Judicialis Rechtsprechung

22 B 02.849

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Verwaltungsgebühr für eine wasserrechtliche Erlaubnis;

hier: Berufung des Klägers gegen das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Bayreuth vom 29. Januar 2002,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schenk, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Hösch, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Koch

ohne mündliche Verhandlung am 20. Dezember 2007

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu Verwaltungsgebühren für einen wasserrechtlichen Änderungsbescheid bezüglich der Einleitung von Abwasser aus der Kläranlage in Neunkirchen am Main in die Ölschnitz. Er betreibt zur Abwasserbeseitigung im Rahmen des gemeindlichen Haushalts und der gemeindlichen Verwaltung eine Entwässerungsanlage als öffentliche Einrichtung für das Gebiet verschiedener Gemeindeteile, u.a. auch für Neunkirchen am Main. Mit Bescheid des Landratsamts Bayreuth vom 15. Dezember 1999 wurde die dem Kläger mit Bescheid des Landratsamts vom 11. Oktober 1994 erteilte wasserrechtliche Erlaubnis zur Einleitung von Abwasser aus der Kläranlage in Neunkirchen am Main in die Ölschnitz antragsgemäß abgeändert. In Ziff. II.2 des Änderungsbescheids wurde für die Amtshandlung eine Gebühr in Höhe von 200 DM festgesetzt. Der gegen die Gebührenfestsetzung erhobene Widerspruch blieb erfolglos (Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberfranken vom 14.6.2000). Nach Art. 4 Satz 2 KG seien alle Unternehmen, die der Abfall- oder Abwasserentsorgung dienten, nicht von der Gebührenpflicht befreit.

Die vom Kläger erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 29. Januar 2002 ab. Die Kläranlage Neunkirchen am Main stelle ein Unternehmen dar, das der Abwasserentsorgung diene; eine Befreiung des Klägers von der Zahlung von Gebühren gemäß Art. 4 Satz 1 Nr. 2 KG komme insoweit nicht in Betracht. Bei der Entwässerungsanlage handle es sich um eine gemeindliche Einrichtung mit einem Mindestmaß an betriebsähnlicher Struktur. Auf die Form, in welcher das Unternehmen betrieben werde, komme es nicht an; eine rechtliche Verselbständigung sei nicht erforderlich.

Mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung beantragt der Kläger,

unter Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 29. Januar 2000 den Bescheid des Landratsamts Bayreuth vom 15. Dezember 1999 in Ziff. II und den Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberfranken vom 14. Juni 2000 aufzuheben.

Die vom Kläger betriebene Entwässerungsanlage sei nicht als Unternehmen i.S. des Art. 4 Satz 2 KG anzusehen, weil es vorliegend an einem hierfür erforderlichen Selbstständigkeitsgrad der Anlage in personeller, organisatorischer und institutioneller Hinsicht fehle. Zur Betreuung der vier Kläranlagen und des weitläufigen Kanalnetzes beschäftige er zwei ausgebildete Ver- und Entsorger der Fachrichtung Abwasser, die regelmäßig auch zu anderen Arbeiten, z.B. im Winterdienst herangezogen würden. Die Verwaltungstätigkeiten leiste die Verwaltungsgemeinschaft für den Kläger; ein zusammengefasstes Sachgebiet "Entwässerung" gebe es dort nicht. Die Erhebung von Benutzungsgebühren mache die Entwässerungsanlage nicht zwangsläufig zu einem Unternehmen im Sinn des Kostenrechts. Soweit vergleichbare gemeindliche Einrichtungen, wie z.B. die Wasserversorgung, Friedhöfe und Kindergärten nicht von der Gebührenfreiheit ausgenommen seien, gebe es hierfür keinen sachlichen Rechtfertigungsgrund.

