Judicialis Rechtsprechung

2. Bei nur teilweise zweckwidriger Verwendung einer erhaltenen Subvention und einzelnen Auflagenverstößen liegt es grundsätzlich im Auswahlermessen der Behörde, ob der Zuwendungsbescheid ganz oder nur teilweise aufgehoben wird.

Im Namen des Volkes

22 B 01.2468

In der Verwaltungsstreitsache

wegen

Widerrufs und Rückforderung eines Investitionszuschusses;

hier: Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 01. August 2001,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Konrad, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Hösch, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Zöllner

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 14. Mai 2004 am 25. Mai 2004 folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der zu vollstreckenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

III. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

1. Die Klägerin ist ein mit notariellem Vertrag vom 18. Dezember 1990 gegründetes Unternehmen zur Herstellung und zum Vertrieb von Fleisch und Feinkost. Alleinige Gesellschafter sind der Geschäftsführer Dr. **** ******* mit einem Anteil von 40 % und seine Ehefrau ******** ******* mit einem Anteil von 60 %.

Der Geschäftsführer Dr. **** ******* ist Inhaber eines weiteren Fleisch verarbeitenden Betriebs am selben Ort, der unter seinem Namen geführt wird (im Folgenden: Einzelfirma). Er übernahm diesen aus einer Metzgerei hervorgegangenen Familienbetrieb nach Abschluss seiner Ausbildung zum Metzgermeister und Diplom-Kaufmann am 1. Januar 1982 mit damals 27 (nach anderer Angabe: 23) Beschäftigten. Zur Umstellung und Erweiterung gewährte ihm die Bayerische Landesanstalt für Aufbaufinanzierung (LfA) in der Folgezeit mehrmals Zuschüsse für größere Investitionen (Gesamtvolumen: 5,4 Mio. DM), die nach den Angaben des Firmeninhabers zur Schaffung von 18 zusätzlichen Dauerarbeitsplätzen führen sollten (Gesamtzahl einschließlich Ausbildungsplätzen: 42). Im dazu vorgelegten Verwendungsnachweis vom 15. März 1990 wird bestätigt, dass die neuen Arbeitsplätze durch die im Mai 1989 abgeschlossene Betriebserweiterung in der geplanten Zahl geschaffen und besetzt worden seien.

Mit Schreiben vom 4. Dezember 1990, geändert am 14. März 1991, beantragte die damals in Gründung befindliche Klägerin bei der LfA die Gewährung eines Investitionszuschusses für die geplante Errichtung eines Betriebs zur Herstellung von Fleisch-Fertiggerichten mit Catering-Service auf einem neu zu erwerbenden Gewerbegrundstück am Ortsrand von K******* (Investitionsvolumen: 11,5 Mio. DM). Der vom Geschäftsführer der Klägerin unterschriebene Antrag enthielt u.a. die formularmäßige Erklärung, dass der Antragstellerin die nach § 3 des Subventionsgesetzes (SubvG) bestehenden Mitteilungspflichten bekannt seien; sie werde insbesondere jede Abweichung von den vorstehenden Angaben unverzüglich mitteilen. Die Frage nach weiteren Betriebsstätten der Antragstellerin in der derselben Gemeinde wurde im Antrag unter Hinweis auf die bestehende Einzelfirma bejaht. In der neu zu errichtenden Betriebsstätte würden bis zum Abschluss der Investitionsmaßnahme im Jahr 1995 insgesamt 18 Dauerarbeitsplätze entstehen.

Die dem Antrag beigefügte Anlage enthielt in der Rubrik "Vermögens- und Ertragsverhältnisse" eine Auflistung der in den vorangegangenen drei Jahren erzielten Betriebsergebnisse der bestehenden Einzelfirma (1.4); hierzu wurden ergänzend die jeweiligen Bilanzen sowie die Gewinn- und Verlustrechnungen vorgelegt. Auf die Frage nach den "betrieblichen Verhältnissen" wurde erklärt, die derzeit zu 85 % ausgelastete Einzelfirma mit 42 Arbeitnehmern bleibe in vollem Umfang erhalten (4.). Die zur Finanzierung des Vorhabens benötigten Eigenmittel würden u.a. aus dem Cash flow des bestehenden Betriebs aufgebracht (5.5). In einer weiteren Anlage zum Förderantrag wurde als "Begründung der Investitionsmaßnahme" im Wesentlichen ausgeführt, in der bestehenden Großfleischerei (Einzelfirma) seien die durch veränderte Konsumgewohnheiten erforderlichen Marktanpassungen aus betriebswirtschaftlichen Gründen unterblieben. Dieser vorhandene Betrieb sei streng für bestimmte Produktionsbereiche konzipiert; eine Erweiterung des Sortiments würde die Gesamtkapazität mindern und die Produktionskosten steigern. Wegen des Standorts direkt im Dorf erscheine ein weiterer Ausbau des Betriebs nicht ratsam. Dr. ******* werde deshalb seinen Betrieb unverändert fortführen; zur Sicherung der Absatzmärkte werde unter Ausnutzung der gewonnenen Erfahrungen und der bestehenden Kontakte eine neue Produktionsstätte zur Weiterverarbeitung errichtet. In einer beigefügten "Umsatz- und Ertragsvorausschau" wurde für die Einzelfirma eine Umsatzsteigerung von 11 Mio. DM auf 13 Mio. DM und ein Ertragszuwachs von 150 TDM auf 240 TDM jeweils im Zeitraum von 1990 bis 1993 angenommen. Die detaillierte "Kostenaufstellung über geplante Investitionen" sah zuletzt (geänderter Antrag vom 14. März 1991) für den Erwerb des "Betriebsgrundstücks einschließlich Erschließungskosten" einen Betrag von 260 TDM vor, nachdem hierfür im ursprünglichen Antrag vom 4. Dezember 1990 noch 520 TDM vorgesehen waren.

Bereits am 18. Februar 1991 hatte der Rat der Gemeinde K******* in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen, der Klägerin die für den neuen Betrieb erforderlichen Grundstücke (insgesamt ca. 18.850 m²) zum Gesamtpreis von 235.625 DM zuzüglich der Nebenkosten zu verkaufen. Zugleich wurde beschlossen, die für Kanal, Wasser und Straße anfallenden Kosten der erstmaligen Erschließung mit den der Gemeinde hierfür von staatlicher Seite gewährten Zuschüssen zu verrechnen, so dass die Klägerin die betreffenden Kosten nicht zahlen müsse; dies gelte nicht für künftige Erschließungsbeiträge. Weiter wurde in dem Beschluss ausgeführt, die Klägerin verpflichte sich zur Schaffung von 25 Vollzeitarbeitsplätzen bis zum 31. Dezember 1995; bei Nichteinhaltung sei sie zur Nachzahlung von 5.- DM pro m² verpflichtet. Einen Abdruck des entsprechenden Gemeinderatsprotokolls sandte der 1. Bürgermeister der Gemeinde K******* am 19. Februar 1991 "zur weiteren Verwendung" an den Geschäftsführer der Klägerin. Dieser übermittelte eine Kopie des Protokollauszugs und des Anschreibens noch am selben Tag an die mit der Prüfung des Förderantrags befasste Regierung von Unterfranken.

Nachdem die zuständigen Behörden dem Vorhaben auch im Hinblick auf die zu erwartende Entwicklung der bestehenden Einzelfirma zugestimmt hatten, erließ die LfA am 30. Oktober 1991 einen Zuwendungsbescheid über die Zahlung eines Investitionszuschusses in Höhe von 1,7 Mio. DM. Dabei wurde auf die dem Bescheid beigefügten "Besonderen Nebenbestimmungen für Zuwendungen an die gewerbliche Wirtschaft" (abgedruckt: Amtsblatt des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Verkehr 1985, S. 33 ff.; im Folgenden: BNZW) besonders hingewiesen; diese seien Bestandteil des Bescheids. In den übrigen Nebenbestimmungen wurde u.a. gefordert, dass die bestehende Einzelfirma zur Sicherung eines etwaigen Anspruchs auf Rückzahlung die Bürgenhaftung zu übernehmen habe (Ziff. 2.2). Bei einem Verstoß gegen die Bestimmungen des Zuwendungsbescheids bleibe eine Rückforderung des Zuschusses zuzüglich Zinsen vorbehalten (Ziff. 2.4). Zweck der Förderung sei insbesondere, dass entsprechend den Angaben der Klägerin im Antrag durch die mitfinanzierten Maßnahmen in K******* insgesamt 18 Dauerarbeitsplätze geschaffen und besetzt würden; nach Abschluss der geförderten Maßnahmen betrage die Zahl der Dauerarbeitsplätze insgesamt 18; als solche könnten nur Arbeitsplätze gelten, die dem Arbeitsmarkt tatsächlich auf Dauer zur Verfügung stünden (Ziff. 3). Die Angaben im Antrag mit den dazu eingereichten ergänzenden Unterlagen sowie die Mitteilungen und Nachweise aufgrund der Bestimmungen des Zuwendungsbescheids seien subventionserheblich im Sinne des § 264 StGB i.V.m. § 1 SubvG und Art. 1 BaySubvG (Ziff. 4). Nach dem genehmigten Finanzierungsplan sei für die Finanzierung des insgesamt 11,5 Mio. DM umfassenden Vorhabens auch ein Ergänzungsdarlehen der LfA in Höhe von 5,75 Mio. DM erforderlich.

