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Die Auskunftspflicht über die Arbeitsverdienste und Arbeitszeiten nach dem Gesetz über die Lohnstatistik verstößt nicht gegen die Grundrechte auf informationelle Selbstbestimmung und freie Berufsausübung.

BVerwG 6 C 7.01 VGH 1 S 2428/99

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 20. Dezember 2001 durch den Vorsitzenden Richter Dr. Bardenhewer und die Richter Dr. Hahn, Büge, Dr. Graulich und Vormeier

ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:

Tenor:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 28. November 2000 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe:

I.

Die Klägerin begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit von Bescheiden, durch die sie zur Erteilung von Auskünften nach dem Gesetz über die Lohnstatistik verpflichtet worden war. Sie betreibt einen Verlag, der in der Region zwischen Offenburg und Lörrach zweimal wöchentlich ein kostenloses Kleinanzeigenblatt herausgibt. 1997 wurde sie vom Statistischen Landesamt des Beklagten bereits zu Auskünften nach dem Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe verpflichtet. Ihre hiergegen gerichtete Klage blieb ohne Erfolg. Daneben forderte das Statistische Landesamt die Klägerin auf, für eine Verdiensterhebung in Handel und Industrie vierteljährlich und jährlich auf vorgedruckten Erhebungsbögen über den Verdienst der bei ihr beschäftigten Arbeitnehmer zu berichten. Nachdem die Klägerin diesem Verlangen trotz Mahnungen nicht nachgekommen war, verpflichtete das Statistische Landesamt sie mit Bescheid vom 23. September 1997, ihr den noch ausstehenden Bericht für April 1997 und zukünftig bis auf Widerruf die Erhebungsbögen zur vierteljährlichen Verdiensterhebung sowie zur Bruttojahreserhebung vollständig ausgefüllt zu übersenden. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Lohnstatistik sei durch Gesetz als Bundesstatistik angeordnet worden. Sie habe die Aufgabe, Stand und Bewegung der effektiven Arbeitsverdienste und der tatsächlichen Arbeitszeit möglichst weitgehend zu erfassen. Nach der gesetzlichen Regelung fänden u.a. repräsentative vierteljährliche und jährliche Erhebungen in den Wirtschaftsbereichen Energiewirtschaft und Wasserversorgung, Bergbau, Verarbeitendes Gewerbe und Baugewerbe sowie Handel, Kreditinstitute und Versicherungsgewerbe statt. Der Betrieb der Klägerin sei durch eine Zufallsstichprobe zum Berichtskreis ausgewählt worden. Sie sei deshalb zur vierteljährlichen und jährlichen Berichterstattung auskunftspflichtig. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies das Statistische Landesamt mit Bescheid vom 3. März 1998 zurück.

Das Verwaltungsgericht Freiburg hat die Klage mit Urteil vom 24. Juni 1998 abgewiesen. Im Verlauf des Berufungsverfahrens hat der Beklagte mitgeteilt, dass die Klägerin ab dem 1. Januar 2000 nicht mehr im Berichtskreis der Lohnstatistik enthalten sei und dass der Bescheid vom 23. September 1997 mit Wirkung zum 1. Januar 2000 widerrufen werde. Die Wahrscheinlichkeit, dass die Klägerin in den nächsten Jahren nochmals zu einer Statistik nach dem Lohnstatistikgesetz herangezogen werde, sei eher gering. Eine erneute Heranziehung könne aber nicht völlig ausgeschlossen werden.

Der Verwaltungsgerichtshof hat das Begehren der Klägerin als Fortsetzungsfeststellungsklage ausgelegt und ihre Berufung mit Urteil vom 28. November 2000 (VBlBW 2001, S. 283) im Wesentlichen aus folgenden Erwägungen zurückgewiesen:

Die Klägerin habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Bescheide des Beklagten. Die Klage sei jedoch unbegründet. Die angegriffenen Bescheide fänden ihre Rechtsgrundlage in den §§ 5, 15 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke und in §§ 1, 4 und 5 des Gesetzes über die Lohnstatistik in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 Nr. 2 der Statistikanpassungsverordnung. Danach seien u.a. Betriebe in den Wirtschaftsbereichen "Verarbeitende Industrie" zu entsprechenden Auskünften verpflichtet. Darunter falle auch die Klägerin. Der Wortlaut des Gesetzes lasse es zu, den Betrieb der Klägerin darunter zu fassen. Zweck statistischer Erhebungen sei es, differenzierte Informationen bereitzustellen, um eine vertiefte Analyse mittelfristiger und langfristiger Veränderungen zu ermöglichen. Dieser Zweck könne nur dann erfolgreich verfolgt werden, wenn grundsätzlich alle Betriebe erfasst würden. Dies spreche dafür, dass die Regelung auch Betriebe wie das klagende Verlagsunternehmen erfassen solle. Auch die Entstehungsgeschichte belege die Richtigkeit dieses Verständnisses. In der früheren Gesetzesfassung sei zwar das "Verarbeitende Gewerbe" angesprochen gewesen, während nunmehr der Begriff "Verarbeitende Industrie" verwendet werde. Durch das Änderungsgesetz vom 24. Oktober 1989 habe aber keine inhaltliche Korrektur des bisherigen Inhalts oder des bisherigen Umfangs der amtlichen Lohnstatistik vorgenommen werden sollen. Dies stehe in Einklang mit der Gesamtkonzeption der statistischen Erhebungen für das produzierende Gewerbe, dem der Gesetzgeber nach der amtlichen Begründung zum Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe den Bergbau, das verarbeitende Gewerbe, das Baugewerbe sowie die Elektrizitäts-, Gas-, Fernwärme- und Wasserversorgung zurechne, diese als "Industrie" begreife und dem Handwerk gegenüberstelle. Unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte und des Gesetzeszwecks sei es auch nicht sachgerecht, das gesamte produzierende Gewerbe vom Anwendungsbereich des Lohnstatistikgesetzes auszunehmen. Die der Klägerin zugeleiteten Erhebungsbögen entsprächen dem Gesetz. Der Beklagte habe sein Ermessen fehlerfrei ausgeübt und nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen. Die Verpflichtung zur Auskunftserteilung stehe mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung, auf freie Berufsausübung sowie mit dem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb in Einklang.

Mit der Revision verfolgt die Klägerin das Ziel ihrer Berufung weiter und macht geltend: Die von ihr herausgegebenen zwei Kleinanzeigenzeitungen würden nicht von ihr selbst gedruckt. Sie erstelle nur die Druckvorlagen und betreibe ein Geschäftslokal zur Entgegennahme der Kleinanzeigen. Sie könne nicht als Teil der verarbeitenden Industrie angesehen werden. Mit der Ersetzung des Begriffspaares "Verarbeitendes Gewerbe" durch "Verarbeitende Industrie" sei nach Wortlaut und Sinn des Normtextes eine Änderung des Kreises der Auskunftspflichtigen erfolgt, da die Begriffe "Gewerbe" und "Industrie" Gegensätzliches aussagten. Außerdem verstoße das Lohnstatistikgesetz in der aktuellen und seit 1989 geltenden Fassung des § 4 Abs. 1 Nr. 2 gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot in seiner Ausprägung als Gebot der Normenklarheit. Ihre Verpflichtung zur Auskunftserteilung scheide deshalb von vornherein aus. Im Übrigen sei zu bezweifeln, dass ein überwiegendes Allgemeininteresse an der Auskunftserhebung bestehe. Jedenfalls könne eine Einschränkung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung nur aufgrund von gesetzlichen Bestimmungen gerechtfertigt sein, die dem Gebot der Normklarheit genügten. Entsprechendes gelte für die Rüge der Verletzung der Art. 12 und 14 GG. Die Auskunftspflicht könne nur bei Einstellung zusätzlicher Mitarbeiter erfüllt werden, wodurch sie in unzulässiger Weise belastet werde.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil verletzt kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

1. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Klagebegehren nach dem Widerruf des Verpflichtungsbescheids vom 23. September 1997 zutreffend als Fortsetzungsfeststellungsklage ausgelegt und ist frei von Rechtsfehlern von der Zulässigkeit dieser Klage ausgegangen. Das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, ergibt sich daraus, dass nach Angaben des Beklagten nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Klägerin erneut zu Auskünften zu statistischen Zwecken herangezogen werden wird.

2. Die umstrittenen Bescheide des Statistischen Landesamtes waren rechtmäßig. Rechtsgrundlagen sind §§ 5 und 15 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke (BStatG) vom 22. Januar 1987 (BGBl I S. 462) und §§ 1, 4 und 5 des Gesetzes über die Lohnstatistik (LohnStatG) vom 18. Mai 1956 (BGBl I S. 429) in der Fassung vom 3. April 1996 (BGBl I S. 598) mit den vom 30. Dezember 1997 an zu berücksichtigenden Änderungen durch Art. 6 des Dritten Statistikbereinigungsgesetzes (3. StatBerG) vom 19. Dezember 1997 (BGBl I S. 3158). Danach hat das Statistische Landesamt des Beklagten die Klägerin mit Recht zu Auskünften für die laufende Statistik über die Arbeitsverdienste und Arbeitszeiten im Produzierenden Gewerbe, Handel sowie Kredit- und Versicherungsgewerbe (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG) verpflichtet. Diese Statistik erstreckt sich nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG unter anderem auf die "Verarbeitende Industrie".

