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Beginn der Entscheidung

Gericht: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof
Urteil verkündet am 19.08.2009
Aktenzeichen: 7 N 08.1936
Rechtsgebiete: VwGO, BayEUG


Vorschriften:

VwGO § 47 Abs. 1 Nr. 2
VwGO § 47 Abs. 2
VwGO § 195 Abs. 7
BayEUG Art. 26
BayEUG Art. 32
Diese Entscheidung enthält keinen zur Veröffentlichung bestimmten Leitsatz.
Bayerischer Verwaltungsgerichtshof

Im Namen des Volkes

7 N 08.1936

In der Normenkontrollsache

wegen Gültigkeit der Verordnung der Regierung von Oberfranken über die Änderung der Organisation u.a. der Volksschule Weißenbrunn;

erlässt der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, 7. Senat,

durch den Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Kersten, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Zöllner, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Borgmann

aufgrund mündlicher Verhandlung vom 18. August 2009

am 19. August 2009

folgendes

Urteil:

Tenor:

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Die Entscheidung ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die Rechtsverordnung der Regierung von Oberfranken (im Folgenden: Regierung) vom 20. Juni 2006, soweit diese den Sprengel der Volksschule Küps (Grund- und Hauptschule) bezüglich der Jahrgangsstufen 5 bis 9 um das Gebiet der Antragstellerin erweitert hat. Hierzu wurde die zuvor als Grundschule und Teilhauptschule I für die Jahrgangsstufen 1 bis 6 bestehende Volksschule Weißenbrunn aufgelöst und als reine Grundschule für die Jahrgangsstufen 1 bis 4 neu errichtet. Die bis dahin der Volksschule Weißenbrunn zugeordneten Jahrgangsstufen 5 bis 6 wurden ebenso wie die für das Gebiet der Antragstellerin der Gottfried-Neukam-Volksschule Kronach (Hauptschule) zugeordneten Jahrgangsstufen 7 bis 9 in den Sprengel der Volksschule Küps eingegliedert, die hierzu als gemeinsame Volksschule (Verbandsschule) der Antragstellerin und des Marktes Küps mit Sitz in Küps neu gebildet wurde.

Mit Schreiben vom 29. März 2006, von dem die Antragstellerin und der Elternbeirat der Volksschule Weißenbrunn am 5. April 2006 Kopien erhielten, hatte die Regierung dem Staatlichen Schulamt im Landkreis Kronach mitgeteilt, es sei beabsichtigt, zur Umsetzung eines Beschlusses des Bayerischen Landtags vom 22. Juli 2004 (LT-Drs. 15/1562) die Volksschulorganisation möglichst mit Wirkung vom 1. August 2006 zu ändern und unter anderem die Hauptschüler aus Weißenbrunn künftig der Volksschule Küps zuzuordnen. An der Volksschule Weißenbrunn hätten zuletzt keine Klassen der Jahrgangsstufe 5 mehr gebildet werden können, weil die Mindestschülerzahl von 15 Schülern pro Jahrgangsstufe nicht erreicht worden sei. Nach den Schülerzahlprognosen sei eine Klassenbildung in den Jahrgangsstufen 5 und 6 wegen Unterschreitung der Mindestschülerzahl auch in den kommenden Schuljahren nicht mehr durchgängig möglich. Durch die Einbeziehung der Hauptschüler aus Weißenbrunn würde an der Volksschule Küps die sonst gefährdete Zweizügigkeit gesichert und so für die Kinder eine pädagogisch optimale Lösung erreicht. Für die sehr große mehrzügige Gottfried-Neukam-Volksschule Kronach würde die Ausgliederung der Schüler aus Weißenbrunn in den Jahrgangsstufen 7 bis 9 eine wünschenswerte Entlastung mit sich bringen. Für eine Einbeziehung aller Hauptschüler aus Weißenbrunn einschließlich der Jahrgangsstufen 5 und 6 seien die Klassenräume in Kronach nicht ausreichend.

Mit Schreiben vom 27. April 2006 teilte die Antragstellerin der Regierung mit, der Gemeinderat habe in seiner Sitzung am 25. April 2006 die Umgliederung der Hauptschüler nach Küps einstimmig abgelehnt. Die Schüler seien in der nahe gelegenen Kreisstadt Kronach besser aufgehoben. Nach Küps bestünden auch keine Verbindungen des öffentlichen Nahverkehrs, die für die Schülerbeförderung genutzt werden könnten. Somit entstünden der Antragstellerin durch die notwendige Einrichtung zusätzlicher Schulbusfahrten erhebliche Mehrkosten. Daher solle es nach Auffassung der Antragstellerin beim Hauptschulstandort in Kronach verbleiben. Der Elternbeirat der Volksschule Weißenbrunn sprach sich mit Schreiben vom 13. Mai 2006 ebenfalls für einen Verbleib der Jahrgangsstufen 7 bis 9 in Kronach und für eine Umgliederung der Jahrgangsstufen 5 und 6 dorthin aus.

