Judicialis Rechtsprechung

Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

In der Verwaltungsstreitsache

wegen bodenschutzrechtlicher Anordnung (Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO);

hier: Beschwerden der Antragsteller zu 1 bis 22 und des Antragsgegners gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 26. September 2002,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 22. Senat,

durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Konrad, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schenk, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Zöllner

ohne mündliche Verhandlung am 7. November 2002 folgenden

Beschluss:

Tenor:

I. Die Beschwerde der Antragsteller wird zurückgewiesen.

II. Auf die Beschwerde des Antragsgegners wird der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Augsburg vom 26. September 2002 geändert und der Antrag insgesamt abgelehnt.

III. Von den Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen die Antragsteller zu 3 bis 5, 8, 11 und 14 bis 22 je 1/18, die Antragsteller zu 1 und 2, zu 6 und 7, zu 9 und 10 sowie zu 12 und 13 je 1/36.

IV. Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 8.500 Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Antragsteller sind Eigentümer von Eigentumswohnungen im Anwesen Alpengarten Nr. 3 - 4 in Lindau (Fl.Nr. 48/8 der Gemarkung A*******). Sie haben diese Eigentumswohnungen in den siebziger Jahren des 20. Jahrhunderts von einer Bauträgergesellschaft gekauft, die das bezeichnete Grundstück ihrerseits im Jahr 1969 erworben hatte. Seit dem Jahr 1994 vom Landratsamt Lindau durchgeführte Ermittlungen ergaben, dass u.a. das bezeichnete Grundstück seit dem Ende des 19. Jahrhunderts bis Ende der sechziger Jahre des 20. Jahrhunderts gewerblich genutzt worden war. Im Bereich des bezeichneten Grundstücks ergaben sich erhebliche PAK-Belastungen sowohl im Feststoff als auch im Eluat. Von einem mittleren bis höheren Emissionspotential dieser Schadstoffe ist auszugehen (vgl. Untersuchungsbericht des Büros Dr. Lindinger vom 26.10.2000). Ferner wurde u.a. auf dem bezeichneten Grundstück eine hohe PAK-Belastung des Grundwassers festgestellt, die auf ein früheres Imprägnierbad mit Abtropfplatz zurückgeführt werden kann.

Mit Bescheid vom 22. April 2002 verpflichtete das Landratsamt die Antragsteller dazu, im Bereich des Grundstücks Fl.Nr. 48/8 der Gemarkung A******* eine Detailuntersuchung nach Bodenschutzrecht durchführen zu lassen und dem Landratsamt bis spätestens 15. Januar 2003 ein entsprechendes Gutachten vorzulegen (Nr. 1). Unter Nr. 1 a und b wurden verschiedene Maßgaben im Hinblick auf die Durchführung der Detailuntersuchung festgelegt. In Nr. 1 c wurden die Antragsteller verpflichtet, rechtzeitig vor Beginn der Untersuchung, spätestens aber bis zum 15. September 2002, ein Untersuchungsprogramm zur Prüfung vorzulegen. In Nr. 3 wurde die sofortige Vollziehbarkeit der Nr. 1 angeordnet. In Nr. 4 wurde ein Zwangsgeld in Höhe von 36.000 Euro für den Fall nicht fristgerechter und vollständiger Erfüllung der Anordnung in Nr. 1 angedroht.

Die Antragsteller legten Widerspruch ein und stellten Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO beim Bayerischen Verwaltungsgericht Augsburg. Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag hinsichtlich des Grundverwaltungsakts ab und gab ihm hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung statt (Beschluss vom 26.9.2002).

Beide Beteiligte haben Beschwerden eingelegt.

II.

Die Beschwerde der Antragsteller ist unbegründet. Die von den Antragstellern dargelegten Gründe, auf die die Überprüfung durch den Verwaltungsgerichtshof beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen keine Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses zugunsten der Antragsteller.

1. Entgegen der Auffassung der Antragsteller hat das Verwaltungsgericht zu Recht einen formellen Begründungsmangel (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO) bei der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit verneint. Die vom Landratsamt insofern gegebene Begründung ist auf den konkreten Fall bezogen. Das Landratsamt bewertet die konkrete Situation (keine "akute Gefahr in Verzug") und das Verhalten der konkreten Antragsteller (Ankündigung vom 13.12.2001, gegen jeden Bescheid im mindestens dreistufigem Sanierungsverfahren gerichtliche Hilfe bis zur letzten Instanz in Anspruch zu nehmen; ausgesprochene Erwartung, dass dadurch pro Instanzenzug 6 bis 7 Jahre vergehen würden) und kommt zu dem Schluss, dass der Schutz von Grundwasser und Boden im konkreten Fall kein Zuwarten bis zu 20 Jahre zulässt. Auf nähere Ausführungen zu den Belangen des Grundwasser- und Bodenschutzes durfte das Landratsamt hier verzichten, zumal auch die Antragsteller im Schriftsatz vom 13. Dezember 2001 die Auffassung kundgetan hatten, dass "sicherlich zu einem Zeitpunkt davor bereits eine Gefahr-in-Verzug-Lage eintreten wird".

