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Allgemein gültige Maßstäbe für die Allgemeinwohnrechtfertigung der Ausübung eines Vorkaufsrechts lassen sich nicht bestimmen. Die zeitliche Dauer des Planungsverfahrens führt nicht zu einer Einschränkung des nur auf einem Flächennutzungsplan beruhenden gemeindlichen Vorkaufsrechts.

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Hessischer Verwaltungsgerichtshof Beschluss

3. Senat 3 UE 371/03

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Baurechts (Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts)

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 3. Senat - durch

Vorsitzenden Richter am Hess. VGH Blume, Richter am Hess. VGH Dr. Michel, Richterin am Hess. VGH Lehmann

am 20. Juni 2003 beschlossen:

Tenor:

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts A-Stadt vom 2. Oktober 2002 - 8 E 2932/99 (3) - aufgehoben.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Der Beschluss ist wegen der außergerichtlichen Kosten der Beklagten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden, falls nicht zuvor die Beklagte Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

I.

Die Klägerin und Berufungsbeklagte erwarb aufgrund notariell beurkundeten Vertrags vom 21. Juli 1998 das Grundstück in A-Stadt, Gemarkung Bergen-Enkheim, Flur 20, Flurstück 82. In dem Vertrag ist für das Grundstück ein Kaufpreis von 18.945,00 DM vereinbart. Der Flächennutzungsplan des Umlandverbandes Frankfurt vom 6. Juli 1987stellt das Gebiet als Wohnbaufläche dar; ein Bebauungsplan besteht nicht, ebenso wenig ein diesbezüglicher Planaufstellungsbeschluss.

Nach erfolgter Anhörung übte die Beklagte am 30. September 1998 das Vorkaufsrecht gegenüber dem Verkäufer des Grundstücks, Herrn Herbert Schiefelbein, aus. Zur Begründung heißt es in dem Bescheid, das Grundstück falle gemäß den Darstellungen im Flächennutzungsplan in ein künftiges Wohnbaugebiet. Die Stadt A-Stadt verfüge dort nur über geringen Grundbesitz, werde voraussichtlich aber für Infrastrukturmaßnahmen weiteres Land benötigen. Eine Durchschrift dieses Bescheides sandte die Beklagte ebenfalls am 30. September 1998 mit einfacher Post an den Bevollmächtigten der Klägerin.

Der Ermittlung des Kaufpreises für das Grundstück durch die ursprünglichen Vertragsparteien lag folgendes Geschehen zugrunde: Mit Datum vom 9. Juli 1998 bescheinigte der Gutachterausschuss für Grundstückswerte der Beklagten, dass zum 31. Dezember 1995 ein Bodenrichtwert von 180,00 DM/qm für das verkaufte Grundstück anzusetzen gewesen sei, weil es aufgrund eines Bebauungsplanentwurfes als Bauerwartungsland gegolten habe. Zum Stichtag 31. Dezember 1997 sei kein Bodenrichtwert mehr ermittelbar, da der Bebauungsplanentwurf hinfällig sei. Eine Bauerwartung wie zum 31. Dezember 1995 bestehe zum 31. Dezember 1997 nicht mehr. Aufgrund der tatsächlichen Nutzung als Freizeitgarten könne der Bodenrichtwert für Freizeitgärten aus der benachbarten Richtwertzone herangezogen werden, der 45,00 DM/qm betrage.

Gegen die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte erhob die Klägerin mit am 3. November 1998 bei der Beklagten eingegangenem Schreiben Widerspruch, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 19. August 1999, dem Bevollmächtigten der Klägerin am 25. August 1999 zugestellt, zurückwies.