Die Verordnung der Regierung vom 20. Juni 2006 wurde im Oberfränkischen Amtsblatt vom 21. Juli 2007 (richtig: 2006) bekannt gemacht (OFrABl S. 104) und trat am 1. August 2006 in Kraft.

Am 18. Juli 2008 ließ die Antragstellerin Normenkontrollantrag erheben und beantragen,

die Rechtsverordnung der Regierung von Oberfranken vom 20. Juni 2006 über die Änderung der Organisation der Volksschule Gehülz-Ziegelerden, der Volksschule Kronachtal, der Volksschule Reitsch, der Volksschule Stockheim, der Volksschule Pressig, der Lucas-Cranach-Volksschule Kronach, der Gottfried-Neukam-Volksschule Kronach, der Volksschule Weißenbrunn, der Volksschule Küps, der Volksschule Rodachtal, der Volksschule Wallenfels und der Volksschule Steinwiesen für unwirksam zu erklären, soweit die Teilhauptschule I in Weißenbrunn aufgelöst, die Jahrgangsstufen 5 bis 9 aus dem Gebiet der Gemeinde Weißenbrunn in den Sprengel der Volksschule Küps eingegliedert, eine gemeinsame Volksschule (Verbandsschule) für den Markt Küps und die Antragstellerin mit Sitz in Küps begründet und ein Schulverband aus beiden Gemeinden gebildet wurde.

Zur Begründung wurde ausgeführt, die Antragstellerin wehre sich nicht grundsätzlich gegen die Auflösung der Teilhauptschule I, sondern nur gegen die Einsprengelung der Hauptschule nach Küps. Die Antragstellerin strebe eine Einsprengelung der gesamten Hauptschule (Jahrgangsstufen 5 bis 9) nach Kronach an. Die bisherige Zuordnung der Jahrgangsstufen 7 bis 9 zum Sprengel der Gottfried-Neukam-Volksschule in Kronach habe sich über viele Jahre hinweg bewährt und größte Akzeptanz erfahren. Nach Kronach bestünden im Gegensatz zu Küps umfassende und gut ausgebaute Verkehrsverbindungen und entsprechende Busverkehrslinien. Anders als in Küps seien in Kronach auch weiterführende Schulen vorhanden. Durch eine Einsprengelung nach Kronach hätte die bisherige eingespielte und reibungsfrei funktionierende Zusammenarbeit ausgebaut und fortgesetzt werden können. Die angegriffene Rechtsvorschrift verletze die Antragstellerin insbesondere im Hinblick auf den entstehenden Schulaufwand im Rahmen der Umlagepflicht des neugebildeten Schulverbands in in ihrer Finanzhoheit als Teil des Selbstverwaltungsrechts. Die Antragstellerin müsse sich am zusätzlichen finanziellen Aufwand in Küps beteiligen. Auch nehme die finanzielle Belastung der Antragstellerin durch Schulbusverkehr nach Küps wegen der im Vergleich zu Kronach schlechteren Anbindung mit öffentlichen Verkehrsmitteln zu. Hierdurch entstehe ein jährlicher Aufwand von mindestens 37.000 bis 38.000 Euro. Hinzu kämen Kosten für Ganztagsbetreuung von ca. 3.000 Euro. Für das Schuljahr 2007/2008 ergebe sich allein für die Schülerbeförderung ein Mehraufwand in Höhe von knapp 19.000 Euro. In Kronach eingebrachte und vorhandene hohe Investitionen der Antragstellerin seien hingegen unwiederbringlich verloren. Das nach Art. 26 Abs. 2 BayEUG herbeizuführende Benehmen mit der Antragstellerin als Aufwandsträger und dem Elternbeirat sei nicht in ausreichendem Maße hergestellt worden. Die Antragstellerin habe den Eindruck, ihre Argumente seien nicht zur Kenntnis genommen und nicht in die Entscheidung eingestellt worden. Die Umgliederung der Jahrgangsstufen 5 bis 9 nach Küps zerstöre eine gewachsene, bewährte und etablierte Struktur. Außerdem sei aufgrund des sich weiter verschärfenden Rückgangs der Kinderzahl zweifelhaft, ob mit der Einsprengelung eine Zweizügigkeit der Hauptschule in Küps auf Dauer erreichbar sei.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Antragstellerin verkenne, dass das Beteiligungsrecht nach Art. 26 Abs. 2 BayEUG als bloßes Anhörungsrecht zu verstehen sei. Ein Einvernehmen zwischen den Beteiligten müsse nicht hergestellt werden. Die Regierung habe die Anhörungsberechtigten über die geplante Änderung mit Schreiben vom 29. März 2006 ausreichend informiert. Die Schulsprengeländerung sei auch materiellrechtlich nicht zu beanstanden. Die Regierung als Normgeber habe bei der schulorganisatorischen Ermessensentscheidung ihren Gestaltungsspielraum nicht überschritten. Sie habe die Einwände der Antragstellerin bei ihrer Abwägung berücksichtigt und ihre Entscheidung und die dafür tragenden Gesichtspunkte in ihrem Aktenvermerk vom 20. Juni 2006 transparent gemacht. Dem Anliegen der Antragstellerin, die Hauptschüler aus der Gemeinde nicht der Volksschule Küps, sondern der Gottfried-Neukam-Volksschule Kronach zuzuordnen, habe jedoch nicht entsprochen werden können. Zielsetzung der Regierung sei es gewesen, über den gesamten Landkreis hinweg eine sinnvolle Schulorganisation zu gewährleisten und nicht alles auf die Stadt Kronach zu konzentrieren. Deshalb solle die ländliche Hauptschule in Küps in ihrem Bestand längerfristig gesichert werden. Auf der Achse Küps - Kronach - Rodachtal sollten insgesamt drei mehrzügige Hauptschulen mit den Jahrgangsstufen 5 bis 9 erhalten werden. Nach der im Rahmen des Normerlassverfahrens erstellten Schülerzahlprognose habe für die Volksschule Küps mit den Hauptschülern aus Weißenbrunn eine stabile Zweizügigkeit abgesichert werden können, die ohne die Schüler aus Weißenbrunn gefährdet gewesen wäre. Es habe auch keine Möglichkeit bestanden, den Schülerrückgang anderweitig zu kompensieren. Gleichzeitig sei mit der gefundenen Lösung die Gottfried-Neukam-Volksschule Kronach entlastet worden, die durch andere zwangsläufige Zusprengelungen ansonsten von ihrem Raumangebot her an ihrer Kapazitätsgrenze angelangt wäre. Die sich aus dem Schulfinanzierungsgesetz für die Antragstellerin ergebenden finanziellen Verpflichtungen seien grundsätzlich zumutbar. Die Umsprengelung bringe auch für die betroffenen Schüler keine unzumutbaren Belastungen. Vielmehr sei das schulische Angebot für die Hauptschüler aus Weißenbrunn in Küps nicht schlechter als an der Gottfried-Neukam-Volksschule in Kronach. Auch die Schulweglängen würden sich nicht wesentlich unterscheiden. Zwischen Weißenbrunn und dem 6 km entfernten Küps bestehe morgens eine öffentliche Verkehrsverbindung. Lediglich für den Nachmittag hätten Busverbindungen neu eingerichtet werden müssen. Im Übrigen entspreche die Verordnung der seit 1. August 2007 geltenden Rechtslage, wonach eine Volksschule entweder als Vollschule alle Jahrgangsstufen oder als Teilschule entweder Jahrgangsstufen der Grundschule oder die Jahrgangsstufen der Hauptschule umfassen soll (Art. 32 Abs. 3 BayEUG). Die Teilhauptschule in der bisherigen Form gebe es nicht mehr.

