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Der Begriff "Erhöhung der Produktionskapazität" ist unterschiedlich auszulegen, je nachdem ob er im Rahmen des Agrarzuschussprogramms (einzelbetriebliche Investitionsförderung) oder im Rahmen der Berücksichtigung einer besonderen Lage des Betriebsinhabers durch die Betriebsprämiendurchführungsverordnung verwendet wird.

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Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

In der Verwaltungsstreitsache

19 ZB 07.2818

wegen

Erhöhung des betriebsindividuellen Betrages;

hier: Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 11. September 2007,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 19. Senat,

durch den Richter am Verwaltungsgerichtshof Herrmann als Vorsitzenden,

den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Mayer,

den Richter am Verwaltungsgerichtshof Reinthaler

ohne mündliche Verhandlung am 25. September 2008 folgenden

Beschluss:

Tenor:

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Beklagte hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 6.550 € festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg.

1. Der Beklagte beruft sich auf ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Ob solche Zweifel bestehen, ist im Wesentlichen anhand dessen zu beurteilen, was der Beklagte innerhalb offener Frist zur Begründung seines Antrags auf Zulassung der Berufung vorgetragen hat (§ 124 a Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Dem angefochtenen Urteil liegt die Auffassung zu Grunde, der Kläger könne beanspruchen, dass bei der Ermittlung des Referenzbetrages für die einheitliche Betriebsprämie nach Titel III der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 ein erhöhter betriebsindividueller Betrag zu Grunde gelegt wird, weil die vom Kläger im Jahre 2004 durchgeführte Investitionsmaßnahme unmittelbar zu einer Erhöhung der Produktionskapazität bei der Bullenmast geführt habe und deshalb die in Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 und § 15 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BetrPrämDurchfV festgelegten Voraussetzungen erfüllt seien.

Der Beklagte wendet ein, der Kläger habe die Bullenmast auf Kosten der (nun aufgegebenen) Haltung weiblicher Rinder ausgeweitet, so dass es an einer Erhöhung der Stallplätze und damit an einer Erhöhung der Produktionskapazität im Sinne des § 15 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BetrPrämDurchfV fehle. Die Zahl der Stallplätze für Rinder habe vor der Durchführung der Investitionsmaßnahme höher gelegen als danach.

Dieses Zulassungsvorbringen begründet keine ernstlichen Zweifel an der Auffassung des Verwaltungsgerichts.

a) Auf den Umstand, dass der Kläger die Haltung weiblicher Rinder aufgegeben hat, kommt es nicht an. Die bilanzierende Sichtweise des Beklagten ist unzutreffend, weil durch die Regelung nicht eine Erhöhung der Rindfleischproduktion begünstigt werden soll. Dies widerspräche auch den seit mehreren Jahren verfolgten Zielen der Europäischen Union. Die Regelung begünstigt vielmehr Investitionen, die im Vertrauen auf den Fortbestand des bisherigen Direktzahlungssystems getätigt worden sind und - hätte die Europäische Union nicht im Juni 2003 eine Agrarreform beschlossen - zu einer erhöhten Direktzahlung geführt hätten (vgl. Art. 21 Abs. 3 S. 1 VO - EG - Nr. 795/2004 sowie Erwägung Nr. 17 S. 1 dieser Verordnung). Wegen der Berechnung des ab dem 1. Januar 2005 maßgeblichen betriebsindividuellen Betrages anhand der in den Jahren 2000 bis 2002 bezogenen Direktzahlungen (vgl. Art. 37 Abs. 1, Art. 38 VO - EG - Nr. 1782/2003 i. V. m. Anhang VII) würden Investitionen, die sich erst danach auswirken, im betriebsindividuellen Betrag unberücksichtigt bleiben. Entscheidend ist daher nicht, ob die Tierproduktion an sich erhöht worden ist, sondern in welchem Umfang sich die Investition auf die Produktionskapazität speziell der Betriebszweige auswirkt, die über den betriebsindividuellen Betrag in die Berechnung des Referenzbetrages eingehen. Wenn der Betriebsinhaber parallel zu der Investition eine andere Art der Tierproduktion aufgibt, ist dies daher nur dann von Bedeutung, wenn ihm für die aufgegebene Art der Tierproduktion ebenfalls Zahlungsansprüche gewährt worden sind. Nach Art. 21 Abs. 3 S. 3 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 wird der Teil der Steigerung der Produktionskapazität und/oder der erworbenen Flächen, für den dem Betriebsinhaber für den Bezugszeitraum bereits Zahlungsansprüche und/oder Referenzbeträge gewährt werden, bei der Anwendung dieses Artikels nicht berücksichtigt.

