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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Urteil verkündet am 17.11.2004
Aktenzeichen: 20 N 04.217
Rechtsgebiete: VwGO, BauGB, ROG, BayLplG


Vorschriften:

VwGO § 47 Abs. 1 Nr. 2
VwGO § 47 Abs. 2 Satz 1
BauGB § 35 Abs. 1
BauGB § 35 Abs. 2
ROG § 3 Nr. 2
ROG § 7 Abs. 2 Nr. 3
ROG § 7 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1
ROG § 7 Abs. 7 Satz 2
BayLplG Art. 2 Nr. 8
BayLplG Art. 2 Nr. 11
BayLplG Art. 14 Abs. 3
1. Auch die parzellenscharfe Festlegung eines Vorrangsgebiets (für die weitere Entwicklung eines Verkehrsflughafens) verletzt den hiervon betroffenen Eigentümer eines im Außenbereich gelegenen Grundstücks nicht in seinen Rechten i.S.v. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO

2. Zu den Anforderungen an die Abwägung von Zielen der Raumordnung.


Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes

20 N 04.217

In der Normenkontrollsache

wegen Landesentwicklungsprogramm Bayern, Ziel * * ***** (Verkehrsflughafen *******);

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 20. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Reiland, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Guttenberger, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Brandl

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 16. November 2004

am 17. November 2004

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Der Antrag wird abgewiesen.

II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn die Gegenpartei vor der Vollstreckung nicht Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Gegenstand des Verfahrens ist das Ziel B V 1.6.3 des Landesentwicklungsprogramms (LEP) Bayern vom 18. Februar 2003.

Das Ziel B V 1.6.3 lautet wie folgt:

Zur dauerhaften Standortsicherung und zur Sicherung der langfristigen räumlichen Entwicklungsmöglichkeiten der Luftverkehrsinfrastruktur des Verkehrsflughafens München werden die in Anhang 15 dargestellten Flughafenentwicklungsflächen als Vorranggebiet festgelegt. Zum Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des Landesentwicklungsprogramms rechtsverbindliche qualifizierte Bebauungspläne bleiben von den Rechtsfolgen der Ausweisung des Vorranggebiets unberührt.

Zuvor heißt es in Ziel B V 1.6.1 wie folgt:

Der Verkehrsflughafen München soll die interkontinentale Luftverkehrsanbindung ganz Bayerns und die nationale und kontinentale Luftverkehrsanbindung Südbayerns langfristig sicherstellen. Für einen leistungsfähigen und bedarfsgerechten Ausbau des Verkehrsflughafens München als Drehkreuz von Europäischem Rang soll langfristig Vorsorge getroffen werden.

Das im Anhang 15 zum LEP dargestellte Vorranggebiet liegt im Südosten der Stadt Freising und erstreckt sich über eine Fläche von ca. 4.200 ha. Die bisher vom Flughafen München beanspruchte Fläche beträgt hieraus ca. 1.100 ha. Auf die Begründungen des LEP zu den Zielen B V 1.6.1 und 1.6.3 wird Bezug genommen. Das fachliche Ziel B V 6.4.1 gibt den Regionalplänen die Ausweisung von Lärmschutzbereichen u.a. um Verkehrsflughäfen vor; diese Lärmschutzbereiche sind in drei Zonen unterteilt (Zone A/Verkehrsflughafen über 65 dB(A); Zone B/Verkehrsflughafen 62 bis 65 dB(A), Zone C/Verkehrsflughafen 58 bis 62 dB(A)).

Der Antragsteller ist Eigentümer von Grundstücken von mehr als 12,5 ha Fläche, die innerhalb des Vorranggebiets für die Entwicklung des Verkehrsflughafens München liegen und von den Festsetzungen des gemeinsamen Bebauungsplans der Stadt Freising (Bebauungsplan Nr. 105) und der Gemeinde Marzling (Bebauungsplan Nr. 15) erfasst sind. Dieser am 8. August 2000 in Kraft getretene Bebauungsplan sieht für die in geringer Entfernung zur nördlichen Bundesautobahn gelegenen Grundstücke des Antragstellers deren landwirtschaftliche Nutzung ("Flächen für die Landwirtschaft") vor. Wirtschaftsstellen für landwirtschaftliche Betriebe sind nur innerhalb eines kleinen Baufensters auf nicht im Eigentum des Antragstellers stehenden Flächen zulässig. Das Plangebiet erfasst im wesentlichen Flächen östlich und nördlich der Staatsstraße 2084 und nimmt den Umgriff um den Stoibermühlsee von den Festsetzungen aus. Infolge der Nähe zur Bundesautobahn A 92 und zum Stoibermühlsee beabsichtigt der Antragsteller die künftige gewerbliche Nutzung seiner Grundstücke. Im Geltungsbereich des Bebauungsplanes "Attaching Nord", der außerhalb des Vorranggebiets in Höhe des Stoibermühlsees liegt, hat der Antragsteller Einzelhandelsbetriebe angesiedelt. In unmittelbarer Nähe hierzu wurde dem Antragsteller ein Vorbescheid zur Errichtung eines Hotels erteilt (Grundstück Fl.Nr. 685 der Gemarkung Freising).

