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Beginn der Entscheidung

Gericht: Hamburgisches Oberverwaltungsgericht
Beschluss verkündet am 27.10.2005
Aktenzeichen: 3 Bs 61/05
Rechtsgebiete: GG, HmbHG


Vorschriften:

GG Art. 3 Abs. 1
GG Art. 12 Abs. 1
GG Art. 33 Abs. 1
HmbHG § 6
Die Regelung in § 6 Abs. 6 Satz 2, Abs. 7, Abs. 8 Satz 1 HmbHG, nach der auswärtige Studierende, die keine Hauptwohnung in der Freien und Hansestadt Hamburg oder in deren Metropolregion haben, ein Studienguthaben nicht erhalten und deshalb anders als Studierende mit einem solchen Wohnsitz vom ersten Semester an eine Studiengebühr in Höhe von semesterlich 500,-- Euro zu zahlen haben, begegnet wegen dieser Differenzierung nach dem Wohnsitz ernstlichen Zweifeln an ihrer Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1, 33 Abs. 1 und 3 Abs. 1 GG.
3 Bs 61/05

Beschluss

In der Verwaltungsrechtssache

hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht, 3. Senat, durch die Richter Korth, Jahnke und Fligge am 27. Oktober 2005 beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 31. Januar 2005 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 125,-- Euro festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerde der Antragsgegnerin hat keinen Erfolg.

I.

Der Antragsteller wendet sich gegen die Zahlung von Studiengebühren.

Nach § 6 Abs. 5 des Hamburgischen Hochschulgesetzes (HmbHG) vom 18. Juli 2001, neu gefasst am 27. Mai 2003 (HmbGVBl. S. 138, 170, 228), können die Hochschulen auf Grund von Satzungen Gebühren und Entgelte für besondere Leistungen und für die Benutzung ihrer Einrichtungen erheben (Gebührensatzungen). § 6 Abs. 6 HmbHG bestimmt, dass das Studium für Studierende mit Studienguthaben, das Studierende mit Hauptwohnung in der Freien und Hansestadt Hamburg oder in ihrer Metropolregion erhalten, gebührenfrei ist. Soweit kein Studienguthaben zur Verfügung steht, erheben die Hochschulen Studiengebühren in Höhe von 500,-- Euro für jedes Semester (vgl. § 6 Abs. 7 und 8 HmbHG).

Die Hamburger Universität für Wirtschaft und Politik (HWP) beschloss eine Studiengebührensatzung, die am 4. Februar 2004 von der Behörde für Wissenschaft und Forschung genehmigt wurde (Amtlicher Anzeiger v. 27.2.2004, S. 446).

Der in Hannover wohnende Antragsteller studierte im Sommersemester 2004 im 8. Fachsemester an der HWP Sozialökonomie. Mit Gebührenbescheid vom 25. März 2004 forderte die Antragsgegnerin ihn auf, bis spätestens 30. April 2004 eine Studiengebühr in Höhe von 500,-- Euro zu zahlen. Anderenfalls werde er gemäß § 42 Abs. 2 Nr. 5 HmbHG exmatrikuliert. Gemäß § 2 der Studiengebührensatzung der HWP vom 4. Februar 2004 in Verbindung mit § 6 Abs. 6 HmbHG verfügten Studierende mit Hauptwohnung in Hamburg oder in der Metropolregion über ein einmaliges Studienguthaben. Er sei nicht in Hamburg oder der Metropolregion gemeldet. Aus diesem Grund müsse er gemäß § 4 der Studiengebührensatzung in Verbindung mit § 6 Abs. 7 HmbHG 500,-- Euro zahlen.

In seinem Widerspruch führte der Antragsteller aus, dass der Gebührenbescheid rechtswidrig sei. Die Studiengebührensatzung verstoße u.a. gegen Art. 3 Abs. 1 GG. In der Anknüpfung an den Wohnsitz könne kein sachgerechtes Differenzierungskriterium für die Gewährung eines Studienguthabens gesehen werden. Es sei nämlich nicht erkennbar, dass etwa der Hochschule höhere Kosten für Studierende entstehen, die außerhalb dieser Metropolregion ihren ersten Wohnsitz hätten. Bei der erhobenen Studiengebühr handele es sich um die Gegenleistung der Studierenden für die in der Hochschule erbrachte öffentlich-rechtliche Leistung. Sie sei dazu bestimmt, in Anknüpfung an die Leistung der Hochschule deren Kosten zu decken. Dass diese Kosten für Studierende in der Hochschule unabhängig davon seien, ob sie ihren Wohnsitz in Hamburg oder der Metropolregion oder außerhalb hätten, liege auf der Hand.

