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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Urteil verkündet am 11.03.2009
Aktenzeichen: 15 BV 08.1306
Rechtsgebiete: BayBO 1998, AEG, BEVVG


Vorschriften:

BayBO 1998 Art. 1 Abs. 2 Nr. 1
BayBO 1998 Art. 81 Abs. 1 Satz 1
AEG § 4
AEG § 18
BEVVG § 3 Abs. 1
Für die Einstellung von Bauarbeiten zur Aufnahme einer nicht genehmigten bahnfremden Nutzung innerhalb eines Bahnhofsgebäudes ist die Bauaufsichtsbehörde zuständig.
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes

15 BV 08.1306

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Baueinstellung;

hier: Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 2. April 2008,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 15. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Happ, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Ebersperger, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Linder

ohne mündliche Verhandlung am 11. März 2009

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 115 v.H. des zu vollstreckenden Betrages abwenden, sofern nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin möchte in der ehemaligen Bahnhofsgaststätte des Bahnhofs ********** auf einer Gesamtfläche von 293,85 m² ein Freizeit- und Eventcenter betreiben. In zwei sog. Spielotheken ist hierfür jeweils eine Fläche von 108 m2 mit neun Geldspielgeräten vorgesehen. Für den Umbau und die Nutzungsänderung der Bahnhofsgaststätte holte die Klägerin keine Baugenehmigung ein.

Im Rahmen einer Baukontrolle am 14. September 2007 stellte die Beklagte den Beginn der Bauarbeiten an der ehemaligen Bahnhofsgaststätte fest. Auf Anfrage der Beklagten teilte die Außenstelle des Eisenbahn-Bundesamtes mit e-mail vom 10. Oktober 2007 mit, dass für die Genehmigung einer bahnfremden Nutzung in einem Bahnhofsgebäude die regulären Bauaufsichtsbehörden zuständig seien. Das Eisenbahn-Bundesamt sei grundsätzlich als Träger öffentlicher Belange zu beteiligen. Soweit bahnbetriebsbezogene Gebäudeteile oder die Standsicherheit bzw. Brandsicherheit des Gesamtgebäudes von baulichen Veränderungen durch die Einrichtung einer bahnfremden Nutzung betroffen seien, sei ein Verfahren nach § 18 AEG erforderlich. In diesem Falle genehmige das Eisenbahn-Bundesamt aber nur die bauliche Veränderung, nicht jedoch auch die bahnfremde Nutzung (z.B. Nutzungsänderung in eine Spielhalle) an sich. Im vorliegenden Fall werde eine Genehmigungszuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes nicht gesehen.

Die Beklagte erließ daraufhin mit Bescheid vom 10. Oktober 2007 eine sofort vollziehbare Baueinstellung. Die Begründung wies auf die Erforderlichkeit einer Baugenehmigung hin. Es bestehe ein öffentliches Interesse, die Fortführung unzulässiger Bauten/Nutzungen zu verhindern.

Die Klägerin erhob hiergegen mit Schreiben vom 12. November 2007 Klage. Die Beklagte sei für den Erlass des Bescheides unzuständig, da hier die Bayerische Bauordnung gemäß Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 BayBO nicht gelte. Zu den Anlagen des öffentlichen Verkehrs im Sinne der Vorschrift zählten neben Anlagen der Bahn auch hierzu gehörende Gebäude und sonstige Anlagen. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass es sich vorliegend um bahnfremde Nutzungen handele. In diesem Zusammenhang werde auf das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs vom 20. Oktober 1998 (BayVBl 1999, 147) verwiesen. Führe die sachliche Unzuständigkeit der Beklagten zur Baueinstellung zur Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 10. Oktober 2007, sei der mit dem Hauptsacheantrag verfolgten Anfechtungsklage stattzugeben. Gehe man davon aus, dass die Unzuständigkeit der Beklagten zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts nach Art. 44 Abs. 1 BayVwVfG führe, sei die als Hilfsantrag gestellte Feststellungsklage gemäß Art. 43 Abs. 1 i.V. mit Art. 44 Abs. 5 BayVwVfG analog statthaft und begründet.