Der Bayerische Ministerrat hatte den Entwurf der LEP-Gesamtfortschreibung mit den obigen neu gefassten Zielen am 24. Juli 2001 gebilligt. Das Bayerische Staatsministerium für Landesentwicklung und Umweltfragen leitete mit Schreiben vom 14. September 2001 das Beteiligungsverfahren gemäß § 7 Abs. 5 ROG ein. Insbesondere zum Flughafen benachbarte Gemeinden wandten sich in der Folgezeit gegen das Ziel B V 1.6.3; sie rügten die Nichterforderlichkeit der Vorrangfläche, eine Verletzung des Abwägungsgebots, eine Reduzierung der Lärmschutzziele und eine unzulässige Berücksichtigung einer dritten SL-Bahn (Stadt Freising, Gemeinde Eching, Gemeinde Marzling, Gemeinde Kranzberg, Gemeinde Oberding, Gemeinde Eiting).

Die Bayerische Staatsregierung legte am 28. Juni 2002 den VO-Entwurf über das Landesentwicklungsprogramm Bayern dem Bayerischen Landtag vor und ersuchte um Zustimmung gemäß Art. 14 Abs. 3 Bayerisches Landesplanungsgesetz (BayLplG). Gegenstand der umfangreichen Beratungen des Landtags war insbesondere das Ziel B V 1.6.3. In der Sitzung vom 18. Januar 2003 stimmte der Landtag dem VO-Entwurf zu. Am 18. Februar 2003 beschloss der Ministerrat die Gesamtfortschreibung des LEP 2003 als Verordnung, die zum 1. April 2003 in Kraft getreten ist.

Der Antragsteller hat hiergegen Normenkontrollklage erhoben mit dem Antrag, das Ziel B V 1.6.3 für nichtig zu erklären. Zu deren Begründung trägt er vor: Der Antrag sei zulässig; Grundstücke des Antragstellers lägen innerhalb des streitigen Vorranggebiets. In die Privatnützigkeit dieser Flächen würde in starkem Maße eingegriffen; dies folge insbesondere aus § 7 Abs. 4 ROG. Ziele der Raumordnung entfalteten gegenüber Privaten nicht lediglich eine mittelbare Bindungswirkung, dies ergebe sich für Grundstücke im Außenbereich aus § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB. Auch private Belange seien abwägungserheblich, § 7 Abs. 7 Satz 2 ROG. Das Ziel "Vorranggebiet Flughafenentwicklung" verstoße gegen höherrangiges Recht bzw. gegen Grundsätze des Planungsrechtes und zwar gegen

- Bestimmungen des Naturschutzrechts und Maßgaben der FFH-Richtlinie, insbesondere auch gegen §§ 34, 35 BNatSchG. Das Vorranggebiet grenze im Westen an die unter Schutz stehenden Isarauen (von der Bundesrepublik Deutschland an die EU als Natura 2000-Fläche gemeldet). Die räumliche Nähe zum Naturschutzgebiet "Vogelfreistätte Isarstauseen" sei unberücksichtigt geblieben,

- raumplanerische Belange. Dies folge aus § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG. Art. 2 Nr. 12 BayLplG verbiete eine nachteilige Veränderung des Gleichgewichts des Naturhaushaltes. Dies werde vorliegend verfehlt. Das streitige Vorranggebiet widerspreche zahlreichen anderen Zielen des LEP. So sei gemäß Ziel A I 1.2 den ökologischen Belangen Vorrang einzuräumen. Derartige Betrachtungen seien vorliegend überhaupt nicht Gegenstand der planerischen Abwägung gewesen,

- die Belange des Siedlungswesens, die unbedacht geblieben seien. Trotz Ziel B VI 2.8 sei das Nebeneinander von Wohnsiedlungen und Flughafen nicht gelöst worden. Eine Entwicklung nachhaltiger Siedlungsstrukturen sei im Umfeld des Flughafens unmöglich. Das Ziel B V 6.4.1 hätte die Beigeladene zwingend zu Lärmschutz verpflichten müssen. Dies fehle, wodurch gegen das allgemeine Vorsorgegebot verstoßen werde,

- private, wiederum nicht abgewogene Belange. Insbesondere werde in das Eigentum eingegriffen, wenn zahlreiche, lärmsensible Vorhaben nicht mehr verwirklicht werden könnten. Im Bereich Attaching sei überbautes Gelände, auch solches des Antragstellers, von der Vorrangsgebietsfestsetzung betroffen. Auch dies sei nicht abgewogen worden. Die Verschärfung der Lärmwerte schränke die Nutzungsmöglichkeiten der Grundstücke ein, auch dies sei wiederum unabgewogen geblieben,

