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Die Industrie- und Handelskammern waren nach § 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG 1992 nicht daran gehindert, den Grundbeitrag für Kammerzugehörige, deren Gewerbeertrag/Gewinn einen bestimmten Betrag (hier: 48 000 DM) nicht übersteigt und deren Gewerbebetrieb einen vollkaufmännischen Geschäftsbetrieb nicht erfordert, niedriger festzusetzen als für Vollkaufleute mit gleichem Gewerbeertrag/Gewinn.

Urteil des 1. Senats vom 21. März 2000 - BVerwG 1 C 15.99 -

I. VG Hamburg vom 12.06.1996 - Az.: 7 VG 2237/95 - II. OVG Hamburg vom 03.02.1999 - Az.: OVG Bf V 69/96 -

BVerwG 1 C 15.99 OVG Bf V 69/96

Verkündet am 21. März 2000

Wichmann Justizamtsinspektorin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 21. März 2000 durch den Vorsitzenden Richter Meyer und die Richter Gielen, Dr. Hahn, Groepper und Dr. Gerhardt

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 3. Februar 1999 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Die beklagte Kammer setzte durch Beitragsbescheid vom 10. Februar 1995 einen Grundbeitrag in Höhe von 300 DM als Beitrag der Klägerin für das Jahr 1995 fest. Die Klägerin legte Widerspruch mit dem Ziel ein, den Bescheid auf den Grundbeitrag "gemäß I. 1" der Beitragssatzung in Höhe von 100 DM zu ändern, weil die Satzung nicht auf die Rechtsform des Kammermitglieds abstelle, sondern auf die Erforderlichkeit eines vollkaufmännischen Geschäftsbetriebs und diese Voraussetzung bei ihr nicht erfüllt sei. Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 5. April 1995 zurück.

Die Klägerin hat Klage unter Ankündigung des Antrags erhoben, den Beitragsbescheid dahin gehend zu ändern, daß der Beitrag für 1995 auf 100 DM festgesetzt werde. Das Verwaltungsgericht hat entsprechend dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag den Bescheid vom 10. Februar 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. April 1995 insgesamt aufgehoben.

Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung der Beklagten stattgegeben und die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Der angefochtene Bescheid sei bestandskräftig, soweit er einen Grundbeitrag in Höhe von 100 DM betreffe; insoweit sei die Klage unzulässig. Im übrigen sei die Klage unbegründet. Die Klägerin sei Kammerzugehörige und zur Zahlung von Beiträgen verpflichtet. Sie falle nicht unter Nr. I. 1 und 2 der Beitragssatzung 1995, weil sie nicht, wie dort vorausgesetzt, Minderkaufmann, sondern kraft Rechtsform Vollkaufmann sei. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts sei das Kriterium des vollkaufmännischen Geschäftsbetriebs ein geeignetes und zulässiges Kriterium für die Bemessung der Leistungskraft des Mitglieds. Bei der gebotenen pauschalierenden und typisierenden Betrachtungsweise seien Vollkaufleute, insbesondere juristische Personen, wirtschaftlich leistungsfähiger als Minderkaufleute. Dies gelte auch nach dem Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern in der hier anzuwendenden Fassung des Gesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2133). Dieses Gesetz habe das Erfordernis eines vollkaufmännischen Geschäftsbetriebs nicht schlechthin als Kriterium für die Bemessung der Leistungskraft eines Kammerzugehörigen beseitigt, sondern die nach altem Recht vorgesehene Unterscheidung zwischen Voll- und Minderkaufleuten nur deshalb aufgegeben, um Minderkaufleute überhaupt zu Kammerbeiträgen heranziehen zu können. Dies werde durch die 1998 verabschiedete Gesetzesänderung bestätigt.

Die Klägerin erstrebt mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils und trägt im wesentlichen vor: Die Klage sei begründet, weil die dem zulässigerweise in vollem Umfang angefochtenen Bescheid zugrundeliegenden Satzungsbestimmungen wegen Verstoßes gegen § 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG in der hier maßgeblichen Fassung nichtig seien. Der Gesetzgeber habe an die Leistungskraft eines Unternehmens und damit an ein materielles Erfordernis angeknüpft, das nicht durch die Anknüpfung an formale Rechtspositionen wie die Vollkaufmannseigenschaft unterlaufen werden dürfe. Dies ergebe sich aus der Gesetzesgeschichte. Die Novelle 1992 habe nicht nur die zu weitgehende Freistellung der Kleingewerbetreibenden beseitigen sollen, sondern sei auf eine umfassendere Beitragsgerechtigkeit angelegt, die auch Kammermitgliedern habe zugute kommen sollen, die Vollkaufleute kraft Rechtsform seien, aber nur geringe wirtschaftliche Leistungsfähigkeit aufwiesen.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision ist unbegründet. Das angefochtene Urteil steht mit revisiblem Recht in Einklang (§ 137 Abs. 1, § 144 Abs. 2 VwGO).

