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Leitsatz: Der Eigentümer (oder Besitzer) eines der Allgemeinheit nicht frei zugänglichen gewässernahen Grundstücks wird überlassungspflichtiger Besitzer der Abfälle, die durch Hochwasser auf das Grundstück gelangen (Parallelverfahren zu BVerwG,

Urteil des 7. Senats vom 11. Dezember 1997 - BVerwG 7 C 59.96

I. VG Düsseldorf vom 13.09.1994 - Az.: VG 17 K 9899/94 II. OVG Münster vom 21.12.1995 - Az.: OVG 20 A 5004/94

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

BVerwG 7 C 59.96 OVG 20 A 5004/94

Verkündet am 11. Dezember 1997

Nöpel Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Dezember 1995 und der Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 13. September 1994 werden aufgehoben.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

G r ü n d e :

I.

Der Kläger, ein Landwirt, verlangt von der beklagten Stadt die Zahlung von 462,75 DM als Ersatz für Aufwendungen, die ihm für das Zusammentragen und Bereitstellen von Abfällen entstanden sind, die bei Hochwasser auf flußnahen Grundstücken angeschwemmt worden waren.

Der Kläger bewirtschaftete im Außenbereich der Beklagten an den Rhein grenzende landwirtschaftliche Flächen, die in seinem Eigentum standen. Auf diesen Grundstücken lagern sich bei Hochwasser angeschwemmte Stoffe (Fäkalien, heu- und strohartiges Geschwemmsel, Kleinholz, Plastikgegenstände, Glas und sonstiges Schwemmgut) ab, die einer ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Nutzung entgegenstehen und als Abfälle entsorgt werden müssen. Der Kläger steht auf dem Standpunkt, er sei mangels Abfallbesitzes nicht überlassungspflichtig. Bis zum Jahr 1989 hatte die Beklagte dem Kläger mit Blick auf die Regelung in § 90 Abs. 2 Buchst. c des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. Juli 1979 (GVBl S. 488) die Kosten erstattet, die ihm dadurch entstanden waren, daß er die angeschwemmten Abfälle zusammengetragen und zur Abholung durch die Beklagte bereitgestellt hatte. Seit einer Änderung des Landeswassergesetzes verweigert die Beklagte den Ersatz der Aufwendungen.

Nach einer Überschwemmung Anfang 1992 trug der Kläger das auf seinen Grundstücken zurückgebliebene Schwemmgut wie bisher zusammen und stellte es zur Abholung durch die Beklagte bereit. Seine Forderung, ihm die dafür entstandenen Kosten in Höhe von 462,75 DM zu erstatten, lehnte die Beklagte mit der Begründung ab, der Kläger müsse als überlassungspflichtiger Abfallbesitzer diese Kosten selbst tragen.

Auf die daraufhin erhobene Klage verurteilte das Verwaltungsgericht Düsseldorf die Beklagte mit Gerichtsbescheid vom 13. September 1994 zur Zahlung von 462,75 DM an den Kläger. Das Oberverwaltungsgericht wies die Berufung der Beklagten durch Urteil vom 21. Dezember 1995 (UPR 1996, 274 = NuR 1996, 314) zurück und führte zur Begründung aus: Dem Kläger stehe ein Anspruch aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag (§§ 677, 679, 683 i.V.m. § 670 BGB entsprechend) gegen die Beklagte zu, weil er mit dem Zusammentragen der angeschwemmten Abfälle ein Geschäft der Beklagten besorgt habe. Die Beklagte sei nach § 1 Abs. 2, § 3 Abs. 2 Satz 1 des Abfallgesetzes - AbfG - in Verbindung mit § 5 Abs. 1 und 6 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - LAbfG NW - zum Zusammentragen der angeschwemmten Abfälle verpflichtet. Das Zusammentragen gehöre zwar grundsätzlich nicht zu dem den entsorgungspflichtigen Körperschaften obliegenden Einsammeln im Sinne der genannten Vorschriften. Fehle es an einem überlassungspflichtigen Abfallbesitzer, umfasse die Verpflichtung zum Einsammeln auch das Zusammentragen und Bereitstellen der Abfälle zur weiteren Entsorgung. Der Kläger sei kein Abfallbesitzer im Sinne des § 3 Abs. 1 AbfG, weil er nicht das erforderliche Mindestmaß an tatsächlicher Sachherrschaft über die angeschwemmten Abfälle besitze. Ob in Fällen dieser Art Abfallbesitz begründet werde, sei eine Frage der wertenden Zurechnung. Entscheidend sei, ob sich die Zuordnung des Abfalls zur Verantwortungssphäre des Grundstückseigentümers vor dem Hintergrund rechtfertigen lasse, daß die Abfallbeseitigung eine grundsätzlich öffentliche Aufgabe darstelle. Eine Verantwortlichkeit des Eigentümers setze voraus, daß dieser die Allgemeinheit uneingeschränkt von seinem Grundstück ausschließen könne. Dies sei hier nicht der Fall, weil der Kläger weder rechtlich noch tatsächlich die Ablagerung von Hochwassergeschwemmsel verhindern könne. Vielmehr verursache letztlich die Allgemeinheit in Gestalt zahlreicher unbekannter Umweltsünder die verbotswidrige Ablagerung auf den vom Kläger bewirtschafteten Grundstücken. Auch sei zu berücksichtigen, daß der Rhein im Rahmen des Gemeingebrauchs allgemein zugänglich sei und sich mit der Vorlandüberschwemmung ein der Allgemeinheit zuzurechnendes Risiko verwirkliche. Dies begründe die Verantwortlichkeit der öffentlichen Hand. Aus praktischen Erwägungen sei dabei nicht zwischen Zivilisationsmüll und sonstigen Abfällen zu differenzieren. Nicht maßgebend sei auch, ob der Kläger den Zutritt der Allgemeinheit zu seinen Grundstücken ganz oder teilweise rechtlich dulden müsse. Der Grund für die Ablagerung liege nicht im Betretenkönnen der Flächen, sondern in einem Naturvorgang sowie in einem Mißbrauch des Flusses zur illegalen Abfallbeseitigung.