- gegen die kommunale Planungshoheit der umliegenden Gemeinden. Aus § 1 Abs. 3 ROG folge, dass der Plangeber im Rahmen der Abwägung die Erfordernisse der jeweiligen Teilräume berücksichtigen müsse. Kommunale Planungen würden bereits durch Vorrangsgebietsfestsetzungen auf Landesebene ersetzt, was wiederum abgewogen werden müsste,

- den Grundsatz der Planrechtfertigung. Die streitgegenständliche Planung sei eine unzulässige Negativplanung, die andere Nutzungen nur verhindern wolle. Ein Ausbau des Flughafens München sei nicht geplant, eine dritte SL-Bahn sei ebenso wenig zu erwarten wie sonstige Versorgungsplanungen. Das Vorranggebiet sei unter keinem Gesichtspunkt erforderlich.

Der Antragsgegner tritt dem Antrag entgegen: Der Normenkontrollantrag sei schon unzulässig. Der Antragsteller könne keine Verletzung eigener Rechte dartun. Zudem würden Ziele in Raumordnungsplänen keine unmittelbaren Außenwirkungen gegenüber Privaten entfalten. Mit dem streitgegenständlichen Ziel solle lediglich die Möglichkeit der Verwirklichung eines bestimmbaren Vorhabens offen gehalten werden; § 7 Abs. 2 Nr. 3 ROG sehe dies ausdrücklich vor. Erst in weiteren Verfahrensschritten - Raumordnungsverfahren, Planfeststellungsverfahren - werde eine Umweltverträglichkeitsprüfung notwendig, auch seien dann erst die konkreten Auswirkungen des konkreten Vorhabens abzuwägen. Die vorliegende Planung solle Vorsorge treffen für eine möglicherweise später notwendig werdende Fachplanung, sie sei somit gerechtfertigt. Ein Verstoß des Zieles B V 1.6.3 gegen § 34 Abs. 2 BNatSchG liege nicht vor. Eine FFH-Verträglichkeitsabschätzung sei zum einen vorgenommen worden. Da Flächen für eine Planung nur freigehalten werden sollten, könnten zum anderen Verstöße gegen die FFH-Richtlinie nicht vorliegen. Dies gelte generell auch für die Abwägung; das bloße Freihalten von Flächen beschreibe noch keinen abwägungserheblichen Belang. Der Stoibermühlsee und die anliegenden Grundstücke des Antragstellers seien durch die A 92 in erheblichem Maße vorbelastet, die Nutzungsmöglichkeit werde durch die Ausweisung des Vorrangsgebiets nicht beeinträchtigt. Die Standortauswahl gemäß Art. 2 Nr. 11 BayLplG sei vorgegeben, es sei nur der unbesiedelte und nicht überplante Bereich zwischen der nördlichen SL-Bahn und der A 92 in Frage gekommen. Zweifelhaft sei, ob private Belange hätten abgewogen werden müssen. § 7 Abs. 7 Satz 2 ROG sei jedenfalls nicht in Landesrecht überführt worden. Privatinteressen hätten typisiert in die Abwägung eingestellt werden können. Im Übrigen verursache die bloße Freihaltung von Flächen keinen Lärm. Die Privatnützigkeit der Flächen sei durch die Vorranggebietsfestlegung nur beeinträchtigt, nicht aber unmöglich gemacht; dies müsse vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 GG hingenommen werden. Die Gemeinden seien gehört worden. Eine Beeinträchtigung umliegender Ansiedlungen sei abgewogen, gegebenenfalls müsse Lärmvorsorge getroffen werden. Zudem sei der vorhandene Flughafen eine feste Größe, Vorrangflächen zur Freihaltung künftiger Entwicklungen müssten zwingend an diesen anschließen.

