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4 N 01.2495 In der Normenkontrollsache

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 4. Senat,

durch den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schmitz als Vorsitzenden, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Kraft, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Rickelmann,

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 2. Februar 2005

am 2. Februar 2005

folgendes Urteil:

Tenor:

I. Die Gebührensatzung für die öffentliche Abfallentsorgung des Landkreises Günzburg vom 13. Oktober 1999 und die Änderungssatzung vom 25. Juli 2001 sind unwirksam.

II. Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht der Antragsteller vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Antragsteller wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Gebührensatzung für die öffentliche Abfallentsorgung des Antragsgegners (künftig: AGS) vom 13. Oktober 1999 (Anhang zum Amtsblatt Nr. 43 vom 29.10.1999) in der Fassung der Änderungssatzung vom 25. Juli 2001 (Anhang zum Amtsblatt Nr. 31 vom 3. August 2001). Diese hat auszugsweise folgenden Wortlaut:

§ 3

Gebührenmaßstab

(1) Die Gebühr für die Abfallentsorgung im Hol- und Bringsystem bestimmt sich nach

a) einer Grundgebühr für jede Einheit im Sinne des Absatzes 2

und

b) einer Leistungsgebühr im Sinne des Absatzes 3.

(2) Für jedes nach § 7 der Abfallwirtschaftssatzung anschlussfähige Grundstück wird mindestens eine Grundgebühr erhoben. Die Grundgebühr bestimmt sich ansonsten nach der weiteren Zahl der Grundgebühreneinheiten (GE) auf dem Grundstück.

1. Bei zu Wohnzwecken genutzten Gebäuden gilt als GE im Sinne dieser Satzung die Summe der Räume, welche die Führung eines selbständigen Haushalts ermöglichen, einschließlich Zweit- und Ferienwohnungen sowie Wochenendhäusern.

2. Bei anderen, gewerblich oder zu sonstigen Zwecken (= insbesondere freiberufliche oder ähnliche sowie öffentliche Nutzung) genutzten Gebäuden oder bei gemischt genutzten Gebäuden gilt jede Nutzung für sich als zusätzliche GE. Bei nicht zu Wohnzwecken dienenden Nutzflächen innerhalb von Gebäuden entsprechen

a) die ersten 400 m2 Nutzfläche in Gebäuden einer GE,

b) jede weitere angefangene 1.000 m2 Nutzfläche in Gebäuden jeweils einer zusätzlichen GE.

Als Nutzfläche gilt die tatsächliche Geschossfläche von Gebäuden. Sie ist nach den Außenmaßen der Gebäude für jedes Geschoss zu ermitteln.

Für die haupt- und nebenberufliche Ausübung von gewerblichen oder sonstigen Tätigkeiten innerhalb von privaten Wohneinheiten gilt eine verminderte Grundgebühr. Eine verminderte Grundgebühr ist jedoch nur dann möglich, wenn die Tätigkeit ausschließlich in Wohnräumen (ohne separate Betriebs- oder Arbeitsräume) ausgeübt wird. Für landwirtschaftliche Betriebe gilt ebenfalls eine verminderte Grundgebühr.

Eine verminderte Grundgebühr ist grundsätzlich nicht möglich, wenn zur Ausübung der Tätigkeit zusätzliches Personal gegen Entgelt beschäftigt wird.

3. Bei anschlussfähigen Grundstücken, die sowohl eine Nutzung nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 als auch nach § 3 Abs. 2 Nr. 2 ermöglichen (gemischtgenutztes Grundstück) wird die Grundgebühr für jede Nutzungsmöglichkeit getrennt veranlagt.

4. Von § 3 Abs. 2 Nm. 1 bis 3 abweichend gelten

a) bei Krankenhäusern Alten- und Pflegeheimen, Reha-Kliniken etc. mit den dazugehörigen Versorgungseinrichtungen je angefangene 6 Plan-Betten bzw. je 6 angefangene Heimplätze als eine GE

b) bei Campingplätzen mit den dazugehörigen Versorgungseinrichtungen je angefangene 6 Stellplätze als eine GE.

c) bei landwirtschaftlichen Betrieben die überbauten Grundflächen als Nutzfläche.

5. ...

(3) und (4) ...

§ 6

Fälligkeit der Gebührenschuld

(1) Bei der Abfallentsorgung im Bring- und Holsystem und bei der Grundgebühr wird die Gebühr zu den im Gebührenbescheid genannten Terminen, frühestens jedoch einen Monat nach Zustellung des Bescheids fällig.

...