Mit Urteil vom 2. April 2008 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Die Baueinstellungsverfügung sei rechtmäßig, insbesondere sei die Zuständigkeit der Beklagten gegeben. Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 BayBO rekurriere auf den Fachplanungsvorbehalt der jeweiligen Fachgesetze. Für Bahnanlagen als Anlagen des öffentlichen Verkehrs seien insoweit die §§ 18 ff. AEG einschlägig. Nach einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (vom 27.11.1996 BVerwGE 102, 269) sei Kriterium für die objektive Zuordnung zur Betriebsanlage der Eisenbahn unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse die sog. "Eisenbahnbetriebsbezogenheit", d.h. die Verkehrsfunktion und der räumliche Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb. Eisenbahnfremde bauliche Nutzungen unterlägen der Zuständigkeit und Aufsicht der allgemeinen Bauaufsichtsbehörden, auch wenn sie sich auf planungsrechtlich privilegiertem Bahngelände vollzögen und sich dadurch eine Zuständigkeit der Bauaufsichtsbehörden für bahnfremde Nutzungen neben anderweitigen Zuständigkeiten des Eisenbahn-Bundesamtes ergebe. Die vorliegende Nutzungsänderung zu einem Freizeit- und Eventcenter stelle eine bahnfremde Nutzung dar, da ihr ein funktionaler Bezug zum Betrieb der Eisenbahn fehle. Sie unterfalle daher dem Anwendungsbereich der Bayerischen Bauordnung und unterliege der Bauaufsicht der Beklagten.

Mit Schreiben vom 14. Mai 2008 legte die Klägerin Berufung ein. Sie führte zur Begründung aus, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, die streitgegenständliche Nutzungsänderung falle nicht in den Anwendungsbereich des Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 BayBO. Der Bahnhof ********** sei nach wie vor bahnrechtlich gewidmet und werde auch tatsächlich in seiner überwiegenden Gesamtheit bahnbetriebsbezogen genutzt. Es handle sich folglich um eine Bahnanlage i.S. des § 18 AEG. Eine Anwendbarkeit der Bayerischen Bauordnung - auch bei bahnfremden Nutzungen wie dem Freizeit- und Eventcenter - sei nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs ausgeschlossen. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Rechtsprechung des OVG Münster betreffe einen Fall, der weder hinsichtlich des Sachverhalts noch der Rechtslage vergleichbar sei. Es habe sich dabei um einen Schrottplatz gehandelt, der sich zwar auf dem Bahngelände befunden habe, jedoch von den übrigen Bahnanlagen als eigenständige Gesamtanlage abgrenzbar gewesen sei. Demgegenüber liege hier ein Teil einer Gesamtanlage vor. Würde man der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgen, ergäben sich Abgrenzungsschwierigkeiten hinsichtlich der Geltungsbereiche der baurechtlichen und der eisenbahnrechtlichen Sicherheitsregime. Dies gelte insbesondere für den gemeinsam genutzten Zugangsbereich, aber auch für Kommunwände zwischen bahnfremden und bahnbetriebsbezogenen Nutzungen. Auch die Rechtslage der herangezogenen Entscheidung des OVG Münster sei nicht vergleichbar. Nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 der Bauordnung Nordrhein-Westfalen (BauO NW) gelte das Bauordnungsrecht zwar nicht für die Anlagen des öffentlichen Verkehrs. Soweit es sich jedoch um Gebäude handele, griffen gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 2. Halbsatz BauO NW gleichwohl die bauordnungsrechtlichen Regelungen. Die Klägerin beantragte:

Der Bescheid der Beklagten vom 10. Oktober 2007, Az. VI/66-sta, wird unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 2. April 2008, Az. Au 4 K 07.1477, aufgehoben,

hilfsweise,

es wird unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 2. April 2008, Az. Au 4 K 07.1477, festgestellt, dass der Bescheid der Stadt ********** vom 10. Oktober 2007, Az. VI/66-sta, nichtig ist.

Die Beklagte beantragte mit Schreiben vom 21. Juni 2008,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom 20. Oktober 1998 sei zu einem abweichenden Sachverhalt ergangen, nämlich zum Bau von Ladenlokalen und damit verbunden der Änderung von Gebäudeteilen im Hauptbahnhof München. Dagegen werde die Kubatur des Bahnhof ********** nicht geändert. Die Nutzung mit zwei Spielhallen mache etwa ein Drittel des Erdgeschosses des Bahnhofsgebäudes aus, werde eigenständig beworben und lasse sich gedanklich als nicht eisenbahnbetriebsbezogene Nutzung und selbständige Einheit von der Bahnanlage abgrenzen. Die von der Klägerin genannten Schwierigkeiten zweier unterschiedlicher Sicherheitsregime gebe es in der Praxis nicht. Im Übrigen würde auch bei einer baurechtlichen Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamts für den Umbau und die Nutzungsänderung daneben im Vollzug des § 33 i GewO für das Betreiben von Spielhallen ein weiteres sicherheitsrechtliches Regime bestehen.