Auch die Beigeladene tritt dem Normenkontrollantrag entgegen: Die Normenkontrollklage sei unzulässig, dem Antragsteller fehle die Antragsbefugnis. Ein privater Eigentümer werde durch Ziele der Raumordnung nicht betroffen. Die Landesplanung schaffe nur Rahmenbedingungen. Raumbedeutsame Funktionen, wie sie in der Zielfestlegung B V 1.6.3 des LEP 2003 zum Ausdruck kämen, stellten sich als Sozialbindung des Eigentums dar. Die Privatnützigkeit des Eigentums werde jedenfalls nicht beseitigt. Wehrfähige Rechtspositionen aus den Bestimmungen des Naturschutzes oder der kommunalen Planungshoheit stünden dem Antragsteller nicht zur Seite. Bei einer Abwägung nach § 7 Abs. 7 Satz 2 ROG fehle der individuelle Bezug zum Privatbelang; das private Interesse an der Nutzung von Flächen im Planungsraum könne als typisierte Größe in die Abwägung eingestellt werden. Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. An den Vorgaben des § 1 ROG sei die planerische Rechtfertigung zu messen. Nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 ROG seien Festlegungen zur Raumstruktur, insbesondere zur Verkehrsinfrastruktur zu treffen. Da Eigentumsrechte des Antragstellers nicht betroffen seien, könne von einer Verhinderungsplanung nicht gesprochen werden. Die Ausweisung einer Vorrangfläche stelle auch keine konkrete Standortzuweisung dar, zu einem Konflikt mit Vorschriften des Naturschutzrechts könne es daher nicht kommen. Der Antragsteller spreche zudem wiederholt Belange an, deren Träger er selbst nicht sei und die auch keine ihn schützenden Rechtswirkungen entfalten. Die auf der Grundlage des Zieles B V 6.4.1 des LEP auszuweisenden Lärmschutzzonen seien bei einer Erweiterung des Verkehrsflughafens München der dann erforderlichen fachplanerischen Zulassungsentscheidung anzupassen. Die Festlegung von Vorrangflächen löse jedenfalls keine Lärmemissionen aus. Eine Verpflichtung zu Lärmschutzregelungen gehe somit fehl. Der Antragsteller könne sich auch auf keine Verletzung der Planungshoheit der angrenzenden Gemeinden berufen. Dies sei eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft. Die Gemeinden selbst seien am Verfahren beteiligt worden. Die zulässige Typisierung von Eigentümerinteressen bei Festlegung der Vorrangfläche habe lediglich eine Berücksichtigung bestehender Bebauung bedingt; darüber hinaus könnten private Belange nachvollziehend abgewogen werden. - Auf den weiteren Inhalt des Schriftsatzes vom 29. Oktober 2004 wird Bezug genommen.

Verwiesen wird auf die vorliegenden Gerichts- und Verwaltungsakten.

Entscheidungsgründe:

Die Normenkontrollklage bleibt ohne Erfolg. Sie ist bereits unzulässig (1.); im Übrigen wäre sie auch unbegründet (2.). Dabei ist das Raumordnungsgesetz (ROG) betreffend von der Rechts- und Gesetzeslage auszugehen, wie sie vor in Kraft treten des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau (EAG Bau; in Kraft getreten am 20.7.2004) Bestand hatte, das sich mit seinen Neuregelungen keine Rückwirkung beigemessen hat.

1. Die Zulässigkeit einer Normenkontrollklage setzt neben deren Statthaftigkeit - die vorliegend nicht in Frage steht, da das Landesentwicklungsprogramm (LEP) in seiner Fortschreibung des Jahres 2003 als Rechtsverordnung ergangen ist, Art. 14 Abs. 3 Satz 1 BayLplG, und sich damit als eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO erweist (zur Rechtsnatur von Zielen der Raumordnung, vgl. BVerwG vom 20.11.2003 UPR 2004, 179) - auch eine Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) voraus; diese liegt dann vor, wenn der Antragsteller geltend machen kann durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Dazu bedarf es eines hinreichend substanziierten Tatsachenvortrags, der es zumindest als möglich erscheinen lässt, dass der Antragsteller durch die streitige Norm in seinen Rechten verletzt wird (BVerwGE 107, 215/217).

Dabei erfährt die Prüfung einer möglichen Verletzung subjektiver Rechte bereits eine aus dem Umstand herrührende Beschränkung, dass vom Träger der Landesplanung abschließend abgewogene Ziele der Raumordnung - und um ein solches handelt es sich bei der streitgegenständlichen Zielfestlegung zur Sicherung der langfristigen räumlichen Entwicklungsmöglichkeiten des Verkehrsflughafens München - sich in erster Linie an öffentliche Stellen im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 ROG richten, die diese bei ihren Planungen - etwa bei Planfeststellungen - zu beachten haben. Der Private ist somit im Regelfall nicht Adressat der Zielbestimmung und kann daher nicht betroffen sein. Hinzu kommt, dass Ziele der Raumordnung - soweit sie flächenbezogen sind - meist nicht parzellenscharf festgelegt sind - beispielhaft etwa das Ziel B V 1.6.2 LEP 2003, Anbindung des Verkehrsflughafens durch eine Magnetschwebebahn in einem Trassenkorridor - und der Zielfestlegung somit weder eine enteignende Vorwirkung noch eine sonstige unmittelbare Rechtswirkung auf das Eigentum zukommt (BVerwG vom 16.1.2003 NuR 2003, 613/615 zur Trassenführung der A 94 über Dorfen). Je nach dem, ob ein Ziel der Raumordnung eher geringere inhaltliche Dichte aufweist oder durch hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, entfaltet es schwächere oder stärkere und gegebenenfalls keine Rechtswirkungen (BVerwGE 90, 329/334). Da es in Fällen nicht parzellenscharfer Überplanung an jeglichem Eingriff in eine Eigentumsposition fehlt, erweist sich die Normenkontrollklage eines (nur) potenziell von einer als Ziel der Landesplanung beschriebenen Trassenführung betroffenen Privaten als unzulässig (BayVerfGH vom 15.7.2002 BayVBl 2003, 109).