Mit am 27. September 1999 beim Verwaltungsgericht A-Stadt eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt, die Kaufvertragsparteien seien verwandt; der Großvater der Klägerin sei zugleich der Urgroßvater des Verkäufers. Aus diesem Grunde sei für das Grundstück ein Freundschaftspreis von 45,00 DM pro qm ausgemacht worden, wobei dieser Preis allerdings auch auf der Mitteilung des Gutachterausschusses der Beklagten beruhe. Soweit der tatsächliche Wert höher sein sollte, läge zwischen den Vertragsparteien eine sogenannte gemischte Schenkung vor, ohne dass diese in der Urkunde ausdrücklich als solche hätte bezeichnet werden müssen. Für den Fall, dass das in der Vergangenheit von erheblichen Wertschwankungen betroffene Grundstück einen höheren Wert haben sollte, sollte der Mehrwert der Klägerin schenkweise zufallen. Hintergrund dieser Absicht sei der Wunsch der Parteien gewesen, dass das seit vier Generationen im Familienbesitz befindliche Grundstück auch weiterhin dort verbleibe. Das Vorkaufsrecht habe auch nicht ausgeübt werden dürfen, weil es außer dem Flächennutzungsplan keine konkreten Planungen für das fragliche Gebiet gebe und ein Bebauungsplanentwurf wieder zurückgezogen worden sei. Bei der Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte handele es sich um reine Spekulation; diese wolle auf dem Weg über das Vorkaufsrecht ein Grundstück billig erwerben.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 30. September 1998 in der Fassung ihres Widerspruchsbescheids vom 19. August 1999 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen

und sich zur Begründung auf den angefochtenen Widerspruchsbescheid bezogen, in dem es heißt, es könne nicht festgestellt werden, dass es sich bei dem Vertrag um eine sogenannte gemischte Schenkung handele. In dem Vertrag sei die Vereinbarung als Kaufvertrag bezeichnet worden, und Anhaltspunkte dafür, dass beide Parteien von einer teilweisen Schenkung ausgegangen seien, bestünden nicht. Der vereinbarte Kaufpreis entspreche genau dem, was den Beteiligten vom Gutachterausschuss mitgeteilt worden sei. Der mitgeteilte Verkehrswert von 45,00 DM/qm ergebe bei einem 421 qm großen Grundstück den Kaufpreis von 18.945,00 DM. Für das fragliche Grundstück bestehe ein Flächennutzungsplan und "nach Auskunft des Liegenschaftsamtes ein Bebauungsplan im Entwurf". Die Fläche sei bauleitplanmäßig als künftige Wohnfläche dargestellt, was sich auch daraus ergebe, dass sich die Liegenschaft "Nordring" ebenfalls in dem ,,Rahmenablaufplan Wohnen" der Stadt befinde und das Wohnungsbaupotenzial ergebe, dass 60 % der Liegenschaft "Nordring" als Wohnfläche genutzt werden sollten.

Mit Urteil vom 16. September 2002 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und zur Begründung u. a. ausgeführt, das allgemeine Wohl rechtfertige nicht die Ausübung des Vorkaufsrechts, sodass auch dahinstehen könne, ob es sich bei dem Kaufvertrag um einen reinen Kaufvertrag handele oder um einen gemischten Kauf- und Schenkungsvertrag.

Hiergegen richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 13. Februar 2003 (3 UZ 3335/02) zugelassene Berufung der Beklagten.

Diese ist der Auffassung, es reiche für die Ausübung eines Vorkaufsrechts aus, wenn der Erwerb des Grundstücks zu den vom Gesetzgeber gebilligten bodenpolitischen, eigentumspolitischen und städtebaulichen Zwecken erfolge und dabei überwiegend Vorteile für die Allgemeinheit angestrebt würden. Dabei genüge es, wenn das Grundstück zu einem späteren Zeitpunkt als demjenigen der Ausübung des Vorkaufsrechts benötigt werde. Verhindert werden solle lediglich ein Grundstückserwerb aus privatwirtschaftlichem Gewinnstreben oder zu Vorratszwecken ohne Bezug zu einer städtebaulichen Maßnahme. Hier liege ein solcher Bezug zur Ausübung des Vorkaufsrechts zu einer städtebaulichen Maßnahme eindeutig vor, da die Wohnbaufläche "Bergen-Nordring" nach wie vor im von der Stadtverordnetenversammlung beschlossenen städtischen "Rahmenablaufplan Wohnen" enthalten sei. Das Wohngebiet diene nach wie vor als Flächenpotenzial zur Deckung des künftigen Wohnbedarfs.

Der Gesetzgeber habe eine Erweiterung der Möglichkeiten des vorsorgenden Bodenerwerbs bezweckt, sodass es unschädlich sei, wenn die Beklagte noch keinen Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan oder den Entwurf eines Bebauungsplans vorweisen könne. Schädlich wären allenfalls gegenläufige planerische Absichten wie etwa die Aufhebung der Darstellung einer Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan. Zudem könne schon ein planreifer Flächennutzungsplanentwurf ein Vorkaufsrecht begründen, während hier bereits ein gültiger Flächennutzungsplan bestehe, dessen beabsichtigte Realisierung in einem überschaubaren Zeitraum durch den städtischen "Rahmenablaufplan Wohnen" unlängst noch einmal bestätigt worden sei.

