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Gericht: Hessischer Verwaltungsgerichtshof
Beschluss verkündet am 08.06.2000
Aktenzeichen: 5 N 1234/98
Rechtsgebiete: GG, HWG, HVwKostG


Vorschriften:

GG Art. 3 Abs. 1
HWG § 50 Abs. 1
HVwKostG § 1
HVwKostG § 21
HVwKostG § 3
Der Gebührentatbestand Nr. 161912 in der Fassung des Verwaltungskostenverzeichnisses zu der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten vom 23. November 1993, der als Bemessungsgrundlage für die Berechnung der Verwaltungsgebühren für die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 HWG "16,5 v. H. des Mittelsatzes des Honorars der jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 56 Abs. 1 der HOAI, der das Bauobjekt nach § 54 HOAi zugeordnet ist", festlegt, entspricht den Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des Hessischen Verwaltungskostengesetzes.
Gründe:

I.

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die Frage der Wirksamkeit des Gebührentatbestandes Nr. 161912 für die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 Hessisches Wassergesetz - HWG - aus der Anlage zu der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministers für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 22. November 1990 (GVBl. I S. 647) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten vom 23. November 1993 (GVBl. I S. 500) - heute: Hessisches Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft und Forsten.

Der Gebührentatbestand in der hier streitigen Fassung legte für die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Satz 1 HWG für Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken über 50.000,-- DM Investitionskosten als Bemessungsgrundlage 16,5 v. H. des Mittelwertsatzes des Honorars der jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 56 Abs. 1 der HOAI (Verordnung über die Honorare für Leistungen der Architekten und der Ingenieure - Honorarordnung für Architekten und Ingenieure - in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. März 1991, BGBl. I S. 533), der das Bauobjekt nach § 54 HOAI zugeordnet ist, fest. Als anrechenbare Kosten wurden jeweils die im Antrag genannten Investitionskosten der Maßnahme einschließlich Mehrwertsteuer bestimmt. Für entsprechende Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken bis 50.000,-- DM Investitionskosten legte die Gebührennummer 161911 eine Rahmengebühr von 200,-- DM bis 1.500,-- DM fest.

Die Antragstellerin ist eine Stadt. Ihre Stadtwerke betreibt sie in der Form eines Eigenbetriebes. Mit Bescheid vom 20. Dezember 1995 genehmigte das Regierungspräsidium Darmstadt ihr den Neubau des Regenüberlaufbeckens Petterweil (B 15), des Regenüberlaufs Riedmühlenstraße/Ecke Robert-Blum-Straße (R 16), die Stillegung der Regenüberläufe Behringerstraße/Ecke Höferweg (R 17) und Riedmühlenstraße/Ecke Heitzhöferstraße (R 15) sowie die Kanalauswechslungen in diesem Bereich nach § 50 HWG und nach §§ 5 bis 7 Hessisches Naturschutzgesetz. Mit Bescheid vom 16. Februar 1996 setzte das Regierungspräsidium Darmstadt unter Zugrundelegung des Gebührentatbestandes Nr. 161912 der oben genannten Verwaltungskostenordnung in der Fassung vom 23. November 1993 die Gebühren für die Genehmigung auf 37.256,-- DM fest. Es ging dabei von Investitionskosten einschließlich Mehrwertsteuer von 4.300.239,-- DM aus. Über den von der Antragstellerin mit Schreiben vom 14. März 1996 erhobenen Widerspruch ist noch nicht entschieden, da das Widerspruchsverfahren bis zur Entscheidung des vorliegenden Normenkontrollverfahrens zum Ruhen gebracht worden ist.

Mit Schriftsatz vom 27. März 1998 - eingegangen beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof am 31. März 1998 - hat die Antragstellerin Normenkontrollantrag gestellt mit dem Ziel, den oben genannten Gebührentatbestand für unwirksam zu erklären.