Die Antragsbefugnis allein wegen eines fehlenden Zugriffs auf eine Eigentumsposition zu verneinen, scheidet somit dann aus, wenn der Konkretisierungsgrad der planerischen Zielfestsetzung parzellenscharf Grundstücke erfasst und auf dieser Planungsebene bereits konkrete Festlegungen getroffen werden, die ein negatives Betroffensein in Rechten oder in sonstigen rechtlich geschützten Belangen absehen lässt (BVerwGE 81, 128 zu einem Abfallbeseitigungsplan mit einer konkreten Standortzuweisung; ebenso BVerwGE 115, 17/21 zur unmittelbaren Rechtswirkung von Zielbestimmungen; vgl. auch BayVGH vom 8.12.2003 NUR 2004, 315 zum Ausschluss von Windenergieanlagen). Vorliegend sind Grundstücke des Antragstellers von der Festlegung des Vorranggebiets betroffen; dieses umfasst flächenmäßig genau umrissen den Bereich zwischen der A 92 im Norden und dem bestehenden Verkehrsflughafen im Süden. Doch trifft der Antragsgegner mit der streitgegenständlichen Zielfestlegung nur eine der nachhaltigen Raumentwicklung dienende und Grundsätze der Raumordnung (Entwicklung leistungsfähiger Verkehrsanlagen, Standortwahl für lärmemittierende Vorhaben, Art. 2 Nrn. 8 und 9 BayLplG) umsetzende Entscheidung, dass nämlich der genau bezeichnete Raum von raumbedeutsamen Nutzungen frei zu halten ist, die mit der vorrangig möglichen Nutzung, nämlich einer Weiterentwicklung des Verkehrsflughafens München, nicht vereinbar sind. Mit der dieser Zielsetzung entsprechenden Festsetzung eines Vorranggebiets (§ 7 Abs. 4 Nr. 1 ROG) geht die Möglichkeit einer Rechtsverletzung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO somit nur dann einher, wenn dem Antragsteller damit ein Recht auf raumbedeutsame Nutzung seiner Grundstücke beschnitten wird und damit ein Eingriff in eine eigentumsrechtlich geschützte Position verbunden wäre. Eine Beschränkung von Vorhaben (und ein damit einhergehender Eingriff in eine Eigentümerstellung), die unterhalb der Ebene raumbedeutsamer Nutzungen im Sinne raumbeanspruchender und raumbeeinflussender Vorhaben liegen (vgl. Beispiele hierzu bei Heigl/Hosch, Raumordnung und Landesplanung in Bayern, Anm. 50 zu Art. 1 BayLplG), scheidet schon von der in § 7 Abs. 4 Nr. 1 ROG beschriebenen Funktion der Festlegung eines Vorranggebietes aus. Der Antragsgegner und die Beigeladene erheben daher auch keine Einwendungen gegen die vom Antragsteller - schon früher - ins Auge gefasste Weiterentwicklung seiner beiden Lagerhallen auf dem Grundstück Fl.Nr. 1025/2 der Gemarkung Marzling. Hierbei handelt es sich nämlich um keine andere raumbedeutsame Nutzung im Sinne von § 7 Abs. 4 Nr. 1 ROG, die den langfristigen räumlichen Entwicklungsmöglichkeiten des Verkehrsflughafens München entgegenstehen würde. Die durch die Festsetzung des Vorranggebiets verbleibende Beschränkung der Nutzung verletzt den Antragsteller aber in keiner Hinsicht in etwaigen Rechten.

1.1. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO setzt die Möglichkeit der Verletzung in einem subjektiven Recht voraus; vom Anwendungsbereich dieser Norm nicht erfasst sind daher hoheitliche Einwirkungen auf bloße Chancen und Hoffnungen, die sich noch nicht zu einem subjektiven Recht verdichtet haben (zum insoweit fehlenden Schutz durch Art. 14 GG, BVerfGE 100, 226/242; BVerwGE 115/17/31). Der Antragsteller beabsichtigt nach seinem Vorbringen im gerichtlichen Verfahren die künftige bauliche Nutzung seiner überwiegend landwirtschaftlichen genutzten Grundstücke im südlichen Nahbereich der A 92, und zwar weitestgehend für gewerbliche Zwecke. Zwar ist die Baufreiheit grundsätzlich eine zum Eigentum gehörende Nutzungsmöglichkeit (nach anderer Ansicht lediglich eine vom Staat verliehene Befugnis, zum Streit hierüber vgl. Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 8. Auflage Anm. 3 zu § 42 m.w.N.). Doch besteht bei einem diesen Grundsatz betreffenden Eingriff nicht einmal eine (wegen der Inhalts- und Schrankenbestimmung gegebenenfalls gebotene) Ausgleichspflicht, wenn eine entsprechende Nutzungsmöglichkeit de jure nie eröffnet war (es gibt keinen eigentumsrechtlichen Anspruch auf "Heraufzonung" eines Grundstücks von Nichtbauland zu Bauland, vgl. ausführlich Papier in Maunz/Dürig, GG, Anm. 93, 467 zu Art. 14). Allein mit dem Festschreiben des Fehlens der rechtlichen Voraussetzungen für die Bebauung eines Grundstückes kann jedenfalls nicht die Möglichkeit einer Rechtsverletzung des Antragstellers einhergehen (vgl. auch § 2 Abs. 3 BauGB).