Zur Begründung der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision trägt die Beklagte vor: Der Eigentümer, auf dessen Grundstück Schwemmgut abgelagert werde, sei kraft seiner tatsächlichen Sachherrschaft über das Grundstück überlassungspflichtiger Abfallbesitzer. Der Begriff des Abfallbesitzers diene wie der des Zustandsstörers dazu, unabhängig von einem Verursachungsbeitrag die Verantwortlichkeit für den entstandenen Abfall einzugrenzen. Eine solche Verantwortung setze die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit voraus, auf die Abfälle einzuwirken, nicht dagegen, deren Ablagerung zu verhindern. Dementsprechend bestehe eine Verpflichtung der Beklagten nur hinsichtlich fortgeworfener und verbotswidrig abgelagerter Abfälle auf Grundstücken, die der Allgemeinheit zugänglich seien, wenn Maßnahmen gegen den Verursacher nicht möglich oder vertretbar seien und kein anderer verpflichtet sei. Die Grundstücke des Klägers seien nicht allgemein zugänglich.

Der Kläger hält das angefochtene Urteil für zutreffend.

II.

Die Revision ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat unter Verletzung revisiblen Rechts die Berufung der Beklagten gegen den Gerichtsbescheid des Verwaltungsgerichts zurückgewiesen. Die Klage ist abzuweisen, weil der Kläger keinen Erstattungsanspruch gegen die Beklagte hat.

Da der auf Geschäftsführung ohne Auftrag gestützte Klagantrag allein die dem Kläger anläßlich der Überschwemmung im Jahre 1992 entstandenen Aufwendungen betrifft, ist maßgebende bundesrechtliche Grundlage das seinerzeit geltende Abfallgesetz - AbfG - vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1410). Danach war der Kläger als Abfallbesitzer verpflichtet, auf seine Kosten die auf seinen Grundstücken angeschwemmten Abfälle zusammenzutragen und der Beklagten zur Entsorgung zu überlassen. In dem einen gleichartigen Sachverhalt betreffenden Urteil vom 11. Dezember 1997 - BVerwG 7 C 58.96 (für BVerwGE bestimmt) hat der erkennende Senat zu den entscheidungserheblichen Fragen folgendes ausgeführt:

"Nach § 3 Abs. 1 AbfG hat der Besitzer Abfälle dem Entsorgungspflichtigen zu überlassen. Entsorgungspflichtig für die in ihrem Gebiet angefallenen Abfälle sind die nach Landesrecht zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts (§ 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG). 'Angefallen' sind u.a. solche Abfälle, die deren Besitzer in Erfüllung seiner Überlassungspflicht der entsorgungspflichtigen Körperschaft zur Verfügung gestellt hat. Der überlassungspflichtige Besitzer muß also die Abfälle zusammentragen und entsprechend den maßgebenden satzungsrechtlichen Bestimmungen so bereitstellen, daß die entsorgungspflichtige Körperschaft sie ohne weiteren Aufwand einsammeln kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 11: Februar 1983 - BVerwG 7 C 45.80 - BVerwGE 67, 8). Etwas anderes gilt nur für Abfälle, die die entsorgungspflichtige Körperschaft nach Maßgabe des § 3 Abs. 3 AbfG von der Entsorgung ausgeschlossen hat; in solchen Fällen ist der Abfallbesitzer selbst entsorgungspflichtig (§ 3 Abs. 4 AbfG).

