drs. 13/8079 S. 14 und 19). Dem entspricht der sachliche und systematische Zusammenhang der Anzeigepflicht mit den Befugnissen nach § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 2 BBG (Auskunftsverlangen aus begründetem Anlass) und nach § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 3 BBG (Untersagung der nicht genehmigungspflichtigen Nebentätigkeit). Die Anzeigepflicht soll damit schon vor Aufnahme der Nebentätigkeit und im Vorfeld weitergehender Eingriffsmaßnahmen dazu beitragen, dass der Richter nicht in einen Widerstreit mit Pflichten gerät, die zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehören unter deren Berücksichtigung auch das Dienstrecht der Richter zu regeln ist (vgl. BVerwG vom 25.2.1973 BVerwGE 41, 316/319). Dazu zählt einmal die Dienstpflicht, sich ganz für den Dienstherrn einzusetzen und diesem - im Grundsatz auf Lebenszeit - seine volle Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen (§ 46 DRiG i.V.m. § 54 Satz 1 BBG - Hingabegrundsatz). Insoweit ist das Interesse des Dienstherrn und der Allgemeinheit an einer vollwertigen, nicht durch anderweitige Verausgabung der Arbeitskraft beeinträchtigten Dienstleistung des Richters geschützt. Des Weiteren gehört dazu die dienstliche Verpflichtung, das Amt unabhängig, unparteilich sowie unbefangen wahrzunehmen (§ 38 Abs. 1, § 39 DRiG) und schon den Anschein möglicher Interessenkonflikte zu vermeiden. Insofern will die Anzeigepflicht das Interesse an der Integrität der Rechtspflege schützen (vgl. BVerwG vom 30.6.1983 BVerwGE 67, 287/295 und vom 29.6.1995 BVerwGE 99, 64/66 f.).

bb) Die Pflicht des Richters, eine entgeltliche schriftstellerische Nebentätigkeit in jedem Einzelfall vor ihrer Aufnahme unter Angabe von Art und Umfang der Nebentätigkeit sowie der voraussichtlichen Höhe der Entgelte und geldwerten Vorteile hieraus der Dienstbehörde schriftlich anzuzeigen, ist geeignet, den genannten Zwecken zu dienen. Der Gesetzgeber hat bei der Einschätzung der Zwecktauglichkeit eines Gesetzes einen weiten Spielraum. Seine Einschätzung ist erst dann zu beanstanden, wenn das eingesetzte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zieles "objektiv untauglich oder ungeeignet" oder "schlechthin ungeeignet" ist (vgl. BVerfG vom 1.7.1986 BVerfGE 73, 301/317 und vom 23.1.1990 BVerfGE 81, 156/192 m.w.N.).

Gegen die Zwecktauglichkeit lässt sich nicht einwenden, die Art der Nebentätigkeit sei für sich genommen keine Information, die einen Rückschluss auf eine etwaige "Aufzehrung" der Leistungsfähigkeit durch die Nebentätigkeit erlaube. Das einzelne der Anzeige unterliegende Datum muss nicht schon für sich genommen den gesetzlichen Zweck fördern. Es genügt, wenn es dazu - wie die Angabe zur Art der Tätigkeit - im Zusammenspiel mit den übrigen Daten geeignet ist. Ein Zusammenhang zwischen der Art der Nebentätigkeit, deren Umfang und der hierfür voraussichtlich zu erwartenden Vergütung ist im Allgemeinen nicht von vornherein von der Hand zu weisen. Das gilt auch dann, wenn die Art der Nebentätigkeit lediglich in allgemeiner Form als schriftstellerisch, wissenschaftlich, künstlerisch oder als Vortragstätigkeit anzuzeigen wäre (vgl. nachstehend Buchst. dd) (1) ).

Ohne Bedeutung für die Geeignetheit der in Rede stehenden Anzeigepflicht ist, ob sich schriftstellerische, wissenschaftliche und künstlerische Nebentätigkeiten sowie eine Vortragstätigkeit mit Blick auf ihren Umfang einer genauen zeitlichen Abgrenzung entziehen. Für die Zweckgeeignet bedarf es keiner genauen Erfassung des Zeitaufwands. Selbst eine nur grobe Schätzung der aufzuwendenden Zeit, der im Regelfall auch die genannten Tätigkeiten zugänglich sind, erleichtert dem Dienstherrn die Prüfung, ob eine Verletzung des Hingabegrundsatzes zu befürchten ist. In Zweifelsfällen mag sich daraus gegebenenfalls das weiterführende Verlangen nach einer schriftlichen Auskunft gemäß § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 2 BBG ergeben. Mögliche positive Auswirkungen einer Nebentätigkeit (z.B. Zuwachs an Wissen und Erfahrung) auf die dienstlichen Tätigkeiten eines Richters lassen die Angaben zum Umfang der Nebentätigkeit ebenfalls nicht als objektiv ungeeignet erscheinen. Sie können gegebenenfalls seitens der Dienstbehörde bei der Beurteilung in Rechnung gestellt werden, ob die Nebentätigkeit die Gefahr in sich birgt, dass der Richter wegen ihrer Ausübung nicht mehr in der Lage ist, sich im erforderlichen Umfang seinem Hauptamt zu widmen.

Schließlich greifen auch die Einwände zur Geeignetheit des Datums "voraussichtliche Höhe der Vergütung" nicht durch. Selbst wenn bei den in Rede stehenden Nebentätigkeiten häufig das hierfür entrichtete Entgelt kein Äquivalent für die aufgewendete Zeit darstellen mag, besteht doch typischerweise eine Relation der Art, dass innerhalb der einzelnen Nebentätigkeiten mit Zunahme der Vergütung auch eine Zunahme des Aufwands verbunden ist. Demgemäß erscheint die Vergütung in der Regel durchaus geeignet, Aufschluss über die entsprechende persönliche und zeitliche Inanspruchnahme des Richters zu geben (vgl. BVerfG vom 27.3.1981 Az. 2 BvR 1472/80 AU S. 17). Von einer evidenten Untauglichkeit kann jedenfalls nicht die Rede sein.

Daneben ist die Anzeige zur (allgemeinen) Art der Nebentätigkeit und zu deren Umfang zusammen mit der Angabe zur voraussichtlichen Vergütung jedenfalls nicht schlechthin untauglich, Rückschlüsse darauf zuzulassen, ob die Vergütung angemessen und damit eine Verletzung der Integrität der Rechtspflege nicht zu befürchten ist.

cc) Die gesetzliche Regelung ist erforderlich. Ein gleich wirksames, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung weniger beeinträchtigendes Mittel steht nicht zur Verfügung. Die Befugnis, nach § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 2 BBG zu verlangen, dass der Richter über eine von ihm ausgeübte nicht genehmigungspflichtige Nebentätigkeit zu den inmitten stehenden Daten Auskunft erteilt, setzt einen begründeten Anlass voraus. Sie wird deshalb im Gegensatz zur Auskunftspflicht nach § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG regelmäßig erst nach Aufnahme der Nebentätigkeit und damit erst dann zum Tragen kommen, wenn bereits konkrete Hinweise auf eine mögliche Pflichtverletzung bestehen.

dd) Die Auskunftspflicht nach § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG ist verhältnismäßig im engeren Sinn. Einbußen an grundrechtlich geschützter Freiheit stehen nicht in unangemessenem Verhältnis zu den legitimen Gemeinwohlzwecken, denen die Grundrechtseinschränkung dient. Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person führen dazu, dass der Einzelne Einschränkungen seiner Grundrechte hinnehmen muss, wenn überwiegende Allgemeininteressen das rechtfertigen. Der Gesetzgeber muss Allgemein- und Individualinteressen angemessen ausgleichen. Maßgebend sind dabei auf Seite der betroffenen Individualinteressen insbesondere die Gestaltung der Einschreitschwelle und die Intensität der Beeinträchtigungen. Auf Seiten der Gemeinwohlinteressen ist das Gewicht der Ziele und Belange maßgeblich, denen die Anzeigepflicht dient. Es hängt unter anderem davon ab, wie bedeutsam die Rechtsgüter sind, die mit Hilfe der Anzeigepflicht geschützt werden sollen und wie wahrscheinlich der Eintritt einer Rechtsgutverletzung ist (vgl. BVerfG vom 27.7.2005 DVBl 2005, 1192).

Die für Bundesrichter durch § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG bestimmte Anzeigepflicht greift nur geringfügig in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Die zu erhebenden Daten reichen nicht tief in den Persönlichkeitsbereich hinein. Die Pflicht zur Anzeige der Art der Nebentätigkeit ließe nennenswerte Rückschlüsse auf die Persönlichkeit des Richters nur befürchten, wenn sie - etwa bei einer schriftstellerischen Nebentätigkeit - auch die Bezeichnung des Gegenstandes, des Themas oder gar des (wesentlichen) Inhalts beinhalten müsste. Derartige Informationen sind im Grundsatz geeignet, dem Dienstherrn die privaten Interessen und Ansichten des Richters zu offenbaren. Allerdings zwingt der Wortlaut des § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG nicht zu einer solchen Auslegung. Der Begriff "Art" kann nicht nur die Bedeutung von "Wesen" und "Verfahrensweise", sondern auch von "Sorte" oder "Gattung" haben (vgl. Duden, Das großes Wörterbuch der deutschen Sprache, Band I, S. 192). Im zuletzt genannten Sinn verstanden würde sich die Anzeige zur Art der Nebentätigkeit auf deren abstrakte Bezeichnung als schriftstellerische, wissenschaftliche, künstlerische oder als Vortragstätigkeit beschränken. Die auf die voraussichtliche Höhe der Entgelte und geldwerten Vorteile bezogenen Daten reichen ebenfalls nicht nennenswert in die engere persönliche Lebenssphäre hinein. Sie beschränken sich auf die aus den betroffenen Nebentätigkeiten zu erzielenden Einkünfte und sind deshalb nicht geeignet, dem Dienstherrn nähere Aufschlüsse über die Vermögensverhältnisse des Richters zu geben. Die Pflicht zur Angabe des voraussichtlichen Umfangs der Nebentätigkeit berührt das informationelle Selbstbestimmungsrecht ebenfalls nur in untergeordneter Weise. Sie darf durch eine nicht näher zu konkretisierende Zeitangabe (Zahl der auf die Nebentätigkeit entfallenden Wochen- oder Monatsstunden) erfüllt werden und gibt deshalb dem Dienstherrn keinen näheren Aufschluss darüber, wie der Betroffene seine Freizeit verbringt. Schließlich hält sich der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung auch insoweit in Grenzen, als die gewonnenen Daten im Rahmen des Dienstverhältnisses nur für einen scharf umgrenzten Zweck benutzt und lediglich der Personalakte (§ 46 DRiG i.V.m. §§ 90 ff. BBG) zugeführt werden.

Insgesamt berührt die Anzeigepflicht das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nur geringfügig. Einer niedrig gehaltenen Eingriffsschwelle steht ein eng begrenzter und nur geringfügig belasteter Adressatenkreis gegenüber.

Demgegenüber dient die Anzeigepflicht Allgemeinwohlbelangen von hohem Gewicht Sie soll die ungeschmälerte Funktionsfähigkeit sowie das Vertrauen in die Integrität der Rechtspflege schützen. Denn sie zielt darauf, das Interesse der Allgemeinheit an einer vollwertigen, nicht durch anderweitige Verausgabung der Arbeitskraft beeinträchtigten Dienstleistung der Richterschaft zu bewahren. Zudem soll sie dazu beitragen, dass Richter durch entgeltliche Nebentätigkeiten nicht in einen Konflikt mit ihrer dienstlichen Verpflichtung geraten, ihr Amt unabhängig, unparteilich sowie unbefangen wahrzunehmen und schon den Anschein möglicher Interessenkonflikte zu vermeiden.