Die Beklagte verweist schließlich auf den Beschluss des Senats vom 23. August 2002 (3 UZ 2064/02), wonach sich die planerischen Absichten einer Gemeinde keineswegs bereits durch einen Bebauungsplan manifestiert haben müssten; in dem entschiedenen Fall habe vielmehr auch Jahre nach der Darstellung im Flächennutzungsplan noch kein Bebauungsplan vorgelegen. Dazu habe der Senat u. a. ausgeführt, es sei unbeachtlich, ob für das streitbefangene Grundstück alsbald eine Wohnnutzung durchgesetzt werden könne oder nicht, da es städtebaulich gerechtfertigt sei, dass eine Kommune eine Bodenvorratspolitik im Hinblick auf Grundstücke betreibe, welche für eine Wohnnutzung in Frage kämen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts A-Stadt vom 16. September 2002 (Az.: 8 E 2932/99 [3]) abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie weist auf die Formulierung des § 24 Abs. 3 BauGB hin, wonach ein Vorkaufsrecht "nur" ausgeübt werden darf, wenn das Allgemeinwohl dies rechtfertigt. Diese Formulierung beinhalte eine erhebliche Einschränkung und besondere Anforderungen an die das Vorkaufsrecht ausübende Gemeinde im Hinblick auf ihre Darlegungs- und Beweislast, unter welchen Voraussetzungen sie das Vorkaufsrecht ausüben dürfe. Es existiere keinerlei rechtlich relevante Planung bezüglich der Nutzung des streitgegenständlichen Flurstücks außer dem letztmalig 1988 geänderten Flächennutzungsplan, der auf Planungsunterlagen von 1981 und letztlich bereits auf einen Flächennutzungsplan von 1968 zurückgehe. Die Stadt habe seitdem nichts unternommen, um das Gebiet tatsächlich einer Wohnbaumaßnahme zuzuführen. Die Ausübung eines Vorkaufsrechts sei jedoch nur dann gerechtfertigt, wenn von der Entwicklung der in einem Flächennutzungsplan aufgeführten künftigen Wohnbauflächen in einem überschaubaren Zeitraum auszugehen sei. Der Ausübung des Vorkaufsrechts stehe auch die Auskunft des Gutachterausschusses der Beklagten vom 9. Juli 1998 entgegen, wonach in dem streitgegenständlichen Gebiet keine Bauerwartung mehr bestehe. Außerdem ergebe sich aus der Stellungnahme des Magistrats der Beklagten vom 7. Dezember 2001, dass für das künftige Baugebiet "Bergen-Nord" zur Zeit noch keine Planungen vorlägen und auch noch kein Aufstellungsbeschluss der Stadtverordnetenversammlung zur Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens bestehe. Der städtische "Rahmenablaufplan Wohnen" entfalte keine politische oder rechtliche Verbindlichkeit. Das Baugebiet "Bergen-Nord" besitze keine erhöhte Priorität, und zwar weder für den zuständigen Ortsbeirat, die Stadtverordnetenversammlung noch für den Magistrat der Beklagten. Vielmehr habe sich die Erschließungsphase, welcher noch eine erneute Explorationsphase vorgeschaltet sei, weiter nach hinten verschoben. Es bestehe auch, neben den fehlenden Ressourcen an Personal und Finanzen, überhaupt kein Bedarf für ein Wohngebiet "Bergen-Nord" mehr. Darüber hinaus verfüge die Stadt A-Stadt in dem betroffenen Gebiet bereits über erhebliches Grundeigentum. Schließlich habe die Beklagte bei Ausübung des Vorkaufsrechts nicht in ausreichender Weise den Verwendungszweck des Grundstücks angegeben.

Dem Senat hat ein Hefter Behördenakten der Beklagten vorgelegen, der Gegenstand der Beratung war. Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie den Inhalt der Beiakten ergänzend Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet über die zugelassene Berufung durch Beschluss gemäß § 130 a VwGO, weil er sie einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten hatten Gelegenheit, sich zu dieser Vorgehensweise zu äußern.

Die zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet, denn das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben.