Ergänzend wird Bezug genommen auf die gewechselten Schriftsätze, den Inhalt der beigezogenen Behördenakten und die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 18. August 2009.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag führt nicht zum Erfolg. Er ist zwar zulässig, aber nicht begründet.

I.

Der Antrag ist zulässig.

1. Gegenstand des Verfahrens sind Teile der Verordnung vom 20. Juni 2006 über die Änderung der Organisation von Volksschulen im Landkreis Kronach, die die Regierung von Oberfranken auf der Grundlage von Art. 26 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 Abs. 5 und Abs. 6 des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen (BayEUG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 31. Mai 2000 (GVBl S. 414, BayRS 2230-1-1-UK), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Juli 2008 (GVBl S. 467), erlassen hat. Der Antrag richtet sich damit gegen im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften des Landesrechts und ist gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 5 Satz 1 AGVwGO statthaft.

2. Die Antragstellerin ist antragsberechtigt. Den Antrag auf Normenkontrolle kann gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche oder juristische Person stellen, die geltend macht, durch die angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fordert nicht, dass eine Rechtsverletzung tatsächlich gegeben ist. Vielmehr reicht es aus, dass die Möglichkeit der Rechtsverletzung konkret und plausibel dargelegt wird. In diesem Sinne genügt es, dass sich die Antragstellerin darauf beruft, die angegriffene Rechtsverordnung greife ohne rechtfertigenden Grund in ihr Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 11 Abs. 2 BV) ein. Die Auflösung der in ihrem Gemeindegebiet bestehenden Teilhauptschule I und die Umsprengelung der Hauptschüler nach Küps haben aufgrund der Schulverbandsumlage bzw. entsprechender vertraglicher Leistungen und der Pflicht zur Schülerbeförderung für die Antragstellerin finanzielle Mehrbelastungen zur Folge, so dass deren Finanzhoheit (Art. 22 Abs. 2 GO) betroffen ist.