Zur Begründung führt sie aus, die Städte und Gemeinden seien auf der Grundlage der §§ 52 und 54 HWG Träger der öffentlichen Abwasserbeseitigung und der öffentlichen Wasserversorgung. Als solche seien sie verpflichtet, Anlagen zur Abwasserbeseitigung wie auch zur Wasserversorgung zu bauen und zu unterhalten. In diesem Rahmen bedürften sie regelmäßig der Genehmigung nach § 50 Abs. 1 HWG. In seinem Beschluss vom 16. Juli 1997 (5 N 549/94) habe der Senat die Unwirksamkeit des Gebührentatbestandes 16191 der Verwaltungskostenordnung des Ministers für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 22. November 1990 in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnungen für die Geschäftsbereiche des Ministers für Umwelt und Reaktorsicherheit und des Ministers für Wirtschaft und Technik vom 17. Juli 1992 festgestellt. Die Begründetheit des damaligen Normenkontrollantrags habe auf der mit Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG - nicht zu vereinbarenden fehlenden Vollständigkeit der Gebührenregelung beruht. Daher sei es auf die anderen vom Hessischen Städte- und Gemeindebund in Vertretung der damaligen Antragstellerin vorgebrachten Argumente nicht angekommen. Diese seien jedoch im vorliegenden Verfahren von Bedeutung und diese mache sie, die Antragstellerin, sich zu Eigen. In dem Verfahren 5 N 549/94 hatte die damalige Antragstellerin im Wesentlichen vorgetragen, der Verweis auf 16,5 v. H. des Mittelsatzes der Honorartafel nach der HOAI führe zu Gebührenhöhen, die in keinem Verhältnis mehr zur Leistung der Behörde im Rahmen der Genehmigungserteilung stünden. Nach den Vorgaben der HOAI - insbesondere den §§ 55 ff. HOAI - seien bis zum genehmigungsreifen Entwurf vom Ingenieurbüro zu leistende Tätigkeiten mit einem Honorarsatz von 52 % zu vergüten. Die Behörde erhebe für die Genehmigung der vom Ingenieurbüro geplanten Anlagen 16,5 % des Mittelsatzes bei Anwendung der Gebührennummer 161912 des angegriffenen Verwaltungskostenverzeichnisses. Das Verhältnis zwischen den Ingenieurhonoraren einerseits und den Genehmigungsgebühren andererseits stelle sich in diesem Fall in einer Größenordnung von 100:31,7 dar. Die auf dieser Grundlage zu berechnenden Gebühren führten zu einer erheblichen Überdeckung der Kosten, die bei den Landesbehörden für die Genehmigung einschlägiger Anlagen entständen. Den Gemeinden als Träger öffentlicher Aufgaben könnten und dürften allenfalls Verwaltungsgebühren auferlegt werden, die zur Kostendeckung notwendig seien, wobei hier die Kostendeckung auf den Einzelfall zu beziehen sei. Dass bei Wirtschaftsunternehmen Verwaltungsgebühren unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen Interesses erhoben werden dürften, die die Kosten des Einzelfalls durchaus mehrfach überstiegen, sei und bleibe unbestritten. Vergleiche man ein Industrieunternehmen, das in reiner Gewinnerzielungsabsicht expandieren wolle und deshalb die Erweiterung seiner Produktionsanlagen mit den entsprechenden Entwässerungseinrichtungen plane, mit etwa einem Abwasserverband, der aus drei ländlichen Gemeinden bestehe, eine Kläranlage betreibe und für deren Sanierung Kosten in gleicher Höhe aufwende, so erhebe das Land in beiden Fällen eine Verwaltungsgebühr in gleicher Höhe. Die angegriffene Verwaltungskostenordnung lasse eine unterschiedliche Bewertung der beiden Sachlagen nicht zu. Wenn schon das Land das wirtschaftliche Interesse des Verwaltungsgebührenschuldners und das Äquivalenzprinzip beachten wolle, müsse es dies durch eine entsprechende Gestaltung seiner Verwaltungskostenordnung berücksichtigen. Bis zum 1. Januar 1990 hätten die Gemeinden eine persönliche Gebührenfreiheit in Angelegenheiten des Wasser- und Abfallrechts genossen. Mit der Streichung dieser Regelung im Rahmen der Novellierung des Hessischen Wassergesetzes sei diese persönliche Gebührenfreiheit entfallen. Dies bedeute jedoch nicht, dass damit das öffentliche Interesse an der Aufgabenerfüllung der Gemeinden in Bezug auf Abwasserbeseitigung, Wasserversorgung und Abfallbeseitigung entfallen wäre. Es werde jedoch bei der Erhebung von Verwaltungsgebühren in keiner Weise berücksichtigt.

Die Antragstellerin des vorliegenden Verfahrens führt zusätzlich aus, nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seien unter Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen zu verstehen, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt würden und dazu bestimmt seien, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. In der individuellen Zurechenbarkeit liege die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners finanziert werde. Gerade an diesem Merkmal der "individuellen Zurechenbarkeit" fehle es aber hier. Die abwasserbehördliche Genehmigung nach § 50 Abs. 1 HWG liege ausschließlich im öffentlichen Interesse. Sie solle die wasserwirtschaftlichen und gesundheitlichen Belange der Allgemeinheit sicherstellen. Das ausschließliche öffentliche Interesse an einer Amtshandlung möge für sich genommen einer Gebührenerhebung noch nicht im Wege stehen, wenn die erforderliche Zurechnung - wie etwa bei staatlichen Kontrollmaßnahmen - ihren entscheidenden Grund darin habe, dass die Kontrollmaßnahmen durch Handlungen des Gebührenschuldners ausgelöst würden, die an dessen allgemeine Handlungsfreiheit anknüpften. Hier fehle es jedoch gerade an einem vergleichbaren freien Handlungswillen der Kommunen, der etwa bei der Erfüllung freiwilliger Selbstverwaltungsangelegenheiten zum Ausdruck komme. Die Antragstellerin habe nicht die freie Wahl, ob sie die Aufgaben der Abwasserbeseitigung überhaupt wahrnehmen wolle oder unter Inkaufnahme der gebührenpflichtigen Genehmigung für den Bau von Abwasseranlagen sich für die weitere Durchführung der Abwasserbeseitigung entscheide. Die Abwasserbeseitigung sei nämlich als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinden in § 52 HWG festgeschrieben. Somit könne sie nicht unter dem Gesichtspunkt der freien Selbstbestimmung als individuell zurechenbare Leistung angesehen werden. Die Erhebung einer "Verwaltungsgebühr" sei daher eine verfassungsrechtlich unzulässige Sondersteuer. Es zeige sich auch erneut, dass gerade der typische Nutzen einer abwasserrechtlichen Genehmigung für die Stadt als Trägerin der Hoheitsverwaltung ein ganz anderer sei als für Private. Durch die Einführung der festen Wertgebühr statt einer Rahmengebühr habe das Land jedoch von vornherein jegliche Differenzierung in der Gebührenhöhe ausgeschlossen. Der gleiche Arbeitsaufwand rechtfertige für sich genommen gerade keine Gleichbehandlung, weil der wirtschaftliche Vorteil als Begründung dafür angeführt werde, sie, die Antragstellerin, über den konkreten Kostendeckungsgrad hinaus zu Kosten heranzuziehen. Bei der Erfüllung von Hoheitsaufgaben dürfe deshalb allenfalls der konkrete Verwaltungsaufwand maßgebliches Kriterium für die Gebührenhöhe sein.