Dem Bescheid vom 16. Februar 2006 (betreffend die Festsetzung von Zahlungsansprüchen zur Beantragung der Betriebsprämie) zufolge berücksichtigt der festgelegte betriebsindividuelle Betrag an Tierprämien nur eine Sonderprämie für Bullen. Zahlungsansprüche für die Produktion weiblicher Rinder sind dem Kläger nicht gewährt worden. Nachdem ein Ausschlussgrund nach Art. 21 Abs. 3 S. 3 der Verordnung - EG - Nr. 795/2004 nicht gegeben ist, liegt eine unmittelbare Erhöhung der Produktionskapazität im Sinne des § 15 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BetrPrämDurchfV vor. Das angefochtene Urteil führt nicht dazu, dass die Kapazität einer Produktionsart, die durch eine andere abgelöst worden ist, bei der Berechnung des Referenzbetrages doppelt Berücksichtigung findet. Dass der Kläger die Bullenmast (im Vergleich zum Referenzzeitraum) in einem Umfange ausgeweitet hat, der die Mindestanforderungen des § 15 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV erfüllt, zieht der Beklagte nicht in Zweifel. Das von ihm angezogene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 25. Mai 2007 (Az. 4 K 1273/06.KO, bestätigt durch OVG Rheinland-Pfalz vom 30. 1. 2008 Az. 8 A 11113/07) ist bei der Beurteilung des hiesigen Falles nicht hilfreich. Diese klageabweisende Entscheidung ist im wesentlichen darauf gestützt, dass die Investitionsmaßnahme nicht den Anforderungen des Art. 21 Abs. 2 der Verordnung - EG - Nr. 795/2004 entsprechend belegt ist, sowie auf die Vorschrift des § 15 Abs. 5 a BetrPrämDurchfV, die im hiesigen Fall nicht anwendbar ist.

b) Der Beklagte trägt mehrere Argumente zur Stützung seiner Auffassung vor, angesichts der bisher vorhandenen Stallplätze für weibliche Rinder führe die Investitionsmaßnahme für die Bullenmast nicht zu einer Erhöhung der Produktionskapazität. Sie greifen jedoch nicht durch.

aa) Der Hinweis des Beklagten, es handele sich um eine einzelbetriebliche Investitionsförderung nach dem Agrarzuschussprogramm, das Vorhaben zur Erhöhung der Rindfleischproduktion ausschließt, liefert keinen Anhaltspunkt für eine Unrichtigkeit des angefochtenen Urteils. Obgleich sowohl die Bayerischen Richtlinien über die einzelbetriebliche Investitionsförderung (vgl. Nr. 2.2.2 der derzeit geltenden Richtlinien vom 3.3.2006 Nr. B3-7271-6664) als auch § 15 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BetrPrämDurchfV gleichermaßen den Begriff "Erhöhung der Produktionskapazität" verwenden, kann er nicht im selben Sinne verstanden werden. Eine einheitliche Auslegung verbietet sich angesichts der unterschiedlichen Regelungszusammenhänge, in die er jeweils eingefügt ist. Bei der Anwendung des § 15 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BetrPrämDurchfV bleibt der Wegfall der Stallplätze für weibliche Rinder unberücksichtigt, weil für diesen Produktionssektor im Referenzzeitraum Direktzahlungen nicht gewährt worden sind. Für den Umfang der Fleischproduktion des Betriebes, auf den es im Rahmen des Agrarzuschussprogrammes ankommt, ist dieser Wegfall dagegen von erheblicher Bedeutung, während es auf die Gewährung von Direktzahlungen hier nicht ankommt. Die Investition des Klägers hat daher nicht zu einer Erhöhung der Rindfleischproduktion des Betriebs geführt, wohl aber zu einer unmittelbaren Erhöhung der Produktionskapazität im Sinne des § 15 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BetrPrämDurchfV.