3. Der Antrag wurde am 18. Juli 2008 fristgemäß erhoben. Die Verordnung wurde gemäß Art. 51 Abs. 1 Landesstraf- und Verordnungsgesetz (LStVG) i.V.m. Art. 19 Abs. 2 Bezirksordnung (BezO) im Amtsblatt der Regierung von Oberfranken vom 21. Juli 2007 (richtig: 2006) bekannt gemacht. Für Rechtsvorschriften im Sinne des § 47 VwGO, die vor dem 1. Januar 2007 bekannt gemacht worden sind, bleibt es gemäß § 195 Abs. 7 VwGO bei der bis dahin geltenden Zweijahresfrist des § 47 Abs. 2 VwGO in der bis zum Ablauf des 31. Dezember 2006 geltenden Fassung.

II.

Der Antrag ist jedoch unbegründet, da die streitgegenständliche Rechtsverordnung rechtmäßig ist.

1. Die Verordnung ist formell ordnungsgemäß zustande gekommen. Sie betrifft Organisationsänderungen an verschiedenen Volksschulen im Landkreis Kronach. Hierzu werden bisher bestehende Teilhauptschulen aufgelöst (Art. 26 Abs. 1 BayEUG) und Schulsprengel neu bestimmt (Art. 32 Abs. 5 BayEUG). Vor einer solchen Veränderung bestehender Schulstrukturen hat die Behörde das Benehmen mit dem zuständigen Aufwandsträger bzw. den beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften, den Elternbeiräten und kirchlichen Oberbehörden herzustellen. Dieses in Art. 26 Abs. 2 BayEUG normierte Beteiligungsrecht ("Benehmen") dient der erläuternden und möglichst einvernehmlichen Kontaktaufnahme und ist zwischen Anhörung und Beratung einzustufen. Eine Zustimmung der so in qualifizierter Form Anzuhörenden ist nach ständiger Rechtsprechung des Senats allerdings nicht erforderlich (zuletzt BayVGH vom 11.3.2008 Az. 7 N 07.1754 und 7 N 07.1779 <juris>; vgl. auch Kiesl/Stahl, Das Schulrecht in Bayern, Anm. 4 zu Art. 26 BayEUG und Anm. 6.1 zu Art. 32 BayEUG).

Diesem formellen Erfordernis wurde hinreichend Genüge getan. Die Antragstellerin wurde frühzeitig und eingehend über die geplante Schulsprengeländerung informiert. So fand hierzu am 25. Januar 2006 im Beisein des ersten Bürgermeisters und des geschäftsleitenden Beamten der Antragstellerin eine Besprechung bei der Regierung statt, bei der das angedachte und letztlich umgesetzte Konzept vorgestellt wurde (Bl. 169 ff. der Behördenakte). Bereits im Rahmen dieser Besprechung haben die Vertreter der Antragstellerin ihr Anliegen vorgebracht, im Hauptschulverband Kronach zu verbleiben. Das vorgesehene Gesamtkonzept hat die Regierung nochmals in einem Schreiben vom 29. März 2006 an das Staatliche Schulamt im Landkreis Kronach erläutert, das an die nach Art. 26 Abs. 2 BayEUG anzuhörenden Stellen und somit auch an die Antragstellerin weitergeleitet wurde und deren Empfang diese ebenso wie der Elternbeirat der Volksschule Weißenbrunn am 5. April 2006 bestätigt hat. Die ablehnenden Stellungnahmen der Antragstellerin vom 27. April 2006 und des Elternbeirats vom 13. Mai 2006 waren für die Regierung jedoch nicht bindend und hinderten sie nicht daran, die Verordnung trotz der geäußerten Bedenken wie in der Anhörung angekündigt und im Vermerk vom 20. Juni 2006 nochmals erläutert zu erlassen. Die Argumente der Antragstellerin und des Elternbeirats wurden in die Überlegungen einbezogen und im abschließenden Vermerk der Regierung gewürdigt. Hierdurch sind die Anforderungen des Art. 26 Abs. 2 BayEUG erfüllt, auch wenn sich die Regierung nicht der Auffassung der Antragstellerin angeschlossen hat.

2. Die Verordnung, die die Antragstellerin nur hinsichtlich der Umsprengelung der Hauptschule nach Küps angreift, begegnet auch inhaltlich keinen Bedenken.

