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Beginn der Entscheidung

Gericht: Hamburgisches Oberverwaltungsgericht
Beschluss verkündet am 05.07.2007
Aktenzeichen: 1 Bs 182/06
Rechtsgebiete: PBefG, LuftVerkehrsG


Vorschriften:

PBefG § 47
LuftVerkehrsG § 6 Abs. 1
LuftVerkehrsG § 21 Abs. 2
Die Behörde ist verpflichtet, die Anbindung eines internationalen Verkehrsflughafens durch individuellen Gelegenheitsverkehr mit Taxen zu gewährleisten. Die dafür erforderlichen Taxenhalteplätze können auch auf privaten Flächen eingerichtet werden. Für die Benutzung der Taxenstände kann der private Flughafenbetreiber ein Entgelt verlangen. Die über die Taxenordnung hinausgehende Belastung der Taxenunternehmer muss durch die spezifischen Bedürfnisse der Flughafenpassagiere gerechtfertigt sein.
Hamburgisches Oberverwaltungsgericht

Beschluss

1 Bs 182/06

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 1. Senat, durch die Richter Dr. Gestefeld, und Schulz sowie die Richterin Walter am 5. Juli 2007 beschlossen:

Tenor:

Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 31. Mai 2006 geändert. Die Antragsgegnerin wird im Wege einstweiliger Anordnung verpflichtet, auf die Flughafen Hamburg GmbH dahingehend einzuwirken, dass die Antragstellerin im Falle des Abschlusses eines Nutzungsvertrags mit der Beigeladenen vorläufig den Taxenstand am Flughafen Hamburg anfahren darf, ohne der Verpflichtung nach Nummer 2 Buchstabe l der Anlage 1 zur "Vereinbarung Taxenbereitstellung am Flughafen Hamburg" nachzukommen.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Kosten des erstinstanzlichen Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen tragen die Antragstellerin zu 9/10 und die Antragsgegnerin zu 1/10. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die Antragstellerin zu 9/10 und die Antragsgegnerin zu 1/10. Die Beigeladene trägt die außergerichtlichen Kosten des Beschwerdeverfahrens selbst.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 1.000 Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Die Antragstellerin begehrt im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes, die Antragsgegnerin zu verpflichten, auf die Beigeladene dahingehend einzuwirken, dass sie - die Antragstellerin - den Taxenstand am Flughafen Hamburg weiterhin kostenfrei anfahren darf.

Die Antragstellerin betreibt in Hamburg ein Taxenunternehmen und ist Mitglied im Hamburger Taxenverband e.V. Sie beschäftigt zur Zeit sieben Taxenfahrer und unterhält drei Taxen. Ihre Taxen stellte sie bislang auch am Taxenstand des Flughafen Hamburg-Fuhlsbüttel bereit. Zwei ihrer Fahrer fahren fast ausschließlich zum vorgenannten Flughafen. Die Antragstellerin erwirtschaftet nach eigenen Angaben dort rund 20 % ihres gesamten Umsatzes.

Seit dem 15. März 2006 ist der Zugang zum Taxenstand und zum "Taxenspeicher" am Flughafen Hamburg-Fuhlsbüttel nur noch nach Abschluss eines Vertrages ("Vereinbarung Taxenbereitstellung Flughafen Hamburg") mit der Beigeladenen möglich. Gesellschafter der Beigeladenen, der Flughafen Hamburg GmbH (FHG), sind zu 51 % die Freie und Hansestadt Hamburg und zu 49 % die HAP Hamburg Airport Partners GmbH & Co KG.

Die Beigeladene strebt nach eigenem Vortrag mit dem Abschluss des vorgenannten Vertrages eine nachhaltige Qualitätssicherung im Hinblick auf die Taxendienstleistungen im Interesse ihrer Fluggäste und sonstigen Kunden an. Wesentlicher Inhalt der schriftlichen Vereinbarung mit den Taxi-Unternehmern ist u.a. die Verpflichtung, nur technisch und optisch einwandfreie Wagen einzusetzen. Ferner müssen die Fahrer über Ortskenntnisse - auch des Flughafens und seiner Terminals - sowie über ausreichende Kenntnisse der deutschen und über Grundkenntnisse der englischen Sprache verfügen. Zu diesem Zweck werden u.a. kostenlose Schnellschulungen für Englisch angeboten. Diese sind von jeweils dreistündiger Dauer. Daneben müssen die Vertragspartner bargeldlose Zahlung gewährleisten und die Fahrer sollen das Gepäck auf Wunsch des Fahrgastes von der/bis zur Haustür tragen.

Mit dem Abschluss des Vertrages erwirbt der Nutzer das Recht, die Taxeninfrastruktureinrichtungen der Beigeladenen nach Maßgabe der Vereinbarung selbst oder durch den/die von ihm beauftragten Fahrer zu nutzen. Dafür ist ein Nutzungsentgelt in Höhe von 0,50 € pro Einfahrt in den Zugangsbereich zum Taxenstand zu entrichten. Dieses Nutzungsentgelt war für eine Übergangsfrist bis zum 31. Dezember 2006 auf maximal 20,- Euro pro Monat/Taxe und ist seit 1. Januar 2007 auf 28,- Euro/Taxe pro Monat begrenzt.

Die Antragstellerin hat mit ihrem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung den vorläufigen kostenlosen Zugang zum Taxenstand am Flughafen Hamburg-Fuhlsbüttel für ihre Taxen und Fahrer begehrt.

Sie ist der Ansicht, es dürfe kein Entgelt für die Nutzung des Taxenstandes erhoben werden. Auch könnten sich die qualitativen Anforderungen an ihr Taxenunternehmen ausschließlich aus den im öffentlichen Recht bestehenden Verpflichtungen ergeben. Da die Antragsgegnerin als Mehrheitsgesellschafterin die Beigeladene beherrsche, sei sie verpflichtet, auf diese einzuwirken.

Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 31. Mai 2006 den Antrag der Antragstellerin abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt:

Die Antragstellerin habe weder einen Anordnungsgrund noch einen Anordnungsanspruch hinreichend glaubhaft gemacht. Die begehrte vorläufige Regelung erscheine nicht nötig, um für die Antragstellerin drohende wesentliche Nachteile abzuwenden (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Ihr könne vielmehr zugemutet werden, eine Entscheidung im Hauptsacheverfahren abzuwarten. Die mit der abzuschließenden Vereinbarung verbundenen finanziellen Belastungen der Antragstellerin seien gering.

Ein Anordnungsanspruch der Antragstellerin sei auch nicht ersichtlich. Die Beigeladene sei berechtigt, den Zugang zum Taxenstand von bestimmten Voraussetzungen abhängig zu machen, etwa von der Zahlung eines Entgeltes oder aber davon, ob der Taxifahrer über ausreichende Kenntnisse der deutschen sowie Grundkenntnisse der englischen Sprache verfüge und außerdem stets korrekt und sauber gekleidet sei, wie dies z.B. in der Anlage 1 zur Vereinbarung "Taxenbereitstellung am Flughafen Hamburg" - Qualitätsanforderung - niedergelegt sei. Die Antragstellerin habe keinen Anspruch auf kostenlosen und unbeschränkten Zugang zum Taxenstand nach § 16 Abs. 1 HWG, denn unstreitig seien die Flächen auf dem Gelände der Beigeladenen keine dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Wege oder Straßen. Es handele sich folglich beim Taxenstand lediglich um tatsächlich-öffentliche Verkehrsflächen, nicht hingegen um öffentliche Straßen oder Wege, die dem unentgeltlichen Gemeingebrauch offen stünden. Auch aus dem Vorhandensein des Verkehrsschildes "Taxenstand" (Zeichen 229 zu § 41 StVO) am Taxenstand Flughafen ergebe sich kein Recht auf eine unentgeltliche Nutzung des Platzes als Taxenstand. Denn das Verkehrszeichen habe lediglich eine Verbots- wie auch Gebotsfunktion. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ergebe sich ein entsprechender Anordnungsanspruch auch nicht aufgrund der Vorschriften des Luftverkehrsgesetzes. Schließlich könne jeder Fluggast mit jeder beliebigen Taxe zum Flughafen Hamburg anreisen oder aber auch von dort abreisen, auch wenn der betreffende Taxifahrer keine Zugangsberechtigung zum Taxenstand Hamburg habe. Auch aus dem Personenbeförderungsrecht lasse sich kein Anspruch auf kostenlosen und unbeschränkten Zugang zum Taxenstand herleiten. Die Beförderungspflicht könne das Wegerecht nicht dahingehend abändern oder überlagern, dass z.B. das Recht auf Gemeingebrauch auf nicht öffentliche Wegeflächen erweitert werde.

Mit der Beschwerde macht die Antragstellerin geltend, der Antragstellerin sei das Abwarten einer Entscheidung in der Hauptsache nicht zuzumuten.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei ein Anordnungsanspruch gegeben. Das Verwaltungsgericht habe nicht erkannt, dass die Antragstellerin ihren Anspruch aus der Kombination der vielfältigen Bindungen des Luftverkehrs- und Personenbeförderungsrechts entwickelt habe. Die Pflichten der Beigeladenen aus dem Luftverkehrs- und Personenbeförderungsrecht gewährten der Antragstellerin einen Anspruch auf kostenlosen Zugang zum Taxenstand und stellten damit einen Sonderfall der kostenlosen Nutzung neben dem wegerechtlichen Gemeingebrauch dar. Als Verkehrsflughafen erfülle der Flughafen Hamburg ebenso wie öffentliche Straßen öffentliche Zwecke. Mit der Bereitstellung der öffentlichen Flugplatzinfrastruktur obliege den privatrechtlich organisierten Flugplatzunternehmen eine öffentliche Aufgabe von gemeinschaftswichtiger Bedeutung.

Die Beigeladene unterliege einer Bindung an das öffentliche Recht. Werde eine privatrechtliche Einrichtung wie die GmbH vom Staat beherrscht, insbesondere weil dieser die Mehrheit der Anteile halte, unterliege sie der Bindung an die Grundrechte. Auf die privatrechtliche Ausgestaltung des Gesellschaftsvertrages komme es nicht an, da sich der öffentlich-rechtliche Zulassungsanspruch insoweit gegenüber den privatrechtlichen Bestimmungen durchsetze.

Der Anspruch auf kostenlosen Zugang zum Taxenstand bestehe deshalb, weil das Bereitstellen von Taxen mittelbar der Erfüllung der Beförderungspflicht diene, da nach der heutigen Verkehrsauffassung die Zu- und Abfahrt mit Taxen, z.B. auch zur Abwicklung des Bahnverkehrs unerlässlich sei. Dieser Gedanke lasse sich auch auf die Beförderungspflicht der Flugliniengesellschaften und auf die Betriebspflicht der Beigeladenen übertragen. Ohne die Möglichkeit einer verkehrlichen Anbindung an den ÖPNV, mit Privatfahrzeugen und die Bereitstellung von Parkplätzen, sei den Flugliniengesellschaften wenig gedient. Der Verkehr mit Taxen sei Teil des öffentlichen Personennahverkehrs. Unabhängig von § 8 Abs. 2 PBefG sei der Taxenverkehr auch in seinem originären Gelegenheitsverkehrseinsatz Teil des ÖPNV. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bewerte den Taxenverkehr als öffentliches Verkehrsmittel. Bei Berücksichtigung der Belegung der Taxen und zusammen mit dem Zugangsverkehr zum Flughafen werde etwa 30% des Flughafenverkehrs über Taxen abgewickelt. Durch die vorgeschlagene Vereinbarung werde der Abgang der Fluggäste nicht ungehindert gewährleistet.

Die Unternehmer seien nach der Taxenordnung verpflichtet, auch vom Taxenstand am Flughafen Beförderungsaufträge zu den in der Taxenordnung festgelegten Bedingungen zu übernehmen. Im vorliegenden Fall werde für die Benutzung eines Taxenstandes aber ein Entgelt gefordert, dessen Weitergabe an den Fluggast durch die Taxenordnung untersagt werde. Das Grundrecht der Antragstellerin des Art. 12 GG werde durch die Einführung einer Vertragspflicht für den Zugang zum Taxenstand verletzt. Verlange die Antragsgegnerin als beherrschende Gesellschafterin der Beigeladenen für die Benutzung der Taxenstände am Flughafen im Wege einer privatrechtlichen Vereinbarung Kosten und untersage gleichzeitig auf der anderen Seite die Möglichkeit der Erstattung der Kosten durch die Taxenordnung, werde in unverhältnismäßiger Weise in die Berufsausübungsfreiheit eingegriffen. Die Antragsgegnerin dürfe auch nicht weitere Anforderungen an die Taxenunternehmer stellen, als das Gesetz und die Taxenordnung ergäben. Die Neuregelung in § 6 Abs. 1 Satz 2 der Taxenordnung könne auch keine andere Beurteilung erlauben. Sei die Antragsgegnerin durch die Ermächtigungsgrundlagen im Personenbeförderungsgesetz, durch die bestehende Taxenordnung und die BOKraft an der Regelung der in der Vereinbarung vorgesehenen Punkte gehindert, könne sie nicht durch eine von ihr beherrschte GmbH solche Regelungen im Wege einer Vereinbarung festlegen. Anderenfalls würde sich die Regelung als unzulässige Flucht in das Privatrecht darstellen.

So seien Taxen nach der "Vereinbarung" dazu verpflichtet, eine bargeldlose Zahlung des Fahrpreises zu gewährleisten. Nach § 4 der Taxenordnung sollten sie lediglich in der Lage sein, jederzeit 50,00 € zu wechseln. Eine Verpflichtung zur Ermöglichung des bargeldlosen Zahlungsverkehrs sei nach der Taxenordnung nicht vorgesehen. Ebenso sei es mit der Kenntnis der englischen Sprache. Dies werde ebenfalls nicht verlangt. Die Fahrer der Antragstellerin hätten keine Englischkenntnisse und seien damit vom Anfahren des Flughafens ausgeschlossen. Nach dem Mustervertrag solle der Fahrer zudem auf Wunsch der Fahrgäste auch beim Tragen von Gepäckstücken behilflich sein. Eine rechtliche Verpflichtung gebe es hierfür ebenso nicht. Nach § 29 BOKraft bestehe lediglich die Verpflichtung, bei vollständiger Besetzung des Fahrzeuges noch mindestens 50 Kilogramm Gepäck im Rahmen des zulässigen Gesamtgewichts zu befördern.

Die Antragsgegnerin trägt vor, aus der Entscheidung des Landgerichts Berlin, Urteil vom 26.2.2004, 5 O 110/03, folge, dass ein genereller privatrechtlicher Anspruch eines Taxenunternehmers auf unentgeltliche Nutzung eines Flughafengeländes zur Aufnahme von Passagieren nicht bestehe.

Die Beigeladene führt aus, der Antragstellerin sei es zuzumuten, den Ausgang des Hauptsacheverfahrens abzuwarten. Etwa 870 Taxenunternehmen mit insgesamt 1.900 Fahrzeugen hätten die Vereinbarung über die Taxenbereitstellung am Flughafen Hamburg abgeschlossen. Dieser Zuspruch belege, dass der Vertragsabschluss zu Ertragssteigerungen führe.

II.

Die zulässige Beschwerde hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

1. Der Senat versteht die Antragstellerin nach § 88 VwGO dahingehend, dass sie vorläufigen Rechtsschutz sowohl im Hinblick auf eine kostenfreie Zufahrt zum Taxenstand und Taxenspeicher als auch wegen der mit der Nutzung verbundenen einzuhaltenden "Qualitätsanforderungen" gemäß Anlage 1 zur Vereinbarung begehrt.

2. Aus den von der Antragstellerin dargelegten Gründen, die das Beschwerdegericht nur zu prüfen hat (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 4 VwGO), ist die angefochtene Entscheidung teilweise abzuändern.

Mit der Beschwerde hat die Antragstellerin Gründe dargelegt, die die Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts teilweise in Zweifel ziehen und die es rechtfertigen, der Antragstellerin den begehrten vorläufigen Rechtsschutz teilweise zu gewähren.

Soweit die Antragstellerin mit der Beschwerde geltend macht, das Verwaltungsgericht habe es zu Unrecht in seinem Beschluss vom 31. Mai 2006 abgelehnt, der Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung aufzugeben, darauf hin zu wirken, dass die Beigeladene den Zugang zum Taxenspeicher kostenlos gewähre, hat die Beschwerde keinen Erfolg. Insoweit hat die Antragstellerin einen Anordnungsanspruch nach § 123 Abs. 3 i.V.m. § 920 ZPO nicht glaubhaft gemacht hat. (dazu unter a). Die Antragstellerin hat aber glaubhaft gemacht, dass sie verlangen kann, dass die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer Mehrheitsbeteiligung auf die Beigeladene dahingehend einwirkt, dass diese den Fahrern der Antragstellerin der Zugang zum Taxenspeicher am Hamburger Flughafen nicht mit der Begründung verweigert, die Fahrer seien nicht bereit, die Verpflichtungen aus Nr. 2 Buchstabe l der "Anlage zur Vereinbarung Taxenbereitstellung" einzuhalten (dazu unter b).

Die Antragsgegnerin ist allerdings hinsichtlich des geltend gemachten Anspruchs passiv legitimiert. Voraussetzung eines Anspruchs gegen die Antragsgegnerin auf Einwirkung auf die Beigeladene ist es, dass die Antragsgegnerin in der Lage ist, die Zweckbindung öffentlich rechtlicher Regelungen gegenüber der privatrechtlichen Gesellschaft durch Ausübung von Mitwirkungs- und Weisungsrechten durchzusetzen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.7.1989, DVBl. 1990, 154; OVG Bautzen, Urt. v. 25.2.2003, zitiert nach juris, OVG Lüneburg, Beschl. v. 10.3.2007, NordÖR 2007, 165). Dies ist hier der Fall. Der Flughafen Hamburg wird als Aktiengesellschaft zu 51% der Gesellschaftsanteile von der Antragsgegnerin und zu 49% von der HAP Hamburg Airport Partners GmbH und Co. KG gehalten. Damit ist die Antragsgegnerin im Besitz der Mehrheitsanteile an der Flughafen Hamburg GmbH. Unerheblich ist, wie die unternehmensinterne Willensbildung und die Befugnisse der Gesellschafter im Gesellschaftsvertrag im Einzelnen geregelt sind. Jedenfalls kann die Antragsgegnerin als Mehrheitseignerin auf die Entscheidungsfindung des Konsortialausschusses einwirken. Die Antragsgegnerin hat zudem vorgetragen, dass beide Anteilseigner als persönlich haftende Gesellschafter die AG gemeinsam vertreten und nur gemeinsam handeln können, da für jedes Geschäft die Zustimmung aller geschäftsführenden Gesellschafter Voraussetzung ist. Insoweit kann die Antragsgegnerin als eine von beiden Gesellschafterinnen maßgeblich auf die Geschäftsführung einwirken.

a) Die Antragsgegnerin ist öffentlich-rechtlich verpflichtet, eine Anbindung des Flughafens und die Erreichbarkeit des Flughafens Hamburg auch für den individuellen Gelegenheitsverkehr mit Taxen zu gewährleisten. Sie hat dafür Taxenstände einzurichten. Soweit dafür Flächen der Beigeladenen in Anspruch genommen werden, müssen sich das für die Nutzung verlangte, über die Tarife der Taxenordnung hinausgehende Entgelt und die Nutzungsbedingungen an den öffentlichen Zwecken, die der Flughafen zu erfüllen hat, orientieren.

(1) Dahinstehen kann, ob sich ein solcher Anspruch bereits aus der der Beigeladenen obliegenden Betriebspflicht nach § 6 Abs. 1, § 21 Abs. 2 Satz 3 Luftverkehrsgesetz i.V.m. § 45 LuftVZO ergibt.

(2) Jedenfalls obliegt der Antragsgegnerin im Rahmen ihres Infrastrukturauftrages die Verpflichtung, eine ausreichende Infrastruktur zur Verfügung zu stellen, damit Güter und Reisende den Flughafen erreichen und ihn ebenso wieder verlassen können,. Diese nimmt sie im Rahmen der luftrechtlichen Planfeststellung nach §§ 8, 9 Abs. 1 LuftVG wahr. Flugplätze als öffentliche Infrastruktureinrichtungen sind Teil der staatlichen Daseinsvorsorge. Durch die Planfeststellung wird die Zulässigkeit des Flugplatzvorhabens einschließlich der notwendigen Folgeeinrichtungen an anderen Anlagen im Hinblick auf alle von dem Vorhaben berührten öffentlichen Belange festgestellt. Folgemaßnahmen sind solche Maßnahmen, die erst durch die Anlegung des Flugplatzes erforderlich werden, wie z.B. der Bau einer Ersatzstraße. Die Antragsgegnerin ist als Trägerin öffentlicher Belange im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens zu beteiligen. Jedenfalls ist im Rahmen der planerischen Gesamtkonzeption die Anbindung des Flughafens an die Metropole durch geeignete Infrastruktureinrichtungen zu gewährleisten.