bb) Der Beklagte wendet ein, die verwaltungsgerichtliche Annahme einer Erhöhung der Produktionskapazität bei Mastbullen auf 54 Plätze sei unzutreffend, weil mindestens so viele Plätze bereits vor der Durchführung der Investitionsmaßnahme vorhanden gewesen seien, wenn man - wie es geboten sei - auch die Plätze berücksichtige, die jedenfalls für Bullen in einem Alter von neun Monaten geeignet gewesen seien. Er zieht damit in Zweifel, dass es die Investitionsmaßnahme gewesen ist, die zu der gegenwärtig vorhandenen Produktionskapazität für männliche Rinder geführt hat, und hält die Maßnahme für eine reine Ersatzinvestition.

Die Investitionsmaßnahme steht jedoch in dem von der Vorschrift des § 15 Abs. 2 S. 1 BetrPrämDurchfV geforderten sachlichen Zusammenhang ("...wenn die Investition... zu einer Erhöhung ...führt") mit der Umstellung auf die ausschließliche Bullenmast. Dieser Zusammenhang liegt vor, wenn ein vernünftig denkender Betriebsinhaber mit dieser Zielsetzung die Investition ebenfalls durchführen würde; er fehlt nicht, wenn in den vorher vorhandenen Ställen nur solche männlichen Rinder untergebracht werden können, die eng begrenzten Vorgaben hinsichtlich Alter, Gewicht, Verhalten usw. genügen müssen mit der Folge, dass eine wirtschaftliche Produktion nicht möglich ist. Die Ausführungen des Beklagten widerlegen nicht die durch den Akteninhalt bestätigte Darstellung des Klägers, dass die durch die Investitionsmaßnahme hergestellte Stallsituation gerade für die Bullenmast erheblich günstiger ist als die vorherige, die nicht nur veraltet, sondern auch (nach Platzbedarf, Spaltentragfähigkeit, Anbindehaltung und Aufstallungsauslegung) auf weibliche Rinder zugeschnitten war und die Haltung männlicher Rinder auf einen engen und damit unwirtschaftlichen Sektor begrenzt hätte. Im Schriftsatz vom 31. Januar 2008 räumt der Beklagte ein, es könne das Ziel eines wirtschaftlich denkenden und handelnden Bullenmästers sein, Stallplätze zu schaffen, die für die Endmast von Bullen geeignet sind. Nachdem der Betriebsinhaber selbst bestimmt, in welche Produktion er investiert, genügt dies. In den Unterlagen über die Förderung der Maßnahme nach dem Agrarzuschussprogramm wird diese wiederholt als Umbau für die Bullenmast bezeichnet (Bl. 41 ff. der Akte des Landwirtschaftsamtes). Dies bestätigt, dass die Erhöhung der Produktionskapazität bei vernünftiger und fachkundiger Bewertung auf der Investitionsmaßnahme beruht.

cc) Der Beklagte schließt aus dem bereits erhöhten Bestand an männlichen Rindern kurz vor der Durchführung der Investitionsmaßnahme, dass die Investition nicht der Aufstockung der Bullenproduktion gedient hat. Auch diese Schlussfolgerung ist nicht gerechtfertigt.

Die Investitionsmaßnahme steht in engem zeitlichem Zusammenhang mit der Umstellung der Tierproduktion auf die ausschließliche Bullenmast. Zufolge dem amtlichen Bestandsregister hat der Kläger kontinuierlich das Schwergewicht seiner Tierproduktion von weiblichen Rindern hin zu männlichen Rindern verlagert. Nach einem vorherigen Übergewicht der weiblichen Rinder weist das Bestandsregister für die Jahre 2002 und 2003 ungefähr gleiche Bestandszahlen aus, während im Jahr 2004 fast ausschließlich und im Jahr 2005 ausschließlich männliche Rinder vermerkt sind. Den bereits erhöhten Bestand an männlichen Rindern im Betrieb kurz vor der Durchführung der Investitionsmaßnahme hat der Kläger damit begründet, dass er angesichts der geplanten Maßnahme und der Erwartung ihrer Fertigstellung im Jahr 2004 schon ab Herbst 2003 nur noch männliche Fresser eingestallt habe, um die Produktion ohne Verzögerung durchführen zu können. Eine übergangsweise Inkaufnahme ungeeigneter oder nur für einen kurzen Zeitraum geeigneter Stallverhältnisse mit dem Ziel, leerstehende Produktionskapazitäten während einer Anlaufzeit nach der Fertigstellung zu vermeiden, ist als vernünftiges wirtschaftliches Vorgehen nachvollziehbar. Der Beklagte ist auf diese Darlegung des Klägers nicht eingegangen.