1.1.1. Nicht beeinträchtigt werden kann durch die Festlegung eines Vorranggebiets die Nutzungsmöglichkeit der beiden vom Antragsteller errichteten Lagerhallen auf dem Grundstück Fl.Nr. 1025/2, wobei dahingestellt bleiben kann, ob diese Grundstücke überhaupt im Eigentum des Antragstellers stehen (der Normenkontrollantrag führt dieses Grundstück jedenfalls nicht als Eigentum des Antragstellers auf). Diese Hallen genießen aufgrund der bauaufsichtlichen Genehmigung Bestandsschutz. Dasselbe gilt für die Nutzung der Grundstücke des Antragstellers zur Lagerung von Kies (insoweit an die Stadt Freising verpachtet). Beide Nutzungen und auch deren Ausweitung kollidieren nicht mit der angegriffenen Zielfestlegungen B V.1.6.3 des LEP 2003.

1.1.2. Eine Rechtsverletzung durch eine mit der Festlegung des Vorrangsgebiets einhergehende Nutzungsbeschränkung scheidet auch deshalb aus, weil die vom Antragsteller beabsichtigte umfangreiche bauliche Nutzung seiner Grundstücke bereits von den Festsetzungen des gemeinsamen Bebauungsplans der Stadt Freising und der Gemeinde Marzling vom August 2000 ausgeschlossen wird. Die bisherige ganz überwiegende landwirtschaftliche Nutzung der Grundstücke des Antragstellers ist mit diesem Bebauungsplan (entschädigungslos) "eingefroren" worden (insoweit handelt es sich um eine die Sozialbindung des Art. 14 Abs. 1 GG verwirklichende Inhalts- und Schrankenbestimmung, vgl. BVerwGE 45, 309; BVerwGE 48, 271). Dieser einfache Bebauungsplan, der nur die Art der Nutzung der erfassten Grundstück regelt (§ 30 Abs. 3 BauGB), sieht weiterhin ausschließlich landwirtschaftliche Nutzung ("Flächen für die Landwirtschaft") für die Grundstücke des Antragstellers vor. Der Antragsteller hat sich gegen die mit dieser Bauleitplanung einhergehende Eigentumsausformung nicht zur Wehr gesetzt (gegebenenfalls im Wege einer Normenkontrollklage) und muss diese konkrete planerische Festsetzung - landwirtschaftliche Nutzung - somit gegen sich gelten lassen. Schon diese der Vorrangsgebietsfestlegung vorausgegangene planerische Bestimmung des Inhalts des Eigentums an seinen Grundstücken schließt es aus, dass der Antragsteller nunmehr durch die streitgegenständliche Zielfbestimmung in seinen Rechten verletzt wird.

1.1.3. Selbst wenn man aber die Rechtsverbindlichkeit dieses einfachen Bebauungsplanes, dessen Aufstellungsakten dem Senat nicht vorliegen, in Zweifel ziehen wollte, waren die Grundstücke des Antragstellers hinsichtlich ihrer bisherigen Nutzung durch die Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Stadt Freising und der Gemeinde Marzling - wiederum landwirtschaftliche Nutzung - bestimmt. Die beabsichtigte bauliche Nutzung dieser Grundstücke wäre § 35 Abs. 2 BauGB zuzuordnen, wobei aber öffentliche Belange berührt wären (zumindest § 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB), die den umfangreichen Vorhaben des Antragstellers entgegenstünden. Selbst wenn der Antragsteller aber eine raumbedeutsame und zusätzlich nach § 35 Abs. 1 BauGB privilegierte bauliche Nutzung seiner Grundstücke ins Auge fassen wollte, die mit der Funktion des Vorranggebiets nicht im Einklang stünde, kann damit keine Rechtsverletzung einhergehen. Denn auch die mit der Festlegung eines Vorrangsgebiets verbundene gebietsbezogene Nutzungsbeschränkung greift in keine Eigentumsrechte des Antragstellers ein; vielmehr erweist sich auch eine Vorranggebietsfestlegung der vorliegenden Art als eine (nicht ausgleichspflichtige) Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerwGE 94, 1 zu einer die Nutzbarkeit von Grundstücken einschränkenden Naturschutzverordnung). Insbesondere müssen Eigentümer von Grundstücken im Umfeld eines expandierenden Verkehrsflughafens, der mit vielfältigen öffentlichen Interessen verbunden ist, schon aufgrund der speziellen Situationsgebundenheit gegebenenfalls eine dauerhafte Nutzungsbeschränkung hinnehmen.