1. Das Berufungsgericht hat die Klage zu Recht als unzulässig abgewiesen, soweit die Klägerin auch die Festsetzung eines Beitrags in Höhe von 100 DM anficht. In ihrem Widerspruchsschreiben hat die Klägerin beantragt, den Bescheid vom 10. Februar 1995 dahin gehend zu ändern, daß der Grundbetrag in Höhe von 100 DM festgesetzt wird. Sie hat den Bescheid damit nur insoweit angefochten, als mit ihm ein höherer Beitrag als 100 DM festgesetzt worden war. Im übrigen hat der Bescheid Bestandskraft erlangt. Die Klägerin hat erstmals in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 12. Juni 1996 und damit nach Eintritt der Bestandskraft des Beitragsbescheides insoweit die vollständige Aufhebung des angefochtenen Bescheids begehrt. Auf den Beschluß des Großen Senats des Bundesfinanzhofs vom 23. Oktober 1989 - BFH GrS 2/87 - (BFHE 159, 4 = NVwZ 1990, 598), demzufolge die Anfechtungsklage gegen einen Einkommensteuerbescheid regelmäßig auch insoweit zulässig ist, als sie nach Ablauf der Klagefrist betragsmäßig erweitert wurde, und insoweit nur dann unzulässig ist, wenn der Kläger eindeutig zu erkennen gegeben hat, daß er von einem weitergehenden Klagebegehren absieht, kann sich die Klägerin nicht berufen. Dieser Beschluß ist mit den Besonderheiten des Einkommensteuerrechts begründet und in Auseinandersetzung mit der gegenteiligen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausdrücklich auf dieses beschränkt. Davon abgesehen hat die Klägerin auch im Sinne dieses Beschlusses eindeutig zu erkennen gegeben, daß sie die Heranziehung zu einem Grundbeitrag in Höhe von 100 DM hinnimmt.

2. Im übrigen ist die Klage unbegründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig. Das Berufungsgericht hat die Voraussetzungen der Beitragserhebung zu Recht für gegeben erachtet und namentlich die zwischen den Beteiligten allein strittige Frage zutreffend in dem Sinne entschieden, daß die hier herangezogene Staffelung des Grundbeitrags in der Beitragssatzung der Beklagten mit höherrangigem Recht in Einklang steht.

a) Gemäß § 3 Abs. 3 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl I S. 920) in der hier maßgeblichen, bis zum 31. Dezember 1998 geltenden Fassung des Gesetzes vom 21. Dezember 1992 (BGBl I S. 2133) - IHKG 1992 - erhebt die Industrie- und Handelskammer als Beiträge Grundbeiträge und Umlagen (Satz 1). Der Grundbeitrag kann nach der Leistungskraft der Kammerzugehörigen gestaffelt werden (Satz 2). Bemessungsgrundlage für die Umlage ist grundsätzlich der Gewerbeertrag nach dem Gewerbesteuergesetz, hilfsweise der nach dem Einkommensteuer- oder Körperschaftsteuergesetz ermittelte Gewinn aus Gewerbebetrieb (Satz 3).

In § 4 Abs. 1 der Beitragsordnung der Beklagten vom 1. November 1993 (Amtl. Anz. S. 2281) ist vorgesehen, daß der Grundbeitrag nach der Leistungskraft gestaffelt wird (Satz 1). Zu den Kriterien der Leistungskraft gehören insbesondere die Höhe des Gewerbeertrags/Gewinns aus Gewerbebetrieb und die Erforderlichkeit eines vollkaufmännischen Geschäftsbetriebs (Satz 2). Die Beklagte hat durch Beschluß des Plenums vom 3. November 1994 - Beitragssatzung 1995 (Hamburger Wirtschaft Nr. 12/94) - den Grundbeitrag 1995 bis zu einem Gewerbeertrag/Gewinn in Höhe von 150 000 DM wie folgt gestaffelt: Der Grundbeitrag für Gewerbetreibende, deren Geschäftsbetrieb keinen nach Art und Umfang in vollkaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert, beträgt 100 DM, wenn der Gewerbeertrag/Gewinn zwischen 0 und 48 000 DM liegt (Nr. 1), und 300 DM, wenn der Gewerbeertrag/Gewinn zwischen 48 001 und 150 000 DM liegt (Nr. 2). Erfordert der Geschäftsbetrieb einen nach Art und Umfang in vollkaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb, ist ein Grundbeitrag in Höhe von 300 DM zu entrichten, wenn der Gewerbeertrag/Gewinn zwischen 0 und 150 000 DM liegt (Nr. 3). Liegt der Gewerbeertrag/Gewinn über 150 000 DM, sieht die Beitragssatzung bestimmte Grundbeiträge für alle Gewerbetreibende vor.