Die Antragsgegnerin wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 23. August 2004 zurück: Die Regelung sei sachlich gerechtfertigt, da das Land Hamburg proportional erheblich mehr Studienplätze bereitstelle, als es seinem Anteil an der Einwohnerzahl des Bundesgebietes und auch seinem Steuerbehalt entspreche, was es zu einem sog. "Studierendenimportland" mache. Vor diesem Hintergrund sei es legitim, von Studierenden aus anderen Bundesländern, die von dieser "überobligationsmäßigen" Leistung Hamburgs profitierten, einen moderaten und nicht kostendeckenden Anteil an diesen Aufwendungen zu fordern. Die sachliche Rechtfertigung ergebe sich aus dem legitimen Interesse Hamburgs, die Aufwendungen für die Bereitstellung von Studienplätzen für Studierende aus anderen Bundesländern teilweise einzufordern. Darüber hinaus sei die Wirkung der Differenzierung nach dem Wohnort für die Vergabe des Studienguthabens gering, weil jeder Studierende, welcher in Hamburg ein Studium aufnehme, sich grundsätzlich durch Anmeldung in der Stadt oder in der Metropolregion die Vorteile des Studienguthabens verschaffen könne. Die über diese Begründung der Studiengebühr hinausgehende Regelung eines Studienguthabens für Bewohner der Metropolregion diene dazu, Härten auszugleichen, die dadurch entstehen könnten, dass Studierende aus der Metropolregion im Falle der Aufnahme eines Studiums an einer Hochschule des eigenen Bundeslandes überaus weite Wege zurücklegen und somit großen Aufwand auf sich nehmen müssten. Die Festlegung der Grenzen der Metropolregion liege im Ermessen des hamburgischen Gesetzgebers.

Der Antragsteller hat am 24. September 2004 dagegen Klage erhoben und gemäß § 80 Abs. 5 VwGO beantragt, die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen.

Das Verwaltungsgericht Hamburg hat mit Beschluss vom 31. Januar 2005 die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet: Es beständen gewichtige Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der Festsetzung dieser Studiengebühr. Zweifel beständen insbesondere daran, ob die umstrittene Studiengebühr mit Art. 12 GG vereinbar sei, weil sie nicht durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt sein könnte. Auch sei ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Betracht zu ziehen. Ein sachlicher Grund für die Benachteiligung derjenigen Studierenden mit Hauptwohnung außerhalb Hamburgs und seiner Metropolregion sei nicht ersichtlich. Diese Gruppe der Studierenden nutze die gleichen Leistungen der Antragsgegnerin wie die anderen Studierenden und verursache weder höhere Kosten noch ziehe sie einen größeren Vorteil aus den angebotenen Leistungen, so dass daraus keine Rechtfertigung erwachse, allein diese Gruppe mit einer Gebührenpflicht zu belasten. Zwecke der Verhaltenslenkung könnten die Gebührenerhebung mit der Anknüpfung an den Ort der Hauptwohnung voraussichtlich sachlich nicht rechtfertigen; soziale Zwecke seien ebenfalls nicht zu erkennen.

Die Antragsgegnerin macht mit ihrer Beschwerde im wesentlichen geltend: Primäre Zielsetzung der Gebührenregelung sei es, die Stellung Hamburgs im Länderfinanzausgleich angesichts der hohen Lasten, die es als Stadtstaat durch die Bereitstellung von Ressourcen auch für Auswärtige in vielen Bereichen trage, zu verbessern. Dieses Ziel sei voll erreicht worden. Hamburg spare jährlich dadurch, dass sich bisher über 6.000 Studierende der Hamburger Hochschulen auf Grund der Regelung nach Hamburg umgemeldet hätten, 15 Mio. Euro im Länderfinanzausgleich ein. Dass auch Bewohner der Metropolregion gebührenfrei studieren könnten, sei aus Gründen der Billigkeit in Kauf genommen worden. Nur in den wenigen Fällen, in denen keine Ummeldung stattfinde, gebe es eine ungleiche Belastung von Studierenden mit Wohnsitz innerhalb und außerhalb der Metropolregion, in denen sich die Frage stelle, ob es sich um eine Differenzierung handele, die nach Artikel 3 Abs. 1 GG gerechtfertigt sei. Die Differenzierung sei gerechtfertigt, weil der Betroffene die Belastung durch die problemlose Ummeldung leicht verhindern könne, die Belastung ohnehin so maßvoll sei, dass sie neben anderen Kostenfaktoren als Argument für die Wahl des Studienorts kaum ins Gewicht falle, und weil derartige moderate Differenzierungen z.B. nach Wohnort im föderalen System zulässig seien.

II.

Die zulässige Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 31. Januar 2005, mit dem die aufschiebende Wirkung der Klage des Antragstellers gegen den Gebührtenbescheid vom 25. März 2004 angeordnet wurde, ist nicht begründet. Es bestehen ernstliche Zweifel im Sinne des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Gebührenbescheides. Denn die zugrunde liegende gesetzliche Regelung im Hamburgischen Hochschulgesetz könnte verfassungswidrig sein und im Hauptsacheverfahren dazu führen, das Verfahren auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen ist.

1. Der Umstand, dass die Gebührenregelung unterschiedliche Rechtsfolgen für Studierende mit Wohnsitz in Hamburg und der Metropolregion und für Studierende mit Wohnsitz außerhalb dieses Bereichs enthält, dürfte eine nicht gerechtfertigte Differenzierung zwischen deutschen Staatsbürgern sein, die ihren Anspruch aus Art. 12 Abs. 1 GG auf diskriminierungsfreien Hochschulzugang in Anspruch nehmen wollen.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner grundlegenden Entscheidung zum numerus clausus (BVerfG, Urteil v. 18.7.1972, BVerfGE Bd. 33 S. 303) ausgeführt, im Bereich des Hochschulwesens, wo der Staat ein faktisches Monopol habe, könnten sich aus dem Gleichheitssatz in Verbindung mit Art. 12 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsprinzip Ansprüche auf prinzipiell gleichberechtigten Zutritt zu diesen Einrichtungen ergeben. Ginge es wie im Bereich des Hochschulwesens um einen Lebenssachverhalt, der seiner Natur nach über die Ländergrenzen hinausgreife und eine für alle Staatsbürger der Bundesrepublik in allen Bundesländern gleichermaßen gewährleistete Rechtsposition berühre, weil das Hochschulwesen der Bundesrepublik ein zusammenhängendes System darstelle, in dem einerseits nicht alle Studiengänge überall angeboten werden könnten und das andererseits eine Nutzung der Ausbildungskapazitäten über die Ländergrenzen hinweg erfordere, dann könnten einseitige Begünstigungen der Einwohner eines Landes eine Ungleichbehandlung anderer Staatsbürger bewirken. Eine Bevorzugung der Einwohner eines Landes sei nur gerechtfertigt, wenn sie sich im Rahmen der Wertentscheidungen des Grundgesetzes halte und nicht zur Entwertung von Grundrechten führen würde, wenn andere Länder ebenso verfahren würden.

Diesen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, die nur den unmittelbaren Zugang zum Hochschulstudium betreffen, der durch die Gebührenregelung allenfalls faktisch erschwert wird, lässt sich entnehmen, dass eine Regelung im Hochschulwesen, die an die Eigenschaft als Einwohner eines Landes anknüpft, die staatsbürgerliche Gleichheit verletzen kann; das gleiche muss für die Anknüpfung an die Eigenschaft als Einwohner in einer Region gelten. Vor dem Hintergrund des Art. 33 Abs. 1 GG, nach dem jeder Deutsche in jedem Land die gleichen staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten hat, könnte eine an den Wohnsitz anknüpfende Regelung im Hochschulwesen gegen die durch Art. 33 Abs. 1 GG geschützte staatsbürgerliche Gleichheit verstoßen. Art. 33 Abs. 1 GG schließt als spezielles Gleichheitsrecht die Landeszugehörigkeit als Differenzierungskriterium in Bezug auf den Bestand und die Reichweite staatsbürgerlicher Rechte und Pflichten in den Ländern aus, was aber nicht bedeutet, dass die staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten in allen Ländern gleich geregelt sein müssten (BVerfG, Beschluss v. 18.7.2001, NVwZ 2002 S. 73; Beschluss v. 30.3.1992, NVwZ 1993 S. 55).