a) Rechtsfehlerfrei hat das Berufungsgericht entschieden, dass der Betrieb der Klägerin der "Verarbeitenden Industrie" angehört. Vor allem aus den Gesetzesmaterialien zur Neufassung des § 4 LohnStatG im Jahre 1989 und aus Erwägungen zum Sinn und Zweck des Gesetzes sowie seiner Systematik ergibt sich, dass der Begriff der "Verarbeitenden Industrie" in Abs. 1 Nr. 2 dieser Vorschrift das gesamte verarbeitende Gewerbe mit Ausnahme der als Handwerk betriebenen Gewerbe erfasst. Der Gesetzeswortlaut steht dieser Auslegung nicht entgegen.

aa) Die Bestimmungen des § 1 Abs. 1 Nr. 2 und § 4 Abs. 1 LohnStatG haben ihre hier maßgebliche Fassung durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Lohnstatistik vom 24. Oktober 1989 (BGBl I S. 1912) erhalten. Neugefasst wurde - soweit hier von Interesse - zunächst die allgemeine Beschreibung des Erfassungsbereichs der Erhebung nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG in dieser Vorschrift und in der Überschrift über den Dritten Abschnitt des Gesetzes, indem die Bezeichnung "in anderen Wirtschaftsbereichen" durch die Bezeichnung "im Produzierenden Gewerbe, Handel sowie Kredit- und Versicherungsgewerbe" ersetzt wurde (Art. 1 Nr. 1 des Änderungsgesetzes). Außerdem wurde die Bezeichnung der einzelnen von dieser Erhebung erfassten Gewerbe geändert (Art. 1 Nr. 5): Anstelle der in § 5 LohnStatG in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 4. August 1971 (BGBl I S. 1217) genannten Wirtschaftsbereiche Energiewirtschaft und Wasserversorgung, Bergbau, Verarbeitendes Gewerbe, Baugewerbe (Nr. 1), Handel, Kreditinstitute und Versicherungsgewerbe (Nr. 2), nennt § 4 LohnStatG in der Neufassung nun bestimmte als Handwerk betriebene Gewerbe (Nr. 1), Energie- und Wasserversorgung, Bergbau, Verarbeitende Industrie, Hoch- und Tiefbau mit Handwerk (Nr. 2) sowie Handel, Kredit- und Versicherungsgewerbe (Nr. 3).

bb) Durch die Neuregelung ist mithin der Begriff der "Verarbeitenden Industrie" an die Stelle des in der bis dahin geltenden Gesetzesfassung enthaltenen Begriffs des "Verarbeitenden Gewerbes" (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 LohnStatG i.d.F. vom 18. Mai 1956, BGBl I S. 429) getreten. Dass der Gesetzgeber diesen Ausdruck durch den Begriff der "Verarbeitenden Industrie" ersetzt hat, beruht darauf, dass die Neufassung die als Handwerk betriebenen verarbeitenden Gewerbe als gesonderte Kategorie ausweist (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 LohnStatG). Der Begriff der "Verarbeitenden Industrie" ist demgemäß in dieser Hinsicht enger als der des "Verarbeitenden Gewerbes". Er erfasst indessen das verarbeitende Gewerbe ohne das Handwerk vollständig und nicht, wie die Klägerin meint, nur größere, nicht aber kleingewerbliche Betriebe. Das Berufungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass die Gesetzesbegründung zum Dritten Änderungsgesetz gegen eine solche enge Auslegung spricht. Denn danach sollte die Neuregelung weder den bisherigen Inhalt noch den bisherigen Umfang der amtlichen Lohnstatistik berühren (vgl. den Allgemeinen Teil der Begründung zum Gesetzentwurf, BTDrucks 11/4118, S. 6). Nach dem Wortlaut der bisherigen Regelung umfasste die Lohnstatistik aber das gesamte verarbeitende Gewerbe (§ 5 Abs. 1 Nr. 1 LohnStatG i.d.F. vom 18. Mai 1956, BGBl I S. 429 und i.d.F. vom 4. August 1971, BGBl I S. 1217). Allerdings wurde, wie bereits erwähnt, der Erfassungsbereich der Lohnstatistik in § 4 Abs. 1 Nr. 1 LohnStatG für den Bereich des Handwerks gegenüber der früheren Regelung eingeschränkt, indem nur noch bestimmte im Handwerk betriebene Gewerbe einbezogen sind. Diese Regelung bedeutete indessen in der tatsächlichen Anwendung keine Änderung des Umfangs der Statistik, da schon nach der Gesetzesbegründung zur früheren Fassung des § 5 LohnStatG nur bestimmte ausgewählte Handwerkszweige in die Statistik einbezogen werden sollten (vgl. BTDrucks II/1994, S. 5 <zu § 1 Nr. 2: "die bedeutendsten Zweige des verarbeitenden Handwerks"> und S. 6 <zu § 5>; s. auch § 5 Abs. 3 des Gesetzes in seiner Ursprungsfassung: "Die Statistik ist ... für die erfassten Handwerkszweige ... in halbjährlichen Abständen durchzuführen."). In Bezug auf das Verständnis des Begriffes "Verarbeitende Industrie" lassen sich daraus keine Schlüsse im Sinne der Revision ziehen.