Die gesetzliche Ermächtigung in Art. 26 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 Abs. 5 BayEUG ist im Sinne der Anforderungen der Art. 55 Nr. 2 Satz 3, Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV, Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt. Innerhalb des Rahmens dieser gesetzlichen Ermächtigung besteht für den Verordnungsgeber ein organisatorischer und planungsrechtlicher Bewertungs- und Gestaltungsspielraum, dessen Einhaltung gerichtlich nur begrenzt nachprüfbar ist. Das Gericht kann einen Verstoß gegen die ermächtigende Norm nur feststellen, wenn die Entscheidung des Verordnungsgebers mit den in Art. 32 Abs. 2 bis 4 BayEUG niedergelegten Grundsätzen über die Gliederung der Volksschulen nicht vereinbar ist oder auf unzutreffenden tatsächlichen Feststellungen, sachwidrigen Erwägungen oder einem fehlerhaften Abwägungsvorgang beruht, insbesondere gegen die aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Satz 1 BV, Art. 20 Abs. 3 GG) abzuleitenden Grundsätze der Erforderlichkeit, Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit verstößt (ständige Rechtsprechung seit BayVGH vom 27.7.1994 BayVBl 1994, 690/691, zuletzt BayVGH vom 11.3.2008 a.a.O.).

Die Regierung hat die Grenzen ihrer Rechtssetzungsbefugnis nicht überschritten:

a) Die Regierung hat die Gründe, die sie zum Erlass der angegriffenen Rechtsverordnung veranlasst haben, in ihrem Vermerk zur abschließenden Würdigung vom 20. Juni 2006 im Einzelnen dargelegt. Zwar ist eine formelle Begründung für Rechtsverordnungen der vorliegenden Art gesetzlich nicht vorgesehen und auch aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht erforderlich (vgl. BVerfG vom 26.1.1987 NVwZ 1987, 879; BVerwG vom 10.1.2007 NVwZ 2007, 958 f.). Bei Rechtsnormen, die - wie die vorliegende planerisch-gestaltende Regelung - eine Auswahl aus mehreren Alternativen und eine Entscheidung für bzw. gegen Interessen Betroffener beinhalten, müssen aber die Entstehungsgeschichte und die zum Erlasszeitpunkt maßgeblichen Erwägungen in den Äußerungen der normsetzenden Stelle so deutlich zum Ausdruck kommen, dass sie auch bei nachträglicher gerichtlicher Überprüfung noch nachvollziehbar sind (BayVGH vom 12.12.2007 BayVBl 2008, 754/755).

Dies ist bei den vorgelegten schriftlichen Unterlagen der Regierung der Fall. Im Anhörungsschreiben vom 29. März 2006 hat die Regierung ausgeführt, die geplante Organisationsänderung diene der Umsetzung des Landtagsbeschlusses vom 22. Juli 2004, der Regelung des (damaligen) Art. 32 Abs. 3 Satz 1 BayEUG (nunmehr Art. 32 Abs. 3 BayEUG) entsprechend stabile, durchgängige Hauptschulen mit den Jahrgangsstufen 5 bis 9 zu schaffen und damit die Konkurrenzfähigkeit der Hauptschulen im Vergleich zu den anderen weiterführenden Schulen zu stärken. Teilhauptschulen könnten dem Gesamtauftrag der Hauptschule auf Dauer nicht gerecht werden. Außerdem sei die Schülerzahlentwicklung im Hauptschulbereich rückläufig. An der Volkschule der Antragstellerin habe zuletzt schon keine Klasse der Jahrgangsstufe 5 mehr gebildet werden können, weil die Mindestzahl von 15 Schülern pro Jahrgangsstufe nicht erreicht worden sei. Nach den Schülerzahlprognosen sei die Mindestschülerzahl auch in den kommenden Schuljahren nicht durchgängig gewährleistet. Neben der Durchgängigkeit fordere das BayEUG in Art. 32 Abs. 2 Satz 3 auch, dass Hauptschulen so weit wie möglich in den Jahrgangsstufen 5 bis 9 mehrzügig geführt werden. Der Grundsatz der Mehrzügigkeit besitze Vorrang vor anderen, insbesondere örtlichen Gegebenheiten. Mit den beabsichtigten Maßnahmen könnten auf der Achse Küps-Kronach-Rodachtal mit der Volkschule Küps (Grund- und Hauptschule), der Gottfried-Neukam-Volksschule Kronach (Hauptschule) und einer Volksschule Oberes Rodachtal (Grund- und Hauptschule) in Steinwiesen insgesamt drei mehrzügige Hauptschulen erhalten und abgesichert werden. Die Einbeziehung der Hauptschüler aus Weißenbrunn sichere die sonst gefährdete Zweizügigkeit an der Volkschule Küps, an der auch eine funktionierende Ganztagsbetreuung gegeben sei. Für die sehr große mehrzügige Gottfried-Neukam-Volksschule Kronach führe die Ausgliederung der Jahrgangsstufen 7 bis 9 der Schüler aus Weißenbrunn zu einer wünschenswerten Entlastung. Es sei Aufgabe der Regierung, unabhängig von den durchaus nachvollziehbaren Einzelinteressen von Kommunen in allen Regionen für stabile schulische Verhältnisse zu sorgen.

In ihrem Vermerk vom 20. Juni 2006 führt die Regierung hierzu ergänzend aus, die aus der Schülerbeförderung zu erwartenden Mehrkosten für die Antragstellerin seien nicht als so gravierend einzuschätzen, dass sie zu einer anderen Entscheidung führen könnten. Die Schulverbandsumlage werde immer nur für das Jahr ihrer Fälligkeit geleistet und beinhalte keine Rückstellungen für die Zukunft oder Nachträge für die Vergangenheit.

b) Diese Abwägung, bei der die Regierung nicht nur die Interessen der von den Schulauflösungen betroffenen Schüler und Gemeinden, sondern auch das öffentliche Interesse am Aufbau und Erhalt einer den gesetzlichen Zielvorgaben entsprechenden Hauptschulstruktur im Landkreis Kronach zu berücksichtigen hatte, ist nicht zu beanstanden. Die Überlegungen der Regierung, die sich am Grundsatz der Einheit der Hauptschule (Art. 32 Abs. 3 BayEUG) und am Ziel der Mehrzügigkeit der Hauptschulen (Art. 32 Abs. 2 Satz 3 BayEUG) orientieren, erweisen sich nicht als sachwidrig und überschreiten nicht die Grenzen des normativen Ermessens und des Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers. Insbesondere hat die Regierung die zu berücksichtigenden Belange der Antragstellerin richtig ermittelt und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt. Der Umsprengelung liegen pädagogisch-schulorganisatorische Erwägungen zugrunde, denen die Argumente der Antragstellerin nicht mit Erfolg entgegengehalten werden können.

aa) Art. 32 Abs. 3 Satz 2 und 3 BayEUG in der bis 31. Juli 2007 geltenden Fassung sah die Errichtung von Teilhauptschulen für die Jahrgangsstufen 5 und 6 oder 7 bis 9 vor, wenn dies aufgrund der örtlichen Gegebenheiten dringend geboten war. Der Bayerische Landtag hatte jedoch die Staatsregierung mit Beschluss vom 22. Juli 2004 aufgefordert, dafür Sorge zu tragen, dass Hauptschulen in Bayern alle Klassenstufen anbieten (LT-Drs. 15/1562). Die hierzu erforderlichen Schulsprengelverordnungen wurden bis Ende des Schuljahres 2006/2007 erlassen (vgl. LT-Drs. 15/8230, S. 5). Mit der zum 1. August 2007 in Kraft getretenen Änderung des Art. 32 BayEUG wurden daher die Bestimmungen über Teilhauptschulen aufgehoben. Seither hat eine Volksschule entweder als Vollschule alle Jahrgangsstufen zu umfassen oder als Teilschule die Jahrgangsstufen der Grundschule oder der Hauptschule (Art. 32 Abs. 3 BayEUG). Dabei sollen die Hauptschulen soweit als möglich in den Jahrgangsstufen 5 bis 9 mehrzügig geführt werden (Art. 32 Abs. 2 Satz 3 BayEUG). Volksschulen, die die Voraussetzungen des Art. 32 Abs. 2 und 3 BayEUG nicht oder nicht mehr erfüllen, sind aufzulösen (Art. 32 Abs. 6 BayEUG). Da die Bildung einer mehrzügigen Vollschule in Weißenbrunn aufgrund der Schülerzahlzahlen und -prognosen nicht möglich war, sind die Auflösung der Teilhauptschule I der Antragstellerin und die Umsprengelung als solche, gegen die sich die Antragstellerin auch nicht grundsätzlich wehrt, nicht zu beanstanden.

bb) Trotz der vorgetragenen Einwände der Antragstellerin beruht jedoch auch die Umsprengelung der Hauptschüler nach Küps auf keinen sachwidrigen Erwägungen oder Abwägungsfehlern, die zur Aufhebung der angegriffenen Regelungen führen müssten. Dabei hat sich das Gericht wegen der staatlichen Organisationsgewalt und des hiermit verbundenen weiten Gestaltungsspielraums des Verordnungsgebers auf eine Kontrolle von Rechtsverstößen zu beschränken und nicht darüber zu befinden, ob ihm die eine oder die andere Lösung zweckmäßiger erscheint (BayVGH vom 12.7.2006 BayVBl 2007, 211/212). Der Landtagbeschluss vom 22. Juli 2004 zur Auflösung der Teilhauptschulen (LT-Drs. 15/1562) und die zum 1. August 2007 in Kraft getretene Änderung des Art. 32 BayEUG haben in Bayern zu zahlreichen Umstrukturierungen geführt (vgl. im Einzelnen LT-Drs. 15/10900). Dabei war es naturgemäß nicht immer möglich, sämtlichen örtlichen Belangen in vollem Umfang Rechnung zu tragen. Vielmehr sind bei notwendigen Umstrukturierungen auch überörtliche Belange zu berücksichtigen. Dies kann gerade dann, wenn - wie hier - eine landkreisweite Umstrukturierung erforderlich ist, dazu führen, dass im Rahmen eines Gesamtkonzepts bestehende Schulverbände aufgelöst und mit geändertem Zuschnitt neu gebildet werden. Dabei hat der Grundsatz der Mehrzügigkeit der Hauptschule in der Regel Vorrang vor örtlichen und räumlichen Gegebenheiten.