Ein sich gegen die Festsetzung des Vorranggebiets durchsetzender Eigentumsschutz könnte dem Antragsteller nur dann nicht vorenthalten werden, wenn er in Ausübung seines Rechts (aus § 35 Abs. 1 BauGB) bereits einen bestimmten, schutzwürdigen Zustand geschaffen hätte. Daran fehlt es aber, wenn - wie vorliegend - nicht einmal in das Stadium konkreter (vorbereitender) Planungen im Hinblick auf ein privilegiertes raumbedeutsames Außenbereichsvorhaben eingetreten wurde, die der Festlegung des Vorranggebiets entgegengesetzten Vorhaben des Antragstellers sich somit lediglich als Absichtserklärungen verstehen. Ob die vom Antragsteller in Aussicht genommenen Vorhaben mit der Funktion des festgelegten Vorranggebiets überhaupt kollidieren würden, ist von diesem zudem nicht hinreichend deutlich gemacht.

1.2. Zu Recht verweist der Antragsteller zum einen auf sein subjektiv-öffentliches Recht auf "gerechte Abwägung" seiner Belange und zum anderen auf den Umstand, dass den Normaufstellungsakten zum LEP 2003 zur Gewichtung privater Belange trotz § 7 Abs. 7 Satz 2 ROG nichts zu entnehmen ist. Doch auch dieses "Defizit" vermag keine Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zu begründen. Zwar sind auch raumordnende Planungen vom Grundsatz der Abwägung bestimmt, doch wird auf dieser Planungsebene keine Abwägungsdichte erreicht, die mit der der Bauleitplanung oder der Fachplanung vergleichbar wäre; dies gilt insbesondere auch in Bezug auf die (im Detail kaum erfassbaren) privaten Belange, deren Berücksichtigung im Einzelnen eine Landesplanung sprengen würde. Die weiträumige Sichtweise einer raumordnenden Planung und deren Rahmencharakter berechtigt den Träger der Landesplanung dazu, private Belange - wie die Möglichkeit der baulichen Nutzung bisheriger landwirtschaftlich genutzter Flächen - verallgemeinernd zu unterstellen und gleichsam als typisierte Größe in die Abwägung einzustellen (vgl. zuletzt BVerwGE 118, 33/44). Der Plangeber für das streitige Vorranggebiet erkannte, dass mit diesem keine oder nur geringfügige Nutzungsbeschränkungen für die südlich der A 92 im Außenbereich bzw. im Bereich des einfachen Bebauungsplanes gelegenen Grundstücke einhergehen, deren Privatnützigkeit somit weitgehend erhalten bleibt, so dass von diesem (ersten) Planungsschritt betroffenen privaten Belange in ausreichendem Maße berücksichtigt werden.

Führt nach all dem die Festlegung eines Vorranggebiets zu einer entschädigungslos hinzunehmenden Bestimmung der Schranken und des Inhalts des Eigentums des Antragstellers und werden die Belange des Antragstellers als Eigentümer von Grundstücken im Vorranggebiet bei dessen Festlegung nicht verkannt, scheidet die Möglichkeit einer Rechtsverletzung des Antragstellers aus. Seine Normenkontrollklage erweist sich somit als unzulässig.

2. Die obergerichtliche Rechtsprechung hat wiederholt darauf hingewiesen, dass an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO keine höheren Anforderungen zu stellen sind, als nach § 42 Abs. 2 VwGO (BVerwGE 107, 215; BVerwG vom 10.3.1998 NVwZ 1998, 732). Der Senat sieht sich trotz der umfangreichen Erörterungen unter 1. im Einklang mit dieser Rechtsprechung, prüfte die Möglichkeit der Rechtsverletzung aber präziser, auch weil gegenüber Gestaltungsklagen es der Normenkontrollklage an einem Korrektiv in der Begründetheitsprüfung entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO fehlt. Die Existenz dieses Korrektivs führt andererseits oft dazu, sich der Prüfung des § 42 Abs. 2 VwGO als Zulässigkeitsvoraussetzung etwa für eine Anfechtungsklage nicht eingehender anzunehmen. Selbst wenn man aber die vom Senat angestellte Zulässigkeitsprüfung als zu dicht erachten und von einem hinreichend substanziierten Vortrag für eine mögliche Rechtsverletzung ausgehen wollte, wäre die Normenkontrollklage unbegründet.

Die Planrechtfertigung für die Festlegung des Vorranggebiets ist nicht in Zweifel zu ziehen. Der Senat hat bereits in früheren Entscheidungen im Zusammenhang mit den Neubau des Verkehrsflughafens München (und dessen Wegverlagerung von München Riem) auf die Notwendigkeit rechtzeitiger Vorsorge für die Erweiterung eines Flughafens durch raumordnende Planungen verwiesen. Angesichts der damaligen räumlichen Verhältnisse in München Riem mit unmittelbar angrenzender Wohnbebauung (und ähnlicher heutiger Verhältnisse an zahlreichen Verkehrsflughäfen in Deutschland) sind derartige Raumplanungen, die nur die Freihaltung vom Raum zum Gegenstand haben und jeglicher Nulloption offen stehen, zwingend geboten (§ 7 Abs. 2 Nr. 3 ROG).