Der Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Für die Annahme eines Unternehmens i.S. des Art. 4 Satz 2 KG sei ausreichend, dass eine gemeindliche Einrichtung mit einem Mindestmaß an betriebsähnlicher Struktur vorliege. Vorliegend ergebe sich die Abgrenzung zur übrigen kommunalen Verwaltung aus der Vorhaltung besonderen Personals mit einer speziellen Ausbildung für seine Tätigkeit.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands - einschließlich des Verzichts der Beteiligten auf mündliche Verhandlung - wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Verwaltungsgerichtshof kann mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung bleibt erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als unbegründet abgewiesen. Der Bescheid des Landratsamts Bayreuth vom 15. Dezember 1999 und der Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberfranken vom 14. Juni 2000 sind in dem angefochtenen Umfang rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger kann sich vorliegend nicht auf seine persönliche Gebührenfreiheit als bayerische Gemeinde berufen.

Wie der Verwaltungsgerichtshof bereits entschieden hat, ist eine Gemeinde hinsichtlich einer Entwässerungseinrichtung auch dann nicht gemäß Art. 4 Satz 1 Nr. 2 KG von der Zahlung von Gebühren für Amtshandlungen von Behörden des Staates befreit, wenn sie die Entwässerungseinrichtung in der Form eines Regiebetriebs führt (vgl. BayVGH vom 10.4.2006 Az. 15 BV 05.664, VGH n.F. 59, 87). Der erkennende Senat schließt sich dieser Rechtsprechung im Ergebnis an. Auch wenn zweifelhaft erscheinen mag, ob davon ausgegangen werden kann, dass der Begriff des kommunalen Unternehmens im Kostengesetz und im kommunalen Wirtschaftsrecht nach dessen Umgestaltung im identischen Sinn gebraucht wird, ändert dies nichts daran, dass die vom Kläger betriebene Entwässerungsanlage ein Unternehmen i.S. des Art. 4 Satz 2 KG in der hier maßgeblichen Fassung vom 20. Februar 1998 (GVBl S. 43) ist, das der Abwasserentsorgung dient.

Nach Art. 4 Satz 1 Nr. 2 KG sind von der Zahlung der Gebühren u.a. befreit die bayerischen Gemeinden und die nichtwirtschaftlichen kommunalen Unternehmen in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts (Kommunalunternehmen). Nicht befreit sind nach Art. 4 Satz 2 KG die Sondervermögen und die kaufmännisch eingerichteten Staatsbetriebe des Freistaats Bayern, die wirtschaftlichen kommunalen Unternehmen sowie die Unternehmen, die der Abfall- oder Abwasserentsorgung dienen.

Der Begriff des wirtschaftlichen oder nichtwirtschaftlichen kommunalen Unternehmens wird in Art. 4 KG nicht näher definiert; zur Bestimmung seines Inhalts kann auf die einschlägigen kommunalrechtlichen Regelungen zurückgegriffen werden (vgl. BayVGH vom 4.10.1976, BayVBl 1977, 469). Allerdings kann dabei nicht außer Betracht bleiben, dass nach der Reform des kommunalen Wirtschaftsrechts durch das Gesetz zur Änderung des kommunalen Wirtschaftsrechts und anderer kommunalrechtlicher Vorschriften vom 24. Juli 1998 (GVBl S. 424) die Formulierungen des Art. 4 KG und des Kommunalrechts (z.B. Art. 86 ff. GO) nicht mehr übereinstimmen (vgl. auch Rott/Birkner, Verwaltungskostenrecht in Bayern, Anm. 1 zu Art. 4 KG). Mit der Neuregelung wurde der rechtliche Ansatz, der den Begriff des kommunalen Wirtschaftsrechts überhaupt prägte, nämlich die Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Unternehmen, zu Gunsten eines neuen Konzepts aufgegeben. Anknüpfungspunkt ist nun nicht mehr der Inhalt einer Betätigung, sondern ihre Organisation in Form eines im Gesetz (Art. 86 GO) eindeutig definierten Unternehmens. Hintergrund der Neukonzeption war dabei nicht zuletzt die Unklarheit und Umstrittenheit des Rechtsbegriffs "wirtschaftliches Unternehmen" (vgl. Schulz/Wachsmuth/Zwick, Kommunalverfassungsrecht Bayern, Anm. 1.2 vor Art. 86 GO). Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Einordnung von gemeindlichen Einrichtungen der Daseinsvorsorge (vgl. Schulz, BayVBl 1997, 518). Maßgebend für die bayerische Verwaltungspraxis war mangels gesetzlicher Definition des Begriffs ein Katalog wirtschaftlicher und nichtwirtschaftlicher Unternehmen in Nr. 1.1 VwVEBV (IMBek. vom 5.6.1987, MABl S. 428), in dem etwa die Versorgungsbetriebe, wie z.B. die Wasserversorgung, den wirtschaftlichen, die Entsorgungsbetriebe, wie z.B. die Abwasserbeseitigung, dagegen den nichtwirtschaftlichen Unternehmen zugeordnet wurden.