Gemessen daran wird die Antragstellerin durch die Umsprengelung der Hauptschüler aus Weißenbrunn nach Küps trotz der in der mündlichen Verhandlung geäußerten Vorbehalte gegenüber einer Zusammenarbeit mit der Gemeinde Küps und trotz des Umstandes, dass die Antragstellerin wegen der gewachsenen Strukturen und besseren Verkehrsanbindung eine Umsprengelung nach Kronach bevorzugt hätte, nicht in ihren Rechten verletzt. Die Regierung hat nachvollziehbar dargelegt, dass zur Vermeidung einer Konzentration auf Kronach nicht sämtlichen entsprechenden Umstrukturierungswünschen aller betroffenen Gemeinden Rechnung getragen werden konnte und dass deshalb auch im Hinblick auf die Auslastung der Gottfried-Neukam-Volksschule Kronach zwei weitere Schulverbände auf der Achse Küps-Kronach-Rodachtal gebildet wurden. Ziel der durchzuführenden Umstrukturierung war es, die mehrzügigen Hauptschulen nicht an wenigen Orten zu konzentrieren, sondern möglichst gleichmäßig auf den Landkreis zu verteilen und hierdurch unzumutbar weite Schulwege für Schüler aus entfernt gelegenen Gemeinden oder Ortsteilen zu vermeiden. Aufgrund der vorliegenden Schülerzahlprognosen für die Volkschule Küps (Bl. 297 der Behördenakte) konnte die Regierung davon ausgehen, dass mit der Einsprengelung der Hauptschüler aus Weißenbrunn eine Zweizügigkeit bis einschließlich 2011/2012 abgesichert wird. Im Übrigen ist ohnehin nicht zwingend erforderlich, dass mit jeder einzelnen Organisationsmaßnahme die Mehrzügigkeit aller beteiligten Hauptschulen bereits dauerhaft gesichert wird, wenn es - wie hier - nicht um die Neuerrichtung einer Hauptschule geht, sondern um eine aus anderem Anlass erforderliche Grenzziehung zwischen bereits bestehenden Hauptschulen mit überörtlichem Einzugsbereich. Vielmehr genügt es in solchen Fällen, wenn die Schulsprengeleinteilung einen spürbaren Beitrag dazu leistet, das gesetzliche Ziel in Zukunft zu erreichen (BayVGH vom 12.12.2007 a.a.O.). Da es für die Prognose auf den Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung ankommt, kann auch dahinstehen, ob zwischen der Umsprengelung und dem von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung dargestellten Rückgang der Übertrittsquote in die Hauptschule ein Zusammenhang besteht oder ob nicht der Rückgang einem festzustellenden allgemeinen Trend entspricht und andere Ursachen hat.

Mit der Umsprengelung sind weder für die Antragstellerin noch für die Weißenbrunner Hauptschüler unzumutbare Belastungen verbunden. Küps ist nach Kronach mit ca. 8.000 Einwohnern die mit Abstand zweitgrößte Gemeinde im Landkreis. Dies spricht grundsätzlich dafür, dort eine Hauptschule als Verbandsschule anzusiedeln und Nachbargemeinden in den Schulensprengel einzubeziehen. Küps ist von Weißenbrunn mit ca. 6 km auch nicht unzumutbar weit entfernt. Auch wenn Kronach im Vergleich zu Küps von Weißenbrunn aus mit öffentlichen Verkehrsmitteln besser erreichbar ist und nur vormittags eine Verbindung besteht, mit der die Schule in Küps in zumutbarer Zeit rechtzeitig erreicht werden kann, führt dies nicht dazu, dass deshalb die getroffene Entscheidung als abwägungsfehlerhaft anzusehen wäre. Vielmehr hat die Antragstellerin für die notwendige Beförderung der in ihrem Gemeindegebiet wohnenden Hauptschüler nach Küps ebenso wie zuvor nach Kronach Sorge zu tragen (Art. 3 Abs. 4 Satz 1 Bayerisches Schulfinanzierungsgesetz - BaySchFG, § 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 Schülerbeförderungsverordnung - SchBefV). Wie die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, hat sie hierzu eine Schulbusverbindung eingerichtet, die derzeit morgens und mittags von ca. 20 Schülern aus Weißenbrunn in Anspruch genommen wird.