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

die Gebührennummer 161912 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 22. November 1990 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 23. November 1993 für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Normenkontrollantrag abzulehnen.

Er trägt vor, der angegriffene Gebührentatbestand verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Die in der Argumentation der Antragstellerin - allerdings missverständliche - Erwähnung des Kostendeckungsprinzips bedeute nicht, dass die Gebühr insgesamt kostendeckend sein müsse, sondern dass der Verwaltungsaufwand in der Regel kostendeckend berechnet sein müsse. Dass nach der so gewährleisteten Kostendeckung noch zusätzlich - in der Regel gebührenerhöhend - die Bedeutung für die Antragstellerin zu berücksichtigen sei, ergebe sich zum einen aus der Nummerierung des § 3 Abs. 1 Hessisches Verwaltungskostengesetz - HVwKostG - und zudem aus dem Wort "außerdem". Die Gesetzesformulierung gebe deutlich erkennbar das der Gebühr immanente Äquivalenzprinzip wieder. Es sei in der Rechtsprechung seit langem unumstritten, dass das Kostendeckungsprinzip in dem von der Antragstellerin verstandenen Sinne nicht aus dem Wesen der Gebühr abzuleiten sei und die Gebühr den Verwaltungsaufwand durchaus übersteigen dürfe. Dem Anliegen der Antragstellerin stehe ferner entgegen, dass eine - hier noch dazu beantragte - Amtshandlung nach der Rechtsprechung auch dann zurechenbar veranlasst sein könnte, wenn die Öffentlichkeit ein gewisses Interesse an ihr und dem sich anschließenden Bau der Anlage habe. Zu der früheren Gebührenfreiheit für Amtshandlungen, die im überwiegenden öffentlichen Interesse lagen, habe der Senat seine Rechtsprechung dahin gehend geändert, dass sich das überwiegende öffentliche Interesse nicht auf den mit der Beantragung der gebührenpflichtigen Amtshandlung verfolgten Zweck - hier: Bau und Betreiben der Anlage -, sondern auf die Amtshandlung selbst - Prüfung der Genehmigungsvoraussetzung - beziehen müsse. Im Übrigen sei bei einer Prüfung der Antragsunterlagen durch die Behörde vom gleichen Arbeitsaufwand auszugehen, wie er bei der Prüfung durch einen Sachverständigen (Ingenieurbüro) entstanden wäre. Im Zusammenhang mit der vorgesehenen Einführung einer Sachverständigenverordnung, die jedoch auf Grund der vorgefallenen Korruptionsfälle zurückgestellt worden sei, seien mit der hessischen Ingenieurkammer auch auskömmliche Prüfgebühren diskutiert worden. Um Ungleichbehandlungen bei der Höhe der Prüfungsgebühren auszuschließen, wenn die Behörde selbst oder ein Sachverständiger die Antragsunterlagen prüfe, dürfe die Gebühr der Behörde für die Prüfung der Antragsunterlagen weder niedriger noch höher sein als das entsprechende Honorar des Sachverständigen. Neben der Gebühr für den Prüfungsaufwand der Sachverständigen sei noch der Behördenaufwand (z. B. Behördenbeteiligung, Anhörung bei Planfeststellungen, Umsetzung der Prüfungsfeststellung in den Genehmigungsbescheid usw.) zu berücksichtigen. Die Verwaltungsgebühr für die wasserrechtliche Genehmigung nach § 50 Abs. 1 HWG setze sich aus 14 v. H. der Höhe des Mittelsatzes des Honorars der jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 56 Abs. 1 HOAI als Gebühr für den Sachverständigen sowie zusätzlich 2,5 v. H. als Gebühr für zusätzlichen Behördenaufwand zusammen. Als Anhalt für die Angemessenheit der Höhe der Verwaltungsgebühren für die Genehmigung wasserwirtschaftlicher Anlagen nach § 50 HWG seien auch die Gebühren für die Prüfung der Baustatik durch die Bauverwaltung oder der Prüfingenieure bei baurechtlicher Genehmigung von Vorhaben herangezogen worden. Danach seien die Gebühren für die Genehmigung von wasserwirtschaftlichen Anlagen angemessen. Die Ausführungen der Antragstellerin zur Frage der Zurechenbarkeit seien rechtlich nicht zutreffend. Eine intensivere Zurechenbarkeit als die Stellung eines Antrags sei kaum denkbar, da ansonsten alle antragsgebundenen Amtshandlungen nicht gebührenpflichtig seien. Als Abwasserbeseitigungspflichtige sei die Antragstellerin zur ordnungsgemäßen