cc) Auch die Materialien zu dem - hier zwar nicht anwendbaren, aber thematisch verwandten - Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe (StatG/ProdGew) vom 6. November 1975 (BGBl I S. 2779) sprechen dagegen, den Begriff der "Verarbeitenden Industrie" eng auszulegen. In der Begründung zu diesem Gesetz (BTDrucks 7/3372, S. 11) wird ausgeführt, das zuvor bestehende Erhebungssystem in Industrie, Bauhauptgewerbe und Energiewirtschaft solle weitgehend beibehalten und auf "das gesamte Produzierende Gewerbe ('Industrie' und 'Handwerk')" ausgedehnt werden. Daraus folgt, dass das gesamte produzierende Gewerbe und nicht lediglich Teilbereiche hiervon erfasst werden sollte. Außerdem ergibt sich daraus, dass das produzierende Gewerbe mit den beiden Teilbereichen "Industrie" und "Handwerk" vollständig erfasst werden sollte. Die Bedenken der Revision gegen eine ergänzende Berücksichtigung der Begründung des Gesetzes über die Statistik im Produzierenden Gewerbe zur Auslegung des Lohnstatistikgesetzes greifen nicht durch. Denn die Lohnstatistik erstreckt sich nach § 1 Nr. 2 LohnStatG und der Überschrift über den Dritten Abschnitt des Gesetzes u.a. auf das produzierende Gewerbe, dessen wesentlicher Teil die "Verarbeitende Industrie" ist (s. § 4 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG). Nichts spricht daher dafür, dass das Lohnstatistikgesetz einen anderen als den für diesen Bereich vorgeprägten Begriff verwendet.

dd) Ein Verständnis des Begriffs der "Verarbeitenden Industrie" im Sinne einer grundsätzlich das gesamte verarbeitende Gewerbe erfassenden Regelung wird durch den Wortlaut des § 4 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG nicht ausgeschlossen. "Verarbeitende Industrie" muss - abgesehen vom Handwerk - nicht enger verstanden werden als "verarbeitendes Gewerbe". Im bei Auslegung dieses Begriffs vorliegenden Zusammenhang besonders zu berücksichtigenden Sprachgebrauch der amtlichen Statistik wird der Begriff des (verarbeitenden oder produzierenden) "Gewerbes" anstelle des Begriffs der (verarbeitenden oder produzierenden) "Industrie" verwendet, wie sich dem dem Verwaltungsgericht vorgelegten Auszug aus der Brockhaus-Enzyklopädie (19. Aufl. 1989, Bd. 10) entnehmen lässt. Dort heißt es: "Gewerbe wird dabei als Synonym für I. verwendet. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass die so verstandene I. statistisch auch das produzierende Handwerk (...) einschließt." Auch wenn in einer anderen Enzyklopädie ein davon abweichendes Begriffsverständnis zum Ausdruck kommen sollte, zeigt der bezeichnete Beleg doch auf, dass jedenfalls der Begriff Industrie in einem weiten Sinn verstanden werden kann. Ein derartiges Verständnis entfernt sich daher nicht vom Wortlaut. Auch die Gesetzesbegründung zum Lohnstatistikgesetz enthält Hinweise auf diesen weiten Sprachgebrauch. So wird die in späteren Gesetzesfassungen als "Laufende Statistik über Arbeitsverdienste und Arbeitszeiten im Produzierenden Gewerbe (...)" bezeichnete Statistik in der ursprünglichen Gesetzesbegründung (BTDrucks 2/1994, S. 5) noch als "Industrielohnsummenstatistik" bezeichnet. In der Gesetzesbegründung wird außerdem ausgeführt (a.a.O. S. 4), dass das Lohnstatistikgesetz eine neue Rechtsgrundlage für die laufenden vierteljährlichen Lohnerhebungen "in der Industrie und im Baugewerbe" schaffen solle, wobei in Hinblick auf das Übereinkommen Nr. 63 der Internationalen Arbeitsorganisation auch die bedeutendsten Zweige des verarbeitenden Handwerks einzubeziehen seien (a.a.O. S. 5). Ebenso verwendet die der Begründung zum Ratifikationsgesetz zum Abkommen Nr. 63 der Internationalen Arbeitsorganisation beigefügte deutsche Übersetzung dieses Abkommens anstelle des in der amtlichen Übersetzung enthaltenen Ausdrucks "Industrie" den Begriff "Verarbeitendes Gewerbe", da dies dem neuesten Sprachgebrauch entspreche (BTDrucks 2/126, S. 5, Fußnote). Demgegenüber kommt es entgegen der Auffassung der Revision nicht darauf an, mit welchem Inhalt die Mehrheit der Bevölkerung den Begriff "Verarbeitende Industrie" verbindet. Gesetzessprache und Umgangssprache können, müssen aber nicht identische Begriffsinhalte verwenden.