Das ursprünglich an die Klägerin verkaufte Grundstück ist gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB mit einem Vorkaufsrecht behaftet, weil es im räumlichen Geltungsbereich des Flächennutzungsplans des ehemaligen Umlandverbandes Frankfurt vom 6. Juli 1987 und zugleich im Außenbereich gemäß § 35 BauGB gelegen ist.

Die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte scheitert nicht daran, dass die Klägerin und der Grundstücksverkäufer keinen Verkauf des Grundstücks vereinbart hätten, sondern eine sogenannte gemischte Schenkung, bei welcher die Ausübung eines Vorkaufsrechts von vornherein nicht in Betracht käme. Einer solchen Annahme steht entgegen, dass der vereinbarte Kaufpreis zum einen genau dem sich aus der zur damaligen Zeit aktuellsten Auskunft des Gutachterausschusses für Bodenwerte ergebenden Grundstückswert entspricht, worauf auch die Beklagte bereits in erster Instanz hingewiesen hat. Zum anderen teilt der Senat nicht die Auffassung der Klägerin, eine solche gemischte Schenkung müsse in der Kaufvertragsurkunde nicht erwähnt werden. Vielmehr unterliegen alle wesentlichen auf das beurkundete Geschäft bezogenen Abreden der Vertragsparteien dem durch § 313 Satz 1 BGB a.F. (jetzt § 311 b Abs. 1 Satz 1 BGB) angeordneten Beurkundungszwang.

Auch die Voraussetzung des § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB, dass die Ausübung des Vorkaufsrechts durch das allgemeine Wohl gerechtfertigt sein müsse, ist erfüllt. § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB stellt für die Ausübung eines Vorkaufsrechts geringere Anforderungen auf als § 87 Abs. 1 BauGB für die Enteignung eines Grundstücks. Dies ergibt sich zum einen bereits aus der gesetzlichen Formulierung, da § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB davon spricht, die Ausübung des Vorkaufsrechts müsse durch das Wohl der Allgemeinheit "gerechtfertigt" werden, während die Enteignung gemäß § 87 Abs. 1 BauGB durch das Wohl der Allgemeinheit "erfordert" sein muss. Zum anderen ergibt sich dies aus dem rechtsstaatlichen und mit Verfassungsrang ausgestalteten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 20 Abs. 3 GG). Danach ist es naheliegend, dass die dem Grundeigentümer regelmäßig den gesamten subjektiven Grundstückswert in Höhe des vereinbarten Kaufpreises belassende Ausübung des Vorkaufsrechts unter weniger strengen Kriterien zulässig sein muss als die nur zu einer Entschädigung des vormaligen Eigentümers führende Enteignung.

Allgemein gültige Maßstäbe dafür, welche Anforderungen an die Allgemeinwohlrechtfertigung im Sinne des § 24 Abs. 3, Satz 1 BauGB zu stellen sind, lassen sich nicht bestimmen. Dies folgt daraus, dass die nach § 24 Abs. 1 BauGB in Betracht kommenden unterschiedlichen Vorkaufstatbestände zu verschieden sind und deshalb unterschiedlich rechtlich behandelt werden müssen. Letzteres sei am Beispiel eines Bebauungsplans im Vergleich zu einem Flächennutzungsplan deutlich, welche gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 1 BauGB bzw. § 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB jeweils ein Vorkaufsrecht an in ihrem Geltungsbereich befindlichen Grundstücken begründen können. Es ist offenkundig und ergibt sich auch aus der Formulierung des § 24 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, dass ein Bebauungsplan entsprechend seiner Funktion bereits ein weitaus detaillierteres ("parzellenscharfes") Bild der künftigen baulichen Nutzung bietet als ein bloßer Flächennutzungsplan hinsichtlich im Außenbereich gelegener Grundstücke. Daraus ergibt sich aber wiederum, dass an die Ausübung eines Vorkaufsrechts zu Gunsten eines Bebauungsplans erheblich strengere Anforderungen gestellt werden können als an diejenige zu Gunsten eines Flächennutzungsplans, mit welchem die Außenbereichsflächen entwickelt werden sollen.