Erfüllung der ihr Kraft Gesetzes übertragenen Aufgaben verpflichtet, Genehmigungsanträge zu stellen, um die gesetzlichen Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Abwasserbeseitigung zu schaffen. Zur Forderung nach einer Differenzierung zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Betreibern sei zu bemerken, dass die Rechtsprechung bei der Normierung von Gebührentatbeständen eine Typisierung ausdrücklich für zulässig erklärt habe. Allein der Verwaltungsaufwand erreiche im konkreten Fall bereits die Höhe der Gebühr, so dass die Frage der Bedeutung der Amtshandlung gar nicht mehr erheblich erscheine. Jedenfalls mache die Differenz lediglich einen Bruchteil der Bedeutung aus. Der typische Nutzen sei auch bei einer entwässerungsrechtlichen Genehmigung für einen privaten Unternehmer das öffentliche Interesse an der Reinhaltung der Gewässer. Insoweit bestehe hier kein Unterschied zwischen einer Kommune und einem privaten Unternehmer. Wertgebühren würden dem Äquivalenzprinzip häufig am ehesten gerecht. Im Einzelfall bestehe nach § 17 HVwKostG die Möglichkeit, einen Antrag auf Gebührenermäßigung aus Billigkeitsgründen zu stellen. Im Übrigen verweist auch das Land auf seinen Vortrag im Normenkontrollverfahren 5 N 549/94. Dort hatte es unter anderem ausgeführt, bei der Gebührenbemessung sei auf ein angemessenes Verhältnis zum Verwaltungsaufwand zu achten. Dieser ergebe sich weit überwiegend aus den Personal- und Arbeitsplatzkosten der Bediensteten, die bei den Regierungspräsidien, den Wasserwirtschaftsämtern und in den Unteren Wasserbehörden mitwirkten. Mit der Genehmigung von Abwasseranlagen seien in Hessen rund 55 Bedienstete betraut. Bewerte man diese Personalkosten nach Nr. 14 der Allgemeinen Verwaltungskostenordnung für 1992 und für 1993, ergebe sich insoweit ein jährlicher Verwaltungsaufwand von rund 8,3 Millionen DM. Hinzu kämen Auslagen in unterschiedlicher Höhe. Nach der Nr. 16191 der Verwaltungskostenordnung in der Fassung vom 17. Juli 1992 - dem insofern vergleichbaren Vorgängergebührentatbestand - hätte sich für das geprüfte Baukostenvolumen der Abwasseranlagen im Jahre 1992 mit rund 8,3 Millionen DM eine Gebühr von rund 6,2 Millionen DM, im Jahr 1993 für das geprüfte Baukostenvolumen mit rund 1.040 Millionen DM eine Gebühr von 7,7 Millionen DM ergeben. Die Gebühren erreichten damit im Jahre 1992 0,8 %, im Jahr 1993 0,7 % des geprüften Bauvolumens. Der durchschnittliche Verwaltungsaufwand von rund 8,3 Millionen DM werde vom Gebührenaufkommen beider Jahre somit unterschritten. Für die Genehmigung von Wasserversorgungsunterlagen erreichten die Gebühren bei einer Parallelrechnung im Jahre 1992 rund 1 %, im Jahr 1993 0,9 % des geprüften Baukostenvolumens. Der durchschnittliche jährliche Verwaltungsaufwand von rund 2,4 Millionen DM werde auch insoweit vom Gebührenaufkommen beider Jahre unterschritten. Aus einem Vergleich mit den Baugenehmigungsgebühren werde deutlich, dass die Genehmigungsgebühren für den Bau von Abwasseranlagen keinesfalls als überhöht zu betrachten seien. Bei einem Vorhaben in öffentlicher Trägerschaft mit Rohbaukosten von 3.791.361,--DM, also desselben Betrages wie die Investitionskosten im Falle der Antragstellerin des früheren Normenkontrollverfahrens, sei eine Baugenehmigungsgebühr von 35.941,--DM zu entrichten. Diese Gebühr überschreite noch die gegenüber der damaligen Antragstellerin festgesetzte Gebühr für die Genehmigung der Abwasseranlage. Der aufgestellte Vergleich zwischen Kommunen und Industriebetrieben bei der Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 HWG führe zu keinem anderen Ergebnis. Zwar sei richtig, dass ein Industriebetrieb mit der Absicht der Gewinnerzielung derartige Anlagen errichte und betreibe und die Abwasserentsorgung bei den Kommunen ausschließlich im öffentlichen Interesse erfolge. Durch beide Investitionen werde aber im Ergebnis öffentlichen Interessen genügt, was für eine einheitliche gebührenrechtliche Behandlung spreche. Im Übrigen sei eine Gleichbehandlung der Fälle im Hinblick auf die Gleichartigkeit der in Anspruch genommenen behördlichen Leistung erforderlich.