Nach Ansicht des Berufungsgerichts zählen zu den Gewerbetreibenden, deren Geschäftsbetrieb einen nach Art und Umfang in vollkaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb im Sinne der Beitragsvorschriften erfordert, Gesellschaften mit beschränkter Haftung wie die Klägerin, weil sie kraft Rechtsform Vollkaufmann seien (§ 13 Abs. 3 GmbHG, § 6 HGB) und die genannte Wendung auf die Unterscheidung zwischen Voll- und Minderkaufleuten im Sinne des § 4 Abs. 1 HGB a.F. abziele. Dementsprechend beträgt der Grundbeitrag der Klägerin nach Nr. 3 der Beitragssatzung 300 DM. Insoweit beruht das Berufungsurteil auf der Auslegung und Anwendung nichtrevisiblen Rechts und unterliegt nicht revisionsgerichtlicher Überprüfung (vgl. Senatsurteil vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 1 C 19.97 - Buchholz 451.09 IHKG Nr. 13 S. 18). Demgemäß ist im folgenden von der Beitragssatzung in der Auslegung des Berufungsgerichts auszugehen.

b) Die Beklagte war durch § 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG 1992 nicht daran gehindert, ihr Satzungsermessen in dem Sinne auszuüben, daß für Gewerbetreibende, deren Gewerbeertrag/Gewinn zwischen 0 und 150 000 DM liegt, kein einheitlicher Grundbeitrag festgesetzt wird, sondern daß er für Gewerbetreibende, deren Gewerbeertrag/Gewinn zwischen 0 und 48 000 DM liegt und die Minderkaufleute sind, 100 DM und im übrigen 300 DM beträgt. Die Unterscheidung zwischen Voll- und Minderkaufleuten ist als Kriterium für die Leistungskraft eines Kammerzugehörigen jedenfalls dann zulässig, wenn sie zusammen mit dem Kriterium eines bestimmten Gewerbeertrags/Gewinns dazu dient, typischerweise besonders leistungsschwache Gewerbetreibende zu entlasten.

Die Industrie- und Handelskammern bringen seit jeher ihre anderweitig nicht gedeckten Kosten durch Beiträge auf. Die Höhe des Beitrags orientiert sich an dem Vorteil, den der Kammerzugehörige aus der Kammertätigkeit zieht. Maßstab für diesen Vorteil ist die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Kammerzugehörigen. Diese Anküpfung beruht auf der Erwägung, daß leistungsstarke Unternehmen aus der der Kammer aufgegebenen Wahrnehmung des Gesamtinteresses der ihr zugehörigen Gewerbetreibenden (vgl. dazu Urteil vom 21. Juli 1998 - BVerwG 1 C 32.97 - BVerwGE 107, 169 = Buchholz 451.09 IHKG Nr. 11) in der Regel höheren Nutzen ziehen können als wirtschaftlich schwächere (vgl. im einzelnen Urteil vom 26. Juni 1990 - BVerwG 1 C 45.87 - Buchholz 430.3 Kammerbeiträge Nr. 22 = NVwZ 1990, 1167 = GewArch 1990, 398). Diese Erwägung liegt auch der 1992 verabschiedeten Gesetzesänderung zugrunde, mit der lediglich "eine gleichmäßigere und gerechtere, an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Unternehmen orientierte Verteilung der Beitragslast erreicht" werden sollte (BTDrucks 12/3320 S. 8).