Diese 'Arbeitsteilung' zwischen Abfallbesitzer und entsorgungspflichtiger Körperschaft ist Ausdruck der gesetzgeberischen Wertung und Entscheidung, daß der einzelne Bürger entsprechend dem allgemein im Umweltrecht verankerten Verursacherprinzip seinen Teil zur Lösung dieses bedeutsamen Umweltproblems beitragen soll und nicht alle dafür notwendigen Maßnahmen der Allgemeinheit überlassen darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 82.87 - NJW 1989, 1295 = DVBl 1989, 522; Beschluß vom 27. Juli 1995 - BVerwG 7 NB 1.95 - BVerwGE 99, 88 <92>). Dabei knüpft das Gesetz für die Pflicht zur Überlassung an den Besitz an, weil allein der Besitzer kraft seiner Sachherrschaft rechtlich und tatsächlich in der Lage ist, die Abfälle der öffentlichen Entsorgung zuzuführen; er kann jeden anderen, insbesondere auch die entsorgungspflichtige Körperschaft, von dem Zugriff auf die Abfälle ausschließen. Anders als im Zivilrecht setzt Abfallbesitz keinen Besitzbegründungswillen voraus; vielmehr genügt die - auf welche Weise auch immer erlangte - tatsächliche Gewalt über die Abfälle (BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1983 a.a.O. S. 12; BGH, NVwZ 1985, 447). Denn die Überlassungspflicht des Abfallbesitzers ist vor allem ordnungsrechtlicher Natur. Die noch nicht einer gemeinwohlverträglichen Entsorgung zugeführten Abfälle bilden einen potentiell abfallrechtswidrigen Zustand, den der Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft durch Überlassung der Abfälle an den Entsorgungspflichtigen auch dann zu beseitigen hat, wenn er ohne oder gegen seinen Willen Besitzer geworden ist. Diese Verantwortlichkeit für 'aufgedrängten' Abfall ist eine verfassungsgemäße Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. den auf die Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil des Senats vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 82.87 - a.a.O. ergangenen Beschluß des BVerfG vom 17. April 1989 - 1 BvR 385/89).

Aus diesen Grundsätzen folgt, daß von einem die Überlassungspflicht auslösenden Abfallbesitz dann nicht mehr gesprochen werden kann, wenn die betreffende Person nicht einmal - wie es der erkennende Senat in seinem Urteil vom 11. Februar 1983 - BVerwG 7 C 45.80 - a.a.O. S. 12 ausgedrückt hat - ein 'Mindestmaß an tatsächlicher Sachherrschaft' innehat. Das ist anzunehmen, wenn sich die tatsächliche Herrschaftsbeziehung dieser Person zu den Abfällen nicht von derjenigen beliebiger anderer Personen unterscheidet. Dementsprechend hat der erkennende Senat den Abfallbesitz eines Grundstückseigentümers (oder -besitzers) verneint, wenn die Abfälle auf einem Grundstück lagern, das der Allgemeinheit rechtlich und tatsächlich frei zugänglich ist, etwa aufgrund naturschutz- oder waldrechtlicher Betretungsrechte (vgl. die Urteile vom 11. Februar 1983 - BVerwG 7 C 45.80 - a.a.O. und vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 82.87 - a.a.O.). In einem solchen Fall vermitteln das Eigentum oder der Besitz an dem Grundstück nach der Verkehrsauffassung keinen Herrschaftsbereich, der zugleich auch die tatsächliche Gewalt über die darauf befindlichen Gegenstände begründet. Derartige Abfälle ohne überlassungspflichtigen Besitzer hat die entsorgungspflichtige Körperschaft selbst auf dem Grundstück einzusammeln (§ 1 Abs. 2 AbfG).