Nachdem der bewilligte Zuschuss in mehreren Teilbeträgen bis zum 6. Oktober 1994 ausgezahlt worden war, legte die Klägerin mit Schreiben vom 10. April 1995 den geforderten Verwendungsnachweis vor. Darin war für die Grundstückskosten statt der im genehmigten Investitionsplan ausgewiesenen 260 TDM ein Betrag von 445 TDM als durchgeführte Investitionen aufgeführt. Nachdem die LfA u.a. hierzu mit Schreiben vom 21. Juni 1995 eine nähere Erläuterung erbeten hatte, führte der Geschäftsführer der Klägerin mit Schreiben vom 20. Juli 1995 aus, die Kostenerhöhung beim Grundstückserwerb sei durch "zusätzliche Anschlussgebühren für Erschließung, Wasser- und Kanalanschluss" entstanden. Insgesamt seien aber statt der geplanten 11,5 Mio. DM nur 9,8 Mio. DM ausgegeben worden, z.B. wegen des Kaufs gebrauchter Maschinen.

Die LfA kürzte daraufhin mit Bescheid vom 28. Mai 1996 den bewilligten Zuschuss anteilig auf 1,5 Mio. DM und forderte die Klägerin zur Rückzahlung von 200.000 DM zuzüglich 6 % Zinsen auf. Dem geänderten Investitions- und Finanzierungsplan der Klägerin werde zugestimmt, wobei hinsichtlich der angeschafften gebrauchten Wirtschaftsgüter vorausgesetzt werde, dass diese nicht von verbundenen oder sonst wie verflochtenen Unternehmen angeschafft und ebenso nicht im Rahmen eines früheren Investitionsvorhabens bereits öffentlich gefördert worden seien.

2. Eine im Juli 1998 durchgeführte Prüfung des Staatlichen Rechnungsprüfungsamts Bayreuth ergab, dass die Klägerin die neu entstandenen Arbeitsplätze überwiegend mit Personen besetzt hatte, die zuvor bei der Einzelfirma beschäftigt gewesen waren; der dortige Personalstand war von 42 (1990) auf 5 (AOK-Prüfungsbericht für den Zeitraum 31. 12. 1994 bis 8. 2. 1995) bzw. 4 (1996) zurückgegangen. Von den im Verwendungsnachweis genannten Grundstückskosten entfielen nach den Feststellungen insgesamt 198.484,09 DM auf Erschließungsbeiträge, die die Gemeinde K******* zwar mit Bescheiden vom 29. Juni und 1. Juli 1992 der Höhe nach festgesetzt, in Anrechnung einer zuvor erhaltenen staatlichen Förderung jedoch von der Klägerin nicht tatsächlich erhoben hatte. Zu den von der Klägerin angeschafften und den Investitionskosten zugerechneten gebrauchten Wirtschaftsgütern gehörten auch Maschinen aus dem Betrieb der Einzelfirma mit einem Gesamtkaufpreis von 191.000 DM (Rechnung vom 1. Januar 1994); davon waren nach Schätzung der Prüfer etwa ein Drittel bereits im Rahmen früherer Investitionsmaßnahmen gefördert worden. Die Einzelfirma stellte nach einer bei den Prüfungsakten befindlichen "Erklärung zu Bilanzen 1994" ihre Verkaufstätigkeit zum 31. Juli 1994 ein und diente der Klägerin ab dem 1. August 1994 als "vorgelagerter Dienstleistungsbetrieb". Zum gleichen Zeitpunkt wurden ihr Kundenstamm sowie ihre Waren-, Kassen-, Debitoren- und Kreditorenbestände vollständig auf die Klägerin übertragen.

Mit Schreiben vom 1. Dezember 1998 teilte der Bayerische Oberste Rechnungshof dem Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie (im Folgenden: Wirtschaftsministerium) die Prüfungsergebnisse des Staatlichen Rechnungsprüfungsamts Bayreuth mit; ein Abdruck dieses Schreibens ging am 10. Dezember 1998 bei der LfA ein.

Im Rahmen der nachfolgenden Anhörung zum beabsichtigten Widerruf des Zuwendungsbescheids erklärte der Geschäftsführer der Klägerin mit Schreiben vom 5. Juni 1999, der Arbeitsplatzabbau bei der Einzelfirma sei strukturbedingt gewesen und beruhe auf neueren europarechtlichen Anforderungen, die wirtschaftlich kaum erfüllbar seien und bereits viele Schlachtbetriebe dieser Größe zur Aufgabe gezwungen hätten. Bei den Erschließungsbeiträgen, die zu keinem Zahlungsausgang geführt hätten und die er daher auch nicht bilanziert habe, sei er aufgrund eines Denkfehlers davon ausgegangen, dass die Beträge dennoch förderfähig seien. Die Anschaffung der gebrauchten Wirtschaftsgüter unterliege keinen Einschränkungen; die betreffenden Maschinen seien auch weder von einem verbundenen oder verflochtenen Unternehmen erworben noch erkennbar anlässlich früherer Investitionen gefördert worden.

Nachdem ihm die Äußerungen der Klägerin im Anhörungsverfahren zur Prüfung und Stellungnahme hinsichtlich des weiteren Vorgehens übermittelt worden waren, bat das Wirtschaftsministerium die LfA mit Schreiben vom 24. November 1999 um den Widerruf der Förderung in vollem Umfang und Rückforderung der Zinsen ab Auszahlung.

Mit Bescheid vom 14. Dezember 1999 widerrief daraufhin die LfA "im Einvernehmen mit dem Bayerischen Staatsministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie" den Zuwendungsbescheid vom 30. Oktober 1991 in voller Höhe; damit werde der bereits gekürzte Investitionszuschuss in Höhe von 1,5 Mio. DM zuzüglich 6 % p. a. Zinsen vom Tag der Auszahlung an zur Rückzahlung fällig. Zur Begründung wurde auf Art. 49 Abs. 2a BayVwVfG und auf Ziff. 6.2.3.1.3 BNZW (Nichterreichung der Arbeitsplatzziele) verwiesen. Die im Zuwendungsbescheid enthaltene Auflage zur Schaffung von 18 Dauerarbeitsplätzen sei zwar formal erfüllt worden, faktisch seien aber durch das Vorhaben insgesamt 20 Arbeitsplätze (GmbH und Einzelfirma zusammen betrachtet) abgebaut worden, obwohl die Klägerin in der Anlage zu ihrem Antrag zugesichert habe, dass die bestehende Einzelfirma mit 42 Arbeitnehmern in vollem Umfang erhalten bleibe. Im Rahmen der Ermessenausübung überwiege das Interesse der öffentlichen Hand an der vollständigen Rückführung des Zuschusses. Die vollständige Rückforderung sei auch erforderlich aufgrund der Täuschung durch unrichtige Angaben bei der Geltendmachung von Grundstücksaufwendungen und gebrauchten Wirtschaftsgütern sowie bei der Darstellung der Arbeitsplatzeffekte des Vorhabens.

Zur Begründung ihres dagegen erhobenen Widerspruchs trug die Klägerin vor, eine Vermischung der GmbH und der Einzelfirma zu einem Gesamtunternehmen sei niemals beabsichtigt gewesen. Für die bei Antragstellung florierende Einzelfirma sei keine Arbeitsplatzgarantie abgegeben worden; ihre spätere Entwicklung sei nicht vorhersehbar gewesen. Bei der strukturbedingten Schließung des Bereichs Frischfleischzerlegung Ende 1993 sei bewegliches Inventar freigeworden, das im neuen Betrieb der Klägerin sinnvolle Verwendung gefunden habe; darin liege weder eine geplante Betriebsverlagerung noch eine Täuschung der Behörde. Die beiden Betriebe würden getrennt voneinander geführt und könnten daher nicht als "verbunden" angesehen werden. Aus der Übersendung von Beitragsbescheiden ohne Zahlungspflicht sei der Schluss gezogen worden, dass die darin aufgeführten Kosten bei der laufenden Investitionsförderung berücksichtigt werden könnten. Der Zuwendungsbescheid lasse nicht erkennen, dass die zuschussfähigen Kosten allein dem Zuwendungsempfänger entstanden sein müssten. Angesichts der zwischenzeitlich eingetretenen Entwicklung bedeute die Durchsetzung des Rückforderungsanspruchs den sicheren Konkurs sowohl der Klägerin als auch der Einzelfirma.