ee) Gegen eine enge Auslegung des Begriffs der "Verarbeitenden Industrie", die nur größere Betriebe einbezieht, kleingewerbliche Betriebe aber ausschließt, spricht zudem, dass Abgrenzungsschwierigkeiten entstünden, die der Gesetzgeber vernünftigerweise durch klarstellende Kriterien behoben hätte. Dass die gesetzliche Regelung und die Gesetzesbegründung kein derartiges Abgrenzungskriterium vorsehen, spricht dafür, dass der Begriff der verarbeitenden Industrie von vornherein weiter gefasst ist.

ff) Eine weite Auslegung des Begriffs der "Verarbeitenden Industrie" entspricht, wie das Berufungsgericht zutreffend dargelegt hat, außerdem und nicht zuletzt auch besser dem Zweck der amtlichen Lohnstatistik, der nach der Gesetzesbegründung darin besteht, "Stand und Bewegung der effektiven Arbeitsverdienste und der tatsächlichen Arbeitszeit möglichst weitgehend zu erfassen", da "eine genaue Beobachtung dieser Vorgänge (...) vor allem für die Sozialpolitik einschließlich der Arbeitsmarktpolitik, die Wirtschafts- und Konjunkturpolitik sowie die Finanzpolitik wesentlich" sei (BTDrucks 2/1994, S. 5). Mit Rücksicht auf diese Zielsetzung erfüllt der Begriff der "Verarbeitenden Industrie" auch gesetzessystematisch eine Auffangfunktion. § 4 Abs. 1 LohnStatG knüpft nach seinem Eingangssatz an § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LohnStatG an. Diese Bestimmung bezieht sich auf Statistiken "im Produzierenden Gewerbe, Handel sowie Kredit- und Versicherungsgewerbe". Da die drei letztgenannten Dienstleistungsbereiche in § 4 Abs. 1 Nr. 3 LohnStatG ausdrücklich erfasst werden, ist der Begriff des "Produzierenden Gewerbes" offensichlich als Oberbegriff für das Handwerk (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 LohnStatG) und sämtliche in § 4 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG genannten Wirtschaftsbereiche zu verstehen. Sind weder die dort erwähnten speziellen Bereiche (Energie- und Wasserversorgung, Bergbau, Hoch- und Tiefbau) noch die genannten Dienstleistungsbereiche gegeben, so vermag allein ein weites Verständnis des Begriffs "Verarbeitende Industrie" der gesetzgeberischen Intention nach weitreichender statistischer Erfassung des Wirtschaftslebens Rechnung zu tragen. Dies rechtfertigt es, den Begriff auch für Betriebe im Grenzbereich zwischen sekundärem (industriellen) und tertiärem (Dienstleistungs-)Sektor in Anspruch zu nehmen.

b) Die für die Heranziehung der Klägerin maßgeblichen Vorschriften des Lohnstatistikgesetzes stehen mit höherrangigem Recht in Einklang.

aa) Die durch das Lohnstatistikgesetz begründete Auskunftspflicht ist mit dem verfassungsrechtlich verbürgten Recht auf informationelle Selbstbestimmung vereinbar. Es kann hier auf sich beruhen, ob dieses Grundrecht, soweit es aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG folgt (BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209.83 u.a. - BVerfGE 65, 1 <41 ff.>), wegen der Bezugnahme auf die Menschenwürde der Klägerin als juristische Person des privaten Rechts überhaupt zugute kommt (vgl. Beschluss vom 26. Februar 1997 - 1 BvR 2172/96 - BVerfGE 95, 220 <241 f.>). Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ergibt sich auch aus Art. 14 GG, auf den sich die Klägerin gemäß Art. 19 Abs. 3 GG zu berufen vermag (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Juli 1984 - 2 BvE 1115/83 - BVerfGE 67, 100 <142 f.>; Beschluss vom 1. Oktober 1987 - 2 BvR 1178/86 u.a. - BVerfGE 77, 1 <47>). Die Einschränkung des Grundrechts durch die hier in Rede stehende Auskunftspflicht ist nicht zu beanstanden. Das Grundrecht ist nicht schrankenlos gewährleistet. Vielmehr muss der Einzelne Beschränkungen auf gesetzlicher Grundlage, die dem Gebot der Normenklarheit entspricht, im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen. Entgegen der Ansicht der Revision stellt das Lohnstatistikgesetz auch in Hinblick auf den Begriff der "Verarbeitenden Industrie" (§ 4 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG) eine dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit genügende Grundlage für die Einschränkung des genannten Grundrechts dar. Hierfür reicht es aus, dass die Bedeutung dieses Begriffs unter Berücksichtigung der Gesetzesmaterialien und der Gesetzessystematik ermittelt werden kann (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Dezember 2000 - 2 BvR 1741/99 - NJW 2001, 879 <880>), wie es hier der Fall ist. Der Erfassungsbereich der Lohnstatistik ist damit hinreichend bestimmt geregelt. Die im Lohnstatistikgesetz angeordnete Auskunftspflicht schränkt das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht unverhältnismäßig ein (dazu Urteil vom 11. Dezember 1990 - BVerwG 1 C 52.88 - Buchholz 451.04 Statistik Nr. 5 = GewArch 1991, 133 <134>). Die Lohnstatistik dient legitimen Interessen des Gemeinwohls. Wie bereits dargelegt, hat sie die Aufgabe, Stand und Bewegung der effektiven Arbeitsverdienste und der tatsächlichen Arbeitszeit möglichst weitgehend zu erfassen, um sozial- und arbeitsmarktpolitische, wirtschafts- und konjunkturpolitische sowie finanzpolitische Entscheidungen vorzubereiten (BTDrucks 2/1994, S. 5). Dass der Gesetzgeber hierin gewichtige Gemeinwohlinteressen sieht, welche die Erhebung entsprechender Daten von den Arbeitgebern rechtfertigen, kann verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden. Zur Wahrung der danach legitimen Gemeinwohlinteressen ist die gesetzlich vorgesehene Auskunftspflicht und der Umfang der Erhebungen erforderlich, zumal der Gesetzgeber die Zahl der für die Statistik repräsentativ auszuwählenden Betriebe durch § 4 Abs. 2 i.V.m. § 10 LohnStatG gesetzlich beschränkt hat.