2. Entgegen der Auffassung der Antragsteller hat das Verwaltungsgericht zu Recht dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der Nr. 1 des angefochtenen Bescheids den Vorrang vor dem Aufschubinteresse der Antragsteller eingeräumt. Nr. 1 des angefochtenen Bescheids ist bei summarischer Überprüfung mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtmäßig. Gründe des Allgemeinwohls streiten für die sofortige Vollziehung dieser Grundverfügung; dem stehen auch keine gewichtigen Interessen der Antragsteller entgegen.

a) Die Ausführungen der Antragsteller vermögen nicht in Zweifel zu ziehen, dass die Rechtsvoraussetzungen für eine behördliche Anordnung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG erfüllt sind. Danach muss aufgrund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung im Sinn des § 2 Abs. 3 BBodSchG oder einer Altlast im Sinn des § 2 Abs. 5 BBodSchG bestehen. Konkrete Anhaltspunkte, die den hinreichenden Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast begründen, liegen unter anderem in der Regel dann vor, wenn Untersuchungen eine Überschreitung von Prüfwerten ergeben (§ 3 Abs. 4 BBodSchV). Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist dies hier der Fall. Die Antragsteller ziehen dies in ihrem Beschwerdevorbringen nicht in Zweifel. Selbst wenn damit trotz der hohen PAK-Belastung von Boden und Grundwasser das Vorhandensein einer Gefahr im Sinn von § 2 Abs. 3 BBodSchG noch nicht nachgewiesen wäre, so wäre dies nach § 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG unerheblich.

b) Entgegen der Auffassung der Antragsteller bestehen nach § 4 Abs. 3 BBodSchG keine Bedenken, sie zur Durchführung gebotener bodenschutzrechtlicher Detailuntersuchungen heranzuziehen. Die Antragsteller sind als Grundstückseigentümer sanierungspflichtig nach § 4 Abs. 3 BBodSchG. Der Auffassung der Antragsteller, dass das Landratsamt vorrangig die frühere Grundstückseigentümerin, nämlich die Bauträgergesellschaft, von der die Antragsteller die Eigentumswohnungen gekauft haben, hätte heranziehen müssen, kann nicht gefolgt werden. Die frühere Grundstückseigentümerin ist nach dem bisher bekannten Sachverhalt nicht nach § 4 Abs. 3 und auch nicht nach § 4 Abs. 6 Satz 1 BBodSchG sanierungspflichtig, weil sie das Grundstückseigentum nicht nach dem 1. März 1999, sondern lange Zeit davor auf die Antragsteller übertragen hat. Diese zeitliche Beschränkung ist vom Gesetzgeber gewollt, um einem eventuellen Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot vorzubeugen (vgl. Frenz, Bundesbodenschutzgesetz, 2000, RdNr.1 zu § 4 Abs. 6). Eine Regelungslücke, welche durch eine Analogie geschlossen werden könnte, wie von den Antragstellern vorgeschlagen, besteht insofern nicht. Die Sanierungsverpflichtung der Antragsteller ist auch nicht nach § 4 Abs. 5 Satz 2 BBodSchG ausgeschlossen. Diese Vorschrift ist nicht anwendbar, weil es nach den von den Antragstellern nicht bezweifelten Feststellungen des Verwaltungsgerichts im vorliegenden Fall um wahrscheinlich schädliche Bodenveränderungen geht, die bereits vor dem 1. März 1999 eingetreten sind. § 4 Abs. 5 Satz 2 BBodSchG regelt für den Fall der Entstehung der schädlichen Bodenveränderung nach dem 1. März 1999 den Grundsatz des Vertrauensschutzes deswegen gesondert, weil § 4 Abs. 5 Satz 1 BBodSchG für derartige "Neulasten" eine rigidere Sanierungsform vorsieht und nicht auch derjenige dazu herangezogen werden soll, der zulässigerweise glaubte, allen Vorschriften gerecht zu werden (vgl. Versteyl/Sondermann, Bundesbodenschutzgesetz, 2002, RdNr. 123 zu § 4).