Nach vorheriger Abstimmung mit dem Wirtschaftsministerium wies die LfA den Widerspruch mit Bescheid vom 11. April 2000 zurück. Trotz des ausdrücklichen Hinweises im Änderungsbescheid vom 28. Mai 1996 habe die Klägerin die von der Einzelfirma erworbenen Wirtschaftsgüter nicht aus der Aufstellung der förderfähigen Investitionen herausgenommen. Für die Annahme eines "verbundenen" Unternehmens genüge der beherrschende Einfluss eines 40%-Gesellschafters, der zugleich alleiniger Geschäftsführer sei und dessen Ehefrau die übrigen 60% halte; zumindest liege hier eine sonstige Verflechtung der beiden Firmen vor. Dem Geschäftsführer der Klägerin müsse der Zusammenhang, den die LfA zwischen den beiden Firmen gesehen habe, schon aus den Fragen im Antragsverfahren bewusst geworden sein. Nachdem sich die damalige Situation geändert habe, sei er zu einer Mitteilung über die neue Gesamtplanung für die Klägerin und die Einzelfirma verpflichtet gewesen. Da er dies bewusst unterlassen und damit den Beklagten vorsätzlich oder zumindest grob fahrlässig getäuscht habe, sei die Zuwendung in voller Höhe zurückzufordern; es bestehe kein schutzwürdiges Vertrauen darauf, nur den auf die gebrauchten Wirtschaftsgüter entfallenden Subventionsanteil zurückzahlen zu müssen. Gegenüber der gebotenen Verhinderung des Missbrauchs von Subventionen müsse die mögliche Existenzgefährdung des Unternehmens und der Eheleute ******* zurücktreten. Einen Widerrufstatbestand erfülle auch die Geltendmachung von Erschließungskosten ohne tatsächliche Zahlung oder Zahlungsverpflichtung. Da auch dies zumindest grob fahrlässig erscheine, werde hierdurch aufgrund der gleichen Ermessenserwägungen ebenfalls die Rückforderung in voller Höhe ausgelöst. Hinsichtlich des Arbeitsplatzziels sei zwar einzuräumen, dass der Erhalt der 42 Arbeitsplätze bei der Einzelfirma von der Klägerin nicht ausdrücklich geschuldet gewesen sei. Unbeschadet dessen seien aber ihre diesbezüglichen Angaben im Antrag subventionserheblich gewesen. Das die Neuerrichtung des klägerischen Betriebs nicht zu einem Arbeitsplatzabbau bei der Einzelfirma habe führen dürfen, sei erkennbar Geschäftsgrundlage für die staatliche Zuschussgewährung gewesen. Mangels anderer Erkenntnisse sei allerdings vom Vortrag der Klägerin auszugehen, wonach der Arbeitsplatzabbau strukturell bedingt gewesen sei. Gleichwohl habe nach Ziff. 3.1.2 BNZW eine Verpflichtung bestanden, der LfA die für das Zuwendungsverhältnis maßgebende Veränderung der Arbeitsplatzzahl bei der Einzelfirma anzuzeigen. Der Verstoß hiergegen rechtfertige zwar für sich gesehen noch nicht die vollständige Rückforderung, belege aber, dass dem Geschäftsführer der Klägerin zum Zeitpunkt der Vorlage des Verwendungsnachweises und des anschließenden Änderungsbescheids nicht an einer ehrlichen Offenlegung der Sachverhalte gelegen gewesen sei.

Ein in der Folgezeit gegen den Geschäftsführer der Klägerin eingeleitetes strafrechtliches Ermittlungsverfahren stellte die Staatsanwaltschaft Hof mit Abschlussverfügung vom 3. November 2000 gemäß § 170 Abs. 2 StPO insoweit ein, als dem Beschuldigten zur Last gelegt worden war, bereits im ursprünglichen Antrag vom 4. Dezember 1990 unrichtige Angaben gemacht zu haben; diesbezüglich sei jedenfalls Verfolgungsverjährung eingetreten. In Bezug auf die zu schaffenden Arbeitsplätze und die erworbenen Investitionsgüter lasse sich auch durch die späteren Angaben im Verwendungsnachweis kein Subventionsbetrug belegen. Die mit der Förderung verbundene Absicht, die Gesamtzahl der Arbeitsplätze zu erhöhen, sei nicht hinreichend deutlich als subventionserhebliche Auflage in den Zuwendungsbescheid aufgenommen worden. Auch eine Kenntnis des Beschuldigten von der Subventionserheblichkeit des Erwerbs gebrauchter Maschinen von der Einzelfirma sei nicht nachweisbar. Bezüglich der mit dem Verwendungsnachweis geltend gemachten Erschließungsbeiträge wurde dagegen ein hinreichender Tatverdacht bejaht und insoweit Anklage wegen Subventionsbetrugs erhoben. Mit Beschluss vom 20. Februar 2001 stellte das Amtsgericht Haßfurt das Strafverfahren gemäß § 153a Abs. 2 StPO gegen Zahlung eines Geldbetrags in Höhe von 3.000 DM an ein Kinderheim vorläufig ein.

3. Gegen den Widerrufs- und Leistungsbescheid der LfA vom 14. Dezember 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. April 2000 erhob die Klägerin am 27. April 2000 Klage zum Verwaltungsgericht Würzburg.

Ergänzend zu ihrem bisherigen Vorbringen trug sie vor, der Ergänzungsbescheid vom 28. Mai 1996 habe nur die Verringerung des Investitionszuschusses auf 1,5 Mio. DM zum Gegenstand gehabt und nicht auch eine Bewilligung zum Erwerb gebrauchter Wirtschaftsgüter; dieser sei vielmehr unbeschränkt zulässig gewesen. Die Einzelfirma sei auch von den Finanzbehörden niemals als ein mit der Klägerin im handelsrechtlichen Sinne "verbundenes" oder verflochtenes Unternehmen betrachtet worden. Der Verzicht der Gemeinde K******* auf die Erschließungsbeiträge sei der LfA von Anfang an bekannt gewesen, wie sich aus dem bei den Akten befindlichen Protokollauszug ergebe. Der Informationsstand der LfA sei damit sogar objektiv besser gewesen als der des Geschäftsführers der Klägerin, der keine unmittelbare Kenntnis des Gemeinderatsbeschlusses gehabt habe. Die Einstellung des Strafverfahrens gegen eine Geldauflage sei nur wegen der mit dem Verfahren verbundenen nervlichen Beanspruchung akzeptiert worden; hierin liege keine Anerkennung irgendeines Verschuldens. Dass der Beklagte wegen strittiger Beträge in Höhe von insgesamt 389.000 DM, die nicht einmal 4 % des Investitionsvolumens ausmachten, den Gesamtzuschuss zurückfordere, verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 1. August 2001 erklärten die Vertreter des Beklagten im Hinblick auf die Entwicklung der Einzelfirma, dass bei einer früheren Mitteilung durch die Klägerin eine Lösung gesucht worden wäre, um die Förderung an die geänderten Umstände anzupassen.

Mit Urteil vom selben Tag wies das Verwaltungsgericht Würzburg die Klage ab.

4. Mit der vom Senat zugelassenen Berufung beantragt die Klägerin,

das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 1. August 2001 aufzuheben und

den Bescheid der LfA vom 14. Dezember 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. April 2000 aufzuheben.

Es liege kein Missbrauch rechtlicher Gestaltungsmöglichkeiten entsprechend § 42 AO vor. Die bloße Identität der Geschäftsführer reiche nicht aus, um von verbundenen oder miteinander verflochtenen Unternehmen zu sprechen. Der Zuwendungsbescheid habe nur hinsichtlich der von der Klägerin zu schaffenden Arbeitsplätze eine klare Zweckbindung enthalten; Ähnliches existiere für die Einzelfirma nicht. Deren Verhältnisse seien im Förderantrag nur dargelegt worden, um zu erläutern, dass die Zuwendungsempfängerin von sachkundiger Hand geführt werde. Da die strukturellen Schwierigkeiten der kleinen Schlachthöfe den mit der Wirtschaftsförderung befassten Behörden des Beklagten ohnehin bekannt gewesen seien, habe die Klägerin mit dem unterbliebenen Hinweis auf die Schwierigkeiten der Einzelfirma nicht gegen Mitteilungspflichten verstoßen. Auch der Erlass der Erschließungskosten habe wegen der bereits vorliegenden Kenntnis nicht gemeldet werden müssen. Die Wirksamkeit der in den BNZW enthaltenen Klauseln sei nach den Maßstäben der AGB-Rechtsprechung des BGH zumindest zweifelhaft. Es handle sich teilweise um überraschende und unbestimmte Klauseln, bei deren Auslegung Unklarheiten zu Lasten des Verwenders gehen müssten. Auch dürften die Umstände, die zum Arbeitsplatzabbau in der Einzelfirma geführt hätten, jedenfalls im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht außer Betracht bleiben. Die vollständige Rückforderung der Subvention führe im vorliegenden Fall zum Verlust sämtlicher bisher geschaffener Arbeitsplätze und widerspreche damit dem Subventionszweck.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Ursachen des Arbeitsplatzabbaus seien nicht ermessensrelevant gewesen, da der Beklagte bei der Zuschussförderung nicht das wirtschaftliche Unternehmerrisiko übernehme.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof am 13. Februar 2004 erklärten die Vertreter des Beklagten, bezüglich der Förderung des Einzelunternehmens seien die Bindungsfristen bis zum 18. Mai 1994 bzw. 18. Mai 1997 gelaufen; eine Rückforderung der dort gewährten Fördermittel sei nie ernsthaft erwogen worden. In den weiteren Verhandlungen am 11. März und 14. Mai 2004 wurden zwei Bedienstete des Wirtschaftsministeriums und der LfA zur allgemeinen Verwaltungspraxis bei der Anerkennung von Aufwendungen als förderfähig, zur Aufhebung von Zuwendungsbescheiden und Rückforderung von Fördermitteln sowie zu den näheren Umständen, die zu den angegriffenen Bescheiden geführt haben, als Zeugen befragt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist unbegründet. Die gegen den Bescheid der LfA vom 14. Dezember 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 11. April 2000 gerichtete Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der angegriffene Widerrufs- und Rückforderungsbescheid ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Die von der LfA als zuständiger Behörde nach vorheriger Anhörung (Art. 28 BayVwVfG) erlassenen Bescheide konnten hinsichtlich der darin enthaltenen Entscheidung über den Widerruf der Zuwendung jedenfalls auf die unberechtigte Geltendmachung zusätzlicher Erschließungskosten gestützt werden. Darin lag im Sinne der Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Nrn. 1 und 2 BayVwVfG ein Widerrufsgrund, dem so hohes Gewicht zukam, dass die Aufhebung des früheren Zuwendungsbescheids insgesamt gerechtfertigt war. Die hiergegen von Seiten der Klägerin erhobenen Einwendungen können nicht überzeugen.

1.1. Als Rechtsgrundlage für den Widerruf war die (mit § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG wortgleiche) Vorschrift des Art. 49 Abs. 2a Satz 1 BayVwVfG heranzuziehen, die nach § 4 Abs. 3 i.V.m. § 1 Nr. 9 a des Dritten Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 26. Juli 1997 (GVBl. S. 348) auch auf vor Inkrafttreten dieses Gesetzes erlassene Verwaltungsakte Anwendung findet, ohne dass dagegen unter dem Gesichtspunkt einer unzulässigen Rückwirkung verfassungsrechtliche Bedenken bestehen (vgl. BayVGH vom 28. 4. 2003, Az. 19 ZB 00.1640, S.3 UA). Nach dieser Befugnisnorm kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige Geldleistung gewährt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht für den im Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet (Nr. 1) oder eine mit dem Verwaltungsakt verbundene Auflage vom Begünstigten nicht erfüllt wird (Nr. 2). Beide Tatbestandsalternativen lagen hier vor. Hinsichtlich eines nicht unwesentlichen Teilbetrags der ursprünglich gewährten 1,7 Mio. DM Fördermittel war von einer Zweckverfehlung auszugehen, nachdem die Klägerin bei Abruf der Fördermittel und bei Vorlage des Verwendungsnachweises jeweils Erschließungskosten in einer Höhe von 198.484,09 DM berücksichtigt hatte, die ihr in Wahrheit gar nicht entstanden waren, so dass sie - bei einem Fördersatz von 16,49 % der Investitionskosten - insgesamt 32.730,00 DM an Fördermitteln in Anspruch nahm, ohne sie gemäß der im Zuwendungsbescheid enthaltenen Zweckbestimmung zur Deckung tatsächlich anfallender Kosten zu verwenden. Darin lagen zugleich Verstöße gegen die dem Bescheid vom 30. Oktober 1991 beigefügten Auflagen, wonach die Zuwendung nur für konkret anstehende Zahlungen angefordert werden durfte (Nr. 1.3 BNZW) und wonach nur der reale Investitionsaufwand im Verwendungsnachweis anzugeben war (Nr. 4.1 BNZW).

Dass die von der Gemeinde K******* mit Bescheiden vom 29. Juni und 1. Juli 1992 in Höhe von 198.484,09 DM festgesetzten Erschließungskosten wegen des bereits zuvor gegenüber der Klägerin erklärten und in den Bescheiden nochmals bestätigten Abgabenverzichts nicht zum förderfähigen Aufwand gehörten, konnte nicht ernstlich zweifelhaft sein. Schon aus der Form der Förderung als prozentual zu errechnender "Investitionszuschuss" ging deutlich hervor, dass es für die Höhe der Zuwendung allein auf den vom Empfänger effektiv geleisteten bzw. zu leistenden Aufwand ankommen konnte. Konkretisiert wurde dies durch die in Nr. 1.3 BNZW enthaltene Regelung, wonach die bewilligte Zuwendung nur insoweit und nicht eher angefordert werden durfte, als sie innerhalb von zwei Monaten nach der Auszahlung (Verwendungszeitraum) für "Zahlungen" tatsächlich benötigt wurde; insoweit war der Zuwendungsempfänger zu den für die Beurteilung des "Mittelbedarfs" erforderlichen Angaben verpflichtet. Die für den Mittelabruf verwendeten Vordrucke enthielten dementsprechend nach unbestrittener Aussage des Zeugen ******** jeweils die ausdrückliche Erklärung des Zuwendungsempfängers, dass der angeforderte Betrag für innerhalb von zwei Monaten "fällig" werdende Ausgaben benötigt werde; eine solche Fälligkeit kam von vornherein nur bei wirksamen Zahlungsansprüchen in Betracht. Auch der nach Abschluss einzureichende Verwendungsnachweis erstreckte sich hinsichtlich des Investitionsaufwands nach dem klaren Wortlaut der Auflage (Nr. 4.1 BNZW) allein auf tatsächlich geleistete Geldzahlungen ("Ausgaben") und nicht auf sonstige Rechnungsposten; das zugehörige Formblatt erfasste demzufolge nur die aus den Mitteln des (aktualisierten) Finanzierungsplans vom Geförderten selbst "durchgeführten Investitionen" (Anlage 1 zu den BNZW).

Angesichts dieser eindeutigen Aussagen des Zuwendungsgebers bestand objektiv keinerlei Unklarheit darüber, dass von Dritten erbrachte Leistungen, auch wenn sie in Rechnungen oder Bescheiden betragsmäßig ausgewiesen waren, in den förderfähigen Investitionsaufwand nur eingerechnet werden durften, soweit sie für den Zuwendungsempfänger zu einem eigenen (Zahlungs-) Aufwand geführt hatten. Davon konnte jedoch im Bezug auf die Erschließungskosten für die klägerischen Betriebsgrundstücke zu keinem Zeitpunkt die Rede sein. Die insoweit von der Gemeinde K******* erbrachten Aufwendungen ließen sich zwar aufgrund der Beitragsbescheide vom 29. Juni und 1. Juli 1992 der Höhe nach beziffern; sie führten aber mangels einer Zahlungsverpflichtung für die Klägerin zu keiner wirtschaftlichen Belastung. Der anlässlich des Grundstücksverkaufs erklärte und in den Bescheiden bestätigte gemeindliche Verzicht auf die zuvor entstandenen Erschließungsbeiträge verringerte somit - ähnlich wie ein von privaten Lieferanten eingeräumter Preisnachlass (Rabatt, Skonto etc.) - die tatsächlich anfallenden Kosten, nach denen sich die Höhe der Förderung bestimmte.

Dass diese Sichtweise entgegen dem erstmals im Berufungsverfahren geäußerten Vorbringen der Klägerin auch der langjährigen Verwaltungspraxis der beteiligten Behörden zugrunde lag, haben die im Berufungsverfahren vernommenen Zeugen eindeutig zum Ausdruck gebracht. Darüber hinaus ist hier davon auszugehen, dass auch dem Geschäftsführer der Klägerin jedenfalls zum Zeitpunkt der Antragstellung die aus dem Abgabenverzicht resultierende Verringerung der förderfähigen Grundstückskosten durchaus bewusst war. Anders ließe es sich nämlich nicht erklären, weshalb er die in der Kostenaufstellung zum ursprünglichen Förderantrag vom 4. Dezember 1990 genannte Summe von 520 TDM für die Position "Betriebsgrundstück inkl. Erschließungskosten" (Bl. 63 der Akten der Regierung von Unterfranken) in seiner geänderten Aufstellung vom 14. März 1991 - also kurz nach Erhalt des Protokolls der Gemeinderatssitzung vom 18. Februar 1991 - auf 260 TDM herabgesetzt hat (Bl. 13 d. A.). Dieser Betrag, der den Kaufpreis von 235.625.- DM nur um ca. 10 % überstieg, konnte bei realistischer Betrachtung allenfalls die von der Klägerin zu tragenden weiteren Erwerbskosten (Grundsteuer, Notar, Grundbuch, Vermessung etc.) decken, nicht dagegen sämtliche Kosten für die erstmalige Erschließung der 18.850 m² großen Gewerbefläche.

Keiner näheren Prüfung bedarf im vorliegenden Zusammenhang die Frage, ob die nicht zu zahlenden und auch tatsächlich nicht bezahlten Erschließungskosten nach steuer- oder bilanzrechtlichen bzw. bilanztechnischen Regeln in irgendeiner Form als Ausgabe verbucht ("aktiviert") werden durften bzw. mussten. Selbst wenn dies zu bejahen wäre und die Klägerin eine entsprechende Buchung vorgenommen hätte - was ihr Geschäftsführer im Übrigen in früheren Aussagen ausdrücklich verneint hat (s. Widerspruchsbegründung vom 31. März 2000, S. 10 f. [LfA-Akte Bl. 219 f.]; Protokoll der Vernehmung vom 10. August 2000, S. 4 u. 5 [Strafakte StA Bamberg Bl. 279, 280]) - käme es hierauf für die Erfüllung der subventionsrechtlichen Verpflichtungen in keiner Weise an, so dass die diesbezüglich im Schriftsatz vom 10. März 2004 (VI.) sowie in den mündlichen Verhandlungen vom 11. März und 14. Mai 2004 gestellten Beweisanträge mangels Entscheidungserheblichkeit abzulehnen waren. Die Bestimmung dessen, was im Sinne des Zuwendungsbescheids vom 30. Oktober 1991 zum förderfähigen Investitionsaufwand gehören sollte, ergab sich, wie bereits ausgeführt, allein aus den seinerzeit beigefügten Nebenbestimmungen. Die darin konkretisierte, spezifisch subventionsrechtliche Zweckbestimmung schloss eine Berücksichtigung bloßer Bilanzposten, denen kein Zahlungsausgang entsprach, von vornherein aus. Weder der individuelle Bescheidstext noch die allgemeinen Bestimmungen der BNZW boten irgendeinen Hinweis darauf, dass bei der Ermittlung des förderungsrelevanten Investitionsvolumens steuer- oder bilanzrechtliche bzw. bilanztechnische Grundsätze ergänzend zur Anwendung kommen sollten. Der Zuwendungsempfänger konnte daher seiner Nachweispflicht hinsichtlich der Mittelverwendung nicht schon durch die Angabe von Bilanzzahlen nachkommen; er musste vielmehr eine davon unabhängige, den gesamten Investitionszeitraum umfassende Aufstellung über die tatsächlich getätigten Ausgaben vorlegen.

1.2. Aufgrund der unberechtigten Geltendmachung der Erschließungskosten konnte der Beklagte von seiner in Art. 49 Abs. 2a Satz 1 BayVwVfG normierten Befugnis zum Widerruf des gesamten Zuwendungsbescheids mit Wirkung für die Vergangenheit Gebrauch machen. Die insoweit getroffene Ermessensentscheidung ist auch in Anbetracht der von der Klägerin erhobenen Einwände rechtlich nicht zu beanstanden (§ 114 VwGO; Art. 40 BayVwVfG).

1.2.1. Die Entscheidung über den Widerruf ist nicht deshalb ermessensfehlerhaft ergangen, weil sie auf einer - nach Anfrage der LfA (Schreiben vom 10. Juni und 16. September 1999, Bl. 143 und 138 der LfA-Akte) ergangenen - internen Weisung des Wirtschaftsministeriums beruhte (Schreiben vom 24. November 1999, Bl. 156 f. der LfA-Akte). Die LfA als nach außen hin zuständige Behörde hat zwar infolgedessen zu der grundsätzlichen Frage, ob und inwieweit der Zuwendungsbescheid aufgehoben werden sollte, ersichtlich kein eigenes Ermessen ausgeübt. Dies allein führte aber noch zu keinem Ermessensausfall. Mit den Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung kann und soll nicht die bestehende Verwaltungshierarchie außer Kraft gesetzt werden (Wolff in: Sodan/Ziekow, VwGO, RdNr. 108 zu § 114; Sachs in: Stelkens u.a., VwVfG, RdNr. 52 zu § 40). Übergeordnete Behörden dürfen im Rahmen ihrer verwaltungsinternen Weisungsrechte auch in konkreten Einzelfällen die Ermessensausübung durch untergeordnete Stellen bestimmen (vgl. OVG NRW vom 14.1.1992, NVwZ-RR 1993, 289; Hess VGH vom 18. 1. 1988, UPR 1988, 455/456; Sachs, a.a.O., RdNr. 74 zu § 48 m.w.N.). Im vorliegenden Fall ergab sich ein solches Einzelweisungsrecht gegenüber der LfA, die als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 LfA-Gesetz - LfAG - , BayRS 762-5-F) zur mittelbaren Staatsverwaltung gehörte und damit nicht in die reguläre Behördenhierarchie eingebunden war, aus Art. 3 Abs. 1 Halbsatz 2 LfAG in der zum Zeitpunkt der angegriffenen Bescheide geltenden Fassung. Danach war der LfA die Verpflichtung aufgegeben, an der Durchführung staatlicher Förderungsprogramme "nach Weisung und nach den Richtlinien des sachlich zuständigen Staatsministeriums" mitzuwirken.

1.2.2. Soweit das Wirtschaftsministerium von seiner Weisungsbefugnis gegenüber der LfA Gebrauch machte, war es freilich auch für den Inhalt der Ermessensentscheidung verantwortlich; der auf Ministerialebene zur Weisungserteilung führende Willensbildungsprozess musste demnach selbst den Anforderungen an eine sachgerechte Ermessensausübung entsprechen (vgl. Wolff, a.a.O.; Gerhardt in: Schoch u.a., VwGO, RdNr. 17 zu § 114). Auch diesbezüglich sind hier aber keine rechtlichen Mängel erkennbar. Das Ministerium hat, wie seine schriftlichen Äußerungen belegen, den gesetzlich bestehenden und auch in den einschlägigen Verwaltungsvorschriften (Nr. 6.2.3 BNZW) zum Ausdruck kommenden Ermessensspielraum erkannt und konkret einzelfallbezogene Erwägungen angestellt. Dabei haben dem zuständigen Referatsleiter des Ministeriums, der dazu im Berufungsverfahren als Zeuge vernommen wurde, alle für den Widerruf entscheidungsrelevanten Informationen vorgelegen. Wie sich aus den im Gerichtsverfahren übermittelten umfangreichen Akten des Wirtschaftsministeriums ergibt, war die oberste Staatsbehörde mit dem Fördervorhaben von Beginn an fortlaufend befasst, so dass ihr die wesentlichen Umstände des Falles seit langem bekannt waren. Die speziell für die Widerrufsentscheidung maßgeblichen Tatsachen ergaben sich aus dem ihr zugesandten detaillierten Bericht des Bayerischen Obersten Rechnungshofes zu den festgestellten Verstößen. Auch die Äußerungen der Klägerin im Anhörungs- und Widerspruchsverfahren wurden dem Ministerium übermittelt und konnten daher bei der Entscheidungsfindung berücksichtigt werden.

1.2.3. Dass dem Ministerium bei der im Weisungswege getroffenen Entscheidung über diese eigenen (umfangreichen) Unterlagen hinaus keine weiteren Behördenakten zur Verfügung standen, ergibt sich aus den vorgelegten Ministeriumsakten und ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Der dazu gleichwohl in der mündlichen Verhandlung am 11. März 2004 gestellte Beweisantrag der Klägerin war aber auch deshalb abzulehnen, weil es auf diese Frage nicht entscheidungserheblich ankam. Die Klägerin macht zu Unrecht geltend, das Ministerium habe ohne die Heranziehung zusätzlicher Akten nachgeordneter Behörden keine sachgerechte Weisungsentscheidung treffen können.