(3) Das hier maßgebliche Passagieraufkommen des Flughafens Hamburg führt zu einem Bedarf an Einrichtungen des öffentlichen Personennahverkehrs und des Gelegenheitsverkehrs, dem die Antragsgegnerin Rechnung tragen muss. Dabei kann dahinstehen, ob der Taxenverkehr bereits Teil des öffentlichen Personennahverkehrs im Sinne des § 8 Abs. 1, Abs. 2 PBefG ist. Denn der Betrieb und die Einrichtung des Flughafens erzeugt das planungsrechtlich anerkannte Bedürfnis, den An- und Abtransport von Nutzern des Flughafens, soweit dieses nicht durch individuelle Fahrten zu und vom Flughafen geregelt wird, auch im Rahmen von Infrastruktureinrichtungen des Linien- und Gelegenheitsverkehrs zu gewährleisten. Es besteht wegen der Besonderheiten des Flugverkehrs auch ein im Verhältnis zu anderen Orten hervorgehobenes Bedürfnis für den individuellen Personenverkehr. Dieser wird u.a. durch den Taxenverkehr abgedeckt, dessen Funktionsfähigkeit im besonderen öffentlichen Interesse liegt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt der Dienstleistung, die das Taxengewerbe erbringt, im modernen Großstadtverkehr eine besondere Bedeutung zu. Taxen stellen die notwendige, von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbare Ergänzung des öffentlichen Linien- und Straßenverkehrs dar. Sie sind daher selbst öffentliche Verkehrsmittel. Diese Stellung im Rahmen des Verkehrsganzen rechtfertigt es, ihre Existenz und das Funktionieren dieses Zweiges des Gelegenheitsverkehrs als ein schutzwürdiges Gemeinschaftsgut im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG anzusehen (BVerfG, Beschl. v. 8.6.1960, BVerfGE 11, 168; Beschl. v. 8.11.1983, BVerfGE 65, 237, Beschl. v. 11.2.1992, BVerfGE 85, 238). Die Antragsgegnerin hat somit im Rahmen ihrer gesetzlichen Verpflichtung, die Erreichbarkeit des Flughafens durch Individual-, Linien- und Gelegenheitsverkehr zu gewährleisten, für eine Anbindung an den Taxenverkehr zu sorgen.

Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass grundsätzlich die Gelegenheit besteht, dass Taxen Fahrgäste, die zum Flughafen Hamburg gelangen wollen, dort in Haltebuchten absetzen und dass Taxen, soweit sich Fahrgäste in der Nähe dieser Haltebuchten aufhalten und die Leistung eines Taxiunternehmers in Anspruch nehmen wollen, Fahrgäste aufnehmen können. Weiterhin ist die Abfahrt vom Flughafen Hamburg zu einem individuellen Ziel durch die Inanspruchnahme einer vorbestellten Taxe ohne weiteres möglich. Offensichtlich ist aber, dass wegen der saisonal und unterschiedlich stark genutzten Betriebszeiten des Flughafens Nachfrageschwankungen nach Taxenfahrzeugen entstehen, die über die bloße Erreichbarkeit des Flughafens und die kurze Haltemöglichkeit hinausgehen. Diese Schwankungen erzeugen ein Bedürfnis nach Taxenhalteplätzen, auf denen sich diejenigen Fahrzeuge bereit halten können, die aktuell nicht nachgefragt werden, aber für weitere Fahrten bereitstehen müssen und sofort angefordert werden können. Denn offensichtlich sind die Bedürfnisse des Transports vom Flughafen zu individuellen Zielen nicht allein durch vorbestellte Taxen zu befriedigen. Dies entspricht auch nicht den tatsächlichen Verhältnissen, soweit auswärtige Fluggäste, die in der Regel nicht abgeholt werden oder Taxen vorbestellt haben, ihre Ziele in der Stadt erreichen wollen.

(4) Es besteht bedingt durch den Betrieb des Flughafens eine öffentlich rechtliche Verpflichtung der Antragsgegnerin, nicht nur die Erreichbarkeit des Flughafens durch Taxen zu gewährleisten, sondern auch Taxenstände und -warteplätze ("Taxenspeicher") einzurichten. Dass der Verkehr mit Taxen das Bedürfnis nach Taxenhalteplätzen hervorruft, dem die Behörde durch Einrichtung solcher Plätze Rechnung tragen muss, lässt sich aus § 47 Abs. 1, 3 PBefG schließen. Danach ist der Verkehr mit Taxen die Beförderung von Personen mit Personenkraftwagen, die der Unternehmer an behördlich zugelassenen Stellen bereithält und mit denen er Fahrten zu einem vom Fahrgast bestimmten Ziel ausführt. Bei den "behördlich zugelassenen Stellen" handelt es sich um Taxenstände, die die Antragsgegnerin einzurichten hat. Dieser Verpflichtung trägt auch § 47 Abs. 3 PBefG Rechnung. Danach wird die Landesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung dem Umfang der Betriebspflicht und die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des Dienstbetriebes zu regeln. Mit der 1983 erfolgten Novellierung der Vorschrift des § 47 PBefG (ÄndG vom 25.2.1983, BGBl. I, S. 196) sollte zur Entlastung des fließenden Verkehrs und zur reibungslosen Verkehrsbedienung wegen der Chancengleichheit der Verkehrsunternehmen und aus Gründen des Umweltschutzes geregelt werden, dass sich Taxen nur an behördlich zugelassenen Stellen bereit halten dürfen, also ausschließlich an den durch StVO-Zeichen 229 ausgewiesenen Taxenständen (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand Dezember 2006, § 47 Rdnr. 6; Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, Stand: November 2006, §47 Rdnr. 5). Das Tatbestandsmerkmal "Bereithalten" im Sinne des § 47 Abs. 1 PBefG ist damit untrennbar verknüpft mit der behördlich zugelassenen Stelle. Ein Bereithalten auf gewöhnlichen öffentlichen Plätzen oder Straßen ist nicht zulässig.

Allerdings ergibt sich aus den Regelungen des PBefG und der Taxenordnung keine gesetzliche Verpflichtung der Antragsgegnerin, Taxenstände allein auf öffentlichem Grund einzurichten (vgl. Bidinger, a.aO., § 47 Rn. 7a). Zwar dürften sich, wie auch die Stellungnahme der Antragsgegnerin ausweist, Taxistandplätze in Hamburg in erster Linie auf Grund straßen- und wegerechtlicher Widmung dem öffentlichen Verkehr in der Regel kostenlos offenstehenden Straßen und Plätzen befinden. In Betracht kommen aber auch Flächen, die durch ausdrückliche oder stillschweigende Gestattung des privaten Eigentümers oder Verfügungsberechtigten dem öffentlichen Verkehr zur Verfügung gestellt worden sind (vgl. Bidinger, a.a.O., Rn. 7 a, 12; Fielitz/Grätz, a.a.O., § 47, Rn. 5). Somit ist die Antragsgegnerin nicht verpflichtet, Taxihalteplätze lediglich auf dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Flächen einzurichten. Sie kann - wie hier geschehen - auch durch private Eigentümer oder Nutzungsberechtigte bereitgestellte Flächen in Anspruch nehmen, um dort durch die Einrichtung eines Taxistandplatzes dem Bedürfnis nach einer geordneten Bedienung der Fahrgäste und nach Gleichbehandlung der Taxiunternehmer Rechnung zu tragen.

Einen solchen tatsächlich öffentlichen Platz stellt der von der Beigeladenen zur Verfügung gestellte Taxenhalteplatz und -speicher dar. An den Flächen, auf denen sich der Taxenspeicher und der Taxeneinstiegsplatz befinden, besitzt die Beigeladene ein Erbbaurecht und ist somit nutzungsberechtigt. Nach Nr. 1 der Vorbemerkungen zur "Vereinbarung Taxenbereitstellung am Flughafen Hamburg" hat die Beigeladene auf privatem Betriebsgelände spezielle Flächen für die Nutzung durch/von Taxen eingerichtet. Dabei handelt es sich um Flächen für die Taxenbereitstellung ("Taxenspeicher"), eine Taxeneinstiegszone (Taxenstand) und eine Verbindungstrasse zwischen Taxenspeichern und Einstiegszone. Die hier angebotene private Fläche für das Bereithalten der Taxis und insbesondere die Einrichtung von sogenannten Nachrück- bzw. Warteplätzen erfüllt damit die öffentlich rechtliche Verpflichtung der Antragsgegnerin, Halteplätze als Einrichtungen des individuellen Gelegenheitsverkehrs bereitzustellen.

(5) Erfüllt die Antragsgegnerin mit Hilfe eines Privaten die öffentlich-rechtliche Verpflichtung der Antragsgegnerin, Taxenhalteplätze an einem öffentlichen Verkehrsflughafen mit einem hohem Bedarf für den Taxenverkehr einzurichten, müssen die privatrechtlich gestalteten Rechtsbeziehungen zwischen den Nutzern dieser Flächen durch das spezifisch öffentlich-rechtliche Bedürfnis eines Transportbedarfes durch Taxen am Flughafen gerechtfertigt sein. Anderenfalls würde sich die Antragsgegnerin der aus § 47 Abs. 1, 3 PBefG folgenden Verpflichtung zur Einrichtung von Taxenhalteplätzen unter Umgehung ihrer Bindung an die Taxenordnung zu Lasten der Taxiunternehmer begeben. Denn die Antragsgegnerin ist, soweit sie den Taxenverkehr nach § 47 Abs. 1, 3 PBefG zu regeln hat, an die dazu erlassene Rechtsverordnung, die Taxenordnung vom 18. Januar 2000 (HmbGVBl. 2000, 28) in der Fassung der ab 1. Juli 2007 geltenden Regelungen, gebunden.

Der hier streitgegenständliche Taxenhalteplatz unterscheidet sich wegen der privatrechtlichen kostenpflichtigen Nutzungsbedingungen und -beschränkungen von anderen Taxenständen, deren Nutzung wegen der straßen- und wegerechtlichen Widmung im Gemeingebrauch steht und deshalb kostenlos ist. Das Recht der Grundstückseigentümerin oder des Grundstückeigentümers oder der oder des sonst Verfügungsberechtigten, die Nutzung eines außerhalb der dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Wege gelegenen Taxenstandes zu beschränken, bleibt von der Regelung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Taxenordnung aber ausdrücklich unberührt (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Taxenordnung). Aus dieser Regelung ergibt sich, dass in dem Falle, das ein Taxenstand sich auf privatem Grund befindet und dass dort tatsächlich öffentlicher Verkehr stattfindet, sein Zugang beschränkt werden kann (vgl. BGH, Urt. v. 21.1.1969, BGHZ 51, 310 = NJW 1969, 791; OLG München, Urt. v. 2.2.1978, NJW 1978, 1270; LG Berlin, Urt. v. 26.2.2004 - 5 O 110/03 -, zitiert nach Juris; Fielitz/Grätz a.a.O., § 47 Rn. 6 ff.).

(6) Soweit die Beigeladene ein Nutzungsentgelt verlangt, ist diese über die Anforderungen der Taxenordnung hinaus auferlegte Belastung durch die spezifischen, am Flughafen Hamburg auftretenden öffentlich-rechtlich begründeten Beförderungsbedürfnisse gerechtfertigt.

Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass die Beigeladene für die Einrichtung des Taxenstandes, des "Taxenspeichers" und für die Verbindung zwischen "Taxenspeicher" und Taxenhalteplatz sowie für vorgehaltene Sanitäreinrichtungen im Rahmen einer "Qualitätsoffensive" erhebliche Investitionen getätigt hat. Sie macht die Nutzung der Einrichtungen Taxenspeicher und Einstiegszone von dem Abschluss einer Vereinbarung abhängig. Die Kosten für die Nutzung des Taxenspeichers betragen danach neben einer einmaligen Bearbeitungsgebühr pro Einfahrt 0,50 Cent. Dieser Betrag ist auf einen Gesamtbetrag von derzeit 28,- Euro pro Taxe und Monat begrenzt. Diese zusätzliche Gebühr, die die Beigeladene von denjenigen Taxenunternehmen erhebt, die ihre Einrichtungen nutzen wollen, ist durch das spezifisch öffentlich-rechtliche Bedürfnis eines solchen Taxenhalteplatzes wegen der Nachfrage nach Taxen bei einem großen Verkehrsflughafen gerechtfertigt und ihre Höhe ist nicht unverhältnismäßig. Denn die Beigeladene stellt durch die von ihr geschaffenen Einrichtungen eine geordnete Abwicklung des Taxenverkehrs bei gehäufter Nachfrage nach Fahrzeugen sicher. Sie hat darüber hinaus Infrastruktureinrichtungen geschaffen, hält sanitäre Einrichtungen für die Fahrerinnen und Fahrer vor und stellt die Einhaltung spezieller Qualitätsanforderungen an Taxen im Flughafenverkehr sicher. Dieses Angebot geht über dasjenige an anderen Taxenständen hinaus. Durch die Begrenzung auf 28,- Euro pro Monat sind die Kosten der Nutzung von Einrichtungen der Beigeladenen für die Unternehmer verhältnismäßig und kalkulierbar. Diese Einschätzung ergibt sich aus dem Vortrag der Beigeladenen zu der Zahl der Vertragsabschlüsse. Nach einer aktuellen Internet-Mitteilung der Beigeladenen haben inzwischen bereits fast 1.000 Taxiunternehmen mit etwa 2.300 Fahrzeugen die Vereinbarungen mit der Beigeladenen abgeschlossen (vgl. Presseerklärung des Flughafens Hamburg v. 15.3.2007).

(7) Auch die im Rahmen der "Vereinbarung" geforderten, von der Antragstellerin beanstandeten Qualitätsanforderungen gemäß Anlage 1 entsprechen im Wesentlichen den Besonderheiten der durch die Einrichtung des Flughafens entstehenden Bedürfnisse, Passagiere zu transportieren, die die Einrichtungen des Flughafens Hamburg genutzt haben.

Soweit die Antragstellerin beanstandet, dass gemäß Anlage 1, Ziffer 2 Buchstabe d der Fahrer über ausreichende Kenntnisse der deutschen und Grundkenntnisse der englischen Sprache und Kenntnisse insbesondere über flughafenspezifische Anlagen, Straßen, Sehenswürdigkeiten und Hotels verfügen muss, sind diese über die Regelung der Taxenordnung hinausgehenden Anforderungen durch das spezifische Bedürfnis von Kunden, die Dienstleistungen eines Taxenunternehmers am Flughafen in Anspruch nehmen, gerechtfertigt. Wie die Beigeladene unwidersprochen ausgeführt hat, bietet sie selbst kostenlose dreistündige Fortbildungen zum Erwerb von für den Taxifahrer notwendigen Kenntnissen der englischen Sprache an. Diese Schulung ist für die Antragstellerin als Taxenunternehmerin deshalb zumutbar, weil ein Verkehrsflughafen der Größenordnung wie der hier vorliegende von zahlreichen internationalen Fluggästen genutzt wird, die ein Interesse daran haben, zeitnah und ohne (sprachliche) Komplikationen und Missverständnisse zu ihrem Bestimmungsziel zu gelangen. Diese Verständigung erfordert minimale Grundkenntnisse der englischen Sprache, wie sie von der Beigeladenen nach ihrer Vereinbarung nur verlangt werden.

Auch soweit nach Anlage 1 Nummer 1 Buchstabe d verlangt wird, dass eine bargeldlose Zahlung des Fahrpreises durch mechanische oder elektronische Cash-Systeme für EC- und Kreditkarten im Fahrzeug möglich sein muss, ist diese Anforderung durch die spezifischen Besonderheiten, die mit der Ausübung des Taxengewerbes am Flughafen verbunden sind, bedingt und deshalb gerechtfertigt. Unabhängig davon, dass in zahlreichen anderen Ländern die Nutzung von bargeldlosen Zahlungsmitteln stark verbreitet ist und daher ausländische Fluggäste davon ausgehen dürfen, bargeldlos zahlen zu können, sind gerade diese in vielen Fällen bei ihrer Ankunft noch nicht im Besitz von Bargeld in der hier erforderlichen Euro-Währung. Daher ist es angemessen, dass die Beigeladene in ihrer Vereinbarung verlangt, dass der Nutzer des Taxenhalteplatzes und Taxenspeichers diese erleichterte Möglichkeit zur Zahlung des Fahrpreises vorhält. Der am Flughafen tätige Taxenunternehmer kann damit umfassendere, attraktivere Dienstleistungen anbieten, die geeignet sind, die Kosten für die Lesegeräte und für deren Nutzung durch potentiell höhere Einnahmen zu kompensieren.