Die dem Kläger gehörenden oder von ihm gepachteten, landwirtschaftlich genutzten Grundstücke sind, wovon auch die Verfahrensbeteiligten ausgehen, nicht in diesem Sinne frei zugänglich; insbesondere bestehen keine Betretungsrechte für die Allgemeinheit. Das Eigentum oder der Besitz an den Grundstücken vermittelt also nach der Verkehrsauffassung gleichzeitig die tatsächliche Gewalt über die darauf befindlichen Gegenstände. Das betrifft auch die angeschwemmten Abfälle. Zu Unrecht hebt das Oberverwaltungsgericht demgegenüber darauf ab, daß der Kläger das Anschwemmen der Abfälle nicht verhindern könne. Wie dargelegt, beruht die Pflichtenstellung des Abfallbesitzers auf seiner Herrschaftsbeziehung zu den Abfällen und nicht darauf, daß die Begründung der tatsächlichen Sachherrschaft seinem Willen entspricht. Da es auf diesen Willen nicht ankommt, ist auch nicht von Belang, ob der Pflichtige aus eigenen Kräften in der Lage ist, eine unerwünschte Besitzbegründung durch entsprechende Vorkehrungen zu verhindern. Dementsprechend hat der erkennende Senat bisher schon die Begründung von Abfallbesitz durch das verbotswidrige Fortwerfen oder Ablagern von Abfällen durch Dritte auf nicht frei zugänglichen Grundstücken im Innenbereich (Urteil vom 11. Februar 1983 - BVerwG 7 C 45.80 a.a.O.; Beschluß vom 20. Juli 1988 - BVerwG 7 B 9.88 NVwZ 1988, 1021) und im Außenbereich (Urteil vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 82.87 - a.a.O.) nicht davon abhängig gemacht, ob der Eigentümer des Grundstücks gegen derartiges Tun wirksame Abwehrmaßnahmen treffen kann oder nicht. Wenn das Oberverwaltungsgericht auf diesen Umstand unter Rückgriff auf das Verursacherprinzip abstellt, knüpft es den Abfallbegriff an weitere Voraussetzungen, die über die Innehabung der tatsächlichen Sachherrschaft hinausgehen; das widerspricht der gesetzlichen Regelegung. Gelangen daher die Abfälle durch Naturvorgänge (Sturm, Überschwemmung u.ä.) oder durch höhere Gewalt auf nicht frei zugängliche Grundstücke, ist es nicht Sache der Allgemeinheit, sondern des Eigentümers oder Besitzers, (potentiell) abfallrechtswidrige Zustände auf seinem Grundstück durch Überlassung der Abfälle an den Entsorgungspflichtigen zu beseitigen. Das Gesetz trägt damit dem Umstand Rechnung, daß dem Eigentümer oder Besitzer auch die Nutzungen des Grundstücks zustehen und daß er rechtlich allein umfassend in der Lage ist, auf seinem Grundstück 'aufzuräumen' (BVerfG, Beschluß vom 17. April 1989 - 1 BvR 385/89 -). Im Fall überschwemmungsgefährdeter Grundstücke kommt hinzu, daß sich der Grundstückseigentümer oder -besitzer die Nachteile zurechnen lassen muß, die sich aus der Lage seines Grundstücks an einem solchen Gewässer ergeben können. Das ist bei landwirtschaftlich genutzten Grundstücken im Außenbereich nicht anders als etwa bei bebauten Grundstücken im Innenbereich hochwasserbedrohter Gemeinden.

Entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts und des Klägers ist eine Zuweisung des Risikos an die Allgemeinheit nicht deshalb geboten, weil Gewässer wie die Weser faktisch und im Rahmen des Gemeingebrauchs auch rechtlich frei zugänglich sind und deshalb als "wilde Müllkippe" mißbraucht werden. Diese Annahme bedarf bereits in tatsächlicher Hinsicht der Präzisierung. Der "Zivilisationsmüll" stellt nämlich regelmäßig nur einen Teil der angeschwemmten Abfälle dar. Hinzu kommen das natürliche Schwemmgut (z.B. Pflanzen, Steine, Schlamm), das sich bereits im Fluß befand oder durch die Gewalt des Hochwassers von dem Flußbett oder den Ufern losgerissen wurde, sowie die Gegenstände, die das Hochwasser von anderen überschwemmten Grundstücken fortgetragen hat. Entscheidend ist aber der Gesichtspunkt, daß der Eigentümer oder Besitzer die lagebedingten Nachteile seines Grundstücks so zu tragen hat, wie sie sich aufgrund der jeweiligen Gegebenheiten tatsächlich darstellen. Dazu gehört auch der Umstand, daß durch rechtswidriges Verhalten einzelner Abfälle in das Gewässer gelangen."

Diese Ausführungen gelten uneingeschränkt auch für den vorliegenden Fall. Die Grundstücke des Klägers waren nicht in dem dargelegten Sinne frei zugänglich; insbesondere bestanden keine Betretungsrechte für die Allgemeinheit. Die somit bestehende Pflicht des Klägers, als Abfallbesitzer die im Jahre 1992 angeschwemmten Abfälle auf seine Kosten der Beklagten zu überlassen, war auch nicht ausnahmsweise nach den im Urteil des erkennenden Senats vom 11. Dezember 1997 - BVerwG 7 C 58.96 - dargestellten Grundsätzen entfallen. Dies bedarf angesichts der streitigen Kosten in Höhe von 462,75 DM keiner weiteren Begründung.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Dr. Franßen Dr. Paetow Dr. Bardenhewer Kley Dr. Brunn

Ende der Entscheidung