Bei einer abwägenden Gegenüberstellung überwiegt das mit der Anzeigepflicht verfolgte Allgemeininteresse die Beeinträchtigung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Das Allgemeininteresse erhält sein Gewicht aus dem Sinn und Zweck des Dienst- und Treueverhältnisses, das den Richter mit seinem Dienstherrn verbindet. Es verpflichtet den Richter, Nebentätigkeiten nur in solcher Weise auszuüben, dass dadurch seine dienstlichen Leistungen sowie seine Unabhängigkeit, Unparteilichkeit und Unbefangenheit nicht beeinträchtigt werden. Diese Verpflichtungen wiegen einerseits besonders schwer, weil sie zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinn von Art. 33 Abs. 5 GG gehören. Andererseits lässt die Entgeltlichkeit und Verbreitung der anzuzeigenden Nebentätigkeiten diese Pflichten in besonderer Weise als (abstrakt) gefährdet erscheinen. Hinzu kommt, dass der Dienstherr die Erledigung der richterlichen Dienstaufgaben nach Inhalt, Ort und Zeit durch Weisungen kaum beeinflussen kann. Er hat deshalb in diesem Bereich ein legitimes Interesse an frühzeitigen Informationen, damit er seiner Verpflichtung nachkommen kann, darauf zu achten, dass durch die Wahrnehmung von Nebentätigkeiten dienstliche Interessen nicht beeinträchtigt werden (vgl. BVerfG vom 27.3.1981 Az. 2 BvR 1472/80 AU S. 17). Vor diesem Hintergrund belastet eine bloße Anzeigepflicht die Betroffenen nicht unzumutbar. Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung findet insoweit seine Grenze in der verfassungsmäßigen Ordnung, zu der die Vorschriften des Beamtenrechts und die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 4 GG) gehören.

b) Es verletzt entgegen der Ansicht der Klägerin nicht den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG), dass nur bestimmte Nebentätigkeiten aus dem Katalog des § 66 Abs. 1 BBG anzuzeigen sind. § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG knüpft dabei an die Entgeltlichkeit bestimmter Nebentätigkeiten an. Das ist ein nach Art und Gewicht hinreichender sachlicher Grund (vgl. hierzu BVerfG vom 26.1.1993 BVerfGE 88, 87/96 f.). Die Entgeltlichkeit und die Verbreitung der anzuzeigenden Nebentätigkeiten birgt in höherem Maße die (abstrakte) Gefahr in sich, dass bei deren Wahrnehmung die inmitten stehenden dienstlichen Pflichten beeinträchtigt werden. Die Beschränkung der Anzeigepflicht auf entgeltliche Tätigkeiten in Selbsthilfeeinrichtungen der Beamten/Richter im Sinn von § 66 Abs. 1 Nr. 5 BBG und die damit verbundene Privilegierung von Tätigkeiten zur Wahrung von Berufsinteressen in Gewerkschaften oder Berufsverbänden ist ebenfalls sachgerecht. Denn die privilegierten Tätigkeiten werden üblicherweise unentgeltlich wahrgenommen und sind deshalb regelmäßig ein nebentätigkeitsrechtlich unbeachtliches Verhalten in der Freizeit (vgl. Plog/Wiedow/Lemhöfer/Bayer, BBG/BeamtVG, RdNr. 20 zu § 66 BBG).