Der Gesetzgeber hat mit der Regelung in Art. 4 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 KG ersichtlich auf die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Kostengesetzes nach dem damaligen kommunalen Wirtschaftsrecht maßgebliche Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen kommunalen Unternehmen abgestellt. Durch die Regelung sollte nach seiner Intention sichergestellt werden, dass alle wirtschaftlichen Unternehmen der Gemeinde unter Berücksichtigung der "modernen" Organisationsformen der Kommunalunternehmen gebührenpflichtig sind (vgl. Lt-Drs. 13/9101, S. 12). Mit der ausdrücklichen Erwähnung von Unternehmen, die der Abfall- oder Abwasserentsorgung dienen, neben den wirtschaftlichen kommunalen Unternehmen in Art. 4 Satz 2 KG wird weiter klargestellt, dass solche Unternehmen in jedem Fall und unabhängig davon nicht von der Zahlung der Gebühren befreit sind, ob sie wirtschaftliche oder nichtwirtschaftliche kommunale Unternehmen nach früherer Rechtslage darstellen.

Die vom Kläger betriebene Entwässerungsanlage stellt ein Unternehmen in diesem Sinne dar. Obwohl der Begriff des (wirtschaftlichen) Unternehmens einer Gemeinde auch von den früheren kommunalrechtlichen Vorschriften nicht definiert, sondern vorausgesetzt war (vgl. BayVGH vom 4.10.1976, BayVBl 1977, 469), war anerkannt, dass die Qualifikation einer gemeindlichen Betätigung als Unternehmen gewisse Anforderungen an die Art und Weise der gemeindlichen Tätigkeit stellt. Als erforderlich angesehen wurde das Vorhandensein einer gewissen Organisation in sachlicher und personeller Hinsicht, die planmäßig und fortgesetzt einen bestimmten Zweck verfolgt (vgl. Hölzl/Hien, GO, Anm. 2 zu Art. 89, Stand: Oktober 1995; Widtmann/Grasser, GO, Anm. 3 a zu Art. 89, Stand: Februar 1997). Diese Kriterien werden von der Entwässerungsanlage des Klägers - wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - erfüllt. Zwar wird die Abwasserentsorgung durch den Kläger nach seinem Vorbringen vorliegend nicht in der Form eines selbstständigen Unternehmens mit eigener Rechtspersönlichkeit oder eines Eigenbetriebs außerhalb der allgemeinen Verwaltung als Sondervermögen ohne eigene Rechtspersönlichkeit, sondern als unselbstständiger Teil der Gemeindeverwaltung betrieben, ohne dass ein eigenes zusammengefasstes Sachgebiet "Entwässerung" oder Ähnliches besteht. Dies ändert aber nichts daran, dass sich die Entwässerungsanlage aufgrund ihrer speziellen Funktion unter dem Gesichtspunkt der Zusammenfassung sachlicher und personeller Betriebsmittel organisatorisch von der allgemeinen Gemeindeverwaltung abgrenzen lässt (vgl. BayVGH vom 4.6.1976, DÖV 1976, 858). Bezüglich des Personals gilt dies jedenfalls im Hinblick auf die Mitarbeiter, die der Kläger für den Betrieb der Abwasseranlage gemäß Art. 41 e Abs. 3 Satz 1 BayWG beschäftigen muss. Dass dieses Fachpersonal vom Kläger nach seinem Vorbringen regelmäßig auch zu anderen Arbeiten herangezogen wird, steht dem ebenso wenig entgegen wie der Einsatz sonstiger Arbeiter des Klägers im Bereich der Abwasserentsorgung oder die Erledigung der verwaltungsmäßigen Aufgaben durch Sachbearbeiter der Verwaltungsgemeinschaft Weidenberg. Nur eine solche aufgabenbezogene Bestimmung des Unternehmensbegriffs wird im Übrigen auch der erklärten Absicht des Gesetzgebers gerecht, durch die Regelung in Art. 4 Satz 2 KG im Bereich der Abwasserentsorgung alle Unternehmen unabhängig von der Organisationsform der Gebührenpflicht zu unterwerfen, weil diese nach seiner Einschätzung in der Regel nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen kostendeckend geführt werden (vgl. Lt-Drs. 13/9101, S. 12). Wie das Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit dieser Einschätzung des Gesetzgebers zutreffend ausgeführt hat, spricht zusätzlich für das Vorliegen einer betriebsähnlichen Struktur, dass der Kläger wegen des für die Entwässerungsanlage gemäß § 5 seiner Entwässerungssatzung vom 18. Dezember 1996 bestehenden Anschluss- und Benutzungszwangs aufgrund der Regelung in Art. 8 Abs. 2 KAG gehalten ist, die Kosten nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln. Zu den nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten gehören neben den Betriebskosten im engeren Sinn auch die Leistungen von zentralen Dienststellen für die Einrichtung, wobei die Zuordnung über einen Verrechnungsschlüssel der anteiligen Arbeitszeiten zu erfolgen hat (vgl. Stadlöder in Schieder/Happ, Bayerisches Kommunalabgabengesetz, RdNr. 23 zu Erl. Art. 8 KAG).

Die Gebührenpflicht für Unternehmen, die der Abfall- oder Abwasserentsorgung dienen, verstößt nicht gegen das allgemeine Willkürverbot, das als Schranke auch gegenüber dem Gesetzgeber wirkt. Es bleibt grundsätzlich dessen Ermessen überlassen, in welcher Weise den allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung zu tragen ist. Zur Rechtfertigung der Differenzierung zwischen den sonstigen nichtwirtschaftlichen kommunalen Unternehmen und den Unternehmen, die der Abfall- oder Abwasserversorgung dienen, hat das Verwaltungsgericht zu Recht auf die Einschätzung des Gesetzgebers verwiesen, wonach letztere Unternehmen in der Regel nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen kostendeckend geführt werden, während die anderen nichtwirtschaftlichen Unternehmen aus Sozialstaatsgründen meist mit Kostenunterdeckung arbeiten. Im Hinblick darauf kann nicht davon ausgegangen werden, dass für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt (vgl. z.B. BayVerGH vom 19.6.2006, BayVBl 2004, 79/81 und vom 20.9.2005, BayVBl 2006, 212/214). Dass es im ländlichen, strukturschwachen Raum nicht immer möglich sein mag, durch das Gebührenaufkommen nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen Kostendeckung zu erreichen, ändert daran nichts, zumal die Gebührenbelastung der Gemeinden in die Kalkulation einfließt und daher letztendlich vom Endverbraucher zu tragen ist, wobei dessen dadurch bewirkte Mehrbelastung nach Einschätzung des Gesetzgebers im Marginalbereich liegen dürfte (vgl. Lt-Drs. 13/9101, S. 12).

Kosten: § 154 Abs. 2.

Vorläufige Vollstreckbarkeit: § 167 Abs. 2 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Nichtzulassung der Revision: § 132 Abs. 2 VwGO.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 102,26 Euro (entspricht 200 DM) festgesetzt (§ 72 Nr. 1 GKG n.F., § 13 Abs. 2 GKG a.F.).

Ende der Entscheidung