Zur Begründung seines Normenkontrollantrags führt der Antragsteller aus, dass der gewählte Gebührenmaßstab die Landwirtschaft elementar benachteilige; denn landwirtschaftliche Betriebe würden gegenüber der früheren Gebührenregelung mit der doppelten Müllgebühr belastet. Ihre Heranziehung zu einer Grundgebühr stehe in keinem Verhältnis zu dem nur hypothetischen Anfall an Abfall; denn aus der Nutzung der von der Fläche und Kubatur stattlichen Wirtschaftsgebäude resultiere kein Anfall von entsorgungspflichtigem Abfall. Aus dem gesamten Spektrum landwirtschaftlicher Tätigkeit entstünden ausnahmslos Reststoffe zur Wiederverwertung (Jauche, Mist, Ernterückstände), die in betrieblich geschlossenen Kreisläufen verwertet würden. Im Restmüllaufkommen unterscheide sich ein landwirtschaftlicher Betrieb nicht von der Wohnnutzung, so dass die Heranziehung landwirtschaftlicher Wirtschaftsgebäude zu Grundgebühren und die dadurch bewirkte Gleichstellung mit gewerblicher und sonstiger Nutzung gegen den Gleichheitssatz verstoße. Die ungerechtfertigte Schlechterstellung eines nicht unerheblichen Teils der Gebührenschuldner verletze das Äquivalenzprinzip, denn der gewählte Wahrscheinlichkeitsmaßstab begründe ein offensichtliches Missverhältnis zum Maß der Inanspruchnahme der Entsorgungseinrichtung. Zudem verstoße die Satzung gegen das Kostenüberdeckungsverbot.

Der Antragsteller beantragt,

die Gebührensatzung für die öffentliche Abfallentsorgung des Landkreises Günzburg vom 13. Oktober 1999 sowie seine Änderungssatzung vom 25. Juli 2001 für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er führt aus, dass sich bei zu Wohnzwecken genutzten Gebäuden die Grundgebühreneinheiten (= GE) nach der Zahl der Wohneinheiten bestimme und sich bei allen anderen Nutzungen nach der Nutzfläche i.S. der geschossweise tatsächlich zu ermittelnden Geschossfläche richte. Für landwirtschaftliche Betriebe sei eine verminderte Grundgebühr vorgesehen und zudem seien als Nutzflächen nur die überbauten Grundflächen heranzuziehen. Die Nutzungsmöglichkeit von Teilleistungsbereichen (Restmüllabfuhr, Wertstoffsammelsysteme, Problemmüll- und Sperrmüllsammlung, Bauschuttentsorgung) stehe auch landwirtschaftlichen Betrieben offen. Für die Jahre 2000 und 2001 habe der Antragsgegner die Grundgebühr so kalkuliert, dass deren Aufkommen etwa 40 v.H. des Gesamtaufwands abdecke; denn allein der Fixaufwand für Zinsen und Abschreibungen mache im Kalkulationszeitraum einen Anteil von 42,5 v.H. des Gesamtgebührenbedarfs aus. Der auf die Anzahl von Wohneinheiten bzw. der Nutzfläche in Gebäuden abstellende Maßstab sei sachgerecht, da er sich an verschiedenen prinzipiell abfallträchtigen Grundnutzungstypen orientiere. In der Landwirtschaft fielen nicht ausschließlich wiederverwertbare Reststoffe an (z.B. Agrarfolien, Schrottentsorgung landwirtschaftlicher Geräte, Spritzmittelbehälter, Sperrmüllsammlung). Mit der Biomüllentsorgung werde ein eigenes Entsorgungssystem angeboten, das gesondert über eine eigene Gebühr kalkuliert und abgerechnet werde, so dass die vorliegende Grundgebühr keine Aufwendungen für die Biomüllentsorgung enthalte. Nahezu die Hälfte der landwirtschaftlichen Betriebe zahle nur eine verminderte Grundgebühreneinheit. Weitere 44 v.H. entrichteten zwei verminderte GE; höhere GE würden von nicht einmal 7 v.H. der landwirtschaftlichen Betriebe gefordert. Nur 0,29 v.H. der Landwirte würden - wie der Antragsteller - zu vier verminderten GE herangezogen. Die Auswertung der Angaben von 129 landwirtschaftlichen Betrieben zum Restmüllbehältervolumen habe einen Zusammenhang zwischen der Nutzfläche landwirtschaftlicher Betriebsgebäude und der Abfallmenge aufgezeigt.