1.2.3.1. Soweit sich der genannte Einwand auf die Akten der Veterinärabteilung der Regierung von Unterfranken und des Veterinäramts beim Landratsamt Haßberge bezieht, also von Behörden, die mit dem Geschäftsführer der Klägerin wegen der Probleme bei der Fortführung von dessen Einzelfirma zwischen 1991 und 1994 in Kontakt standen, ist von vornherein nicht ersichtlich, welche Bedeutung diese Unterlagen für die gegenüber der Klägerin zu treffende Widerrufsentscheidung hätten haben können. Die näheren Umstände, die innerhalb kurzer Zeit zum nahezu vollständigen Zusammenbruch des bestehenden fleischverarbeitenden Betriebs geführt haben, wären nur dann genauer aufzuklären gewesen, wenn sie als zusätzliche Begründung für den Widerruf des Zuwendungsbescheids herangezogen worden wären. Dies war hier aber nicht der Fall. Der Niedergang des Einzelunternehmens wird in den angegriffenen Bescheiden lediglich als (unstreitige) Tatsache erwähnt und nicht etwa dem Geschäftsführer der Klägerin als vermeidbare oder gar beabsichtigte Entwicklung angelastet. Im Widerspruchsbescheid vom 11. April 2000 wird vielmehr - entsprechend dem Vorbringen der Klägerin - explizit eingeräumt, mangels anderer Erkenntnisse sei davon auszugehen, dass der Abbau der Arbeitsplätze bei der Einzelfirma nicht auf der Errichtung der GmbH beruhe, sondern strukturell bedingt gewesen sei. Schon angesichts dieser behördlichen Bewertung kann es für das vorliegende Verfahren nicht auf die im klägerischen Schriftsatz vom 10. März 2004 unter Beweis gestellte Tatsache ankommen, dass die Schließung der damaligen Großmetzgerei veterinär- und europarechtlich notwendig gewesen sei (IV.). Gleiches gilt für die Aussage, ein Mitarbeiter der Veterinärbehörde habe seinerzeit ausdrücklich zur Einstellung der Großtierschlachtung geraten (V.); auch dieser Beweisantrag war wegen fehlender Entscheidungsrelevanz abzulehnen.

Ebenfalls offen bleiben kann die Frage, ob und wann die Veterinärbehörden von dem durch die weitgehende Betriebsstilllegung verursachten Verlust von insgesamt 38 Arbeitsplätzen in dem Einzelunternehmen erfahren haben. Nachdem weder aus den vorliegenden Akten ersichtlich noch von der Klägerseite vorgetragen worden ist, dass die für Wirtschaftsförderung zuständige Abteilung der Regierung von Unterfranken solche Informationen etwa hausintern von der dortigen Veterinärabteilung oder behördenübergreifend vom Veterinäramt des Landkreises Haßberge übermittelt bekommen hat, kann dem Wirtschaftsministerium auch insoweit nicht vorgehalten werden, es habe seine Weisung auf der Grundlage einer unzureichenden Sachverhaltsermittlung erteilt. Die Kenntnis allein der Veterinärbehörden vom Verlust der Arbeitsplätze war hier im Übrigen ohne Bedeutung; angesichts der unterschiedlichen sachlichen Zuständigkeiten und der auch innerbehördlich bestehenden Schranken der Informationsweitergabe konnte dieser Umstand die Klägerin keinesfalls von der Erfüllung ihrer Mitteilungspflichten befreien und ebenso wenig bei der für den Widerruf geltenden Jahresfrist (Art. 49 Abs. 2a Satz 2 i.V.m. Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG) Berücksichtigung finden (vgl. BVerwGE 112, 360/363 f.). Aus diesem Grund waren auch die im klägerischen Schriftsatz vom 10. März 2004 gestellten weiteren Beweisanträge auf Vernehmung von Mitarbeitern der genannten Veterinärbehörden (II.) und auf Beiziehung der jeweiligen Veterinärakten (III.) als unbehelflich abzulehnen.

1.2.3.2. Aus den dem Gericht vorliegenden Akten der Abteilung Wirtschaftsförderung der Regierung von Unterfranken ergaben sich gleichfalls keine zusätzlichen, für die Ausübung des Widerrufsermessens relevanten Tatsachen, die das Ministerium bei der Weisungserteilung übersehen haben könnte. Die Klägerin irrt insoweit mit ihrer Annahme, von den mit der Förderung befassten Behörden habe allein die Regierung den am 18. Februar 1991 gefassten Gemeinderatsbeschluss über den Abgabenverzicht und das Schreiben des 1. Bürgermeisters der Gemeinde K******* an den Geschäftsführer der Klägerin vom 19. Februar 1991 schon zu Beginn der Förderung gekannt (s. Bl. 30 f. der Regierungsakten). Tatsächlich wurden diese Schriftstücke mit allen übrigen Antragsunterlagen bereits am 18. März 1991 in Kopie an das Wirtschaftsministerium übersandt, so dass sie sich auch bei den dortigen Akten befinden (Bl. 118, 161 f.). Selbst wenn dies aber nicht der Fall wäre, ergäben sich daraus keine rechtlichen Folgen, da die Ermessensentscheidung über den Widerruf der Zuwendung unter den gegebenen Umständen nicht davon abhing, ob und wann der Zuwendungsgeber von dem gemeindlichen Verzicht auf die Erschließungskosten erfahren hat.

Der Versuch der Klägerin, aus der Kenntnis der Behörden von dem damaligen Gemeinderatsbeschluss eine positive Kenntnis oder jedenfalls ein Kennenmüssen auch hinsichtlich der später tatsächlich nicht erfolgten Zahlung der Erschließungskosten abzuleiten und damit ein ermessensrelevantes Eigenverschulden des Beklagten bei der Prüfung des Verwendungsnachweises zu begründen, liegt erkennbar neben der Sache. Das Wissen der zuständigen Behörden um den im Februar 1991 zugesagten Beitragsverzicht änderte nichts an der Tatsache, dass die Klägerin durch den gesamten Inhalt ihrer Erklärungen den Zuwendungsgeber zumindest objektiv - also unabhängig von einem etwaigen Vorsatz - über eine gleichwohl getätigte Ausgabe in Höhe von 198.484,09 DM getäuscht hat, ohne dass der dadurch entstandene Irrtum für den Erklärungsempfänger vermeidbar gewesen wäre.

Nachdem der gemeindliche Abgabenverzicht den Behörden seinerzeit mitgeteilt und von der Klägerin auch in der Kostenaufstellung zum geänderten Förderantrag vom 14. März 1991 durch die Reduzierung der voraussichtlichen Grundstücks- und Erschließungskosten von 520 TDM auf 260 TDM berücksichtigt worden war, konnte der im späteren Verwendungsnachweis genannte Betrag von insgesamt 445 TDM für "durchgeführte" grundstücksbezogene Investitionen schon für sich betrachtet nur dahingehend verstanden werden, dass ein nicht vorhergesehener zusätzlicher Kostenaufwand zu der nachträglichen Steigerung geführt hatte. Insoweit legten aus behördlicher Sicht gerade die in dem Gemeinderatsbeschluss vom 18. Februar 1991 enthaltenen Einschränkungen, wonach von dem Abgabenerlass "künftige Erschließungsbeiträge" nicht erfasst sein sollten und bei Nichterreichen einer Zahl von 25 Vollzeitarbeitsplätzen eine Nachzahlung von 5 DM pro m² (insgesamt also 94.250 DM) zu leisten sei, die konkrete Möglichkeit nahe, dass im nachhinein weitere Grundstückskosten entstanden sein konnten.

Dass die geltend gemachte Kostensteigerung in Wahrheit auf keinem erhöhten Zahlungsausgang beruhte, sondern lediglich auf dem Entschluss der Klägerin, die unentgeltlich erlangte Erschließung entgegen der ursprünglichen Kalkulation und im Widerspruch zu den Nebenbestimmungen als eigenen Investitionsaufwand anzusetzen, hätte dem Zuwendungsgeber unter diesen Umständen unaufgefordert mitgeteilt werden müssen, um keinen Irrtum entstehen zu lassen. Die Klägerin hat jedoch nicht nur diese Mitteilung unterlassen, sondern auf die gezielte Nachfrage der Regierung von Unterfranken nach den Ursachen der Kostenerhöhung (LfA-Akten Bl. 48) objektiv wahrheitswidrig erklärt, für die Erschließung seien "zusätzliche Anschlussgebühren" entstanden (Schreiben vom 20. Juli 1995). In Anbetracht dieses Gesamtverhaltens der Klägerin konnte die mit der Prüfung des Verwendungsnachweises befasste Stelle nur zu der (Fehl-) Vorstellung gelangen, die Zuwendungsempfängerin habe ungeachtet des früheren Beitragsverzichts zwischenzeitlich weitere kommunale Abgaben entrichten müssen.