Des Weiteren rügt die Klägerin, die Anzeigepflicht sei eine Durchbrechung der im Nebentätigkeitsrecht anzutreffenden Regelungssystematik, für die es keinen hinreichenden Grund gebe. Es kann offen bleiben, ob in diesem Zusammenhang überhaupt der Schutzbereich des Art. 3 Abs. 1 GG berührt ist. Die Anzeigepflicht durchbricht nicht das System von genehmigungspflichtigen und genehmigungsfreien Nebentätigkeiten, sondern fügt sich darin ein. Sie ist im Vergleich zur Genehmigungspflicht der weniger belastende Eingriff und bewegt sich damit nach ihrer Eingriffsintensität zwischen Genehmigungsfreiheit und Genehmigungspflicht. Unabhängig davon dürfte der Gesetzgeber im Rahmen der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit eine bestehende Systematik ändern.

c) Die Klägerin ist nicht in ihrer durch Art. 5 Abs. 3 GG gewährleisteten Kunst- und Wissenschaftsfreiheit verletzt. Die Pflicht, die von ihr entgeltlich wahrgenommene schriftstellerische Nebentätigkeit nach § 46 DRiG i.V.m. § 66 Abs. 2 Satz 1 BBG anzuzeigen, schränkt die Möglichkeit zur Nebentätigkeit als solche nicht ein. Die Anzeigepflicht steht insoweit nicht mit der Freiheit von Kunst und Wissenschaft, wie sie durch Art. 5 Abs. 3 garantiert wird, in Widerspruch (vgl. insoweit BVerfG vom 27.3.1981 Az. 2 BvR 1472/80 AU S. 18).

Das gilt auch mit Blick auf eine von der Klägerin angenommene mittelbare Grundrechtsbeeinträchtigung, die allenfalls darin liegen könnte, dass sich Betroffene wegen der Anzeigepflicht veranlasst sehen, eine Nebentätigkeit zu unterlassen. Zwar bindet das Grundgesetz den Schutz vor Grundrechtsbeeinträchtigungen nicht an den Begriff des unmittelbaren Eingriffs oder gibt diesen inhaltlich vor. Auch staatliche Maßnahmen, die eine mittelbare oder faktische Wirkung entfalten, können Grundrechte beeinträchtigen und müssen daher hinreichend gerechtfertigt sein (vgl. BVerfG vom 17.3.2004 BVerfGE 110, 177/191). Ein solcher Fall ist aber nicht gegeben. Die Anzeigepflicht hat nach dem Inhalt des § 66 Abs. 2 Satz 2 BBG auch nicht mittelbar zwangsgleichen Charakter dahin, die erfassten Nebentätigkeiten zu unterbinden. Eine derartige Entscheidung würde vielmehr auf einer selbst bestimmten Entscheidung des Betroffen beruhen und wäre deshalb staatlichem Handeln nicht zuzurechnen (vgl. hierzu Sachs in Sachs, GG, 2. Aufl. 1999, RdNr. 93 vor Art. 1 m.w.N.).

d) Die Anzeigepflicht verletzt die Klägerin nicht in ihrem Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), ohne dass es darauf ankäme, ob auch Nebentätigkeiten unter den Schutzbereich dieses Grundrechts fallen (vgl. hierzu Manssen in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 5. Aufl. 2005, RdNr. 38 zu Art. 12). Die Anzeigepflicht ist durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist, zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich. Sie wahrt zudem bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit. Insoweit kann auf das bereits Dargelegte verwiesen werden.

B.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, ihre vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 ff. ZPO.

C.

Die Revision gegen das Urteil war zuzulassen. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Es ist grundsätzlich klärungsbedürftig, ob die Anzeigepflicht den betroffenen Personenkreis in dem durch Art. 1 Abs.1, 2 Abs. 1 GG gewährleisteten Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt. Die Frage ist von allgemeiner, über den entschiedenen Einzelfall hinausgehender Bedeutung und lässt sich mit der notwendigen Eindeutigkeit nicht bereits anhand der bisherigen Rechtssprechung des Bundesverwaltungsgerichts beantworten.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 8.180 Euro (entspricht 16.000 DM) festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1, § 14 Abs. 1 GKG i.d.F. der Bekanntmachung vom 15.12.1975 BGBl I S. 3047, § 72 Nr. 1 GKG i.d.F. des KostRMG vom 5.5.2004 BGBl I S. 718)

Ende der Entscheidung