Wie weit der Schutz aus Art. 33 Abs. 1 GG reicht und nach welchen Kriterien er sich bestimmt, ist weitgehend ungeklärt (vgl. Gärditz, Studiengebühren, staatsbürgerliche Gleichheit und Vorteilsausgleich, WissenschaftsR 2005 S. 157; Gutachten des wissenschaftlichen Dienstes des Schleswig-Holsteinischen Landtags vom 5.8.2002 über die Zulässigkeit einer Studiengebühr für außerhalb von Hamburg lebende Studierende). Gleichwohl lassen sich Eckpunkte bestimmen. Vom Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 1 GG nicht erfasst werden einerseits Regelungen mit nur landesspezifischer Bedeutung wie z.B. die Teilnahme an Kommunalwahlen. Andererseits verbietet Art. 33 Abs. 1 GG Differenzierungen nach dem Wohnsitz bei Rechtspositionen, die länderübergreifend gewährt werden. Der Zugang zu den Hochschulen ist eine solche Rechtsposition mit länderübergreifender Bedeutung. Das gilt auch im Hinblick auf die Erhebung von Studiengebühren, die zwar in den Ländern unterschiedlich geregelt werden können, weil sie grundsätzlich keine bundesweite Reglementierung erfordert (vgl. BVerfG, Urteil v. 26.1.2005, NJW 2005 S. 493). Aber die Länder haben bei der Gebührenregelung - übergreifend - die Pflicht zu sozialstaatlich verantwortbaren Gebührenreglungen, die den Belangen einkommensschwacher Bevölkerungskreise angemessen Rechnung tragen (vgl. BVerfG, a.a.O.). Insoweit sind sie bei der Gebührenregelung nicht frei von gesamtstaatlichen Vorgaben und ist auch die Gestaltung der Gebührenregelung nicht nur von landesspezifischer Bedeutung.

2. Ferner bestehen ernstliche Zweifel, ob die hier zu beurteilende Gebührenregelung in Einklang mit dem Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG steht. Für die Differenzierung zwischen Studierenden mit Wohnsitz in Hamburg oder der Metropolregion und Studierenden mit Wohnsitz außerhalb dieses Bereichs sowie die Ungleichbehandlung der Studierenden mit Wohnsitz in der Metropolregion und der Studierenden mit Wohnsitz außerhalb Hamburgs und der Metropolregion könnte es an einem die Differenzierung rechtfertigenden Grund fehlen.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verlangt der allgemeine Gleichheitssatz, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen ist Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, wenn eine Gruppe anders behandelt wird als andere, obwohl zwischen ihnen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die Ungleichbehandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.3.1998, BVerfGE Bd. 97 S. 332 m.weit.Nachw.). Dabei ist dem Normgeber in den Grenzen des Willkürverbots weitgehende Gestaltungsfreiheit zuzugestehen, wobei im Gebührenrecht allerdings der Grundsatz im Vordergrund steht, dass die nach Art und Umfang gleiche Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung regelmäßig ohne Berücksichtigung persönlicher Eigenschaften des Benutzers in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit gleich hohe Gebühren auslösen wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.1.1997, BVerwGE Bd. 104 S. 60). Ausgehend von der Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung kann der Normgeber hiervon abweichen, um neben der Kostendeckung auch andere Zwecke zu verfolgen (vgl. BVerwG, Urteil vom 3.12.2003, Buchholz 421.2 Nr. 60; BVerfG, Urteil vom 19.3.2003, BVerfGE Bd. 108 S. 1; Beschluss vom 10.3.1998, BVerfGE Bd. 97 S. 332).