2. Die Rechtssache weist auch keine besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Auch insoweit kommt es darauf an, was der Beklagte innerhalb offener Frist zur Begründung seines Zulassungsantrags dargelegt hat (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).

a) Der Beklagte problematisiert die Vorschrift des § 15 Abs. 5 b BetrPrämDurchfV. Hieraus ergeben sich keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache, denn die angefochtene Entscheidung beruht nicht auf dieser Vorschrift.

Dem Verwaltungsgericht hat der Klageantrag vorgelegen, den Beklagten zur Zuweisung betriebsindividueller Beträge aufgrund von Investitionen nach Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 wegen einer Erhöhung der Produktionskapazität im Bereich der Mastbullen von 25 auf 60 zu verpflichten; der Klagebegründung zufolge beziehen sich diese Zahlen auf Stallplätze. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil diesem Antrag im Umfang einer Kapazitätserhöhung von 25 auf 54 entsprochen und im übrigen die Klage abgewiesen. In Übereinstimmung mit dem Antrag des Klägers hat das Verwaltungsgericht die Erhöhung des betriebsindividuellen Betrages nicht beziffert, die die Folge seiner Entscheidung ist. Es hat damit in der Sache ein Bescheidungsurteil im Sinne des § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO erlassen. Eine solche Vorgehensweise kann auch bei gebundenen Verwaltungsakten zulässig sein (vgl. J. Schmidt in Eyermann, VwGO, 12. Auflage 2006, RNr. 39 zu § 113 m. w. N.). Es ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Voraussetzungen hierfür vorliegend nicht gegeben gewesen wären. Der Beklagte hat das Begehren des Klägers ausschließlich deshalb abgelehnt, weil es an einer Investition fehle, die unmittelbar zu einer Erhöhung der Produktionskapazität geführt hat. Zulassungsgründe hinsichtlich der Verfahrensweise des Gerichts hat der Beklagte nicht geltend gemacht.

Demzufolge hat der Beklagte den Kläger in Fortsetzung des Verwaltungsverfahrens entsprechend der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts zu bescheiden. Diese Rechtsauffassung beinhaltet das Vorliegen der Voraussetzungen des § 15 Abs. 2 S. 1 BetrPrämDurchfV sowie die Berücksichtigung einer Kapazitätserhöhung von 25 auf 54 (und nicht - wie beantragt - auf 60) Stallplätze für die Bullenmast. Zu der Summe, um die sich der betriebsindividuelle Betrag auf dieser Grundlage erhöht, verhält sich das angefochtene Urteil nicht (möglicherweise wegen der bereits vorliegenden - vgl. Bl. 13 der Widerspruchsakte -, im Rechtsstreit jedoch nicht thematisierten Berechnung). Das Verwaltungsgericht erwähnt zwar § 15 Abs. 5 b BetrPrämDurchfV, wendet die Vorschrift jedoch nicht an. Insoweit und hinsichtlich der weiteren für die Berechnung maßgeblichen Vorschriften kommt der angefochtenen Entscheidung keine bindende Wirkung zu.