Als Beiträge werden Grundbeiträge und Umlagen erhoben. Die Umlage bemißt sich kraft Gesetzes nach dem Gewerbeertrag, hilfsweise dem Gewinn aus dem Gewerbebetrieb und damit nach Kriterien, "welche die Leistungsfähigkeit der Unternehmen am zuverlässigsten widerspiegeln" (BTDrucks 12/3320, S. 8). Für den Grundbeitrag gilt anderes. Er findet seine Rechtfertigung in dem allen Kammerzugehörigen zukommenden Vorteil, der in der Kammervertretung als solcher besteht. Die Industrie- und Handelskammer kann ihn demgemäß nach § 3 Abs. 3 Satz 2 IHKG 1992 in der Art einer einheitlichen Grundlast von allen Mitgliedern ohne Rücksicht auf deren wirtschaftliche Leistungsfähigkeit erheben. Will die Kammer den Grundbeitrag staffeln, kann sie nach dieser Vorschrift zwar nur an die unterschiedliche Leistungskraft der Kammerzugehörigen anknüpfen. Im Hinblick auf den Zweck und die Eigenart des Grundbeitrags stehen der Kammer aber in weitem Maße Pauschalierungen und Typisierungen offen. Insbesondere folgt aus der gesetzlichen Regelung ohne weiteres, daß die Kammer entgegen der Ansicht der Revision nicht verpflichtet ist, die für die Umlage maßgebliche Anknüpfung an den Gewerbeertrag/Gewinn zu übernehmen.

Die in Rede stehende Beitragsstaffel beruht erkennbar auf der Erwägung, daß die Leistungskaft eines Minderkaufmanns und damit der Vorteil, den ihm die Kammermitgliedschaft vermittelt, bei einem Jahresertrag bis zu 48 000 DM im Vergleich zu einem Vollkaufmann in vergleichbarer Ertragslage typischerweise geringer ist. Es spricht einiges dafür, daß diese typisierende Unterscheidung, wie die Beklagte im wesentlichen unwidersprochen vorgetragen hat, sowohl in tatsächlicher Hinsicht als auch im Hinblick auf die handels- und gesellschaftsrechtlichen Anforderungen gerechtfertigt ist. Davon geht auch das Berufungsgericht aus, ohne dies allerdings im einzelnen auszuführen. Dem braucht nicht weiter nachgegangen zu werden. Denn die Unterscheidung ist im Recht der Industrie- und Handelskammern angelegt und normativ abgesichert.

Schon das bis zum 31. Dezember 1993 geltende Recht war von dem Grundsatz geprägt, daß der Kammerbeitrag sich nach der Leistungskraft der Kammerzugehörigen bemißt. Wie der erkennende Senat im erwähnten Urteil vom 26. Juni 1990 (a.a.O.) ausgeführt hat, stand es mit diesem Grundsatz ohne Verstoß gegen höherrangiges Recht in Einklang, daß Kammerzugehörige, deren Gewerbebetrieb nach Art und Umfang einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Gewerbebetrieb nicht erforderte, von der Umlage und unter bestimmten Umständen auch von dem Grundbeitrag befreit waren, den sie im übrigen nur in Höhe der Hälfte des allgemeinen Grundbeitrags zu tragen hatten. Nach § 3 Abs. 4 IHKG 1992 hängt die Beitragspflicht für nichthandwerkliche Betriebsteile nicht nur von einem bestimmten Umsatz, sondern auch davon ab, ob der Gewerbebetrieb nach Art und Umfang einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Gewerbebetrieb erfordert. Die Regelung bezweckt zwar vornehmlich eine Verwaltungsvereinfachung (vgl. BTDrucks 12/3320, S. 8 f.). Hier von Bedeutung ist aber der Umstand, daß der Gesetzgeber auch in diesem beitragsrechtlichen Zusammenhang zwischen Voll- und Minderkaufleuten unterscheidet. Die Regelung durch das Gesetz vom 23. Juli 1998 (BGBl I S. 1887), wonach nicht in das Handelsregister eingetragene Kammerzugehörige, deren Gewerbeertrag eine bestimmte Summe nicht übersteigt, vom Beitrag freigestellt sind (§ 3 Abs. 3 Satz 3 IHKG), greift der Sache nach diese Unterscheidung auf und unterstreicht, daß es sich bei ihr um ein anerkanntes Instrument des Kammerbeitragsrechts handelt.

c) Die Revision stützt sich in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht im wesentlichen auf die Entstehungsgeschichte des Änderungsgesetzes 1992. Abgesehen davon, daß sie bereits grundsätzlich die Bedeutung der Materialien im Rahmen der Gesetzesauslegung überschätzt - die Entstehungsgeschichte kann in der Regel nur zur Unterstützung einer anderweitig gefundenen Auslegung herangezogen werden (vgl. BVerfGE 1, 299 <312>; 11, 126 <130>; 62, 1 <45>; 79, 106 <121>) -, läßt sich hier den Materialien auch nichts entnehmen, was zwingend für die Ansicht der Revision spräche. Dies hat das Berufungsgericht im einzelnen zutreffend ausgeführt. Im Hinblick auf das Revisionsvorbringen ist ergänzend zu bemerken:

In der Gesetzesbegründung wird ausgeführt, die bisherige Unterscheidung zwischen Vollkaufleuten und Kleingewerbetreibenden werde aufgegeben; der formale Akt der Eintragung in das Handelsregister lasse keine zuverlässigen Aussagen über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Unternehmens zu (BTDrucks 12/3320, S. 8). Dies bezieht sich erkennbar darauf, daß, wie erwähnt, nach der früheren Rechtslage Kammerzugehörige, deren Gewerbebetrieb nach Art und Umfang einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Gewerbebetrieb nicht erforderte, von der Umlage überhaupt befreit waren sowie als Grundbeitrag lediglich höchstens die Hälfte des allgemeinen, einheitlichen Grundbeitrags zu zahlen hatten, sofern sie nicht auch davon befreit waren. Die Novelle verfolgte das Ziel einer gleichmäßigeren und gerechteren, an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Unternehmen orientierten Verteilung der Beitragslast. Der Gesetzgeber beseitigte mit der angegebenen Erwägung zunächst die Unterscheidung zwischen Vollkaufleuten und Kleingewerbetreibenden und legte sodann die Bemessungsgrundlage für die Umlage anhand von Kriterien fest, die die Leistungsfähigkeit der Unternehmen am zuverlässigsten widerspiegeln, nämlich des Gewerbeertrags, hilfsweise des Gewinns. Zugleich wurde den Kammern die Möglichkeit eröffnet, die Grundbeiträge zu staffeln und damit auch insoweit die unterschiedliche Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen zu berücksichtigen. Zur hier entscheidenden Frage, an welche Umstände sie zur Bemessung der Leistungskraft anknüpfen dürfen, äußern sich die Materialien nicht.

Entgegen der Ansicht der Revision ist es mit der erwähnten Bemerkung der Gesetzesbegründung vereinbar, daß die Kammern bei der Staffelung des Grundbeitrags auf die Unterscheidung zwischen Voll- und Minderkaufleuten zurückgreifen, obwohl der Gesetzgeber sie ausdrücklich verworfen hat, weil sie keine zuverlässigen Aussagen über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zulasse. Die Eintragung in das Handelsregister hatte, wie dargelegt, nach früherem Recht nämlich eine andere, weiterreichende Bedeutung. Während es dort in erster Linie um die generelle Befreiung von der Umlage und die Herabsetzung, teilweise auch die Befreiung vom Grundbeitrag ging, dient die Unterscheidung hier der Beklagten lediglich dazu, in ihrer Satzung besonders leistungsschwache Gewerbetreibende typisierend zu erfassen und sie zu einem herabgesetzten Grundbeitrag heranzuziehen, ohne sie zur Gänze von einer Beteiligung an der Finanzlast der Kammer freizustellen. Die Gesetzesbegründung trifft also eine Aussage zur Neuregelung auf der Gesetzesebene, besagt aber nicht, daß die Kammern im Rahmen des ihnen eingeräumten Satzungsermessens nicht auf die typisierende Unterscheidung zwischen Voll- und Minderkaufleuten bei der Staffelung des Grundbeitrags im Zusammenhang mit der Höhe des Gewerbeertrags/Gewinns zurückgreifen dürfen.

Die Revision meint sinngemäß weiter, im Sinne der mit dem Änderungsgesetz 1992 verfolgten umfassenden Beitragsgerechtigkeit dürften Vollkaufleute kraft Rechtsform mit geringer wirtschaftlicher Leistungskraft nicht zu höheren Beiträgen als Minderkaufleute herangezogen werden. Dies trifft nicht zu. Die Revision berücksichtigt nicht, daß die aufgeworfene Frage von den Kammern bei der Satzungsgebung zu entscheiden ist. Da der Gesetzgeber - anders als bei den Umlagen - die Ausgestaltung der Bemessungsgrundlagen für die Grundbeiträge den Kammern überlassen hat, hat er ihnen auch die Verantwortung für die Beitragsgerechtigkeit im Rahmen der rechtlichen Vorgaben zugewiesen. Es bedürfte besonderer Hinweise, wenn er - wie die Revision meint - für den hier erörterten Teilaspekt der Beitragsgerechtigkeit besondere Vorgaben hätte setzen wollen. Solche Hinweise hat die Revision nicht aufgezeigt und sind auch nicht ersichtlich.

d) Auch sonst bestehen gegen die hier maßgebende Beitragsstaffelung keine bundesrechtlichen Bedenken. Namentlich liegt nichts dafür vor, daß die allgemeinen Grundsätze über die Bemessung von Kammerbeiträgen verletzt sein könnten.

3. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluß

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 300 DM festgesetzt.

Ende der Entscheidung