Die Verfahrensbeteiligten haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die beigezogenen Behördenakten sowie die Gerichtsakten beider Instanzen verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu recht abgewiesen.

A. Die mit Bescheid vom 10. Oktober 2007 auf der Grundlage des Art. 81 Abs. 1 Satz 1 BayBO i.d.F. der Bekanntmachung vom 4. August 1997 (GVBl S. 433, ber. 1998, S. 270, BayRS 2132 - 1 - I; im Folgenden BayBO 1998) ausgesprochene Baueinstellung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die Beklagte ist für die verfügte Einstellung der Bauarbeiten als untere Bauaufsichtsbehörde sachlich zuständig (Art. 61 Abs. 1, Art. 59 Abs. 1 Satz 1 BayBO 1998 i.V.m. Art. 81 Abs. 1 Satz 1 BayBO 1998).

a) § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (BEVVG) begründet keine Zuständigkeit des Eisenbahn-Bundesamtes. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BEVVG obliegt dem Eisenbahn-Bundesamt die Bauaufsicht für Betriebsanlagen der Eisenbahnen des Bundes. Betriebsanlagen einer Eisenbahn sind alle Grundstücke, Bauwerke und sonstigen Einrichtungen einer Eisenbahn, die unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zur Abwicklung oder Sicherung des Reise- oder Güterverkehrs auf der Schiene erforderlich sind. Dazu gehören auch Nebenbetriebseinrichtungen sowie sonstige Anlagen einer Eisenbahn, die das Be- und Entladen sowie den Zugang und Abgang ermöglichen oder fördern (§ 4 Abs. 1 EBO). Gemeinsames Kriterium für eine objektiv zu bestimmende Zugehörigkeit zur Bahnanlage ist die sog. Eisenbahnbetriebsbezogenheit, d.h. die Verkehrsfunktion und der räumliche Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb (BVerwG vom 27.11.1996 BVerwGE 102, 269/273 f.). Was für die Betriebsanlagen der Eisenbahn wesentlich ist, erstreckt sich auch auf die dem Eisenbahn-Bundesamt übertragene Bauaufsicht; sie ist selbst eisenbahnbetriebsbezogen. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, wenn es - wie hier der Beklagten - um die Einstellung von Bauarbeiten zur Aufnahme einer nicht genehmigten bahnfremden Nutzung geht. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass die der Aufnahme einer bahnfremden Nutzung dienenden Bauarbeiten innerhalb eines nach wie vor dem Bahnbetrieb gewidmeten Bahnhofsgebäudes (vgl. BVerwG vom 16.12.2988 BVerwGE 81, 111/121 f.) stattfinden. Die bloße Einstellung von Bauarbeiten für eine bahnfremde Nutzung erzeugt von vornherein keinen Konflikt mit dem Widmungszweck (Bahnbetrieb) und dem Vorbehalt der Planfeststellung nach § 18 Satz 1 AEG. Der Zweck des Vorrangs des Fachplanungsrechts, die Funktionsfähigkeit des Eisenbahnbetriebs nicht durch Eingriffsbefugnisse bahnfremder Verwaltungsbehörden zu beeinträchtigen, ist nicht berührt (vgl. BVerwG vom 27.12.1995 Buchholz 442.08 § 38 BBahnG Nr. 4). Auch die - auf die hier nicht einschlägige Frage nach der Genehmigungszuständigkeit zugeschnittene - Überlegung, ein einheitliches Bahnhofsgebäude könne nicht als eine Mehrheit von Anlagen aufgefasst werden (die zum Teil Betriebsanlagen der Eisenbahn, zum Teil aber nicht wären; vgl. BayVGH vom 20.10.1998 BayVBl 1999, 147 mit Anm. Jäde), führt zu keinem anderen Ergebnis. Es geht im Kern nicht darum, das "einheitliche Bahnhofsgebäude" in dieser Weise gleichsam aufzuteilen, sondern um die Abgrenzung zweier bauaufsichtlicher Sicherheitsregime. Die im Kriterium der Eisenbahnbetriebsbezogenheit begründeten Abgrenzungsschwierigkeiten sind in den gesetzlichen Bestimmungen angelegt. Sie stellen sich nicht anders, wenn es um das Erfordernis einer Planfeststellung geht (§ 18 Satz 1 AEG). Es mag innerhalb eines dem Bahnbetrieb gewidmeten Bahnhofsgebäudes eine Vermutung für eine Eisenbahnbetriebsbezogenheit bauaufsichtlichen Handelns geben. Im Fall der angegriffenen Baueinstellung greift sie nicht. Das Eisenbahn-Bundesamt hat sich im Zusammenhang mit § 18 AEG unter dem Gesichtspunkt der Standsicherheit und des Brandschutzes im Gesamtgebäude mit der Frage der Eisenbahnbetriebsbezogenheit der Baumaßnahme befasst und sie verneint (vgl. Beiakt 2 Blatt 4). Auch der angefochtene Verwaltungsakt ist nicht auf derartige Gesichtspunkte gestützt.