Darauf erwidert der Antragsteller, dass die Entsorgung der Agrarfolien einer speziellen Leistungsgebühr unterliege und die übrigen vom Antragsgegner genannten Abfallarten nicht die Heranziehung landwirtschaftlicher Betriebe zu einer eigenen Grundgebühr rechtfertigten. Diese nicht landwirtschaftstypischen Abfälle unterschieden sich in Art und Umfang nicht nennenswert von Abfällen aus Privathaushalten und stünden zudem nicht in Relation zur Größe der auf den Betrieben vorhandenen Baulichkeiten. Auf einen allgemeinen Erfahrungssatz des Zusammenhangs zwischen Betriebs- bzw. Gebäudegröße und der Abfallmenge könne sich der Antragsgegner nicht stützen; denn die vorgehaltenen Gefäßvolumina seien nur bedingt aussagekräftig hinsichtlich der tatsächlich angefallenen Abfallmenge.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die Beteiligten unter Übersendung des Beschlusses vom 23. Dezember 2004 (Az. 4 ZB 04.1952) auf die Bedenken gegenüber der in § 6 Abs. 1 AGS enthaltenen Fälligkeitsregelung hingewiesen. Der Antragsgegner verweist diesbezüglich auf die 3. Änderungssatzung vom 15. Dezember 2003, in der rückwirkend zum 1. Januar 2000 eine datumsbezogene Fälligkeitsregelung getroffen worden sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die gewechselten Schriftsätze sowie die Niederschrift der mündlichen Verhandlung Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet. Die angegriffene Gebührensatzung vom 13. Oktober 1999 und die Änderungssatzung vom 25. Juli 2001 sind ungültig.

a) Entgegen der Auffassung des Antragstellers sind allerdings die in § 3 AGS niedergelegten Grundgebührenregelungen mit Blick auf die Einbeziehung landwirtschaftlicher Betriebe weder dem Grunde nach noch in der konkreten Ausgestaltung zu beanstanden.

Gemäß Art. 7 Abs. 5 BayAbfG i.V.m. Art. 8 Abs. 2 Satz 3 KAG kann zur Deckung der Vorhaltekosten der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung auch eine Grundgebühr erhoben werden, die so zu bemessen ist, dass neben ihr in der Mehrzahl der Fälle noch eine angemessene Abrechnung nach der tatsächlichen Benutzung stattfindet. Innerhalb dieser Grenzen ist die Ausgestaltung des Maßstabs einer Grundgebühr Bestandteil der kommunalen Satzungsautonomie. Gerichtlicher Kontrolle unterliegt die Ausrichtung des gewählten Grundgebührenmaßstabs an dem von Art. 8 Abs. 4 KAG vorgegebenen Maß der Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung, auch wenn das Äquivalenzprinzip als Kontrollmaßstab bei der Grundgebühr, dem Entgelt für die Leistungsbereitschaft, im Vergleich zu der Leistungsgebühr nur geringere Differenzierungsanforderungen stellt, weil die Vorhaltung der Entsorgungseinrichtung den Verursachern von viel und von wenig Abfall in gleichem Maße nutzt (BayVGH, U.v. 20.10.1997 - 4 N 95.3631, BayVBl. 1998, 148/151; vgl. aber auch U.v. 1.2.1995 - 4 N 94.306 u.a., BayVBl. 1995, 432/433).

Angesichts des dem Satzungsgeber bei der Abfallgebührenregelung eröffneten weiten Gestaltungsspielraums begegnet eine Staffelung der Grundgebühreneinheiten für Grundstücke, die nicht (ausschließlich) zu Wohnzwecken dienen, anhand der Nutzfläche in Gebäuden grundsätzlich keinen Bedenken (BayVGH, U.v. 21.7.1999 - 4 B 96.3650, UA S. 11 f.; U.v. 11.4.2000 - 4 B 96.3647, UA S. 10 ff.). Dieser Wahrscheinlichkeitsmaßstab erweist sich nicht als offensichtlich sachwidrig und das Äquivalenzprinzip ist nicht bereits dann verletzt, wenn der gewählte Wahrscheinlichkeitsmaßstab nicht in jedem Einzelfall zu angemessenen Ergebnissen führt. Der Gebührenschuldner kann nicht verlangen, dass der vernünftigste, gerechteste oder zweckmäßigste Maßstab Verwendung findet (BayVGH, U.v. 6.6.1984 - 4 B 81 A.2310, BayVBl. 1984, 17 f.; U.v. 9.11.1994 - 4 B 93.1541, BayVBl. 1995, 278; U.v. 1.2.1995 - 4 N 94.306 u.a., BayVBl. 1995, 432; U.v. 29.3.1995 - 4 N 93.3641, BayVBl. 1996, 532/533, ständ. Rspr.; vgl. auch BVerwG, U.v. 20.12.2000 - 11 C 7.00, BayVBl. 2001, 407/408 f. zum grundstücksbezogenen Grundgebührenmaßstab sowie der mangelnden Ableitbarkeit eines Gebots strikter Leistungsproportionalität aus Art. 3 Abs. 1 GG).