Die mit der Erhebung nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG verbundene Belastung für die Betroffenen steht auch nicht außer Verhältnis zu dem hiermit verfolgten Zweck. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, dass der Umfang der Erhebung für die betroffenen Arbeitgeber zu einer unzumutbaren Belastung führt, zumal die Regelung in § 4 Abs. 2 LohnStatG der Statistikbehörde die Möglichkeit belässt, nach pflichtgemäßem Ermessen ein geeignetes Auswahlverfahren festzulegen, das kleinere, von der Auskunftspflicht regelmäßig überforderte Betriebe durch die Festlegung einer unteren "Abschneidegrenze" von der Auswahl ausnimmt (vgl. <für das StatG/ProdGew> Urteil vom 11. Dezember 1990 - BVerwG 1 C 52.88 - a.a.O.).

bb) Das durch Art. 12 Abs. 1, Art. 19 Abs. 3 GG gewährleistete Grundrecht der Berufsfreiheit ist ebenfalls nicht verletzt. Die Auskunftserhebung für statistische Zwecke stellt eine verfassungsrechtlich gerechtfertigte Beschränkung der freien Berufsausübung dar (vgl. schon Urteil vom 11. Dezember 1990 - BVerwG 1 C 52.88 - a.a.O.). Da die unter dem Gesichtspunkt der Normenklarheit vorgebrachten Bedenken der Revision, wie dargelegt, nicht begründet sind, genügt die gesetzliche Regelung den formellen Anforderungen des Gesetzesvorbehalts in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Inhaltlich kann sie ebenfalls nicht beanstandet werden, da die Auskunftserhebung durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist und auch im Übrigen dem Verhältnismäßigkeitsprinzip entspricht.

cc) Das von Art. 19 Abs. 1 GG gewährleistete Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb wird durch die Heranziehung zu statistischen Erhebungen ebenfalls nicht beeinträchtigt, da hierin kein Eingriff in die Substanz des Gewerbebetriebs zu sehen ist (Urteil vom 29. August 1968 - BVerwG 1 C 40.66 - Buchholz 451.04 IndStatG Nr. 1 = GewArch 1969, 188). Das Gesetz über die Lohnstatistik bestimmt, soweit hier von Interesse, aus den bereits im Zusammenhang mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung dargestellten Gründen in zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

dd) Gemeinschaftsrecht steht dem dargelegten Verständnis des § 4 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG nicht nur nicht entgegen, sondern unterstützt es. Nach dem Anhang zur Verordnung (EWG) Nr. 761/93 der Kommission vom 24. März 1993 (ABl Nr. L 83/1) zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 3037/90 des Rates vom 9. Oktober 1990 betreffend die statistische Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (ABl Nr. L 293) gehört zum Abschnitt D "Verarbeitendes Gewerbe" u.a. der Unterabschnitt DE "Papier-, Verlags- und Druckgewerbe". Wäre das Verlags- und Druckgewerbe nicht insgesamt unter die "Verarbeitende Industrie" im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG einzuordnen, so fehlten vollständige Angaben über einen Bereich, der nach den Statistischen Erfordernissen der Gemeinschaft erfasst werden muss (vgl. auch VO (EG) Nr. 23/97 des Rates vom 20. Dezember 1996 zur Statistik über Höhe und Struktur der Arbeitskosten <ABl 1997 Nr. L 006>, die u.a. auf den Wirtschaftszweig des Abschnittes D der genannten Verordnung verweist und damit das Verlags- und Druckwesen einschließt).