Aus den genannten Gründen begründet auch § 4 Abs. 2 Satz 1 AEG keine ausschließliche Zuständigkeit des Eisenbahnbundesamtes für die angegriffene Verfügung der Beklagten.

b) Art. 61 Abs. 1, Art. 59 Abs. 1 Satz 1 BayBO 1998 i.V.m. Art. 81 Abs. 1 Satz 1 BayBO 1998 sind anwendbar. Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 BayBO 1998 steht nicht entgegen, weil die streitgegenständliche Maßnahme keine Anlage des öffentlichen Verkehrs oder deren Nebenanlagen oder Nebenbetriebe im Sinne dieser Vorschrift betrifft.

Was Anlagen des öffentlichen Verkehrs im Sinn des Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 BayBO 1998 sind, ist in der Bayerischen Bauordnung selbst nicht geregelt. Der Begriff bestimmt sich nach dem Zweck der Regelung, die Anwendung der bayerischen Bauordnung gegenüber den für öffentliche Verkehrsanlagen geltenden Sonderregungen (zumindest noch deklaratorisch) auszuschließen. Vor diesem Hintergrund verbietet sich im Anschluss an das zu a) Ausgeführte ein bloß räumlich-gegenständliches Verständnis des Begriffs der Anlage des öffentlichen Verkehrs im Sinn des Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 BayBO 1998. Geboten ist im Hinblick auf die mit dem eisenbahnrechtlichen Begriff der Betriebsanlage vorausgesetzte Eisenbahnbetriebsbezogenheit ein daran anknüpfendes funktionales Verständnis. Art. 1 Abs. 2 Nr. 1 BayBO 1998 schließt die Anwendung der Bayerischen Bauordnung also nur dort aus, wo die Anlage gerade in ihrer Funktion als Betriebsanlage (und damit als Anlage des öffentlichen Verkehrs) in den Blick genommen ist. Das ist bei der angegriffenen Maßnahme nicht der Fall.

c) Es entspricht im Übrigen der herrschenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur, dass jedenfalls ein bauaufsichtliches Einschreiten der Bauaufsichtsbehörde gegen eine ungenehmigte bahnfremde Nutzung möglich ist (vgl. NdsOVG vom 31.5.1996 NVwZ 1997, 602; OVG NRW vom 27.4.1998 BauR 1999, 383; Kuschnerus in: Planung heute und morgen, Hrsg. Spannowsky und Mitschang, S. 50 f.; Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, RdNr. 27 zu § 38 BauGB; vgl. auch Koch/Molodovsky/Famers, Bayerische Bauordnung, RdNr. 29 zu Art. 1; Jäde/Dirnberger/Bauer/Weiß, Die neue Bayerische Bauordnung, RdNr. 32 f. zu Art. 1; v. Heyl/Steinfort, DVBl 1999, 1311/1318 ff.; Kraft, DVBl 2000, 1326).

2. Die Klägerin hat für die bereits vorgenommenen oder noch beabsichtigten Umbauten sowie die Nutzungsänderung der ehemaligen Bahnhofsgaststätte im Bahnhof ********** in ein Freizeit- und Eventcenter keine Genehmigung eingeholt. Das Vorhaben ist somit formell rechtswidrig, weil es jedenfalls einer Genehmigung bedarf. Die materiellen tatbestandlichen Voraussetzungen einer Baueinstellung gemäß Art. 81 Abs. 1 Satz 1 BayBO 1998 liegen vor. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.

B. Daraus ergibt sich, dass auch der Hilfsantrag unbegründet ist.

C. Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Entscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V. mit den §§ 708 ff. ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

Ende der Entscheidung

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