Auch die mit der Umstrukturierung verbundenen finanziellen Mehrbelastungen für die Antragstellerin, die in erster Linie auf den Aufwendungen für die eingerichtete Schulbusverbindung beruhen, führen nicht zur Rechtswidrigkeit der erlassenen Verordnung. Gerade im ländlichen Bereich sind Mehraufwendungen für die Schülerberförderung bei notwendigen Umstrukturierungen aufgrund rückläufiger Schülerzahlen häufig unvermeidbar. Die finanziellen Auswirkungen auf den Haushalt der betroffenen Gemeinde sind nach der Rechtsprechung des Senats jedoch nur dann von abwägungsrelevantem Gewicht, wenn ihre Unzumutbarkeit ernsthaft in Betracht kommt (ständige Rechtsprechung, zuletzt BayVGH vom 12.12.2007, a.a.O. S. 757). Dies ist hier nicht der Fall. Eine Verletzung der Finanzhoheit der Antragstellerin wäre anzunehmen, wenn sie ihre sonstigen Angelegenheiten infolge der zusätzlichen Belastungen nicht mehr angemessen oder im erforderlichen Mindestmaß erfüllen könnte (vgl. BVerfG vom 15.10.1985 BVerfGE 71, 25/36 f; BayVGH vom 27.7.1994 a.a.O. S. 692). Dies ist vorliegend trotz der von der Antragstellerin angeführten schwierigen Finanzlage nicht anzunehmen. Die Antragstellerin beziffert die Mehraufwendungen für die Schülerbeförderung mit ca. 19.000 Euro pro Jahr. Bei etwa 3.000 Einwohnern ist somit pro Kopf ein Betrag von ca. 6,33 Euro jährlich aufzuwenden. Dies erscheint trotz der für die Antragstellerin schwierigen Finanzsituation nicht unzumutbar. Auch die Pflicht zur Zahlung einer Schulverbandsumlage als regelmäßige gesetzliche Folge der Beteiligung mehrerer Gemeinden an einer Verbandsschule (vgl. Art. 9 Abs. 7 BaySchFG) oder aufgrund einer entsprechenden vertraglichen Vereinbarung zwischen den beteiligten Gemeinden ist zumutbar, zumal grundsätzlich keine Rückstellungen für die Zukunft gebildet oder Nachzahlungen für die Vergangenheit erhoben werden und die im Schreiben der Antragstellerin vom 6. August 2008 (Bl. 39 f. der VGH-Akte) genannten Aufwendungen in Höhe von 190.250 DM in den Jahren 1977 bis 1982 für größere Investitionen der Gottfried-Neukam-Volksschule Kronach bereits längere Zeit zurückliegen.

Auch der Elternwille musste vorliegend nicht zu einer anderen Lösung führen. Der Wille der Eltern ist bei der Sprengelbildung zwar ein zu berücksichtigender Belang, weshalb gemäß Art. 26 Abs. 2 Satz 1 BayEUG das Benehmen mit den beteiligten Elternbeiräten herzustellen ist. Wenn jedoch - wie hier - sachgerechte Gründe für eine abweichende Regelung sprechen, darf sich der Verordnungsgeber gegen die von den Eltern favorisierte Lösung entscheiden. Schließlich sind auch die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung angesprochenen kulturellen Befindlichkeiten und Vorbehalte gegenüber der Gemeinde Küps für die Abwägung im Rahmen des Normerlasses nicht so gewichtig, dass die Regierung deswegen gehindert gewesen wäre, eine von ihr als schulorganisatorisch sinnvoll erachtete Regelung zu treffen.

III.

Nach alledem war der Normenkontrollantrag mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Rechtsmittelbelehrung

Nach § 133 VwGO kann die Nichtzulassung der Revision durch Beschwerde zum Bundesverwaltungsgericht in Leipzig angefochten werden. Die Beschwerde ist beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (in München Hausanschrift: Ludwigstraße 23, 80539 München; Postfachanschrift: Postfach 34 01 48, 80098 München; in Ansbach: Montgelasplatz 1, 91522 Ansbach) innerhalb eines Monats nach Zustellung dieser Entscheidung schriftlich einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Entscheidung zu begründen. Die Beschwerde muss die angefochtene Entscheidung bezeichnen. In der Beschwerdebegründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts, von der die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Vor dem Bundesverwaltungsgericht müssen sich die Beteiligten, außer in Prozesskostenhilfeverfahren, durch Prozessbevollmächtigte vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte zugelassen sind neben Rechtsanwälten und Rechtslehrern an einer deutschen Hochschule im Sinn des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt nur die in § 67 Abs. 4 Satz 4 VwGO und in §§ 3, 5 RDGEG bezeichneten Personen. Für die in § 67 Abs. 4 Satz 5 VwGO genannten Angelegenheiten (u.a. Verfahren mit Bezügen zu Dienst- und Arbeitsverhältnissen) sind auch die dort bezeichneten Organisationen und juristischen Personen als Bevollmächtigte zugelassen. Sie müssen in Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht durch Personen mit der Befähigung zum Richteramt handeln.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 10.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).



Ende der Entscheidung

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