a) Zweifelhaft ist bereits, ob Hamburg einen legitimen Zweck verfolgt, soweit im vorliegenden Fall mit der Beschwerdebegründung geltend gemacht wird, das sog. Studienguthabenmodell solle, wie sich aus der Gesetzesbegründung ergebe, eine Ummeldung der Studierenden nach Hamburg bewirken, damit das Land im Rahmen des Länderfinanzausgleichs zusätzliche Finanzmittel erhalte bzw. einspare (die den Hochschulen zugute kämen). Denn die besonderen Lasten Hamburgs im Hochschulbereich sind möglicherweise schon im Länderfinanzausgleich berücksichtigt oder müssten in dessen Rahmen geltend gemacht werden. Die Einwohnerwertung Hamburgs im Finanzausgleich beträgt im Vergleich mit den Flächenstaaten gemäß § 9 Abs. 3 FinAusglG 135 %. Diese Gewichtung ist aufgrund eines Gutachtens anhand objektiver Indikatoren erfolgt, weil Hamburg als Stadtstaat aufgrund seiner vorgegebenen strukturellen Eigenart einen Mehrbedarf gegenüber Flächenstaaten aufweist, der daraus folgt, dass Stadtstaaten die Aufgaben eines Bundeslandes und gleichzeitig Hauptstadt- und Großstadtfunktionen erfüllen müssen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Mai 1992, BVerfGE 86, S. 148).

Sollten mit der Einwohnergewichtung auch die (höheren) Aufwendungen Hamburgs für seine Hochschulen berücksichtigt worden sein, was im Hauptsacheverfahren zu klären sein wird, würde dieser Umstand es als ungerechtfertigt erscheinen lassen (und ein bundesunfreundliches Verhalten darstellen), dass Hamburg mit der Studiengebühr Studierende mit Wohnsitz außerhalb Hamburgs zusätzlich zur Finanzierung seiner Hochschulen heranzieht oder den Finanzausgleich zwischen den Ländern zu seinen Gunsten und zu Lasten des Landes, in dem der Studierende vorher wohnte, beeinflusst.

b) Zudem würde dieser Umstand es als nicht gerechtfertigt erscheinen lassen, einen Studierenden mit Wohnsitz in der Metropolregion außerhalb Hamburgs gebührenmäßig anders zu behandeln als einen Studierenden mit Wohnsitz außerhalb der Metropolregion. Denn die höhere Einwohnerwertung Hamburgs ist - wenn sie erhöhte Aufwendungen für Hochschulen berücksichtigen sollte - nicht wegen der Erbringung von Leistungen erfolgt, die auf die Metropolregion begrenzt sind, sondern wegen der höheren Aufwendungen Hamburgs für das gesamte Umland, das nicht deckungsgleich mit der Metropolregion ist.

Ließe sich im Hauptsacheverfahren hingegen nicht feststellen, dass mit der Einwohnergewichtung Hamburgs im Länderfinanzausgleich auch die (höheren) Aufwendungen Hamburgs für seine Hochschulen berücksichtigt worden sind, entfiele der von der Antragsgegnerin genannte rechtfertigende Grund für die Differenzierung von Studierenden mit Wohnsitz in der Metropolregion außerhalb Hamburgs und den Studierenden mit Wohnsitz außerhalb der Metropolregion.

c) Schließlich könnte ein ausreichender Zusammenhang zwischen dem Zweck der gewollten Verhaltenssteuerung und dem Benutzungsverhältnis fehlen. Die Inanspruchnahme der Hochschulen Hamburgs durch auswärtige Studierende steht in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Finanzausgleich (vgl. auch VGH Mannheim, Beschluss vom 4.1.1996, NVwZ 1997 S. 620). Bedeutsam hierfür ist nur die Wohnsitznahme in Hamburg, die sich auf den Finanzausgleich auch ohne Benutzung der Hamburger Hochschulen auswirken würde. Aus dem Zweck der Gebühr, die Kosten für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung nach Art und Umfang der Nutzung ganz oder teilweise zu decken, lässt sich kein sachlicher Grund für eine Ungleichbehandlung Studierender aufgrund ihres Wohnsitzes innerhalb oder außerhalb Hamburgs herleiten.

3. Ob die Studiengebühr überhaupt zulässig ist, wozu die Antragsgegnerin in der Beschwerde einige Ausführungen macht, insbesondere nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstößt, kann dahin gestellt bleiben.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 3 GKG.

Ende der Entscheidung

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