c) Das Berufungsgericht hat den Betrieb der Klägerin zutreffend unter den Begriff der "Verarbeitenden Industrie" subsumiert, wie er nach den vorstehenden Ausführungen zu verstehen ist. Die Klägerin nimmt Kleinanzeigen entgegen und stellt Druckvorlagen her. Sie muss daher dem Verlags- bzw. Druckgewerbe zugerechnet werden.

d) Frei von revisiblen Rechtsfehlern hat der Verwaltungsgerichtshof entschieden, dass die Heranziehung der Klägerin auch im Übrigen nicht zu beanstanden ist.

aa) Die Erhebungsbögen sind entgegen der Ansicht der Klägerin auch insoweit vom Lohnstatistikgesetz gedeckt, als sie zu folgenden Punkten Auskunft verlangen: "Art der Produktion oder der Tätigkeit des Betriebs"; "Verdienstangaben für Angestellte: Durchschnittliches Bruttogehalt"; "Arbeiter: Bezahlung nach Stundenlohn" sowie "Bemerkungen". Die drei erstgenannten Fragen entsprechen den gesetzlichen Erhebungsmerkmalen in § 5 LohnStatG, nämlich § 5 Nr. 1 a LohnStatG: Wirtschaftszweigzugehörigkeit, § 5 Nr. 3 LohnStatG: Bruttoverdienst der Angestellten sowie § 5 Nr. 2 a, b: Zahl der Arbeitsstunden und Bruttoverdienst der Arbeiter. Die Angabe von "Bemerkungen" ist nach dem Erhebungsbogen freiwillig. Die in § 5 LohnStatG normierten Erhebungsmerkmale lassen nicht jeweils nur eine einzige Frage zu, sondern bilden einen Rahmen, innerhalb dessen die zuständige Behörde im Erhebungsvordruck differenzierende Fragen stellen kann (vgl. <zum StatG/ProdGew> Urteile vom 11. Dezember 1990 - BVerwG 1 C 52.88 - und vom 17. Dezember 1991 - BVerwG 1 C 36.90 - Buchholz 451.04 Statistik Nr. 5, S. 5 ff. und Nr. 6 S. 18 f.). Dies ergibt sich aus der gesetzlichen Definition des Begriffs "Erhebungsmerkmale" in § 10 Abs. 1 Satz 2 BStatG als Angaben über persönliche und sachliche Verhältnisse, die zur statistischen Verwendung bestimmt sind. Mit dieser Begriffsbestimmung soll nach der Gesetzesbegründung verdeutlicht werden, dass dieser Begriff "mehrere Angaben über persönliche und sachliche Verhältnisse umfassen kann" (BTDrucks 10/5345, S. 17, dazu schon Urteil vom 11. Dezember 1990, a.a.O. S. 7). Die Grenzen des der Statistikbehörde zustehenden Gestaltungsraums bei der Festlegung möglicher Fragen ergeben sich aus dem Gesetzeswortlaut, dem Zweck des Gesetzes und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Frage nach der "Art der Produktion oder der Tätigkeit des Betriebs" ist als konkretisierende Umsetzung des Erhebungsmerkmals "Wirtschaftszweigzugehörigkeit" (§ 5 Nr. 1 a LohnStatG) zu verstehen. Die Frage nach dem durchschnittlichen Bruttogehalt der Angestellten ist dadurch gerechtfertigt, dass die Zahl der Angestellten (§ 5 Nr. 1 b LohnStatG) und deren Bruttoverdienst im Berichtsmonat (§ 5 Nr. 3 LohnStatG) erhoben werden darf. Dies erlaubt es, nicht nur nach der Bruttoverdienstsumme zu fragen, sondern auch nach dem durchschnittlichen Bruttoverdienst. Ebenso rechtfertigen es die Erhebungsmerkmale "Zahl der Arbeitsstunden" (§ 5 Nr. 2 a LohnStatG) und "Bruttoverdienst" (§ 5 Nr. 2 b LohnStatG), nach dem durchschnittlichen Stundenlohn der Arbeiter zu fragen.

bb) Rechtsfehler bei der Auswahl der berichtspflichtigen Betriebe sind ebenfalls nicht ersichtlich. Das Vorbringen der Klägerin hierzu geht fehl. Die Klägerin hat mit Nichtwissen bestritten, dass in die Auswahl nicht mehr als die nach § 4 Abs. 2 LohnStatG zulässige Anzahl von Betrieben einbezogen wurde. Außerdem hat sie gerügt, es sei nicht transparent gemacht worden, aufgrund welcher Maßstäbe sie ausgewählt worden sei.