c) Die Antragsteller sind weiter zu Unrecht der Auffassung, dass sie aus Gründen der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes überhaupt nicht mit Kosten für die Sanierung ihres Grundstücks belastet werden dürfen und dass hierfür notfalls der Steuerzahler aufkommen müsse. Das Bundesbodenschutzgesetz begründet keinen derartigen Gutglaubensschutz. Der Gesetzgeber hat die Gutgläubigkeit hinsichtlich des Fehlens einer schädlichen Bodenveränderung oder Altlast beim Grundstückserwerb ausdrücklich nur bei der Einführung der Einstandspflicht des früheren Eigentümers in § 4 Abs. 6 BBodSchG berücksichtigt (§ 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG). Das Bundesbodenschutzgesetz enthält für den jetzigen Eigentümer eines verunreinigten Grundstücks keine dem § 4 Abs. 6 Satz 2 BBodSchG entsprechende Vorschrift. Dies lässt - bei einer am Willen des Gesetzgebers orientierten Betrachtung - erkennen, dass hinsichtlich des jetzigen Eigentümers keine derartige Regelung eingeführt werden sollte (vgl. Frenz, a.a.O., RdNr. 22 zu § 4 Abs. 6; vgl. auch VG Frankfurt a.Main vom 23.7.1999, NVwZ 2000, 107/109). Die Darlegungen der Antragsteller betreffend ein ihnen gegenüber treuwidriges Unterlassen der früheren Zustandsstörerin, also der Bauträgergesellschaft, von der sie die Eigentumswohnungen gekauft haben, ändern an dieser Rechtslage nichts. Das Risiko, dass sich ein Sanierungspflichtiger - hier: die frühere Zustandstörerin - seinen Verpflichtungen entzieht, haben nach der Konzeption der einschlägigen Befugnisnormen einschließlich des nunmehr anwendbaren § 4 Abs. 3 BBodSchG die übrigen Verantwortlichen bzw. Verpflichteten insofern zu tragen, als sie dann mit ihrer Heranziehung zu rechnen haben und auf - eventuell nicht mehr durchsetzbare - Regressansprüche gegen den Betreffenden verwiesen sind (vgl. BayVGH vom 22.3.2001, BayVBl 2002, 470). Dieses Risiko braucht nicht die öffentliche Hand bzw. der Steuerzahler zu tragen. Diese Regelung ist mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar. Die Zustandsverantwortlichkeit des Grundstückseigentümers findet in der durch die Sachherrschaft vermittelten Einwirkungsmöglichkeit auf die Gefahren verursachende Sache ihren legitimierenden Grund. Der Eigentümer kann überdies aus der Sache Nutzen ziehen. Auch dies rechtfertigt es, ihn zur Beseitigung von Gefahren, die von der Sache für die Allgemeinheit ausgehen, zu verpflichten. Die Möglichkeit zur wirtschaftlichen Nutzung und Verwertung des Sacheigentums korrespondiert mit der öffentlich-rechtlichen Pflicht, die sich aus der Sache ergebenden Lasten und die mit der Nutzungsmöglichkeit verbundenen Risiken zu tragen (BVerfG vom 16.2.2000, DVBl 2000, 1275/1277). Dies trifft auch für den Erwerber eines Grundstücks zu, der beim Erwerb darauf vertraut hat, dass schädliche Bodenveränderungen nicht vorhanden sind, und dessen Vertrauen unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls schutzwürdig ist.

d) Der Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit steht auch nicht entgegen, dass das Landratsamt von der ersten Kenntnisnahme von den hier strittigen Bodenveränderungen an ca. 7 Jahre benötigt hat, um den angegriffenen Bescheid zu erlassen. Dass dies - aus welchen Gründen auch immer - so lange gedauert hat, schließt es nicht aus, dass aus der maßgeblichen heutigen Sicht die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit gerechtfertigt ist. Die konkreten Anhaltspunkte für den hinreichenden Gefahrenverdacht haben sich erst durch die Sachverständigengutachten vom 26. Oktober 2000 und vom 23. August 2001 ergeben. Sie sprechen angesichts der ohnehin gegebenen Langwierigkeit des nach Einschätzung der Beteiligten mindestens dreistufigen Sanierungsverfahrens dafür, unnötige weitere Verzögerungen zu vermeiden. Ein Abwarten bis zum Nachweis einer akuten Gefahr kommt nicht in Betracht, weil dann möglicherweise nicht mehr rechtzeitig reagiert werden könnte. Steht fest, dass der Boden eines Grundstücks mit gesundheitsgefährdenden Stoffen durchsetzt ist und dass auch das Grundwasser im Bereich dieses Grundstücks erhebliche Verschmutzungen mit Stoffen dieser Art aufweist, kommt dem Interesse der Allgemeinheit, möglichst rasch das Ausmaß der Verunreinigungen zu erkunden und die gegebenen Möglichkeiten einer Sanierung zu klären, besonders großes Gewicht zu. Großes Gewicht ist auch dem Interesse der Allgemeinheit zuzumessen, dass die für eine Altlast Verantwortlichen ihren Erkundungspflichten und Sanierungspflichten zeitnah nachkommen. Dies ergibt sich auch aus der Verpflichtung des Staates zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 20 a GG; vgl. dazu auch VGH BW vom 3.9.2002 - Az.: 10 S 957/02).

e) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht hervorgehoben, dass der einzelne Wohnungseigentümer durch Nr. 1 des angegriffenen Bescheids finanziell nicht übermäßig beeinträchtigt wird; die Beeinträchtigung wird wahrscheinlich bei weniger als 1.000 Euro liegen. Berechtigt ist auch der Hinweis darauf, dass hier keine Belastung eintritt, die nicht gegebenenfalls wieder rückgängig gemacht werden könnte (vgl. VGH BW vom 3.9.2002 - Az.: 10 S 957/02). Dies gilt für den Fall, dass der angefochtene Bescheid aufgehoben werden sollte, ebenso wie für den Fall, dass er bestandskräftig wird und die Voraussetzungen eines Erstattungsanspruchs nach § 24 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG vorliegen sollten.

III.

Die Beschwerde des Antragsgegners ist begründet. Die sofortige Vollziehbarkeit der Zwangsgeldandrohung kann aufrechterhalten werden.

Es ist zwar zutreffend, dass das Zwangsgeld in bestimmter Höhe anzudrohen ist (Art. 31 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 1 BayVwZVG). Bei mehreren gebotenen selbstständigen Handlungen, die mittels Zwangsgeld durchgesetzt werden sollen, ist danach grundsätzlich für jede Maßnahme ein bezifferter Betrag anzugeben. Ein Gesamtbetrag verstößt regelmäßig gegen den Bestimmtheitsgrundsatz und führt zur Rechtswidrigkeit der Androhung. Abweichend von diesem Grundsatz lässt sich bei mehreren angeordneten Maßnahmen dann die Androhung eines einheitlichen Zwangsgeldbetrags rechtfertigen, wenn eine verständige Auslegung eindeutig ergibt, unter welchen Bedingungen das Zwangsgeld fällig werden soll. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Maßnahmen rechtlich oder tatsächlich zusammenhängen. Ein solcher Zusammenhang besteht, wenn sie so im Sinne einer einheitlichen Verpflichtung miteinander verknüpft sind, dass das Zwangsgeld in voller Höhe auch dann fällig werden soll, wenn nur eine von ihnen nicht erfüllt wird. Das einheitliche Zwangsgeld muss dabei zu jeder der angeordneten Maßnahmen in einem angemessenen Verhältnis stehen (vgl. zum Ganzen Giehl, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Anm. II 1 zu Art. 31 BayVwZVG). Ein solcher Fall ist hier gegeben.

Bereits bei Nichteinhaltung der ersten Frist bis zum 15. September 2002 soll mangels fristgerechter Erfüllung von Nr. 1 des angefochtenen Bescheids das angedrohte Zwangsgeld fällig werden. Die Vorlage des Untersuchungsprogramms zur Prüfung durch das Landratsamt stellt gleichsam den ersten Schritt der geforderten Handlung dar. Dies wird schon durch die Gliederung des Bescheidstenors deutlich. Die Hauptforderung der Vorlage der Detailuntersuchung (Nr. 1) enthält drei Unterpunkte 1a, 1b und 1c, die sich mit der Durchführung und dem zeitlichen Ablauf der Detailuntersuchung befassen. Die Vorlage des Untersuchungsprogramms stellt den Unterpunkt Nr. 1 c zur Hauptforderung der Vorlage der Detailuntersuchung (Nr. 1) dar. Dies entspricht auch der Sachlage. Erfolgt die Vorlage des Untersuchungsprogramms zur Prüfung durch das Landratsamt nicht rechtzeitig, verzögert sich die gesamte Detailuntersuchung. Mit dieser kann sinnvollerweise nicht begonnen werden, bevor das Untersuchungsprogramm mit dem Landratsamt abgestimmt worden ist. Die Begründung des angefochtenen Bescheids bestätigt diese Auslegung, wenn ausgeführt wird, dass die eingeräumten Erledigungsfristen (Mehrzahl) angemessen seien.

Kosten: § 154 Abs. 1 und 2, § 159 Satz 1 VwGO.

Streitwert: § 13 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 3 GKG.

Ende der Entscheidung