1.2.4. Zu Recht hat der Beklagte den Pflichtverstößen der Klägerin im Rahmen der Ermessensentscheidung über den Widerruf der Zuwendung erhebliches Gewicht beigemessen. Im Widerspruchsbescheid vom 11. April 2000, der inhaltlich ebenfalls mit dem Wirtschaftsministerium abgestimmt ist (Bl. 214 der LfA-Akten), wird insoweit zutreffend ausgeführt, dass die Geltendmachung eines Investitionszuschusses für eine nicht geleistete Zahlung zumindest grob fahrlässig erscheine. Diese Wertung ist vor allem deshalb gerechtfertigt, weil vom Geschäftsführer der Klägerin aufgrund seiner speziellen Ausbildung und langjährigen Erfahrung - auch mit vergleichbaren Förderungen - ohne weiteres zu erwarten war, dass er die Unrichtigkeit seiner Angaben erkannte. Er war hier überdies zu erhöhter Sorgfalt gegenüber dem Zuwendungsgeber verpflichtet, nachdem er der LfA zum Nachweis der sachlichen Richtigkeit des Verwendungsnachweises statt der in Nr. 4.4 BNZW verlangten Bestätigung eines Wirtschaftsprüfers oder Steuerberaters nur die Unterschrift eines Bediensteten der durch Kreditvergabe beteiligten örtlichen Sparkasse vorgelegt hatte; insofern konnte er sich nicht auf eine hinreichend neutrale, intensive und qualifizierte Fremdkontrolle verlassen. Seine trotz der behördlichen Nachfrage nach den Ursachen der Kostensteigerung aufrechterhaltene Aussage, es seien "zusätzliche" Erschließungskosten angefallen, erscheint besonders unverständlich angesichts des persönlichen Begleitschreibens des 1. Bürgermeisters der Gemeinde K******* vom 2. Juli 1992, in dem nochmals erläuternd darauf hingewiesen wurde, dass die beigefügten Bescheide nur aus "rechtstechnischen Gründen veranlasst" gewesen seien und keinerlei Zahlungsverpflichtung begründeten (Bl. 300 der Strafakten). Auch entsprechende Hinweise in den Gründen der Beitragsbescheide (Bl. 8-10 der Strafakten) und sein eigener Vermerk auf dem Bescheid vom 29. Juni 1992 ("Zuschuss / ohne Zahlung") haben den Geschäftsführer der Klägerin indes nicht daran gehindert, die genannten Beträge gegenüber dem Beklagten als kostenerhöhend geltend zu machen.

1.2.5. Die hinsichtlich der Erschließungskosten festgestellten Pflichtverstöße reichten, wie der Beklagte in den Gründen des Widerspruchsbescheids vom 11. April 2000 zutreffend dargelegt hat, unter den hier gegebenen Begleitumständen aus, um den Zuwendungsbescheid vollständig aufzuheben und damit die Grundlage für eine Rückforderung des gesamten Investitionszuschusses zu schaffen.

1.2.5.1. Die Befugnisnorm des Art. 49 Abs. 2a Satz 1 BayVwVfG enthält keine zwingende tatbestandliche Einschränkung dahingehend, dass der Widerruf nur zulässig wäre, "soweit" die Leistung zweckwidrig verwendet oder eine wirksame Auflage nicht erfüllt wurde. Nach der Gesetzesformulierung liegt es vielmehr im behördlichen (Auswahl-) Ermessen, ob ein Zuwendungsbescheid "ganz oder teilweise" widerrufen wird. Dies gilt insbesondere in Fällen wie hier, in denen die Gewährung der Geldleistung auf einer einheitlichen Ermessensentscheidung beruhte und dem Empfänger kein Rechtsanspruch auf Erhalt der Leistung zustand. Auch bei der Aufhebung solcher Förderbescheide ist freilich als zwingende Ermessensschranke der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen. Er kann bei objektiv geringfügigen Zweckverfehlungen oder Auflagenverstößen einem Widerruf des gesamten Bescheids entgegenstehen (vgl. Sachs in: Stelkens u.a., VwVfG, 6. Aufl. 2001, RdNr. 58 zu § 48; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, RdNr. 73 zu § 49). Was in diesem Sinne als geringfügig gelten muss, lässt sich allerdings nicht schematisch anhand eines feststehenden Anteils an der Fördersumme bestimmen, sondern ergibt sich aus einer Gesamtbetrachtung der jeweiligen Umstände. Dabei muss auch das von der Behörde mit der Förderungsmaßnahme insgesamt verfolgte öffentliche Interesse angemessen berücksichtigt werden.

Bei Anwendung dieser Grundsätze kann die Entscheidung über den Widerruf des gesamten Zuwendungsbescheids nicht als unverhältnismäßig angesehen werden. Die unberechtigte Geltendmachung der Erschließungskosten stellte nach dem oben geschilderten Gesamtverhalten der Klägerin einen ganz erheblichen Pflichtenverstoß gegenüber dem Zuwendungsgeber dar, der die frühere Vertrauensgrundlage zerstört hat. Gerade in einem vorrangig auf Angaben des Zuschussempfängers beruhenden Subventionsverfahren kommt, wie der Widerspruchsbescheid zutreffend zum Ausdruck bringt, der Redlichkeit und Verlässlichkeit des Antragstellers eine zentrale Bedeutung zu. Im vorliegenden Fall konnte der zu Unrecht geltend gemachte Anteil an den Investitionskosten in Höhe von 198.484,09 DM, der einem Fördermittelanteil von 32.730,00 DM entsprach, auch bei quantitativer Betrachtung nicht mehr als geringfügig gelten. Im Verhältnis zu dem insgesamt gewährten Zuschuss von 1,5 Mio. DM musste der fehlgeleitete Betrag zwar als vergleichsweise klein erscheinen. Dennoch stellte die Aufhebung des gesamten Bescheids bei Würdigung aller Umstände noch keine unzumutbare Belastung dar. Dabei war zu berücksichtigen, dass der Klägerin von der LfA über den streitgegenständlichen Zuschuss hinaus noch ein Ergänzungsdarlehen in Höhe von 5,75 Mio. DM gewährt worden war, dessen wirtschaftliche Vorteile ihr in jedem Falle erhalten blieben.

1.2.5.2. Erhebliche Bedeutung im Rahmen der Interessenabwägung zum Umfang des Widerrufs hatte auch der zwischenzeitliche Niedergang der Einzelfirma mit dem dort in kurzer Zeit eingetretenen Verlust von 38 der insgesamt 42 Arbeitsplätze. Darin lag zwar entgegen der im Ausgangsbescheid der LfA und im Urteil des Verwaltungsgerichts vertretenen rechtlichen Bewertung keine selbstständige Zweckverfehlung im Sinne des Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG, da die auf den Fortbestand der Einzelfirma gerichteten Erwartungen nur in den Antragsunterlagen und nicht auch als (zusätzliches) Arbeitsplatzziel im Zuwendungsbescheid hinreichend bestimmt zum Ausdruck gekommen waren (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., RdNr. 65 zu § 49; Ehlers, GewArch 1998, 305/315; Suerbaum, VA 1999, 361/369 m.w.N.). Wie im insoweit maßgeblichen Widerspruchsbescheid vom 11. April 2000 zutreffend ausgeführt wird, wäre die Klägerin aber in jedem Falle verpflichtet gewesen, die ihrem Geschäftsführer unstreitig bekannte Negativentwicklung der Einzelfirma als einen nach Nr. 3.1.2 BNZW "für die Bewilligung der Zuwendung maßgeblichen Umstand" der LfA als bewilligender Stelle rechtzeitig und unaufgefordert mitzuteilen. Dies ist jedoch in ebenfalls mindestens grobfahrlässiger Weise unterblieben.

Die Einwände der Klägerin gegen den Bestand und die Reichweite der genannten Mitteilungspflicht sind unbegründet. Verfehlt ist insbesondere der Versuch, die für den privaten Rechtsverkehr geltenden Regelungen über Allgemeine Geschäftsbedingungen zum Maßstab für die rechtliche Wirksamkeit einer durch behördliche Nebenbestimmung begründeten Informationspflicht des Leistungsempfängers zu erheben. Es ist seit langem geklärt, dass die auf andere Interessenlagen zugeschnittenen Vorschriften des früheren Gesetzes über die Allgemeinen Geschäftsbedingungen jedenfalls auf das subordinationsrechtliche Verhältnis des Bürgers zum Staat keine Anwendung finden können (vgl. BayVGH vom 22. 12. 1998, NVwZ 1999, 1008/1010; Bonk in: Stelkens u.a., a.a.O., RdNr. 25 zu § 62 m.w.N.; vgl. schon Stober, DÖV 1977, 398/400 f.) ; daran hat sich durch die mittlerweile erfolgte Einbeziehung der genannten Vorschriften in das Bürgerliche Gesetzbuch (§§ 305-310 BGB) nichts geändert.