Im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens, der Akte des Normenkontrollverfahrens Hess. VGH 5 N 549/94 sowie eines Verwaltungsvorgangs der Antragstellerin (ein Hefter) verwiesen. Die Unterlagen sind insgesamt Gegenstand der Beratung gewesen.

II.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

Er ist statthaft, denn er ist auf die Überprüfung des Gebührentatbestandes für die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 Hessisches Wassergesetz - HWG - in der Nummer 161912 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministers für Umwelt und Reaktorsicherheit vom 22. November 1990 (GVBl. I S. 647) in der Fassung der Verordnung zur Änderung der Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten vom 23. November 1993 (GVBl. I S. 500) - heute: Hessisches Ministerium für Umwelt, Landwirtschaft und Forsten - gerichtet und damit auf die Überprüfung von unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Dafür sieht § 47 Abs. 1 Nr. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in Verbindung mit § 11 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung eine Überprüfungsmöglichkeit durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof vor. Der Prüfungskompetenz des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs steht dabei auch nicht die Prüfungskompetenz des Landesverfassungsgerichts entgegen. Art. 132 der Verfassung des Landes Hessen behält dem Hessischen Staatsgerichtshof nur Entscheidungen über die Vereinbarkeit von Gesetzen und Rechtsverordnungen mit der Hessischen Verfassung vor. Eine Überprüfung der Vereinbarkeit einer Rechtsverordnung mit dem Grundgesetz sowie mit einfachgesetzlichen Vorschriften durch den Hessischen Verwaltungsgerichtshof ist demnach zulässig.

Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt, denn sie hat gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend gemacht, durch die Anwendung des Gebührentatbestandes in der angegriffenen Fassung mit dem Kostenbescheid vom 16. Februar 1996 in ihren Rechten verletzt zu sein. Der Normenkontrollantrag ist auch noch fristgerecht gestellt. Zwar ist die Frist zur Stellung des Antrags von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) mit dem am 31. März 1998 beim Hessischen Verwaltungsgerichtshof eingegangenen Normenkontrollantrag nicht mehr gewahrt. Nach der Übergangsregelung des Art. 10 Abs. 4 des Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1626), das diese Fristregelung mit Wirkung ab 1. Januar 1997 einführte, beginnt die Antragsfrist für Vorschriften, die - wie hier - vor dem 1. Januar 1997 bekannt gemacht wurden, aber erst mit dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Neuregelung - also dem 1. Januar 1997 - zu laufen.

Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet.

Der angefochtene Gebührentatbestand Nr. 161912 in der genannten Fassung legt - soweit er hier angegriffen ist - als Bemessungsgrundlage für die Berechnung der Verwaltungsgebühren für die Genehmigung von Anlagen nach § 50 Abs. 1 HWG bei Maßnahmen bei Ingenieurbauwerken über 50.000,-- DM Investitionskosten "16,5 v. H. des Mittelsatzes des Honorars der jeweiligen Honorarzone nach der Honorartafel zu § 56 Abs. 1 der HOAI, der das Bauobjekt nach § 54 HOAI zugeordnet ist", fest. Die Honorartafel des § 56 Abs. 1 der Verordnung über die Honorare für Leistungen der Architekten und der Ingenieure - Honorarordnung für Architekten und Ingenieure - HOAI - in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. März 1991 (BGBl. I S. 533), auf die der Gebührentatbestand Bezug nimmt, legt für anrechenbare Kosten von 50.000,-- DM bis 50 Millionen DM in Schritten von zunehmendem Abstand Mindest- und Höchstsätze der Honorare in jeweils fünf unterschiedlichen Honorarzonen fest. Das Bauobjekt wird einer dieser Zonen nach den Definitionen des § 54 HOAI zugewiesen.

Die Gründe, die den Senat veranlasst haben, in seinem Beschluss vom 16. Juli 1997 (5 N 549/94) die Vorgängerregelung dieses Gebührentatbestandes (Nr. 16191 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung vom 22. November 1990 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 17. Juli 1992) für unwirksam zu erklären, liegen für die hier streitige Fassung nicht vor. Da es in der früheren Fassung an einer Regelung für Gebühren bei Investitionskosten bis 50.000,-- DM fehlte und somit in diesen Fällen keine Gebühren erhoben wurden, verstieß diese Regelung gegen den sogenannten Grundsatz der konkreten Vollständigkeit (vgl. Seite 18 f. des amtlichen Abdrucks). In der hier streitigen Fassung der Gebührenregelung hat der Verordnungsgeber auch diese Fälle in der Nr. 161911 des Verwaltungskostenverzeichnisses erfasst, bei denen eine Rahmengebühr von 200,-- DM bis 1.500,-- DM anfällt.

Auch die Bedenken, die der Senat bezüglich der Vorgängerregelung für Fälle geäußert hat, in denen die Investitionskosten über einem Betrag von 50 Millionen DM lagen - dem Endbetrag der Honorarstaffel des § 56 Abs. 1 HOAI -, bestehen hinsichtlich der hier zu prüfenden Fassung des Gebührentatbestandes Nr. 161912 nicht. Für Maßnahmen, bei denen die Investitionskosten die Höchstsumme von 50 Millionen DM überschreiten, bestimmt das Land nach seinem Vortrag die Genehmigungsgebühren nach der Höchstsumme der Honorartafel, geht also davon aus, dass in der Regelung des Gebührentatbestandes diese Summe als Höchstgebühr enthalten ist. Dies ist nicht zu beanstanden. Die Gestaltung einer Gebührenstaffel steht im pflichtgemäßen Ermessen des Normgebers. Dabei kann er eine Höchstgebühr mit einer Höchststufe verbinden. Dies gilt insbesondere dann, wenn - wie hier - Fälle, die über diese Höchststufe hinausgehen, nur in verhältnismäßig geringer Zahl vorkommen. Nach dem unbestrittenen Vortrag des Landes im Normenkontrollverfahren 5 N 549/94 hat es in den Jahren 1995 und 1996 nur zwei derartige Fälle von insgesamt 1569 Genehmigungen nach § 50 Abs. 1 HWG gegeben. Auch ist der Verweis des Gebührentatbestandes Nr. 161912 allein auf die Honorartafel des § 56 Abs. 1 HOAI mit einer Höchststufe der anrechenbaren Kosten bei sachgerechter Auslegung als Regelung einer Höchstgebühr anzusehen. Dies war bei der Vorgängerregelung der Nr. 16191 in der Fassung der Verordnung vom 17. Juli 1992 deshalb zweifelhaft, weil dort allgemein auf die Honorarordnung für Architekten und Ingenieure verwiesen wurde, die für Fälle mit anrechenbaren Kosten in dieser Höhe in § 16 Abs. 3 in Verbindung mit § 56 Abs. 3 HOAI für das Honorar nur die Möglichkeit der freien Vereinbarkeit vorsieht. Auf diese Regelungen verweist der hier zu prüfende Gebührentatbestand Nr. 161912 jedoch gerade nicht mehr, sondern allein auf die Honorartafel des § 56 Abs. 1 HOAI, die bei der Höchststufe für 50 Millionen DM Investitionskosten endet.

Die Gebührenregelung entspricht auch sowohl den Voraussetzungen des Hessischen Verwaltungskostengesetzes in der zum Zeitpunkt ihres Erlasses geltenden Fassung, als auch den der später in Kraft getretenen Neufassung dieses Gesetzes.

Zu messen ist die Rechtmäßigkeit der Gebührenregelung vorrangig an den Voraussetzungen der zum Zeitpunkt ihres Erlasses - dem 23. November 1993 - gültigen Ermächtigungsgrundlage, denn ohne deren Erfüllung hätte sie nicht wirksam in Kraft treten können. Diese findet sich in § 21 Hessisches Verwaltungskostengesetz vom 11. Juli 1972 (GVBl. I S. 235, zuletzt geändert durch VwKostO vom 2. September 1993, GVBl. I S. 376) - HVwKostG a.F. -, das erst ab dem 1. Februar 1995 durch die Neufassung des Gesetzes abgelöst wurde. Nach § 21 Abs. 1 HVwKostG a.F. konnte die Landesregierung durch Rechtsverordnung Gebühren für Amtshandlungen - wie hier die Genehmigung nach § 50 Abs. 1 HWG - festsetzen und die Erstattung von Auslagen regeln. Bei der vom Gebührentatbestand Nr. 161912 erfassten Genehmigung handelt es sich um eine Amtshandlung im Sinne des § 1 HVwKostG a.F. Es fehlt ihr auch - entgegen der Ansicht der Antragstellerin - nicht etwa an der individuellen Zurechenbarkeit in den Fällen, in denen die Genehmigung an Kommunen erteilt wird. Das Bundesverfassungsgericht, auf dessen Rechtsprechung sich die Antragstellerin bezieht, hat in der von ihm verwandten Definition der Gebühr den Begriff der "individuellen Zurechenbarkeit" verwandt. Danach sind Gebühren öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die - in Abgrenzung zur Steuer - aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt sind und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (BVerfG, Beschlüsse vom 12.10.1994 - 1 BvL 19/90 -, BVerfGE 91, 207, 223, und vom 06.02.1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 226). Dabei muss der Zurechnungsgrund an eine besondere Verantwortung der in Anspruch genommenen Personen anknüpfen, die sich aus der Sache selbst herleitet. Daran besteht in Fällen, in denen - wie im vorliegenden - eine Genehmigung auf Antrag erteilt wird, kein Zweifel. § 50 Abs. 1 HWG regelt eine besondere Genehmigungspflicht für den Bau, die wesentliche Änderung und Stilllegung von Wasserversorgungs- und Abwasseranlagen. Bereits mit der Stellung des Genehmigungsantrags für die geplante Maßnahme, der das Genehmigungsverfahren einleitet, entsteht eine Zurechenbarkeit der öffentlich-rechtlichen Leistung der Genehmigung, die den Antragsteller aus der Allgemeinheit der Steuerpflichtigen heraus hebt. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass die Kommunen nach dem hessischen Wasserrecht zum Betreiben und damit in bestimmten Fällen auch zur Errichtung derartiger Anlagen verpflichtet sind. Die Zurechenbarkeit verlangt insofern nicht etwa, dass es demjenigen, der eine öffentlich-rechtliche Leistung in Anspruch nimmt, freisteht, ob er dieses tut oder nicht. Sie dient allein der Abgrenzung der Gebühr von den allgemein, ohne direkte öffentliche Gegenleistung auferlegten Steuerlasten. Im Übrigen sind auch privatwirtschaftliche Genehmigungsantragsteller insofern nicht frei in ihrer Entscheidung. Auch sie sind zur Beachtung der wasserrechtlichen Vorschriften und damit - wenn die Voraussetzungen erfüllt sind - zur Einholung einer Genehmigung nach § 50 Abs. 1 HWG verpflichtet.

Gebühren waren in den Rechtsverordnungen nach § 21 Abs. 2 HVwKostG a.F. durch feste Sätze, Rahmensätze oder nach dem Wert des Gegenstandes zu bestimmen. Hier hat der Verordnungsgeber die Möglichkeit der so genannten Wertgebühr gewählt, die sich nach dem Wert der im Antrag genannten Investitionskosten der Maßnahme einschließlich Mehrwertsteuer bestimmt.

Der Gebührentatbestand Nr. 161912 wahrt auch die Voraussetzungen des § 21 Abs. 4 HVwKostG a.F. Danach waren die Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Nur wenn gesetzlich ausdrücklich vorgesehen war, dass Gebühren a l l e i n zur Deckung des Verwaltungsaufwandes erhoben werden sollten, waren die Gebührensätze so zu bemessen, dass das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht überstieg. Da es bei der hier streitigen Gebührenregelung an einer derartigen gesetzlichen Anordnung des so genannten Kostenüberschreitungsverbotes fehlt, war allein die Relation des Satzes 1 des § 21 Abs. 4 HVwKostG a.F. zu beachten. Dabei handelt es sich um eine einfachgesetzliche Ausprägung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, des so genannten Äquivalenzprinzips, das verbietet, dass der Wert der gebührenpflichtigen Leistung und die Gebührenhöhe zueinander in einem Missverhältnis stehen. Dabei ist der Gesetz- und Verordnungsgeber nicht gehindert, neben der Kostendeckung weitere Ziele zu verfolgen und bei den Gebührenmaßstäben den Wert der staatlichen Leistung zu berücksichtigen, denn das Äquivalenzprinzip ist nicht mit dem Kostendeckungsprinzip identisch (BVerwG, Urteil vom 19.01.2000 - 11 C 5.99 -, m. w. N.). Diesen Anforderungen hält die Gebührenregelung stand. Nach dem - nicht substantiiert bestrittenen - Vortrag des Antragsgegners erreicht die Höhe der für die Genehmigung insgesamt eingenommenen Gebühren bei Zugrundelegung der Anzahl der in diesem Verwaltungszweig tätigen Bediensteten nicht den Verwaltungsaufwand dieses Verwaltungszweigs. Dies kann jedoch im Ergebnis offen bleiben, denn jedenfalls hält sich die Höhe der Gebühren in einem angemessenen Verhältnis zu der Bedeutung und dem wirtschaftlichen Wert der Genehmigung. Nach dem Äquivalenzprinzip verbleibt dem Gesetz- und Verordnungsgeber bei der Entscheidung über eine sachgerechte Verknüpfung zwischen dem Wert der staatlichen Leistung und der Gebührenhöhe ein weiter Ermessensspielraum. Dabei ist die Höhe der Investitionskosten der Maßnahme einschließlich Mehrwertsteuer ein ausreichendes Indiz für die Bedeutung und den wirtschaftlichen Wert der gesetzlich vorgeschriebenen Genehmigung. Insoweit verlangt das Äquivalenzprinzip nur, dass der Anteil (Prozentsatz) des Wertes, der als Gebühr zu entrichten ist, nicht unangemessen hoch ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.01.2000, a. a. O.). Die Honorarsätze - und damit die Gebühren - sind im streitigen Gebührentatbestand mit steigenden Investitionskosten innerhalb der einzelnen Honorarzonen degressiv gestaffelt. Die Gebühren beginnen bei Investitionskosten von 50.000,-- DM in der Honorarzone I bei einem Betrag von 817,75 DM (1,64 % der Investitionskosten), 1.004,02 DM in der Honorarzone II (2 % der Investitionskosten) und reichen in dieser Anfangsstufe bis zu einer Gebühr von 1.561,73 DM in der Honorarzone V (3,12 % der Investitionskosten). Bei der Endstufe von Investitionskosten in Höhe von 50 Millionen DM ergeben sich in der Honorarzone I Gebühren von 202.158,-- DM (0,4 % der Investitionskosten), in der Honorarzone II Gebühren von 225.978,22 DM (0,45 % der Investitionskosten) und in der Honorarzone V von 297.438,90 DM (0,59 % der Investitionskosten). Mit dieser degressiven Staffelung wird verhindert, dass bei hohen Investitionskosten die anfallenden Gebühren letztlich außer Verhältnis zu dem Wert der Bedeutung und dem Nutzen für den Genehmigungsempfänger geraten. Unangemessen hoch sind sie nicht.