Entgegen der Auffassung der Antragstellerseite lässt die Einbeziehung landwirtschaftlicher Betriebe in dieses sich an Gebäude-Nutzflächen orientierende Grundgebührensystem keinen Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip erkennen. Zum einen entspricht es bereits der Lebenserfahrung, dass auch in landwirtschaftlichen Betrieben unverwertbarer Restmüll anfällt, der der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung zu überlassen ist. Zum anderen hat der Antragsgegner anhand der konkreten Gegebenheiten im Landkreisgebiet eindrucksvoll die Korrelation zwischen der Nutzfläche landwirtschaftlicher Betriebsgebäude und der von 129 landwirtschaftlichen Betrieben vorgehaltenen Restmüllbehältervolumina aufgezeigt (Schriftsatz vom 1.7.2000 mit anliegender Grafik). Der dagegen erhobene Einwand, das vorgehaltene Gefäßvolumen besitze keine oder nur bedingte Aussagekraft hinsichtlich der tatsächlich anfallenden Abfallmenge, überzeugt angesichts der nach Größe des Restmüllgefäßes gestaffelten Leistungsgebühr (§ 4 Abs. 2 AGS) und des jedem Gebührenschuldner immanenten und nachvollziehbaren Strebens nach Verminderung öffentlicher Lasten nicht.

Darüber hinaus wurden landwirtschaftliche Betriebe gegenüber gewerblichen und sonstigen Nutzungen in den Grundgebührenregelungen in zweifacher Hinsicht begünstigt: Bei landwirtschaftlichen Betrieben gilt nur die überbaute Grundfläche als Nutzfläche [§ 3 Abs. 2 Nr. 4 c) AGS, also ohne weitere Geschossflächen] und zudem werden diese Betriebe nur zu einer verminderten Grundgebühr herangezogen (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 Satz 7 AGS). Die von Seiten der Landwirtschaft im Normsetzungsverfahren favorisierte Regelung, für jeden landwirtschaftlichen Betrieb (neben der Grundgebühreneinheit für die Wohneinheit) ohne Berücksichtigung der Betriebsgröße einheitlich nur eine halbe GE vorzusehen, wäre mit den Differenzierungsanforderungen des Art. 8 Abs. 4 KAG kaum zu vereinbaren (vgl. BayVGH, U.v. 1.2.1995 - 4 N 94.306 u.a., BayVBl. 1995, 432/433).

b) Die angegriffene Satzung ist gleichwohl insgesamt ungültig, weil die in § 6 Abs. 1 AGS (i.d.F. vom 13.10.1999) enthaltene Fälligkeitsregelung gegen Art. 7 Abs. 5 BayAbfG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Satz 2 KAG verstößt. Danach muss eine Abgabesatzung u.a. die Fälligkeit der Abgabeschuld bestimmen. Diesem obligatorischen Regelungsauftrag des Satzungsgebers wird die Fälligkeitsregelung der angegriffenen Gebührensatzung nicht gerecht; denn sie überlässt die Bestimmung der Fälligkeit der Regelung der Behörde in der Phase des Normvollzugs. Das ist unzulässig (BayVGH, U.v. 17.2.1989 - 23 B 87.01922, UA S. 6; Schieder/Happ, BayKAG, 3. Aufl. Stand: September 2004, Art. 2 KAG Rdnr. 28). Eine Satzung, die eine der in Art. 2 Abs. 1 Satz 2 KAG aufgezählten Mindestregelungen nicht enthält, ist insgesamt ungültig (vgl. nur BayVGH, U.v. 31.8.1984 - 23 B 82 A.461, BayVBl. 1985, 211/212; U.v. 17.2.1989 a.a.O.).

Angesichts der die gesamte Gebührensatzung erfassenden Ungültigkeit ging der Versuch der Heilung durch rückwirkende Inkraftsetzung des § 6 Abs. 1 AGS n.F. (durch § 1 Abs. 3 der Dritten Änderungssatzung vom 15. Dezember 2003, Anhang V zum Amtsblatt Nr. 51 vom 19.12.2003) ins Leere. Als notwendig hätte sich vielmehr eine die gesamte Satzung erfassende Beschlussfassung und Bekanntmachung erwiesen.

Daher waren die Gebührensatzung vom 13. Oktober 1999 und die isoliert ebenfalls ungültige Änderungssatzung vom 25. Juli 2001 für unwirksam zu erklären; der Antragsgegner hat die Entscheidungsformel in derselben Weise zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekannt zu machen wäre (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Der Kostenausspruch beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss:

Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG in der vor dem 1. Juli 2004 geltenden Fassung i.V.m. § 72 Nr. 1 GKG).

Ende der Entscheidung