Auch die in der Abwägung von Raumordnungsplänen sich gegenüberstehenden Interessen und zwar vorliegend einerseits die des Antragsgegners und der Beigeladenen an der Sicherstellung der künftigen räumlichen Entwicklungsmöglichkeiten des Verkehrsflughafens München und andererseits die dem entgegenstehenden öffentlichen Interessen und privaten Belange sprechen in ihrer Gewichtung deutlich zu Gunsten des Interesses an der räumlichen Entwicklungsmöglichkeit des Verkehrsflughafens München. Neue Flughäfen sind heute infolge der vorgegebenen Siedlungsstrukturen in Bayern/Deutschland kaum mehr planbar. Dagegen ist die Nachfrage nach Flugverkehr, also einem öffentlichen (Verkehrs-) Bedürfnis, steigend. Der Verkehrsflughafen München erweist sich für den südbayerischen Raum somit als Zwangspunkt, an den sich flächensichernde Raumplanungen anschließen müssen. Dabei ist die Standortfindung für das Vorranggebiet im Norden des bestehenden Verkehrsflughafens nicht zu beanstanden. Dieses findet dort seine Grenze an der stark lärmemittierenden A 92, die erfassten Flächen sind - anders als im Süden des Verkehrsflughafens (mit den Ortschaften Hallbergmoos, Schwaig, Oberding) - weitgehend frei von Ansiedlungen. Ein Vorranggebiet für Erweiterungen im unmittelbaren Anschluss an die beiden Start- und Landebahnen nach Westen oder Osten macht betriebstechnisch keinen Sinn.

Entgegenstehende öffentliche Interessen müssen gegenüber dieser allein Räume freihaltenden (also kein konkretes Vorhaben zum Gegenstand habenden) Planung zurückstehen. Der Plangeber der streitgegenständlichen Zielfestlegung erkannte entgegenstehende städtebauliche Belange. Rechtsverbindliche qualifizierte Bebauungspläne würden von der Festlegung des Vorranggebiets unberührt bleiben. Der oben bereits beschriebene gemeinsame einfache Bebauungsplan, der den Westen des Vorranggebiets umfasst, steht mit seinen Zielen - Freihaltung der Landschaft vor weiterer Bebauung und deren gestaltende Gliederung - dem Ziel der Festlegung des Vorranggebiets, räumliche Flächen freizuhalten, nicht entgegen. Die Ziele beider Planungen sind zum Teil deckungsgleich. Die Grundsätze des Natur- und Landschaftsschutzes, die bei der vorliegenden Raumplanung wiederum nur generalisierend zu bewältigen sind, werden nicht abwägungsfehlerhaft zurückgestellt. Das bei Inkrafttreten des LEP 2003 geltende Raumordnungsgesetz 1997 forderte noch keine Umweltverträglichkeitsprüfung (vgl. nunmehr § 7 Abs. 5 ROG 2004). Doch auch ein auf den Schutz des Menschen und der Natur abstellender Umweltbericht könnte nur ein weitgehendes Abrücken des Plangebiets von den schützenswerten Isarrauen im Norden und Westen, die Zuordnung des Plangebiets zur A 92 im Sinne einer damit möglichen Lärmbündelung und eine weitgehende Nichtbeanspruchung von besiedelten Räumen zum Gegenstand haben; indirekt wird dies alles durch die konkrete Festlegung des streitigen Vorranggebiets berücksichtigt. Die in der Abwägung zurückgedrängten privaten Belange im Zusammenhang mit einer Bewahrung der Nutzungsmöglichkeiten der von der Festlegung des Vorranggebiets erfassten Grundstücke werden, soweit derartige Nutzungen von der streitigen Planung überhaupt erfasst sind, zudem noch eine Abfederung erfahren. Zuerkennt nämlich die Rechtsprechung (BVerwGE 118, 33/45; BVerwGE 115, 17/29) den Zielen der Raumordnung und Landesplanung keinen strikten unabdingbaren Geltungsanspruch, erfahren private Belange im Rahmen einer "nachvollziehenden" Abwägung im Zusammenhang mit § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB gegebenenfalls noch eine zusätzliche Gewichtung. Letztendlich kann nicht unberücksichtigt bleiben, dass die vorliegende Abwägung aufgrund der Weiträumigkeit der Planung nicht detailscharf sein kann; derartiges ist Aufgabe einer gegebenenfalls nachfolgenden Fachplanung. Ebenso können - wie schon ausgeführt - entgegenstehende private Interessen, die vorliegend im Bezug auf die Grundstücke des Antragstellers aber kaum ersichtlich sind, typisiert gewichtet werden.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit (§ 162 Abs. 3 VwGO), dem Antragsteller auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, die sich am Verfahren beteiligt und durch ihre Antragstellung ein Kostenrisiko übernommen hat (§ 154 Abs. 3 VwGO). Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe gegeben ist.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 50.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).

Ende der Entscheidung

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