Soweit die Antragstellerin Nummer 1 a der Anlage 1 beanstandet, wonach der Nutzer gewährleistet, dass während des Fahrdienstes das Fahrzeug innen und außen in einem sauberen, gepflegten, gelüfteten und technisch einwandfreien Zustand gehalten wird, ist auch diese Anforderung verhältnismäßig. Sie entspricht - wie auch Nummer 1 b der Anlage 1 zur Vereinbarung - den gesetzlichen Vorschriften der StVZO und der BOKraft. Nach § 3 Abs. 1 BOKraft hat der Unternehmer die Verantwortung für den vorschriftsmäßigen Zustand der Fahrzeuge. Ihn trifft nach § 31 Abs. 2 StVZO eine allgemeine Verantwortung als Halter für den vorschriftsmäßigen Zustand der Fahrzeuge. Somit enthält die von der Beigeladenen aufgegebene Verpflichtung lediglich einen Hinweis auf die gesetzlichen Regelungen, deren Einhaltung der Unternehmer ohnehin gewährleisten muss. Soweit die Antragstellerin beanstandet, dass die Mitarbeiter der Beigeladenen in denjenigen Fällen, in denn Taxiunternehmen die Vereinbarung mit der Beigeladenen abgeschlossen hatten, einzelne Fahrer darauf hingewiesen haben, dass sie nicht über die ordnungsgemäße Lackierung verfügten, ist grundsätzlich auch dieser Hinweis nach Nummer 1 Buchstabe a und b der Anlage 1 angemessen. Denn nach § 26 Abs. 1 BOKraft müssen Taxen durch einen hell-elfenbein-farbigen Anstrich farblich gekennzeichnet sein.

Kontrollen dieser Auflagen durch Mitarbeiter der Beigeladenen haben ebenfalls dem spezifischen Bedürfnis, am Flughafen eine attraktive Taxendienstleistung anzubieten, angemessen Rechnung zu tragen. Es wäre aber unverhältnismäßig, über die allgemeinen gesetzlichen Regelungen hinaus besondere Anforderungen an die Sauberkeit und den Zustand von Taxen zu stellen. Die Kontrolle der Qualitätskriterien, die ohnehin, soweit gesetzliche Verpflichtungen betroffen sind, Aufgabe der Antragsgegnerin - und nicht der Mitarbeiter der Beigeladenen - ist, darf nicht zu einer unverhältnismäßigen Belastung der Taxifahrer führen. Daraus folgt, dass z.B. kleinere Lackschäden oder Schmutzanhaftungen an dem Fahrzeug, die durch den bestimmungsmäßigen Gebrauch des PKW als Transportmittel entstehen, die Nutzung des Taxenspeichers nicht ausschließen.

b) Die Antragstellerin beanstandet, dass die Nutzung des Taxenspeichers von der Bedingung der Vereinbarung abhängig gemacht wird, dass die Taxenunternehmer bereit seien, auf Wunsch der Fahrgäste auch beim Tragen der Gepäckstücke von der/bis an die Haustür behilflich zu sein (Nummer 2 Buchstabe l der Anlage 1). Insoweit hat ihre Beschwerde Erfolg.

Es ist kein Gesichtspunkt ersichtlich, der es zuließe, die Nutzung der Fläche der Beigeladenen davon abhängig zu machen, dass der Taxifahrer über die Anforderung, die die Taxenordnung ihm auferlegt, hinaus Leistungen erbringt, die in keinem Bezug zu den spezifischen Besonderheiten von Taxidienstleistungen gerade am Flughafen stehen. Eine Dienstleistung, die über die bloße Beförderung von Gepäck hinausgeht und am Zielort des Taxikunden erbracht wird, hat keinen Bezug zu den besonderen Bedürfnissen eines Taxenstandes am Flughafen. Gepäck ist auch bei vielen anderen Taxenfahrten zu transportieren, die nicht vom Flughafen ausgehen. Daher kann die Nutzung des Taxenspeichers und des Taxenhalteplatzes nicht von der Verpflichtung, Gepäckstücke an die Haustür oder von der Haustür zum Taxi zu tragen, abhängig gemacht werden.

c) Die Antragstellerin hat glaubhaft gemacht, dass ein Anordnungsgrund zum Erlass einer einstweiligen Anordnung vorliegt. Denn es ist ihr nicht zuzumuten, die Nutzungsvereinbarung mit der Beigeladenen abzuschließen, soweit die Vereinbarung Anforderungen enthält, denen sich die Antragstellerin voraussichtlich nicht unterwerfen muss. Es ist nicht ersichtlich, dass die Antragstellerin, sollte sich die Nutzungsbedingung im Hauptsacheverfahren als rechtswidrig erweisen, im Falle des Abschlusses der Vereinbarung nachträglich die Möglichkeit hat, diese Verpflichtung rückabzuwickeln. Im Übrigen wiegen das zivilrechtliche Prozessrisiko und die insoweit aufzubringenden Kosten schwerer als die Folge der einstweiligen Regelung, dass die Antragstellerin bei Abschluss eines Nutzungsvertrages bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache von der Einhaltung dieser Verpflichtung verschont bleiben muss.

III.

Die Kostenfolge ergibt sich aus den §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladene im Beschwerdeverfahren keinen Antrag gestellt hat und damit kein Kostenrisiko eingegangen ist, trägt sie ihre außergerichtlichen Koten selbst.

Die Festsetzung des Streitwertes bestimmt sich nach den §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG. Bei der Bemessung des Streitwertes ist der Senat von dem Jahresbetrag für die monatliche Nutzung des Taxenhalteplatzes und "-speichers" in Höhe von jeweils 28 Euro für drei Taxen (= 1008,- Euro) ausgegangen. Die nach Anlage 1 der Vereinbarung bestehenden hier streitgegenständlichen Nebenpflichten hat der Senat pauschal mit jährlich rund 1000,- Euro bemessen. Den Betrag von 2.000,- Euro hat der Senat für das Eilverfahren halbiert.



Ende der Entscheidung

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