Lassen sich dementsprechend allgemein gültige Maßstäbe für die Allgemeinwohlrechtfertigung der Ausübung eines Vorkaufsrechts nicht bestimmen, müssen vielmehr die Verhältnisse des jeweiligen Einzelfalls maßgeblich sein und hierbei insbesondere der jeweils einschlägige Vorkaufstatbestand. Danach können an die Ausübung eines Vorkaufsrechts im Geltungsbereich eines Flächennutzungsplans keine überzogenen Anforderungen gestellt werden, weil im Wesentlichen allein die Planungsabsichten der Gemeinde maßgeblich sein können. Es muss dabei ausreichen, dass die das Vorkaufsrecht ausübende Gemeinde für das betroffene Grundstück eine dem Flächennutzungsplan entsprechende Verwendung anstrebt und dass das Grundstück entsprechend dem Flächennutzungsplan verwendet werden soll. Regelmäßig ist danach die Gemeinwohlrechtfertigung der Ausübung eines Vorkaufsrechts zu Gunsten eines Flächennutzungsplans gegeben, wenn eine den jeweiligen Darstellungen entsprechende Verwendungsabsicht vorliegt. So reicht es auch im gegebenen Fall aus, wenn die Beklagte das von der Klägerin gekaufte Grundstück für Infrastrukturmaßnahmen zu verwenden beabsichtigt. Es entspricht der zuvor aufgezeigten "Unschärfe" des Flächennutzungsplans, dass eine Gemeinde noch nicht die Verwendungsabsicht näher konkretisieren kann bzw. muss.

§ 24 Abs. 1 Nr. 5 in Verbindung mit Abs. 3 Satz 1 BauGB erfordert nicht das Bestehen weitergehender Planungsabsichten als im Flächennutzungsplan dargestellt, wie dies die Klägerin vertritt. Es ist damit auch unerheblich, welche Bedeutung dem das Wohngebiet "Nordring" nach wie vor enthaltenden städtischen "Rahmenablaufplan Wohnen" zukommt und dass dieser insbesondere nicht die Qualität einer Rechtsnorm aufweist. Es ist darüber hinaus städtebaulich im öffentlichen Interesse gerechtfertigt, dass eine Kommune eine Bodenvorratspolitik für Grundstücke betreibt, die für eine Wohnnutzung in Frage kommen (so auch der Beschluss des Senats vom 23. August 2002 - 3 UZ 2064/02 -, auf den die Beklagte hingewiesen hat).

Unerheblich sind auch die Einwände der Klägerin, die darauf abzielen, die Verwendungsabsichten für das betroffene Grundstück, wie sie sich im Wesentlichen aus dem angegriffenen Bescheid der Beklagten in Verbindung mit den Darstellungen des bestehenden Flächennutzungsplans ergeben, in Zweifel zu ziehen. So ist es kein gesetzliches Kriterium, ob eine Gemeinde in einem geplanten Baugebiet bereits über Grundeigentum verfügt bzw. in welcher Größenordnung dies der Fall ist. Auch die noch tiefer greifenderen Einwände, für das im Flächennutzungsplan vorgesehene Baugebiet bestünde kein Bedarf bzw. zumindest keine besondere Priorität, führen zu keiner anderen Beurteilung, denn die städtebauliche Planung obliegt der Gemeinde.

Da § 24 Abs. 1 BauGB den bestehenden Flächennutzungsplan neben dem bestehenden Bebauungsplan gesondert erwähnt, besteht auch keine Möglichkeit, über die zeitliche Dauer des Planungsverfahrens zu einer Einschränkung des auf einem bloßen Flächennutzungsplan beruhenden Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Nr. 5 BauGB zu gelangen. Für eine solche zeitliche Einschränkung gibt das Gesetz keine Anhaltspunkte, sodass die Etablierung einer zeitlichen Grenze auf eine teleologische Reduktion der Vorschrift ohne Bestehen einer Gesetzeslücke hinauslaufen würde.

Nach alledem rechtfertigt das so verstandene Allgemeinwohl die hier streitige Ausübung des Vorkaufsrechts. Die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Nr. 5 i.V.m. Abs. 3 Satz 1 BauGB liegen insgesamt vor.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Revision im Sinne von § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht gegeben.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird für beide Instanzen auf je 2.400,00 € festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 1, 25 Abs. 2 Satz 2 GKG. Dabei orientiert sich der Senat an dem vertraglich vereinbarten Kaufpreis für das streitbefangene Grundstück und veranschlagt hiervon 25 % (vgl. Nr. 7.5.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Januar 1996 in DVBl. 1996, 605).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung