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Gericht: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Beschluss verkündet am 28.07.2005
Aktenzeichen: 4 CE 05.1961
Rechtsgebiete: BauGB, GO


Vorschriften:

BauGB § 1 Abs. 7
GO Art. 18a
1. Die Unterschriften für ein Bürgerbegehren verlieren nicht allein dadurch ihre Gültigkeit, dass zwischen Unterzeichnung und Einreichung des Bürgerbegehrens ein längerer Zeitraum (hier: bis zu drei Jahre) verstreicht.

2. Ein Bürgerbegehren, das auf eine Vorentscheidung zum Inhalt eines Bebauungsplans zielt, verstößt nicht von vornherein gegen das Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB), wenn nur Rahmenfestlegungen betroffen sind, die einen verbleibenden Planungsspielraum von substanziellem Gewicht belassen und genügend Alternativen zur Abwägung der konkreten Belange offen halten.


Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

4 CE 05.1961

In der Verwaltungsstreitsache

wegen Sicherung eines Bürgerbegehrens (Antrag nach § 123 VwGO);

hier: Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 27. Juli 2005,

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 4. Senat,

durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Motyl den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmitz, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Kraft,

ohne mündliche Verhandlung am 28. Juli 2005

folgenden Beschluss:

Tenor:

I. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27. Juli 2005 wird in Ziffer 1. neu gefasst:

"Der Antragsgegnerin wird bis zur Unanfechtbarkeit der gerichtlichen Entscheidung über einen von der Antragstellerseite bis spätestens 8. August 2005 beim Verwaltungsgericht zu stellenden Antrag nach § 123 VwGO betreffend den Ablehnungsbescheid der Antragsgegnerin vom 21. Juli 2005 untersagt, dem Bürgerbegehren zuwiderlaufende Vollzugsmaßnahmen zu treffen, insbesondere den Durchführungsvertrag abzuschließen, es sei denn, der Vertrag enthielte ein freies Rücktrittsrecht für die Antragsgegnerin insbesondere ohne Schadensersatzverpflichtung für den Fall eines erfolgreichen Bürgerentscheids, sowie den Bebauungsplan Nr. ... (G straße) bekannt zu machen. Im übrigen wird der Antrag abgelehnt."

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

II. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

III. Unter Abänderung der Ziffer 3. des Beschlusses des Verwaltungsgrichts wird der Streitwert für beide Instanzen auf jeweils 2.500,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Antragsteller, Vertreter des Bürgerbegehrens H ..."I begehren im Wege der einstweiligen Anordnung die Sicherung der Durchführung eines Bürgerentscheids.

1. Die Antragsgegnerin beabsichtigt die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans im Innenstadtbereich mit dem Ziel der planungsrechtlichen Absicherung der Errichtung eines Einkaufszentrums "..." Bereits ab dem Jahr 2002 sammelten die Antragsteller Unterschriften zur Vorbereitung eines Bürgerbegehrens mit der Fragestellung [ohne die Zusätze in eckigen Klammern]:

"Sind Sie dafür, dass bei der Bebauung der Grundstücke ... und ... (Bauvorhaben "...") in allen planerischen und bauordnungsrechtlichen Entscheidungen der Stadt und der Überlassung städtischer Flächen höchstens 60.000 m2 Bruttonutzfläche, höchstens Geschossflächenzahl zwei [inklusive Parkflächen] und höchstens 15.000 m2 [Gesamt]Verkaufsfläche zugelassen werden?"

Damals fanden Gespräche zwischen den Beteiligten unter Einbeziehung des Investors statt, um eine Einigung hinsichtlich der geplanten Größe des Objekts zu erzielen. Als sich keine Einigung abzeichnete und die Antragsteller das Bürgerbegehren im April 2004 noch nicht eingereicht hatten, beschloss die Antragsgegnerin die Durchführung eines Bürgerentscheids aufgrund eines Ratsbegehrens. Am 13. Juni 2004 fand ein Bürgerentscheid statt zu der Frage:

"Sind Sie dafür, dass auf dem ehemaligen ...- und Zollamtsgelände ein Einkaufszentrum ("...") errichtet und das diesbezüglich eingeleitete Bebauungsplanverfahren Nr. ...- G straße - weitergeführt wird?"

Die gestellte Frage wurde von der Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen (21.938 : 14.982 Stimmen) bejaht. Am 27. Januar 2005 hat der Stadtrat der Antragsgegnerin den Entwurf das Vorhaben- und Erschließungsplanes (Stand: 20.12.2004) gebilligt und die öffentliche Auslegung beschlossen.

2. Am 14. April 2005 haben die Antragsteller das Bürgerbegehren mit ungefähr 11.000 Unterschriften bei der Antragsgegnerin eingereicht; am 21. April 2005 ergänzten sie die Fragestellung [s.o. Textteile in Klammern].

Aufgrund eines Stadtratsbeschlusses vom 28. April 2005 wies die Antragsgegnerin das Bürgerbegehren mit Bescheid vom 21. Juli 2005 als unzulässig zurück und lehnte die Durchführung eines entsprechenden Bürgerentscheids ab. Der Bescheid wurde damit begründet, dass die Fragestellung mit der Einbeziehung auch bauordnungsrechtlicher Entscheidungen Elemente des übertragenen Wirkungskreises erfasse. Darüber hinaus stehe das Bürgerbegehren dem Bürgerentscheid vom 13. Juni 2004 entgegen; denn seine Fragestellung könne zu einer Abänderung des zwischenzeitlich ergangenen Bürgerentscheids führen, ohne dass dies den Unterzeichnern der Unterschriftenlisten im Jahr 2002 hätte bewusst sein können. Es liege ein qualitativer Unterschied darin, ob ein Bürgerbegehren auf die erstmalige Entscheidung einer bestimmten Frage gerichtet sei oder ob es sich um eine erneute Befassung der Bürgerschaft zu einem bereits durch Bürgerentscheid beschlossen Gegenstand handle. Schließlich gehe die Begründung auf den Unterschriftenlisten von der Einbeziehung des Grundstücks "..." sowie einer größeren Dimensionierung des geplanten Gebäudekomplexes aus, als er dem heutigen Planungsstand entspreche, der auf dem Bürgerentscheid vom 13. Juni 2004 beruhe (Höhe ca. 23 m gegenüber nunmehr 18 m; Verkaufsfläche 23.900 m2 gegenüber 17.500 m2 Gebäude ... zzgl. 2000 m2 Ladenpassage zur Nürnberger Straße außerhalb der Grundstücke "... " und "... "; Stellplatzzahl für Autos 1.200 gegenüber nunmehr 650). Die Unterschriften seien unter anderen Voraussetzungen abgegeben worden und es könne nicht davon ausgegangen werden, dass die Unterzeichner sie auch heute noch leisten würden.

3. Die Antragsteller haben am 27. Mai 2005 beim Verwaltungsgericht Klage auf Zulassung des Bürgerbegehrens erhoben. Dem Bürgerbegehren liege eine zulässige Fragestellung zu Grunde und selbst wenn man die bauordnungsrechtlichen Teile als Elemente des übertragenen Wirkungskreises für unzulässig erachte, erfasse diese Unzulässigkeit nicht automatisch die gesamte Fragestellung. Mangels zeitlicher Begrenzung im Gesetz seien auch die vor Durchführung des Bürgerentscheids vom 13. Juni 2004 gesammelten Unterschriften zu berücksichtigen; denn der lediglich die prinzipielle Entscheidung für ein Einkaufszentrum betreffende Bürgerentscheid ("ob") stehe der Zulässigkeit des bewusst die Dimensionierung aufgreifenden streitgegenständlichen Bürgerbegehrens ("wie") nicht entgegen. Ob der Inhalt der Begründung des Bürgerbegehrens noch dem gegenwärtigen Planungsstand entspreche, sei nicht von Bedeutung. Nach wie vor überschreite der aktuelle Bebauungsplanentwurf die von dem Bürgerbegehren angestrebten Maximalwerte (Bruttonutzfläche, Geschossflächenzahl und Gesamtverkaufsfläche).

Die Antragsgegnerin bestätigt, dass das streitgegenständliche Bürgerbegehren das erforderliche Quorum von 5 v.H. der wahlberechtigten Gemeindebürger erreicht habe und wendet sich auch nicht gegen die Modifikation der Fragestellung. Sie verteidigt jedoch den Versagungsbescheid. Zwar habe der am 13. Juni 2004 durchgeführte Bürgerentscheid in seiner Fragestellung explizit keine festen Größen beinhaltet, aber die Bürger seien in der Unterrichtung zum Bürgerentscheid hierüber umfassend informiert worden, so dass dies die Grundlage für die Entscheidung gewesen sei.

4. Am 27. Juli 2005 beantragten die Antragsteller beim Verwaltungsgericht den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, die Antragsgegnerin zu verpflichten, es vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu unterlassen, die Planreife und/oder den Satzungsbeschluss des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. ... (G straße) und damit die Voraussetzungen für die Erteilung von Baugenehmigungen für Bauvorhaben in diesem Bereich herbeizuführen, insbesondere zu unterlassen, den Durchführungsvertrag zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. ... (G straße) zur Erlangung der Planreife beziehungsweise als Voraussetzung für den Satzungsbeschluss der Antragsgegnerin zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. ... (G straße) zu unterzeichnen und abzuschließen.

Die Eilbedürftigkeit der Angelegenheit ergebe sich aus der Absicht der Antragsgegnerin, in der Stadtratssitzung am 28. Juli 2005 den Durchführungsvertrag zu beschließen und damit Planreife gemäß § 33 BauGB herbeizuführen; damit könne der Investor einen Anspruch auf Baugenehmigung geltend machen.

Die Antragsgegnerin erachtet den Antrag für unbegründet. Durch den von ihr initiierten Bürgerentscheid habe der Schwebezustand beendet werden sollen, um auch für den Investor Planungssicherheit zu schaffen.

Mit Beschluss vom 27. Juli 2005 hat das Verwaltungsgericht die Antragsgegnerin verpflichtet, es vorläufig bis zur Unanfechtbarkeit der gerichtlichen Entscheidung über einen von der Antragstellerseite bis spätestens 8. August 2005 beim Verwaltungsgericht zu stellenden Antrag nach § 123 VwGO betreffend den Ablehnungsbescheid der Antragsgegnerin vom 21. Juli 2005 zu unterlassen, die Planreife bzw. den Satzungsbeschluss des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes Nr. ... (G straße) und damit die Voraussetzungen für die Erteilung von Baugenehmigungen für Bauvorhaben in diesem Bereich herbeizuführen, insbesondere es zu unterlassen, den Durchführungsvertrag zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. ...

(G straße) zur Erlangung der Planreife bzw. als Voraussetzung für den Satzungsbeschluss der Antragsgegnerin zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. ... (G straße) zu unterzeichnen und abzuschließen; im Übrigen hat es den Antrag abgelehnt. Auf die Begründung des Beschlusses wird Bezug genommen.

5. Dagegen wendet sich die Antragsgegnerin mit der Beschwerde und beantragt,

den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 27. Juli 2005 aufzuheben und den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung vollumfänglich abzulehnen.

Die Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens seien nicht als offen zu bezeichnen, da das streitgegenständliche Bürgerbegehren nach summarischer Prüfung nicht zulässig sei. Zur Begründung der Beschwerde wiederholt die Antragsgegnerin ihr bisheriges Vorbringen.

Die Antragsteller beantragen,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Sie wiederholen und vertiefen ihr bisheriges Vorbringen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hält die Beschwerde für begründet. Die mit dem Antrag auf Zulassung des Bürgerbegehrens eingereichten Unterschriften könnten aufgrund des zwischenzeitlich stattgefundenen Ratsbegehrens den Anspruch auf Zulassung nicht mehr tragen; denn die Sachlage habe sich durch den mittlerweile erfolgten Bürgerentscheid entscheidend verändert.

II.

Die Beschwerde ist ganz überwiegend unbegründet. Auch unter Würdigung der von der Antragsgegnerin im Beschwerdeverfahren dargelegten Gründe erscheint es gesichert, dass das streitgegenständliche Bürgerbegehren zulässig ist (zu diesem Maßstab vgl. BayVerfGH, E.V. 13.4.2000-Vf. 4-IX-00, BayVBl. 2000, 460/462).

1. a) Die Unterschriften sind noch gültig, obwohl sie teilweise bereits drei Jahre "alt" sind. Das Sammeln der Unterschriften erfolgt nach der gesetzlichen Konzeption im gesellschaftlichen Bereich und ist zeitlich nicht begrenzt (Thum, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Bayern, 13.05 Anm. 1). Allein der Zeitablauf nimmt den gesammelten Unterschriften nicht ihre auf die Durchführung eines Bürgerentscheids zielende Wirkung und Legitimation. Wenn sich die Gemeinde dem kommunalpolitischen Druck, der durch eine fortwährende Unterschriftensammlung ohne den formalen Schritt der Einreichung bei der Gemeinde entsteht, entziehen will, kann sie die Fragestellung aufgreifen und zum Gegenstand eines Ratsbegehrens machen. Danach könnten zeitlich vor der Durchführung des durch den Stadtrat ausgelösten Bürgerentscheids gesammelte Unterschriften zu derselben Fragestellung nicht mehr verwendet werden; zur Überprüfbarkeit der zeitlichen Abfolge empfiehlt sich die datumsmäßige Fixierung der Unterschriftsleistung auf den Listen.

b) Es ist auch nicht offensichtlich, dass die Geschäftsgrundlage der Unterschriftsleistung bei den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens entfallen wäre. Der Verwaltungsgerichtshof folgt nicht der Ansicht der Antragsgegnerin sowie des Vertreters des öffentlichen Interesses, dass sich durch den am 13. Juuni 2004 durchgeführten Bürgerentscheid die Ausgangslage entscheidend verändert habe und deshalb das Bürgerbegehren sowohl zeitlich als auch inhaltlich überholt sei. Diese Beurteilung kann nur objektiviert durch einen Vergleich der beiden Fragestellungen vorgenommen werden, da ein Rückgriff auf die Beweggründe und Vorstellungen der einzelnen Unterzeichner ausscheidet. Die Antragsteller stellen zu Recht heraus, dass der auf das Ratsbegehren durchgeführte Bürgerentscheid vom 13. Juni 2004 mit der die Weiterführung des Bauleitplanverfahrens betreffenden Fragestellung das "ob" des Projekts betraf.

Demgegenüber beinhaltet das Bürgerbegehren die Dimensionierung und damit das "wie" der Projektrealisierung. Allein der Umstand, dass die Bürger im Rahmen des Bürgerentscheids vom 13. Juni 2004 von dem damaligen Planungsstand informiert wurden, lässt diesen nicht an der Legitimation des Bürgerentscheids teilhaben. Damit steht die mit dem Bürgerentscheid entschiedene Fragestellung sachlich dem streitgegenständlichen Bürgerbegehren nicht entgegen.

c) Das Bürgerbegehren hat sich auch nicht objektiv erledigt. Die Fragestellung ist nach wie vor von kommunalpolitischer Bedeutung und inhaltlich nicht etwa durch mittlerweile getroffene verbindliche Entscheidungen der Antragsgegnerin überholt.

Ein Bürgerentscheid wie ein Gemeinderatsbeschluss dieses Inhalts würde derzeit nicht gleichsam ins Leere laufen; denn nach dem derzeitigen Planungsstand über schreitet die Dimensionierung des Projekts in den wesentlichen Kriterien nach wie vor die von dem Bürgerbegehren angestrebten Obergrenzen (Bruttonutzfläche, Geschossflächenzahl und Gesamtverkaufsfläche).

2. Die mit dem Bürgerbegehren angestrebte Entscheidung ist bei summarischer Prüfung auch mit materiellem Recht vereinbar.

a) Die Fragestellung zielt im Kern auf die kommunale Bauleitplanung. Ein Bürgerbegehren, das die Aufstellung eines Bebauungsplans für ein bestimmtes Gebiet betrifft und dabei gewisse Vorgaben macht, liegt im eigenen Wirkungskreis der Gemeinde (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB) und ist durch den Negativkatalog in Art. 18 a Abs. 3 GO nicht ausgeschlossen (BayVGH, U.v. 14.10.1998 - 4 B 98.505, VGH n.F. 52, 12/18 m.w.N.; B.v. 23.4.1997 - 4 ZE 97.1237, NVwZ 1998, 423; B.v. 7.10.1997 - 4 ZE 97.2965, BayVBl. 1998, 85; Thum, a.a.O. 13.01 Anm. 2 e) aa) S. 10).

b) Im Ansatz beanstandet die Antragsgegnerin zwar zu Recht, dass die unbeschränkte Einbeziehung auch der "bauordnungsrechtlichen Entscheidungen" in die Fragestellung das Feld des übertragenen Wirkungskreises der Stadt anspricht (Art. 60 Abs. 1 Hs. 2 BayBO). Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die mit dieser Formulierung (nach dem Glossar im Beiblatt zum Bürgerbegehren) angesprochene Phase der Erteilung einer Baugenehmigung die kommunale Planungshoheit und damit auch den eigenen Wirkungskreis der Gemeinde berührt, wenn die Baugenehmigung eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans enthält. An dieser unpräzisen Formulierung als herauslösbarem Teil der Fragestellung scheitert das Bürgerbegehren nicht insgesamt: Unter Berücksichtigung des Gebots wohlwollender Auslegung der Fragestellung (vgl. BayVGH, U.v. 19.2.1997 - 4 B 96.2928, VGH n.F. 50, 42/44 f.) zielt dieser Passus auf die Erteilung von Befreiungen nach § 31 Abs. 2 BauGB als zum eigenen Wirkungskreis der Stadt gehörende Entscheidung; diese Zielrichtung kann ohne Verfälschung des Willens der Unterzeichner des Bürgerbegehrens (vgl. BayVGH, U.v. 16.3.2001 - 4 B 99.318, UA S. 8) noch durch entsprechende Präzisierung der Fragestellung klargestellt werden. Andernfalls käme auch eine beschränkte Zulassung des Bürgerentscheids ohne diesen abtrennbaren Teil der Fragestellung in Betracht.

c) Die Fragestellung, die nicht auf ein rechtswidriges Ziel gerichtet sein darf (vgl. BayVGH, U.v. 10.12.1997 - 4 B 97.87 u.a., BayVBl. 1998, 242; stand. Rspr.), begegnet keinen Bedenken. Zwar geht sie über Maßgaben für das Planaufstellungsverfahren und reine Zielfestlegungen für einen Bebauungsplan hinaus. Sie enthält vielmehr Vorgaben für den Inhalt des Bebauungsplans, indem Obergrenzen für Bruttonutzfläche, Geschossflächenzahl und Gesamtverkaufsfläche zur Abstimmung gestellt werden. Das verstößt aber nicht von vornherein gegen § 1 Abs. 7 BauGB mit dem darin verankerten Gebot gerechter Abwägung. Der Senat verkennt nicht die unterschiedlichen Strukturen von bauleitplanerischer Abwägung als einer Kette gestufter Präferenzentscheidungen unter Abschichtung von Alternativen einerseits und der geschlossenen Fragestellung eines Bürgerbegehrens (Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO) andererseits. Dennoch führt dies nicht zwingend zu einem Widerspruch, da jedenfalls Rahmenfestlegungen für einen Bebauungsplan durch Bürgerentscheid, die einen verbleibenden Planungsspielraum von substanziellem Gewicht belassen, genügend Alternativen zur Abwägung der konkreten Belange offen halten (weitergehend: Hölzl/Hien/Huber, Art. 18a GO, Anm. 4; zum Problem auch jüngst Kautz, BayVBl. 2005, 193 ff.). Das Verbot einer vertraglichen Bindung der Gemeinde hinsichtlich der Aufstellung eines (bestimmten) Bebauungsplans (nunmehr § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB) steht dem nicht entgegen, weil es allein die Außenbindung der Kommune betrifft und nicht die hier inmitten stehende internen Willensbildung der Gemeinde unter Einbeziehung der Bürgerschaft mittels Bürgerentscheid. An seiner in früheren Entscheidungen zum Ausdruck kommenden teilweise restriktiveren Auffassung (vgl. B.v. 10.6.1998 - 4 ZE 98.1596; B.v. 24.7.1998 - 4 ZE 98.1889, FSt 1998, Rdnr. 273) hält der Senat nicht länger fest.

3. Weitere, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens betreffende Umstände sind weder dargelegt noch ersichtlich. Daher bleibt der Beschwerde im Kern der Erfolg versagt; der Verwaltungsgerichtshof hat aber mit Blick auf die von den Antragstellern zu beanspruchende Sicherungswirkung den Tenor des angefochtenen Beschlusses in Ziffer 1. neu gefasst. Eine Abänderung zugunsten der Antragsteller hinsichtlich der ihnen vom Verwaltungsgericht auferlegten Obliegenheit, erneut einen Antrag gem. § 123 VwGO zu stellen, ist dem Beschwerdegericht verwehrt, weil die Antragsteller kein Rechtsmittel gegen den Beschluss eingelegt haben.

4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 i.V.m. § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Die Streitwertfestsetzung richtet sich nach §§ 47, 53 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. 52 Abs. 1 GKG; bei Zulassungsentscheidungen für Bürgerbegehren legt der Senat in ständiger Rechtsprechung den Auffangwert zugrunde und reduziert diesen im Eilverfahren um die Hälfte.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung


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