b) Aus dem vom Beklagten betonten allgemeinen Umstand, dass es sich bei dem dem Rechtsstreit zu Grunde liegenden Verwaltungsverfahren um ein durch europäisches Sekundärrecht dominiertes nationales Antragsverfahren handelt, das von dem Gedanken geprägt ist, einerseits berechtigten Vertrauensschutz zu gewähren, andererseits Missbrauch zu verhindern, und für das der nationale Verordnungsgeber eine Vielzahl ergänzender Regelungen erlassen hat, die eine Gleichbehandlung der Betriebsinhaber gewährleisten sollen, ergeben sich keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der vorliegenden Rechtssache. Die vom Beklagten in diesem Zusammenhang angesprochenen Rechtsquellen nennen zwar - was der Beklagte in den Vordergrund stellt - eine Vielzahl von Stichtagen (neben § 15 Abs. 5 b erwähnt der Beklagte § 15 Abs. 4 S. 4, § 15 Abs. 5 S. 1 und § 15 Abs. 5 a S. 1 Nr. 2 BetrPrämDurchfV). Auch diese Regelungen liegen jedoch der angefochtenen Entscheidung nicht zu Grunde. In zeitlicher Hinsicht wäre sie lediglich dann in Frage gestellt, wenn sich die Erhöhung der Produktionskapazität bereits in den Jahren 2000 bis 2002 ausgewirkt hätte oder wenn der Kläger mit der Durchführung der Investition erst nach dem 15. Mai 2004 begonnen hätte (§ 15 Abs. 4 S. 1 BetrPrämDurchfV). Beides ist nach den vorliegenden Unterlagen nicht der Fall; auch der Beklagte trägt Derartiges nicht vor.

c) Soweit der Beklagte den Umstand problematisiert, dass von der Investitionsmaßnahme mehrere Ställe im Betrieb des Klägers betroffen gewesen und umgebaut bzw. abgebrochen worden sind, und soweit er darauf hinweist, dass der Kläger weibliche und männliche Rinder unterschiedlichen Alters und zu unterschiedlichen Zwecken gehalten hat und dass zur Klassifizierung von Rindern sowie zur Ausgestaltung der für sie erforderlichen Stallplätze zahlreiche Kategorien vorhanden sind, begründet dies keine besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtssache. Die in diesem Zusammenhang vom Beklagten aufgeworfenen Fragen sind weitgehend unerheblich. Die für die Erhöhung der Produktionskapazität bei der Bullenmast und für deren Zusammenhang mit der Investitionsmaßnahme maßgeblichen Umstände werfen keine besonderen Schwierigkeiten auf (vgl. Nr. 1). Auch das Zulassungsvorbringen legt hinsichtlich der hier allein relevanten Fragen keine besonderen Schwierigkeiten dar.

3. Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) hat der Beklagte ebenfalls nicht dargelegt.

Die Grundsätze, nach denen zu beurteilen ist, ob eine Investition vorliegt, die unmittelbar zu einer wesentlichen Erhöhung der Produktionskapazität geführt hat, sind unmittelbar den erwähnten Vorschriften zu entnehmen. Dass eine Erhöhung der Produktionskapazität bei der Bullenmast dann im Sinne des § 15 Abs. 2 S. 1 BetrPrämDurchfV auf eine Investitionsmaßnahme zurückzuführen ist, wenn ein vernünftig denkender Betriebsinhaber mit der selben Zielsetzung die Investition ebenfalls durchführen würde, und dass dieser Zusammenhang nicht schon dann fehlt, wenn in bereits vorhandenen Ställen männliche Rinder untergebracht werden können, die eng begrenzten Vorgaben hinsichtlich Alter, Gewicht, Verhalten usw. genügen müssen mit der Folge, dass eine wirtschaftliche Produktion nicht möglich ist, liegt auf der Hand und entspricht den Grundsätzen, die der Beklagte bei der Förderung der Investitionsmaßnahme nach dem Agrarzuschussprogramm selbst angewendet hat. Hiervon abweichende Grundsätze für die Zusammenhangsbeurteilung, die zu einem anderen Ergebnis führen und deren Richtigkeit sich im Falle der Durchführung eines Berufungsverfahrens ergeben könnte, hat der Beklagte nicht aufgezeigt. Das für eine Investitionsförderung nach dem Agrarzuschussprogramm geltende Verbot einer Bestandsaufstockung im Bereich der Rindfleischerzeugung begründet ebenfalls kein Klärungsbedürfnis. Angesichts der unterschiedlichen Voraussetzungen für eine solche Förderung und für die Berücksichtigung von Investitionen im Sinne des Art. 21 der Verordnung - EG - Nr. 795/2004 ist es nicht widersprüchlich, ein Investitionsvorhaben, das diesem Verbot Folge leistet, als Kapazitätserhöhung im Sinne des § 15 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BetrPrämDurchfV zu bewerten (vgl. Nr. 1 b aa).

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 47 Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG.

Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Ende der Entscheidung