Judicialis Rechtsprechung

Der Hamburger Verordnungsgeber durfte gestützt auf § 47 Abs. 3 PBefG mit § 7 Abs. 4 der hamburgischen Taxenordnung vom 18. Januar 2000 (GVBl. S. 28) Taxenfahrer zum Führen eines Namensschildes verpflichten. Daran ändert nichts, dass auch der Bundesverordnungsgeber in der BOKraft auf der Grundlage des § 57 PBefG eine solche Verpflichtung hätte einführen können. Die BOKraft enthält keine einschlägige bundesrechtliche Regelung, die die landesrechtliche Vorschrift gemäß Art. 31 GG brechen würde.

Die Pflicht, ein Namensschild zu führen ist mit der Freiheit der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) und dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 GG) vereinbar.

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1 Bf 83/03

Verkündet am 06. August 2004

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 1. Senat, durch die Richter Dr. Gestefeld, Dr. Meffert und E.-O. Schulz sowie die ehrenamtlichen Richter Maas und Zetzsche für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 09. Januar 2003 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Hinsichtlich der Kosten des gesamten Verfahrens ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger - ein angestellter Taxenfahrer - streitet mit der Beklagten im Wesentlichen um die Gültigkeit von § 7 Abs. 4 der hamburgischen Taxenordnung vom 18. Januar 2000 (GVBl S. 28 - im Folgenden: TO). Die Vorschrift lautet:

"Die Taxenfahrerin oder der Taxenfahrer ist verpflichtet, während des Bereithaltens der Taxe und während der Ausführung von Beförderungsaufträgen im Wageninnern an einer für den Fahrgast gut sichtbaren Stelle ein Schild mit ihrem oder seinem Lichtbild und ihrem oder seinem Ruf- und Familiennamen in Druckbuchstaben anzubringen".

Die hamburgische Taxenordnung ist auf Grund von § 47 Abs. 3 und § 51 Abs. 1 und 3 des Personenbeförderungsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. August 1990 (BGBl I S. 1690, m.spät.Änd. - im Folgenden: PBefG) erlassen worden. In der im vorliegenden Zusammenhang allein interessierenden Vorschrift des § 47 Abs. 3 PBefG heißt es:

"Die Landesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung den Umfang der Betriebspflicht, die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des Dienstbetriebs zu regeln. Sie kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung übertragen. In der Rechtsverordnung können insbesondere Regelungen getroffen werden über

1. das Bereithalten von Taxen in Sonderfällen einschließlich eines Bereitschaftsdienstes,

2. die Annahme und Ausführung von fernmündlichen Fahraufträgen,

3. den Fahr- und Funkbetrieb,

4. die Behindertenbeförderung und

5. die Krankenbeförderung, soweit es sich nicht um Beförderungen nach § 1 Abs. 2 Nr. 2 handelt."

Am 27. August 2001 wurde der Kläger mit seiner Taxe kontrolliert. Die Polizei beanstandete, dass der Kläger kein Fahrerschild angebracht habe.

Der Kläger widersprach der Beanstandung und trug dazu später weiter vor: § 7 Abs. 4 TO finde in § 47 Abs. 3 PBefG keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Das Mitführen von Papieren sei abschließend im Personenbeförderungsgesetz geregelt. Auch sei in der Verordnung über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr (vom 21.6.1975, BGBl I S. 1573, m.spät.Änd. - im Folgenden: BOKraft) bestimmt, dass der Unternehmer Name und Betriebssitz des Unternehmens in der Taxe sichtbar machen müsse. Dies sei eine detaillierte und abschließende Regelung. Der zusätzliche Identitätsnachweis stelle einen schwerwiegenden, nicht gerechtfertigten Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Fahrers sowie einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz dar. Er werde deshalb der in § 7 Abs. 4 TO geregelten Verpflichtung nicht nachkommen.

Mit Bescheid vom 27. November 2001 gab die Beklagte dem Kläger gemäß § 3 Abs. 1 SOG i.V.m. § 54 Abs. 1 Satz 1 PBefG auf, spätestens ab 4. Januar 2002 ein § 7 Abs. 4 TO entsprechendes Fahrerschild im Wageninneren der jeweils von ihm benutzten Taxe anzubringen. Außerdem setzte sie gegen den Kläger für jeden Fall der Zuwiderhandlung nach § 20 HmbVwVfG ein Zwangsgeld in Höhe von 500,-- DM fest: § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG ermächtige den Landesverordnungsgeber zur Regelung von Einzelheiten des Dienstbetriebs. Hierher gehöre auch die in § 7 Abs. 4 TO geregelte Pflicht. § 27 Abs. 2 BOKraft stehe dem nicht entgegen. Dort sei die Ausstattung des Taxenfahrzeugs selbst geregelt. Hier gehe es um eine Pflicht für den Taxenfahrer unabhängig vom benutzten Fahrzeug.

Mit seinem Widerspruch führte der Kläger aus: Der Landesverordnungsgeber sei nicht berechtigt, einen derart schweren Eingriff in das verfassungsrechtlich garantierte allgemeine Persönlichkeitsrecht vorzunehmen. Insbesondere ermächtige § 47 Abs. 3 PBefG den Landesverordnungsgeber nicht zum Erlass einer entsprechenden Vorschrift. Mit "Einzelheiten des Dienstbetriebs" seien in erster Linie Regelungen über den Fahr- und Funkbetrieb gemeint. Die Pflicht zum Mitführen eines Fahrerschildes greife in das allgemeine Persönlichkeitsrecht und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Betroffenen ein und sei daher keine "Einzelheit des Dienstbetriebs". Ein derart schwerwiegender Eingriff könne nur durch den Bundesgesetzgeber veranlasst werden. Dieser habe aber bereits eine abschließende Regelung darüber getroffen, welche Fahrzeugpapiere während der Fahrt mitzuführen und wem gegenüber sie auszuhändigen seien. Deshalb sei es dem Landesverordnungsgeber verwehrt, eine zusätzliche Verpflichtung zum Mitführen von Identitätspapieren einzuführen. Er empfinde das Fahrerschild als erniedrigend und demütigend. Nirgendwo im Dienstleistungsgewerbe finde sich eine vergleichbare Identifizierungspflicht. Durch diese Ungleichbehandlung fühle er sich diskriminiert. Ein ganzer Berufsstand werde als nicht vertrauenswürdig disqualifiziert. Kollegen hätten mit dem Fahrerschild negative Erfahrungen gemacht. Die notwendige Distanz zu den Fahrgästen werde spürbar verringert. Es komme immer wieder zu Diskussionen über die Sinnhaftigkeit dieser Anordnung oder zu Gesprächen über das Foto des Fahrers. Viele Fahrer müssten sich von oftmals angetrunkenen Fahrgästen mit ihrem Vornamen anreden lassen. Außerdem führe die Preisgabe des vollen Namens zu einer zusätzlichen Gefährdung für den Fahrer. Sie ermögliche es dem Fahrgast, die Anschrift des Fahrers ausfindig zu machen. Dadurch seien Raubüberfälle nach Schichtende nicht auszuschließen. Die beanstandete Maßnahme sei weder erforderlich noch geeignet. Sie sei unverhältnismäßig. Es gebe bereits ausreichende Identifizierungsmerkmale und damit Beschwerdemöglichkeiten für den Fahrgast. Die Angaben zur Ordnungsnummer des Taxis und zum Namen und Betriebssitz des Unternehmers seien gesetzlich vorgeschrieben. Das amtliche Kennzeichen der Taxe, die Angaben auf dem Quittungsblock und gegebenenfalls auch die Funknummer seien weitere Identifizierungsmöglichkeiten. Jeder Unternehmer wisse, welcher Fahrer wann welche Taxe fahre. Gegebenenfalls ließe sich die Mitwirkungspflicht des Unternehmers auch verwaltungsrechtlich erzwingen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 19. April 2002, zugestellt am 24. April 2002, wies die Beklagte den Widerspruch zurück:

§ 7 Abs. 4 TO finde in § 47 Abs. 3 PBefG eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Die Pflicht eines Taxenfahrers, sich durch ein Namensschild mit Lichtbild dem Fahrgast gegenüber zu identifizieren, stelle eine Einzelheit des Dienstbetriebs im Sinne dieser Vorschrift dar. Es treffe nicht zu, dass das Anbringen, Mitführen und Vorzeigen von Papieren und Identifikationsmerkmalen für Taxen bundesrechtlich abschließend geregelt sei. Der Bund habe zwar im Personenbeförderungsgesetz und der BOKraft abschließende Regelungen über das Mitführen und Aushändigen fahrerbezogener Dokumente und die Beschaffenheit und Einrichtung der Taxenfahrzeuge getroffen. Hierzu zähle das Fahrerschild indessen nicht. Das Fahrerschild sei ein Teil der Ausrüstung, die der Fahrer - ähnlich wie den Hamburger Stadtplan gemäß § 7 Abs. 3 TO - während seines Dienstes mit sich führen müsse, unabhängig davon, welches Fahrzeug er benutze.

§ 7 Abs. 4 TO greife nicht unzulässig in das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung ein. Dieses Recht könne im überwiegenden Allgemeininteresse eingeschränkt werden, wenn die betreffende Maßnahme eine verfassungsgemäße gesetzliche Grundlage aufweise, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entspreche und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahre. So liege es hier. Hauptziel der Regelung sei es, die Sicherheit im Taxenverkehr - insbesondere für weibliche Fahrgäste - zu erhöhen. Die Erreichung dieses Zieles liege im allgemeinen Interesse. Die getroffene Regelung sei geeignet, die Sicherheit für die Fahrgäste im Taxenverkehr zu erhöhen, weil der Fahrer für die Fahrgäste nicht mehr anonym sei. Für den Fahrer bestehe deshalb ein größerer Anreiz als bisher, sowohl seiner Pflicht zu rücksichtsvollem und besonnenem Verhalten gegenüber den Fahrgästen zu genügen als auch Ordnungswidrigkeiten und Straftaten zum Nachteil der Fahrgäste zu unterlassen. Die Vorschrift sei erforderlich, weil die Erfahrung gelehrt habe, dass die von dem Kläger aufgezeigten Möglichkeiten zur Ermittlung des Fahrers oftmals nicht zum Erfolg geführt hätten, so z.B., wenn der Fahrer es abgelehnt habe, dem Fahrgast eine Quittung zu erteilen, oder sich der Unternehmer geweigert habe, den Namen des Fahrers anzugeben. Zudem zeige die Existenz einer ähnlichen Regelung in Köln, dass auch andere Städte eine solche Regelung für erforderlich hielten. Die Zumutbarkeit ergebe sich daraus, dass die Regelung dem wirksamen Schutz aller Taxenfahrgäste vor unangemessenem Verhalten von Fahrern diene und damit einen Beitrag zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung leiste, während die Belastungen für die Taxenfahrer nur gering seien. In vielen Berufen, die im Lichte der Öffentlichkeit und/oder unter den Augen der Kunden ausgeübt würden, seien die Berufstätigen öffentlich-rechtlich oder arbeitsvertraglich zur Offenlegung ihres Namens verpflichtet. Die Pflicht zum Tragen eines Namenschildes sei auch nicht per se geeignet, den Träger in der öffentlichen Meinung als nicht vertrauenswürdig abzuqualifizieren. Vielmehr diene ein Namensschild grundsätzlich dazu, Berührungsängste und Anonymität abzubauen, Offenheit zu signalisieren, die Ansprechbarkeit zu erhöhen, den Dialog zu fördern und dadurch ein Vertrauensverhältnis zu begründen und zu verstärken. Eine solche vertrauensbildende Maßnahme sei auch und gerade im Taxenverkehr angebracht; denn der Taxenfahrgast stehe zu dem Fahrer in einem besonderen Abhängigkeitsverhältnis. Der Fahrer bestimme den Weg, den das Fahrzeug nehme, die Geschwindigkeit und den Fahrstil. Anders als in einem Bus gebe es auch keine soziale Kontrolle durch andere Fahrgäste. Deshalb solle sich der Fahrgast nicht zu irgendeiner anonymen Person in den Wagen setzen müssen. Von negativen Erfahrungen anderer Fahrer mit den Fahrerschildern sei ihr, der Beklagten, nichts bekannt. Im Übrigen müsse es der Kläger nicht dulden, von einem Fahrgast unangemessen behandelt zu werden; ihm bleibe unbenommen, die Beförderung abzulehnen und/oder Strafanzeige zu erstatten. Auch erhöhe das Fahrerschild die Gefährdung des Fahrers nicht. Die entsprechenden Befürchtungen des Klägers seien realitätsfern.

Mit seiner am 21. Mai 2002 erhobenen Klage hat der Kläger sein bisheriges Vorbringen vertieft.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 27. November 2001 und den Widerspruchsbescheid vom 19. April 2002 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte hat sich auf den Widerspruchsbescheid bezogen und ihr bisheriges Vorbringen vertieft.

Durch Urteil vom 9. Januar 2003 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

Die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig. Die Beklagte habe dem Kläger gemäß § 3 Abs. 1 SOG zu Recht aufgegeben, während des Bereithaltens der Taxe und während des Ausführens von Beförderungsaufträgen im Wageninneren an einer für den Fahrgast gut sichtbaren Stelle ein Schild mit seinem Lichtbild und seinem Ruf- und Familiennamen anzubringen. Der Kläger habe eine Störung der öffentlichen Sicherheit verursacht, indem er gegen § 7 Abs. 4 TO verstoßen habe. Die Vorschrift sei Teil der objektiven Rechtsordnung.

§ 7 Abs. 4 TO beruhe auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage, nämlich auf § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG.

Die Verordnung sei formell rechtmäßig. Art. 80 Abs. 1 GG erlaube dem Bundesgesetzgeber, Ermächtigungen an den Landesverordnungsgeber zu erteilen. Die Zuständigkeit des Landesverordnungsgebers sei nicht durch ein vorrangiges Tätigwerden des Bundes nach Art. 72 GG gesperrt. Nach § 57 Abs. 1 Nr. 2 und 3 PBefG lägen nur die Regelungskompetenzen für Verordnungen im Bereich der Beschaffenheit und Einrichtung der Taxenfahrzeuge, der Sicherheit und Ordnung des Betriebs und die Anforderungen an die Befähigung, Eignung und das Verhalten der Betriebsbediensteten beim Bund. Die Pflicht des Fahrers, ein Fahrerschild zu verwenden, unterfalle dem nicht und obliege damit der Regelung durch die Länder. Entsprechend habe der Bund in § 27 Abs. 2 BOKraft nur eine Regelung in Bezug auf das Anbringen eines Unternehmerschildes getroffen, bei dem es sich um eine feste Einrichtung des Fahrzeugs handele. Das durch § 7 Abs. 4 TO vorgeschriebene Fahrerschild stelle jedoch einen Teil der Ausrüstung dar, die die Fahrer während ihres Dienstes mit sich führen müssten. Wechsele der Fahrer das Fahrzeug, so müsse er sein Fahrerschild mitnehmen und am neuen Fahrzeug anbringen. Im Übrigen betreffe das Fahrerschild nicht unmittelbar das Verhalten der Betriebsbediensteten, sondern solle lediglich eine mittelbare Wirkung auf dieses haben, zugleich aber positiv auf das Sicherheitsgefühl der Fahrgäste einwirken.

§ 7 Abs. 4 TO sei auch materiell rechtmäßig. Der Verordnungsgeber habe sich im Rahmen der Ermächtigungsgrundlage gehalten. Mit der Verpflichtung der Taxenfahrer, während des Dienstes einen Fahrerausweis im Fahrzeuginneren anzubringen, habe der Verordnungsgeber eine Einzelheit des Dienstbetriebs im Sinne des § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG geregelt. Der Fahrer werde zur Preisgabe seiner Identität gegenüber den Fahrgästen verpflichtet. Es werde damit die äußere, dem Fahrgast gegenübertretende Seite des Dienstes näher konkretisiert. Der Verordnungsgeber habe auch den Vorrang des Gesetzes, insbesondere die Grundrechte beachtet. Es könne weder eine Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der Betroffenen noch der Berufsfreiheit noch ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz festgestellt werden.

Eine Verletzung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der Adressaten der Regelung liege nicht vor. Zwar werde der Schutzbereich des Grundrechts, zu dem als ein Teilbereich auch das informationelle Selbstbestimmungsrecht gehöre, beeinträchtigt. Die Beeinträchtigung sei jedoch gerechtfertigt. Das sei dann der Fall, wenn der Eingriff im überwiegenden Allgemeininteresse erfolge und insoweit auch verhältnismäßig sei. Verhältnismäßig sei der Eingriff, wenn er im Hinblick auf den verfolgten Zweck geeignet und erforderlich sei und auf Grund einer Abwägung der eintretenden Belastung mit dem zu schützenden Gut in einem angemessenen Verhältnis stehe. So liege es hier. § 7 Abs. 4 TO verfolge das Ziel, die Sicherheit im Taxenverkehr - insbesondere für weibliche Fahrgäste - zu erhöhen. Die Regelung sei geeignet, diesem Ziel zu dienen. Die Regelung sei erforderlich; die vom Kläger genannten weiteren Identifizierungsmöglichkeiten seien nicht vergleichbar wirksam wie ein Fahrerschild. Zudem sei die Regelung auch angemessen. Es sei nicht ersichtlich, dass die mit der Verwendung eines Fahrerschildes anzunehmenden möglichen Beeinträchtigungen für den Taxenfahrer unzumutbar seien und nicht von den Vorteilen eines Schildes für die Fahrgäste aufgewogen würde.

Soweit durch das Fahrerschild die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit betroffen sein sollte, sei diese durch die Pflicht zur Verwendung eines Fahrerschildes nicht verletzt. Schließlich liege auch keine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vor. Dies gelte schon deshalb, weil es im Bereich der privaten Dienstleister keinen Berufsstand gebe, der dem des Taxenfahrers wesentlich gleich sei.

Der Kläger sei als Handlungsstörer polizeipflichtig. Die Beklagte habe das ihr nach § 3 Abs. 1 SOG eröffnete Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Auch die Zwangsgeldfestsetzung sei nicht zu beanstanden.

Mit seiner - vom Verwaltungsgericht zugelassenen - Berufung trägt der Kläger ergänzend vor: § 3 Abs. 1 SOG scheide als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide selbst dann aus, wenn § 7 Abs. 4 TO gültig sei. Nicht jeder Verstoß gegen die objektive Rechtsordnung stelle gleichzeitig eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit im Sinne von § 3 SOG dar. Vielmehr müsse eine konkrete Gefährdung der öffentlichen Sicherheit gegeben sein. Eine abstrakte Gefährdungslage reiche nicht aus. Im Übrigen wiederholt und vertieft der Kläger im Wesentlichen sein bisheriges Vorbringen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 9. Januar 2003, den Bescheid der Beklagten vom 27. November 2001 und den Widerspruchsbescheid vom 19. April 2002 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor:

Inzwischen habe auch die Stadt Düsseldorf zum 16. Dezember 2003 eine Pflicht für Taxenfahrer zum Anbringen eines Fahrerschildes im Wageninneren geschaffen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze, die angefochtenen Bescheide, das Urteil des Verwaltungsgerichts und die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

I.

Die zulässige Berufung hat in der Sache keinen Erfolg. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist richtig. Hierauf kann grundsätzlich Bezug genommen werden. Das Berufungsvorbringen rechtfertigt keine andere Beurteilung.

1. Der Kläger meint in erster Linie, § 3 Abs. 1 SOG scheide als Grundlage für die angegriffenen Bescheide selbst dann aus, wenn § 7 Abs. 4 TO Bestandteil der objektiven Rechtsordnung sei.

Die Auffassung des Klägers ist unzutreffend. Ist § 7 Abs. 4 TO gültig, so hat der Kläger am 27. August 2001 gegen die darin bestimmte Pflicht zur Anbringung eines Fahrerschildes verstoßen. Ein Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Normen beeinträchtigt stets die öffentliche Sicherheit (vgl. z.B. Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 3. Aufl. 2004, Rdnr. 58). Es bestand darüber hinaus auch die konkrete Gefahr, dass der Kläger weitere Verstöße begehen werde, da er der Beklagten schriftlich mitgeteilt hatte, dass er sich an die Pflicht aus § 7 Abs. 4 TO auch künftig nicht halten werde. Es kann deshalb nicht zweifelhaft sein, dass es der Beklagten unter diesen Umständen oblag, gemäß § 3 Abs. 1 SOG nach pflichtgemäßem Ermessen die bevorstehenden Gefahren für die öffentliche Sicherheit durch geeignete Maßnahmen abzuwehren.

2. Der Kläger wendet weiterhin ein, es fehle für § 7 Abs. 4 TO an einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Jedenfalls lasse sich eine solche Ermächtigung nicht aus § 47 Abs. 3 PBefG herleiten.

Der Einwand des Klägers überzeugt nicht. § 7 Abs. 4 TO findet in der Vorschrift des § 47 Abs. 3 PBefG eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Insbesondere ist die Pflicht zum Anbringen des Fahrerschildes zu den "Einzelheiten des Dienstbetriebs" im Sinne von § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG zu rechnen.

a) Für diese Auslegung spricht zunächst der Wortlaut der Vorschrift. Es liegt nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch nahe, dass es sich bei der Pflicht der Taxenfahrer, während des Bereithaltens der Taxe und während der Ausführung von Beförderungsaufträgen im Wageninneren an einer für den Fahrgast gut sichtbaren Stelle ein Schild mit seinem Lichtbild und seinem Ruf- und Familiennamen anzubringen, um eine "Einzelheit des Dienstbetriebs" handelt.

b) Für diese Auslegung, die schon das Verwaltungsgericht für richtig gehalten hat, spricht auch der systematische Zusammenhang der in § 47 PBefG getroffenen Regelungen: Wie das Bundesverwaltungsgericht speziell zu § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG mit Blick auf § 47 Abs. 1 PBefG entschieden hat, ist "Dienstbetrieb" im Sinne des § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG der Betrieb von Taxen zur Beförderung von Personen und das Bereithalten von Taxen zur Beförderung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8.7.1988 - 7 B 83.88 = Buchholz 442.01 § 47 PBefG Nr. 3). "Einzelheiten des Dienstbetriebs", die nach § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG durch Rechtsverordnung geregelt werden können, betreffen also "das Vorgehen des Unternehmers bzw. Fahrers bei Ausübung des Dienstes" (vgl. BVerwG, a.a.O., unter Bezugnahme auf BayObLG, Beschl. v. 18.5.1987 - 3 Ob OWi 66/87 = DÖV 1987 S. 873). Die "Einzelheiten des Dienstbetriebs" betreffen damit nicht Angelegenheiten des "inneren Betriebs" des Taxenunternehmers und Pflichten des Unternehmers als Arbeitgeber, Gewerbetreibender, Steuerzahler usw. gegenüber Beschäftigten und Behörden. Sie betreffen vielmehr wie die in § 47 Abs. 2 und 4 PBefG getroffenen Regelungen den Taxenverkehr in seiner Funktion als Verkehrsträger, als Mittel der "Verkehrsbedienung", sozusagen den "äußeren" Dienstbetrieb (vgl. BVerwG, a.a.O.; Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand 3/1996, B § 47 Anm. 30; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand September 1999, § 47 PBefG Rdnr. 9). In Übereinstimmung damit heißt es in der Stellungnahme des Senats der Beklagten zum 17. Tätigkeitsbericht des Hamburgischen Datenschutzbeauftragten, der darin Bedenken gegen die nunmehr in § 7 Abs. 4 TO enthaltene Regelung geäußert hatte (vgl. Bl. 40-42 d.A.), richtig, es sei allgemein anerkannt, dass der Landesverordnungsgeber nach § 47 Abs. 3 PBefG berechtigt sei, das Vorgehen der Unternehmer und Fahrer bei Ausübung des Dienstes, d.h. die dem Fahrgast gegenübertretende Seite des Taxenverkehrs, zu regeln (Bü/Drs 16/4841 vom 26.9.00, S. 5). Hierzu ist mit dem Verwaltungsgericht auch die in § 7 Abs. 4 TO geregelte Verpflichtung des Fahrers zum Anbringen seines Fahrerschildes zu rechnen; denn auch diese betrifft "das Vorgehen des Unternehmers bzw. Fahrers bei Ausübung des Dienstes".

c) Diese Auslegung ist darüber hinaus auch dann geboten, wenn man über § 47 PBefG hinausblickt. Die von dem Kläger erhobenen Einwendungen, die in ihrem Kern dahin gehen, dass allenfalls der Bund eine solche Regelung treffen dürfe, überzeugen nicht.

aa) Der Kläger meint, die Verpflichtung des Fahrers zur Anbringung des Fahrerschildes falle schon deshalb nicht unter die "Einzelheiten des Dienstbetriebs", weil eine solche Regelung in das allgemeine Persönlichkeitsrecht und in das Recht des Betroffenen auf informationelle Selbstbestimmung eingreife; ein derart schwerwiegender Eingriff könne nur durch den Bundesgesetzgeber veranlasst werden.

Die Überlegungen des Klägers sind unzutreffend. Ob die durch § 7 Abs. 4 TO eingeführte Verpflichtung des Taxenfahrers zur Anbringung eines Fahrerschildes zu den "Einzelheiten des Dienstbetriebs" im Sinne von § 47 Abs. 3 PBefG gehört, hängt nicht davon ab, ob die Verpflichtung in das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Taxenfahrers und das Recht des Fahrers auf informationelle Selbstbestimmung eingreift oder nicht. Es gibt auch keinen allgemeinen Grundsatz, der besagt, dass Grundrechtseingriffe nur durch den Bundesgesetzgeber vorgesehen werden dürften. Im Übrigen übersieht der Kläger, dass die Ermächtigung der Landesregierung, durch Rechtsverordnung "Einzelheiten des Dienstbetriebs" zu regeln, auf einem Bundesgesetz, nämlich dem Personenbeförderungsgesetz, beruht.

bb) Der Kläger wendet ein, es obliege allein dem Bundesgesetzgeber, festzulegen, welche Ausweis- und Identitätspapiere der Bürger inne zu haben habe, ob und unter welchen weiteren Voraussetzungen diese mitzuführen seien und wem gegenüber sie gegebenenfalls vorzulegen seien. Es sei schon verfassungsrechtlich unzulässig, durch Rechtsverordnung eines Landesverordnungsgebers zusätzliche Ausweispflichten einzuführen.

Der Einwand des Klägers greift nicht durch. Es kann schon fraglich sein, ob das Fahrerschild überhaupt einen "Ausweis" im Rechtssinne darstellt, zumal der einzelne Taxenfahrer das Schild selbst herstellen darf. Dies bedarf jedoch keiner Vertiefung. Es gibt keine verfassungsrechtliche Vorschrift, die das Ausweiswesen - wie der Kläger wohl meint - einer speziellen Regelung durch Bundesgesetz vorbehielte. Wie die Beklagte zutreffend ausgeführt hat, ist das Ausweiswesen (lediglich) Gegenstand der Rahmengesetzgebung des Bundes (Art. 75 Abs. 1 Nr. 5 GG). Eine bundesrechtliche Rahmenvorschrift, die die Einführung eines Fahrerschildes für Taxenfahrer ausschlösse, ist nicht ergangen.

cc) Der Kläger trägt vor, es existierten bereits bundesrechtliche Regelungen darüber, welche Fahrzeugpapiere und fahrerbezogenen Papiere während der Beförderung mit dem Taxi mitzuführen seien und wem gegenüber sie auf Verlangen vorzulegen seien. Beispielsweise sei die für Taxen erforderliche personenbeförderungsrechtliche Genehmigung nur zuständigen Personen auszuhändigen (§ 17 Abs. 4 PBefG).

Die Ausführungen des Klägers überzeugen nicht. Die in § 17 Abs. 4 Satz 1 PBefG enthaltene Regelung besagt (lediglich), dass im Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen die Genehmigungsurkunde oder eine gekürzte amtliche Ausfertigung während der Fahrt mitzuführen und auf Verlangen den zuständigen Personen zur Prüfung auszuhändigen sei. Mit dieser Regelung verfolgt der Gesetzgeber erkennbar das Ziel, auf einfache Weise überprüfen zu können, ob der Unternehmer die erforderliche Genehmigung besitzt und die Genehmigung sich auf das betreffende Kraftfahrzeug erstreckt (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 4, § 17 Abs. 1 Nr. 8 PBefG). § 7 Abs. 4 TO ist dagegen auf ein ganz anderes Ziel gerichtet, nämlich in erster Linie darauf, einen Beitrag für die Sicherheit im Taxenverkehr - insbesondere für weibliche Fahrgäste - zu leisten (vgl. Bürgerschaftsdrucks. 16/4841 v. 26.9.2000, S. 5). Für die Annahme, mit § 17 Abs. 4 Satz 1 PBefG habe der Gesetzgeber zugleich eine Regelung wie § 7 Abs. 4 TO ausschließen wollen, spricht nichts.

dd) Der Kläger macht geltend, in der BOKraft werde auf der Grundlage von § 57 PBefG vom Bundesverordnungsgeber geregelt, dass Name und Betriebssitz des Unternehmens im Taxi sichtbar zu machen seien. Hierbei handele es sich um eine detaillierte und offensichtlich abschließende Regelung; es falle allein in die Kompetenz des Bundes, ob diese Regelung erweitert werde.

Der Senat vermag dem Kläger nicht zu folgen. Richtig ist zwar, dass das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (im Folgenden nur: Bundesministerium für Verkehr) nach § 57 PBefG berechtigt ist, mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung eine Regelung über die Verpflichtung der Taxenfahrer zur Anbringung eines Fahrerschildes zu schaffen. Dies berührt jedoch die von der Beklagten erlassene Regelung nicht.

(1) Das Bundesministerium für Verkehr ist nach § 57 PBefG berechtigt, mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung eine Regelung über die Verpflichtung der Taxenfahrer zur Anbringung eines Fahrerschildes zu schaffen.

Es ist freilich zweifelhaft, ob sich dies mit dem Kläger schon aus § 57 Abs. 1 Nr. 2 a PBefG ableiten lässt, wonach das Bundesministerium für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung u.a. die zur Durchführung des Personenbeförderungsgesetzes erforderlichen Vorschriften über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr erlässt, welche "Anforderungen an den Bau und die Einrichtungen der in diesen Unternehmen verwendeten Fahrzeuge" regeln. Denn man wird schwerlich annehmen können, dass das Fahrerschild zu den "Einrichtungen der ... Fahrzeuge" gehört, weil das Fahrerschild - anders als das in § 27 Abs. 2 BOKraft geregelte Unternehmerschild - nicht dauerhaft mit dem Fahrzeug verbunden wird.

Dem Kläger ist jedoch darin zuzustimmen, dass sich das Bundesministerium für Verkehr auf § 57 Abs. 1 Nr. 3 PBefG stützen könnte, wonach das Bundesministerium für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung u.a. die zur Durchführung des Personenbeförderungsgesetzes erforderlichen Vorschriften "über Anforderungen an die Befähigung, Eignung und das Verhalten der Betriebsbediensteten und über die Bestellung, Bestätigung und Prüfung von Betriebsleitern sowie deren Aufgaben und Befugnisse" erlässt. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das Fahrerschild nicht unmittelbar das Verhalten der Betriebsbediensteten betreffen, sondern lediglich eine mittelbare Wirkung auf dieses haben und zugleich positiv auf das Sicherheitsgefühl der Fahrgäste einwirken solle, ist wenig überzeugend. Der Begriff "Anforderungen an ... das Verhalten der Betriebsbediensteten" ist weit und schließt auch die Verpflichtung des Taxenfahrers zur Anbringung eines Fahrerschildes ein.

In jedem Fall könnte sich das Bundesministerium für Verkehr auf § 57 Abs. 1 Nr. 2 b PBefG stützen, wonach das Bundesministerium für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung die erforderlichen Vorschriften über den Betrieb von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr erlässt, welche "die Sicherheit und Ordnung des Betriebs" regeln. Zwar hat das Verwaltungsgericht ohne weitere Begründung gemeint, die Pflicht des Fahrers, ein Fahrerschild zu verwenden, unterfalle dieser Vorschrift nicht. Auch hat das Verwaltungsgericht Köln (Urt. v. 14.3.2003 - 11 K 699/02 = Bl. 121 ff. d.A.) aus dem Zusammenhang mit den §§ 12, 13 PBefG geschlossen, dass die in § 57 Abs. 1 Nr. 2 b PBefG enthaltene Eingriffsermächtigung nicht jede Maßnahme umfasse, die in irgendeiner Form der Abwehr von Gefahren im Zusammenhang mit dem Taxenbetrieb diene, sondern allein die innere Betriebsführung meine (Seite 11 d. Urt. = Bl. 126 d.A.). Der Wortlaut der Vorschrift ist jedoch weit und umfasst nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch auch solche Regelungen wie die Verpflichtung des Taxenfahrers zur Anbringung eines Fahrerschildes. Diese Auslegung liegt um so näher, als § 7 Abs. 4 TO nach der bereits erwähnten Stellungnahme des Senats der Beklagten gerade dazu dienen soll, einen Beitrag für die Sicherheit im Taxenverkehr und insbesondere für weibliche Fahrgäste zu leisten (Bürgerschaftsdrucks. 16/4841 S. 5). Hierfür spricht auch, dass das Bundesverwaltungsgericht es in seiner Entscheidung zum generellen Verbot des § 26 Abs. 3 BOKraft, die Außenflächen der Taxen für Reklamezwecke zu verwenden (Urt. v. 25.5.1984 - 7 C 45.82 = DÖV 1984, S. 1026), für selbstverständlich gehalten hat, dass zu den Vorschriften, die auf Grund von § 57 Abs. 1 Nr. 2 b PBefG über die Sicherheit und Ordnung des Betriebs von Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr erlassen werden können, auch die Vorschriften gehörten, die die äußere Kennzeichnung und Beschriftung der Taxen regeln; es hat dazu ausgeführt, dies bedürfe keiner weiteren Erörterung. Entsprechendes gilt für Vorschriften zur Anbringung eines Fahrerschildes.

(2) Der Umstand, dass das Bundesministerium für Verkehr nach § 57 Abs. 1 Nr. 2 b bzw. Nr. 3 PBefG berechtigt ist, mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung eine Regelung über die Verpflichtung der Taxenfahrer zur Anbringung eines Fahrerschildes zu schaffen, berührt die von der Beklagten erlassene Regelung nicht. Vielmehr sind in Fällen der vorliegenden Art grundsätzlich sowohl die Landesregierungen (nach § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG) als auch das Bundesministerium für Verkehr (nach § 57 Abs. 1 Nr. 2 b bzw. Nr. 3 PBefG) zum Erlass einer entsprechenden Regelung ermächtigt mit der Folge, dass die von einer Landesregierung erlassene Regelung solange und soweit gültig bleibt, bis das Bundesministerium für Verkehr eine nach Art. 31 GG vorgehende bundesrechtliche Regelung schafft.

Hierfür spricht schon ein Blick auf den Wortlaut der genannten Vorschriften: Es ist offenkundig, dass sich die Anwendungsbereiche dieser Vorschriften erheblich überschneiden, weil die vom Gesetzgeber gewählten Begriffe "Einzelheiten des Dienstbetriebs" auf der einen und "Anforderungen an ... das Verhalten der Betriebsbediensteten" bzw. " Sicherheit und Ordnung des Betriebs" unscharf sind. Hätte der Gesetzgeber entweder (nur) das Bundesministerium für Verkehr oder (nur) die Landesregierungen zum Erlass einer entsprechenden Verordnung ermächtigen wollen, so wäre zu erwarten gewesen, dass er schärfer umrissene Begriffe gewählt oder dies in anderer Weise deutlich gemacht hätte.

Hierfür spricht weiter der erkennbare Sinn und Zweck der Vorschriften. Es ist für Fälle der vorliegenden Art sehr sinnvoll, sowohl die Landesregierungen als auch das Bundesministerium für Verkehr zum Erlass entsprechender Regelungen zu ermächtigen, weil der Bedarf für eine entsprechende Verordnung von Land zu Land verschieden und deshalb für ein Land oder auch nur für einzelne Städte oder Gemeinden zu bejahen sein kann, ohne dass eine bundeseinheitliche Regelung erforderlich ist. Dies zeigt sich gerade auch für eine solche Regelung, wie sie die Beklagte hier in § 7 Abs. 4 TO getroffen hat, wenn man bedenkt, dass eine solche Regelung bisher erst für große Städte, nämlich für Köln, Hamburg und Düsseldorf, getroffen worden ist. Es liegt sehr nahe, dass der Gesetzgeber gerade solche, am Bedarf ausgerichtete Differenzierungen ermöglichen wollte. Dies gilt um so mehr, als sich ein etwaiger Konflikt zwischen § 47 Abs. 3 Satz 1 PBefG und § 57 Abs. 1 Nr. 2 b bzw. 3 PBefG für solche Fälle, die sowohl zu den "Einzelheiten des Dienstbetriebs" als auch zu den "Anforderungen an ... das Verhalten der Betriebsbediensteten" bzw. zur "Sicherheit und Ordnung des Betriebs" gehören, leicht lösen lässt. Es genügt, darauf abzustellen, ob das Bundesministerium für Verkehr, das nach § 57 Abs. 1 Satz 1 PBefG (nur) die zur Durchführung des Gesetzes etc. "erforderlichen" Vorschriften erlässt, eine bundeseinheitliche Regelung durch Rechtsverordnung für erforderlich hält und eine entsprechende Regelung schafft. Ist dies der Fall, geht diese Regelung etwaigen landesrechtlichen Regelungen vor (Art. 31 GG).

Schließlich scheint diese Auslegung auch der tatsächlichen Handhabung in der Praxis zu entsprechen. Hierauf deutet etwa das von der Beklagten vorgelegte Schreiben des Bundesministeriums für Verkehr vom 8. Mai 2000 (Bl. 52 f. d.A.) hin. Denn in diesem Schreiben, in dem das Bundesministerium von der grundsätzlichen Zuständigkeit Hamburgs für den Erlass einer Regelung über das Fahrerschild ausgeht, heißt es weiter, gleichwohl bleibe unter Berücksichtigung der Regelung des § 27 BOKraft die Frage zu klären, "ob nicht mindestens für die Zukunft eine einheitliche Regelung in allen Ländern anzustreben" sei. Entsprechend ist offenbar in der nunmehr in § 27 Abs. 1 BOKraft geregelten Frage nach der Anbringung eines Ordnungsnummernschildes verfahren worden: Wie sich aus der amtlichen Begründung (abgedruckt bei Bidinger, a.a.O. D § 27) ergibt, hatte zuvor schon eine Reihe von Bundesländern die Anbringung eines Ordnungsnummernschildes vorgeschrieben; erst später hat es der Bund augenscheinlich für erforderlich gehalten, eine bundeseinheitliche Regelung zu schaffen. Im Übrigen gibt es auch sonst Fälle, in denen der Landesverordnungsgeber eine Regelung getroffen hat, die typischerweise eine Anforderung an das Verhalten der Betriebsbediensteten darstellt. So ist beispielsweise dem Taxenfahrer nach § 7 Abs. 2 TO das Ansprechen und Anlocken von Passanten, um einen Fahrauftrag zu erhalten, sowie die Mitnahme eines Beifahrers und das Mitführen eines Tieres während der Beförderung von Fahrgästen untersagt. Diese Regelung kann einerseits auf § 47 Abs. 3 PBefG gestützt werden, stellt jedoch andererseits zugleich eine typische Anforderung an das Verhalten des Taxenfahrers dar, wie es sonst in den §§ 7, 8 und 9 BOKraft bundeseinheitlich geregelt ist. Probleme für die Praxis entstehen daraus nicht: Die BOKraft enthält bisher keine § 7 Abs. 2 TO entgegenstehende Regelung; würde eine solche Regelung geschaffen, würde sie nach Art. 31 GG vorgehen.

(3) Eine bundesrechtliche, § 7 Abs. 4 TO entgegenstehende Rechtsverordnung ist bisher nicht ergangen. Insbesondere ist eine solche Regelung nicht in § 27 Abs. 2 BOKraft enthalten. Diese Vorschrift bestimmt (nur), dass bei Taxen im Wageninneren an einer für den Fahrgast gut sichtbaren Stelle ein Schild mit Namen und Betriebssitz des Unternehmers anzubringen sei. Hierum geht es im vorliegenden Falle nicht. § 7 Abs. 4 TO verpflichtet den Fahrer, zusätzlich zu dem Unternehmerschild ein weiteres Schild, nämlich sein Fahrerschild anzubringen. Für die Annahme, dass durch § 27 Abs. 2 BOKraft eine Regelung, wie sie in § 7 Abs. 4 TO enthalten ist, ausgeschlossen werden sollte, fehlt es an hinreichenden Anhaltspunkten.

3) § 7 Abs. 4 TO verstößt nicht gegen das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Taxenfahrer und damit auch nicht gegen das Recht des Klägers auf informationelle Selbstbestimmung, welches einen Teilbereich des allgemeinen Persönlichkeitsrechts bildet. Zwar wird der Schutzbereich des Grundrechts beeinträchtigt. Die Beeinträchtigung ist jedoch zum Schutz überwiegender Interessen der Allgemeinheit gerechtfertigt. Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend und ausführlich begründet (S. 14-18 der Urteilsausfertigung = Bl. 79-83 d.A.). Das Vorbringen des Klägers rechtfertigt keine andere Beurteilung.

a) Der Kläger macht geltend, die Zielsetzung des Verordnungsgebers, die Sicherheit im Taxenverkehr - insbesondere für weibliche Fahrgäste - erhöhen zu wollen, sei sicherlich anerkennenswert. Es frage sich dennoch, ob dies Ziel und Motiv der Verordnung sei. Es fehle an jedem Nachweis darüber, dass und in welchem Zeitraum es eine zunehmende Zahl von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten von Taxenfahrern zu Lasten ihrer Fahrgäste gegeben habe. Das auf Seite 15 des erstinstanzlichen Urteils verwendete Zahlenmaterial sei weder nachvollziehbar noch belegt. Die Angabe, es habe im Jahr 2000 bei der Beklagten fast 700 Beschwerden von Fahrgästen gegeben, sei angesichts der großen Zahl von - geschätzt - knapp 13 Millionen Aufträgen im Jahr nicht aussagekräftig, wobei er nicht verkennen wolle, dass die Dunkelziffer nicht erhobener, aber berechtigter Beschwerden hoch sein möge.

Die Einwendungen des Klägers überzeugen nicht. Wie die Beklagte im Berufungsverfahren vorgetragen hat und der Kläger nicht bestreitet, sind bei der Beklagten im Jahr 1999 - d.h. vor Erlass der Taxenverordnung vom 18. Januar 2000 - insgesamt 494 Beschwerden und Anzeigen betreffend Taxen eingegangen; darunter waren 204 Beanstandungen durch Fahrgäste. Auch wenn diese Zahl im Vergleich zu der Zahl der Fahraufträge nur gering ist, so ist doch zu bedenken, dass längst nicht jeder Fahrgast, der einen Grund zur Beschwerde hat, sich beschwerdeführend an die Beklagte wenden wird, zumal er im Jahr 1999 den Namen des Fahrers noch nicht ohne Schwierigkeiten ermitteln konnte. Der Kläger räumt selbst ein, dass die Dunkelziffer nicht erhobener, aber berechtigter Beschwerden hoch sein möge. In jedem Fall bestand für die Beklagte genügend Anlass, tätig zu werden.

b) Der Kläger wendet ein, die Beklagte bleibe weiterhin jeden Nachweis schuldig, dass die angeordnete Maßnahme geeignet sei, den angestrebten Zweck zu erreichen. Der Ausweis sei kein offizielles amtliches Dokument und könne eine sichere Identifizierung daher ohnehin nicht gewährleisten. Auch sei nicht ersichtlich, dass die Regelung geeignet sein könnte, Straftaten wie Freiheitsberaubung, Nötigung oder gar sexuelle Übergriffe und Vergewaltigungen zu verhindern; wer tatsächlich als Taxenfahrer solche Straftaten begehen wolle, werde das Fahrerschild zuvor herausnehmen oder manipulieren.

Der Einwand des Klägers greift nicht durch. Gewiss kann das Fahrerschild nicht ausschließen, dass ein Taxenfahrer Straftaten begeht. Es kann jedoch nach der allgemeinen Lebenserfahrung nicht zweifelhaft sein, dass das Fahrerschild geeignet ist, ein mögliches Fehlverhalten des Fahrers, das durch die Anonymität begünstigt wird, einzudämmen. Dies gilt schon deshalb, weil es der Fahrgast infolge des Fahrerschildes leichter hat, sich über ein Fehlverhalten des Taxenfahrers zu beschweren, und davon auszugehen ist, dass der Fahrer dies bei seinem Verhalten berücksichtigen wird. Zudem steigert ein solches Schild das subjektive Sicherheitsgefühl der Fahrgäste.

c) Der Kläger trägt vor, die Regelung sei nicht erforderlich, weil es für den Fahrgast bereits anderweitige und ausreichende Identifizierungsmerkmale und damit auch Beschwerdemöglichkeiten gebe. Die Angaben zur Ordnungsnummer des Taxis und zum Namen und Betriebssitz des Unternehmers in der jeweiligen Taxe seien gesetzlich vorgeschrieben. Das amtliche Kennzeichen des Fahrzeugs, die Angaben auf dem Quittungsblock und ggf. auch die Funknummer seien weitere Identifizierungsmöglichkeiten. Bei Funktouren lasse sich durch einen Anruf bei der jeweiligen Funkzentrale auch der Name des betreffenden Fahrers ermitteln. Die Angaben auf dem Quittungsblock enthielten regelmäßig alle relevanten Daten, die zur Ermittlung des Fahrers notwendig seien. Jeder Unternehmer wisse, welcher Fahrer wann eine seiner Taxen fahre. Bei Verdacht der Begehung einer Straftat durch einen seiner Fahrer stehe dem Unternehmer auch kein Zeugnisverweigerungsrecht und in der Regel auch kein Auskunftsverweigerungsrecht zu. Die Mitwirkungspflicht eines nicht kooperationswilligen Unternehmers in Bezug auf die Benennung seines jeweiligen tatverdächtigen Fahrers lasse sich jenseits aller verwaltungsrechtlichen Möglichkeiten schon mit strafprozessualen Mitteln erzwingen. Jeder Unternehmer sei verpflichtet, den jeweiligen Fahrer zu nennen, gegen den eine Beschwerde vorliege oder erhoben werden solle. Sollte der Unternehmer dem nicht nachkommen, werde allein schon die Androhung des Widerrufs der Genehmigung wegen Unzuverlässigkeit genügen, den Namen des Fahrers zu nennen.

Die Überlegungen des Klägers überzeugen nicht. Im Gegenteil: Die von dem Kläger angestellten Überlegungen zeigen deutlich, wie viel schwieriger es für den Fahrgast ist, den Namen des Fahrers zu ermitteln, wenn er die von dem Kläger aufgezeigten Wege beschreiten muss, als wenn er den Namen einfach vom Fahrerschild ablesen kann. Schon das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass gerade in jenen Fällen, in denen ein erhebliches Fehlverhalten des Fahrers stattgefunden hat, eine reguläre Beendigung der Fahrt mit Ausstellung einer lesbar unterschriebenen Quittung nicht die Regel sein wird und sich ein verschreckter oder verärgerter Fahrgast deutlich leichter an den Namen des Fahrers als an eine oft abstrakt gefasste Unternehmensbezeichnung und dazu noch an eine Taxennummer oder ein Kfz-Kennzeichen erinnern wird.

d) Der Kläger meint, der Eingriff in sein allgemeines Persönlichkeitsrecht sei unter Zumutbarkeits- und Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten nicht gerechtfertigt, und trägt dazu in erster Linie vor, er empfinde die Verpflichtung zum Mitführen und Abringen eines Fahrerschildes mit seinem Lichtbild als erniedrigend und demütigend.

Der Senat vermag dem Kläger nicht zu folgen. Der Eingriff, der darin liegt, dass der Taxenfahrer seinen Namen mit seinem Lichtbild in der Taxe anbringen und damit dem Fahrgast gegenüber aus der Anonymität heraustreten muss, ist zwar für den Taxenfahrer durchaus spürbar. Doch kann ein solcher Eingriff bei der gebotenen objektiven Betrachtung weder als erniedrigend noch als demütigend bezeichnet werden. e) Der Kläger macht geltend, er habe anfänglich selbst mit dem Fahrerschild experimentiert und ein solches probehalber im Innenraum seiner Taxe angebracht. Er habe dabei nicht die Erfahrung gemacht, dass die Fahrgäste den Ausweis als vertrauensbildende Maßnahme angesehen hätten. Von den meisten Fahrgästen sei das Namensschild übersehen oder ignoriert worden. Teilweise habe es Debatten über den Sinn und Zweck dieser Maßnahme gegeben. Teilweise habe es aber auch ausgesprochen negative Erfahrungen gegeben. Diese hätten darin gelegen, dass sich die notwendige Distanz zu den Fahrgästen spürbar und unangenehm verringert habe. Es komme immer wieder zu für den Fahrer nervigen Diskussionen über Sinnhaftigkeit der angeordneten Maßnahme. Es komme vielfach auch zu ihm unangenehmen Gesprächen über die Qualität des Lichtbildes. Gerade solche Diskussionen empfinde er als unerträglichen Eingriff in seine Privatsphäre. Das Fahrerschild führe zumal bei alkoholisierten Fahrgästen zu einer deutlichen Herabsetzung der Hemmschwelle im Umgang mit dem Fahrer. So seien er und Kollegen häufiger geduzt und mit Vornamen angesprochen worden. Die geschilderten Vorkommnisse reichten zur Ablehnung eines Beförderungsauftrags nicht aus. Ökonomisch wäre dies auch nicht sinnvoll. Andererseits überschritten solche Vorkommnisse die Grenzen des zumutbaren sozialen Miteinanders, wobei diese Grenzüberschreitungen mitunter das Ausmaß des Unerträglichen annähmen.

Was der Kläger in diesem Zusammenhang beklagt, ist bei objektiver Betrachtung nicht von großem Gewicht. Wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, mag Derartiges vorkommen, darf aber nicht überbewertet werden, schon weil der Fahrer regelmäßig über Möglichkeiten verfügt, sich angemessen gegen ein solchen Verhalten zu wehren; auch ist es richtig, dass Schwierigkeiten, die auf Trunkenheit oder sonstige Ausfälle von Fahrgästen zurückzuführen sind, nicht speziell vom Fahrerschild ausgelöst und durch dieses nur unwesentlich verstärkt werden.

f) Der Kläger trägt vor, das Fahrerschild stelle eine zusätzliche Gefährdung für den Taxenfahrer dar, weil sich Fahrgäste an Hand des Ausweises Namen und Gesicht des Fahrers besser merken und über den Namen auch die Anschrift heraus bekämen. Die Beklagte verkenne bei ihrer Sorge um die Sicherheitslage der Fahrgäste, dass es ausweislich der polizeilichen Kriminalstatistik bundesweit und auch in Hamburg zu einem geradezu dramatischen Anstieg schwerster Gewalttaten bis hin zu Raubmorden gegenüber Taxenfahrern gekommen sei. Die Einführung des Fahrerschildes werde zu einer verschärften Gefährdungslage führen können.

Die Überlegungen des Klägers überzeugen nicht. Die Beklagte hat bestritten, dass es in letzter Zeit ausweislich der polizeilichen Kriminalstatistik zu einem geradezu dramatischen Anstieg schwerster Gewalttaten bis hin zu Raubmorden gegen Taxenfahrer gekommen sei. Die Kriminalstatistik 2002 weise für Hamburg vielmehr einen Rückgang der registrierten Straftaten gegenüber dem Vorjahr aus. Angriffe auf Taxenfahrer mit Todesfolge hätten sich in Hamburg seit Jahren nicht ereignet. Die Zahl der Raubüberfälle auf Taxenfahrer stagniere in Hamburg seit mehreren Jahren auf niedrigem Niveau. Rechnerisch werde jeder Hamburger Taxenfahrer alle 650 Jahre Opfer eines Raubüberfalls. Die Anzahl der Raubüberfälle habe sich auch nach der Einführung des Fahrerschildes vor über drei Jahren nicht signifikant verändert; insbesondere sei bis heute kein einziger Fall bekannt geworden, bei dem das Fahrerschild irgendeine Rolle gespielt hätte. Diesen Ausführungen der Beklagten ist der Kläger nicht entgegen getreten. Im Übrigen hat das Verwaltungsgericht sich mit den Bedenken des Klägers bereits zutreffend auseinandergesetzt. Hierauf kann verwiesen werden (S. 18 der Urteilsausfertigung = Bl. 83 d.A.).

g) Nach allem ist auch bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs in das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Fahrers und dem Gewicht der den Eingriff rechtfertigenden Gründe die in § 7 Abs. 4 TO getroffene Regelung nicht zu beanstanden. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, durfte der Verordnungsgeber die Einschränkung des Selbstbestimmungsrechts der Taxenfahrer hinter den anzunehmenden Nutzen des Fahrerschildes zurücktreten lassen. Die individuelle Beförderung von Fahrgästen mittels privater Taxen ist ein wichtiger Teil des Verkehrs, wobei gewährleistet sein muss, dass der individuelle Transport der Fahrgäste sicher und zuverlässig erfolgt. Die Nutzer der Taxen - insbesondere ältere, kranke und behinderte Personen - sind oftmals auf die Taxen angewiesen und können nicht auf andere Verkehrsmittel ausweichen.

4) Es überzeugt nicht, wenn der Kläger einwendet, das Ansinnen der Beklagten stelle einen massiven Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 GG dar. In die Freiheit des Klägers, den Beruf des Taxenfahrers zu wählen, wird nicht eingegriffen. Die Verpflichtung, ein Fahrerschild mitzuführen, regelt lediglich die Berufsausübung. Sie ist durch hinreichende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Insoweit gelten die oben zu 3) angeführten Gründe entsprechend. 5) Schließlich liegt auch keine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vor.

Der Kläger macht insoweit geltend, mit der beanstandeten Maßnahme werde der gesamte Berufsstand des Taxenfahrers diskreditiert und als nicht vertrauenswürdig abqualifiziert. Es sei nicht ersichtlich, dass der Bereich des Taxengewerbes durch derart schwerwiegende Besonderheiten gekennzeichnet sei, dass eine Erweiterung des für alle Erwerbstätigen geltenden Pflichtenkreises gerechtfertigt wäre. Taxenfahrer seien insoweit nicht mit Soldaten oder Polizeibeamten vergleichbar. Der Hinweis der Beklagten auf das Tragen von Namensschildern in zahlreichen Postfilialen, Kreditinstituten und Warenhäusern verkenne, dass die Angestellten dort frei entscheiden könnten, ob sie ein solches Arbeitsverhältnis eingehen wollten. Nirgendwo im öffentlichen Verkehrsgewerbe, außer bei Flugzeugpiloten, sei die Nennung des Namens Verpflichtung.

Der Senat vermag dem Kläger nicht zu folgen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz schon deshalb nicht zu erkennen ist, weil es im Bereich der privaten Dienstleister keinen Berufsstand gibt, der dem des Taxenfahrers wesentlich gleich ist: Die Einzigartigkeit der Dienstleistung des Taxengewerbes liegt im Wesentlichen darin, dass der Taxenfahrer und der Fahrgast sich gemeinsam in dem vergleichsweise engen Raum eines Taxenfahrzeugs befinden und sich der Fahrgast dabei zwangsläufig dem Fahrer anvertrauen muss, und zwar nicht nur im Hinblick auf dessen fahrerisches Können und seine Ortskenntnis, sondern auch im Hinblick auf sein allgemeines Verhalten. Von kollektiver Beförderung durch Busse, Bahnen, Schiffe und Flugzeuge unterscheidet die Taxenfahrt das Fehlen weiterer Fahrgäste und die zeitliche und örtliche Ungebundenheit. Es fehlt somit bei den Taxenfahrten anders als bei der Beförderung durch Busse, Bahnen, Schiffe und Flugzeuge regelmäßig die soziale Kontrolle des Fahrers durch die Gesamtheit der beförderten Gäste. Insoweit ist die Lage eines Fahrgastes in einer Taxe auch nicht mit der eines Gastes in einer Gaststätte vergleichbar. Schließlich ist auch eine soziale Stigmatisierung der Taxenfahrer durch die Pflicht zur Namensnennung nicht zu befürchten. Auch dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden.

II.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10 und 11, 711 ZPO.

Ein Anlass, gem. § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, besteht nicht.

Ende der Entscheidung