Nach den vom Berufungsgericht in Bezug genommenen Darlegungen des Verwaltungsgerichts und Äußerungen des Beklagten ist das Statistische Landesamt bei einer (Teil-)Neuauswahl des Berichtskreises für die Bereiche Handel, Verlagsgewerbe und Recycling (im Oktober 1995) von einer Auswahlgrundlage von (bundesweit) 238 525 Betrieben ausgegangen. In den Bereichen Verlagsgewerbe und Recycling wurden, wie sonst im verarbeitenden Gewerbe, nur Betriebe mit mindestens 10 vollbeschäftigten Mitarbeitern in die Auswahlgrundlage einbezogen. Aus diesen Betrieben wurden sodann im Wege einer maschinellen Stichprobenziehung die berichtspflichtigen Betriebe ermittelt. Der Auswahlsatz (Anteil der Betriebe in der Stichprobe an der Auswahlgrundlage) war dabei je nach Branche und Betriebsgrößenklasse unterschiedlich hoch. In der Branche und Beschäftigtenklasse, welcher der Betrieb der Klägerin zugeordnet ist, wurden 10 von 30 Betrieben zur Berichterstattung ausgewählt. Die Anzahl der in den Berichtskreis eingestellten Betriebe, so das Verwaltungsgericht, überschreite danach nicht die in § 4 Abs. 2 LohnStatG in Verbindung mit Art. 8 § 1 Nr. 2 StatAV vom 26. März 1991 (BGBl I S. 846) vorgesehene Höchstzahl von 40 500 zuzüglich einer zulässigen Überschreitung.

Diese Schlussfolgerung lässt keinen entscheidungserheblichen Rechtsfehler erkennen. Nach § 4 Abs. 2 LohnStatG in Verbindung mit der Statistikanpassungsverordnung sind für die Statistik nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 und 3 insgesamt 40 500 Betriebe repräsentativ auszuwählen. Nach § 10 Satz 1 LohnStatG erfolgt die Auswahl nach mathematischen Auswahlverfahren. Nach § 10 Satz 2 LohnStatG in Verbindung mit Art. 8 § 1 Nr. 5 StatAV durfte die Anzahl der ausgewählten Betriebe im Falle des § 4 Abs. 2 für die Statistik nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 und 3 bis zum In-Kraft-Treten des 3. Statistikbereinigungsgesetzes (StatBerG) zusammen um bis zu 7 000 überschritten werden, soweit dies zur Gewinnung einer zuverlässigen statistischen Grundlage erforderlich war. Seit In-Kraft-Treten dieses Gesetzes am 30. Dezember 1997 ist nur noch eine Überschreitung um bis zu 2 500 Betriebe zulässig (Art. 6 Nr. 1 des 3. StatBerG). Die Höchstzahl der einzubeziehenden Betriebe betrug demnach bis zum 29. Dezember 1997 47 500 und seit dem 30. Dezember 1997 43 000. Diese Zahlen sind durch die Einbeziehung von anfänglich 41 022 Betrieben in den Berichtskreis nicht überschritten worden. Gleiches gilt für die teilweise Neuzusammenstellung des Berichtskreises zum Oktober 1995.

cc) Die Heranziehung der Klägerin zur Auskunftserteilung verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Senat teilt die Auffassung der Vorinstanzen, dass dem gegenteiligen Vorbringen der Klägerin nicht zu folgen ist. Die Klägerin beruft sich darauf, dass sie noch andere Auskunftspflichten zu erfüllen habe; für ihre Verpflichtungen nach dem Gesetz über die Statistik im Produzierenden Gewerbe sei ein Arbeitsaufwand von 1,5 Stunden monatlich zu veranschlagen. Die Erfüllung der Verpflichtungen nach dem Lohnstatistikgesetz bedeute schätzungsweise einen weiteren Arbeitsaufwand von einer Stunde pro Monat. Wegen Überlastung der zur Erteilung der Auskünfte allein fähigen Leiterin der kaufmännischen Verwaltung müsse sie, um ihre Auskunftspflichten erfüllen zu können, Neueinstellungen vornehmen. Diesem Vorbringen vermag der Senat keine unverhältnismäßige Beschränkung der Klägerin zu entnehmen. Wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, ist nicht erkennbar, dass eine Mehrarbeit von 2,5 Stunden die Einstellung eines weiteren Mitarbeiters erfordern soll. Selbst ein Mehraufwand in dem von der Klägerin dargelegten Umfang würde alle ähnlich strukturierten Betriebe in gleicher Weise treffen. Er muss im Interesse einer aussagekräftigen Statistik hingenommen werden, wenn eine statistische Erfassung überhaupt einen Sinn haben soll.

3. Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 8 000 DM festgesetzt.

Ende der Entscheidung