Die in Nr. 3.1.2 BNZW enthaltene Mitteilungspflicht war auch aus dem Blickwinkel des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots nicht zu beanstanden. Die Klägerin musste nach den Umständen damit rechnen, dass sich für sie aus dem durch den Zuwendungsbescheid begründeten und auf eine bestimmte Dauer angelegten Subventionsrechtsverhältnis derartige Nebenpflichten ergaben, die gegenüber dem Zuwendungsgeber unaufgefordert zu erfüllen waren. In der Frage, welche nachträglichen Änderungen der für die Bewilligung der Zuwendung maßgeblich gewesenen Umstände nach Nr. 3.1.2 BNZW mitzuteilen waren, konnten zwar im Einzelnen durchaus Unklarheiten auftreten, die dann zu Lasten der Behörde gehen mussten. Kein Zweifel konnte jedoch daran bestehen, dass ein so einschneidender Vorgang wie die noch während der Auszahlungsphase stattfindende fast vollständige Auflösung der Einzelfirma (vgl. Bl. 205 der Strafakten) mit dem Verlust von ca. 90 % der dort vorhandenen Arbeitsplätze einen aus Sicht des Zuwendungsgebers maßgeblichen Umstand betraf.

Diese Bewertung ergab sich aus den zahlreichen detaillierten Angaben über die Einzelfirma, die der Klägerin im Antragsverfahren abverlangt worden waren. Entgegen ihrer nachträglichen Darstellung betrafen diese betriebsbezogenen Daten nicht nur die in der Vergangenheit erzielten Aufbauerfolge, aus denen sich die persönliche Eignung des künftigen Geschäftsführers der Klägerin ablesen ließ. Das Interesse der Behörden galt vielmehr ebenso der prognostizierten künftigen Entwicklung der Einzelfirma. Hierzu wurden von deren Inhaber nicht nur allgemeine Erklärungen über die geplante Weiterführung des Betriebs und den erwarteten Fortbestand der dortigen Arbeitsplätze abgegeben, sondern auch konkrete Zahlen über die bis zum Jahr 1993 vorgesehenen Umsatz- und Ertragssteigerungen vorgelegt (Bl. 12 der Akten der Regierung von Unterfranken). Dass diese Daten für die Wirtschaftlichkeitsprognose bei dem neu aufzubauenden Unternehmen und damit für die behördliche Entscheidung über die Bewilligung der Zuwendung von großer Bedeutung waren, folgte schon aus dem Umstand, dass die erforderlichen Eigenmittel der Klägerin erklärtermaßen aus dem Cash flow des bestehenden Betriebs aufgebracht werden sollten. An der Ertragskraft der Einzelfirma musste die Bewilligungsbehörde auch deshalb besonders interessiert sein, weil darin die wesentliche Einnahmequelle des Geschäftsführers der Klägerin lag, der als Bürge für eine mögliche Rückzahlung des gewährten Zuschusses persönlich haften sollte.

Dass die Klägerin der insoweit bestehenden Mitteilungspflicht nicht nachgekommen war, rechtfertigte zwar trotz der grundsätzlichen Anwendbarkeit des Art. 49 Abs. 2a Satz 1 Nr. 2 BayVwVfG für sich genommen noch nicht die Aufhebung des gesamten Zuwendungsbescheids, zumindest solange der Beklagte nicht konkret darzulegen vermochte, welche wesentlichen Änderungen an seinem bisherigen Förderkonzept er bei rechtzeitiger Information vorgenommen hätte. Der Pflichtverstoß konnte aber, wie im Widerspruchsbescheid geschehen, jedenfalls als ein gewichtiges Indiz für die ungenügende Bereitschaft der Klägerin zur vertrauensvollen Zusammenarbeit mit dem Zuwendungsgeber gewertet und damit bei der Abwägung im Rahmen der Zumutbarkeitsprüfung maßgebend berücksichtigt werden.

1.2.5.3. Ebenfalls ein Ausdruck fehlenden Kooperationswillens war, ohne dass es darauf noch entscheidend ankam, das Verhalten der Klägerin im Zusammenhang mit der Anschaffung gebrauchter Wirtschaftsgüter. Die hierzu von der Behörde erst nachträglich im Bescheid vom 28. Mai 1996 erklärten Einschränkungen, die erkennbar auf den Erwerb gebrauchter Maschinen von der Einzelfirma abzielten, konnten allerdings keine unmittelbare Rückwirkung auf die bereits abgeschlossenen Verkaufsvorgänge entfalten. Nachdem die LfA jedoch ihre Zustimmung zu dem geänderten Investitions- und Finanzierungsplan ausdrücklich davon abhängig gemacht hatte, dass die erworbenen Wirtschaftsgüter nicht bereits früher öffentlich gefördert worden waren, hätte die Klägerin zumindest zum Zwecke der rechtlichen Klärung den tatsächlichen Sachverhalt gegenüber der Behörde offen legen müssen, da anderenfalls die künftige Wirksamkeit des Investitions- und Finanzierungsplans in der Schwebe blieb.

1.2.6. Angesichts der festgestellten schwerwiegenden Pflichtverletzungen standen auch die aus dem Widerruf des Zuwendungsbescheids für die Zukunft zu erwartenden wirtschaftlichen Folgen der getroffenen Entscheidung nicht entgegen. Dabei war zu berücksichtigen, dass die als juristische Person ohnehin nur beschränkt haftende Klägerin immerhin seit etwa 1993 ein mit einem Aufwand von etwa 10 Mio. DM errichtetes Unternehmen mit Jahresumsätzen (1995 bis 1997) von jeweils über 12 Mio. DM betrieb (vgl. Bl. 239 der Strafakten), so dass die von dem Widerruf betroffene Summe nicht von vornherein außer Verhältnis zu dem vorhandenen Betriebsvermögen und zu den künftigen Ertragsmöglichkeiten stand. Dass sich die Klägerin nach ihren damaligen Angaben in konjunkturbedingten wirtschaftlichen Schwierigkeiten befand, musste nicht zwingend bei der (fristgebundenen) Entscheidung über den Widerruf berücksichtigt werden, sondern konnte der Prüfung in einem etwaigen Vollstreckungsverfahren vorbehalten bleiben. Auch mit der weiteren Frage, ob und in welchem Umfang im Falle fehlender Leistungsfähigkeit der Klägerin in Zukunft auf das Privatvermögen ihres als Bürgen haftenden Geschäftsführers zurückgegriffen werden sollte und welche Folgen dies haben könnte, musste sich die Behörde im Widerrufsverfahren noch nicht gesondert auseinandersetzen.

1.2.7. Insgesamt lagen danach alle im Rahmen des Art. 49 Abs. 2a Satz 1 BayVwVfG zu beachtenden rechtlichen Voraussetzungen für den Widerruf des Zuwendungsbescheids vor. Die gemäß Art. 49 Abs. 2a Satz 2 i.V.m. Art. 48 Abs. 4 BayVwVfG einzuhaltende Jahresfrist, die erst nach Abschluss des gebotenen Anhörungsverfahrens begann (vgl. BVerwG vom 20. 9. 2001, NVwZ 2002, 485 f.), war zum Zeitpunkt des Bescheidserlasses ebenfalls noch nicht abgelaufen.

2. Gegen den aufgrund des wirksam erklärten Widerrufs nach Art. 49a Abs. 1 und 3 BayVwVfG i.V.m. Nr. 6.3 BNZW erlassenen Leistungsbescheid sind rechtliche Bedenken weder geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich. Dies gilt insbesondere für den rückwirkenden Eintritt der Zinspflicht ab Auszahlung der jeweiligen Teilbeträge (vgl. BVerwG vom 7. 11. 2001, BayVBl 2002, 705 m.w.N.). Soweit die Zinserhebung Zeiträume vor Inkrafttreten des Art. 49a BayVwVfG am 1. August 1997 umfasst, findet sie ihre Rechtsgrundlage gemäß § 4 Abs. 3 2. Halbsatz des Dritten Gesetzes zur Änderung des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 26. Juli 1997 (GVBl S. 348) in der bis dahin geltenden Bestimmung des Art. 44a Abs. 3 Satz 1 BayHO (BayRS 630-1-F).

3. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Ende der Entscheidung