Die Höhe der Gebühren berücksichtigt auch den anfallenden Verwaltungsaufwand insofern, als die unterschiedlichen Ingenieurbauwerke nach § 54 HOAI ihrem Aufwand und Schwierigkeitsgrad entsprechend den einzelnen Honorarzonen I bis V zugewiesen sind und somit dementsprechend zu den unterschiedlichen Prüfungsumfang widerspiegelnden Gebühren führen.

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin eignen sich die Investitionskosten auch bei Kommunen, die eine Genehmigung nach § 50 Abs. 1 HWG erhalten, als Kriterium zur Bestimmung der Gebührenhöhe. Sie bieten einen Anhaltspunkt für die Bedeutung, den Wert und den Nutzen der Maßnahme für die Kommune. Ihre Höhe liefert Anhaltspunkte für die Größe der zu versorgenden oder zu entsorgenden Gewerbe- und Wohngebiete und damit auch für das dahinter stehende finanzielle Interesse der kommunalen Gebietskörperschaft. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ändert daran nichts, dass die Kommunen die Wasserversorgung und die Abwasserbeseitigung als Pflichtaufgabe im öffentlichen Interesse wahrzunehmen haben. Dies unterscheidet sie nicht grundsätzlich von privaten Investoren, die für eine Maßnahme eine Genehmigung nach § 50 Abs. 1 HWG benötigen. Auch diese Genehmigungspflicht und die gesetzlichen Vorgaben etwa zur Abwasserbeseitigung sind letztlich im öffentlichen Interesse vom Gesetzgeber angeordnet. Will ein privater Investor eine Maßnahme durchführen, muss er diesen Anforderungen genügen. Gleiches gilt für Kommunen, wenn sie etwa neue Wohn- oder Gewerbegebiete erschließen. Im Kern macht die Antragstellerin eine - teilweise - Gebührenbefreiung oder -besserstellung geltend. Der Gesetzgeber selbst hat aber mit der Streichung der Gebührenfreiheit für Gemeinden in Angelegenheiten des Wasser- und Abfallrechts (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 HVwKostG a.F. in der bis zum 31. Dezember 1989 geltenden Fassung) durch die Neuregelung des Hessischen Wassergesetzes zum 1. Januar 1990 zum Ausdruck gebracht, dass hier keine Bevorzugung dieser öffentlich-rechtlichen Körperschaften erfolgen soll. Mit Art. 8 § 1 Nr. 2 des Haushaltsbegleitgesetzes vom 18. Dezember 1997 (GVBl. I S. 429) hat der Gesetzgeber im Übrigen ab dem 1. Januar 1998 jegliche Gebührenbefreiung der Kommunen gestrichen.

In der gebührenrechtlichen Gleichbehandlung von privaten und kommunalen Errichtern von Wasserversorgungs- und Abwasseranlagen vermag der Senat somit keinen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Grundgesetz - GG - zu erkennen. Dieser verbietet nicht jegliche Ungleichbehandlung gleicher oder Gleichbehandlung verschiedener Sachverhalte, sondern bedeutet im Kern ein so genanntes "Willkürverbot". Der Gesetzgeber - hier der Verordnungsgeber - braucht im konkreten Fall nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung zu wählen, vielmehr genügt ein sachgerechter Grund für seine Lösung. Er hat somit eine weite Gestaltungsfreiheit. Nur die Einhaltung dieser Grenze ist unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG zu überprüfen. Hier hat der Verordnungsgeber eine Gebührenregelung geschaffen, um eine möglichst nahe Vergleichbarkeit zu den Fällen zu erreichen, in denen die Prüfung der Genehmigungsunterlagen an außenstehende Sachverständige - also Ingenieure - vergeben wird, die auf Grund der Regelungen der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure vergütet werden. Auch in diesen Fällen der Begutachtung durch außenstehende Sachverständige ist eine Differenzierung zwischen Maßnahmen öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Träger nicht gegeben. Diese Erwägung bei der Schaffung der Gebührennorm ist sachgerecht und somit nicht zu beanstanden.

Auch etwa im Bereich der Baugenehmigungsgebühren, die auf der Bemessungsgrundlage der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten ermittelt werden, fallen die Gebühren in gleicher Höhe unabhängig davon an, ob das Bauvorhaben von Privaten oder einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft in Erfüllung einer ihr obliegenden öffentlich-rechtlichen Aufgabe errichtet wird. Mit den Regelungen der zum 1. Februar 1995 in Kraft getretenen Neufassung des Hessischen Verwaltungskostengesetzes (GVBl. I S. 2) steht der Gebührentatbestand Nr. 161912 ebenfalls im Einklang. Er ist also nicht etwa wegen eines nachträglich eingetretenen Gesetzesverstoßes unwirksam geworden. Dort sind die Grundlagen der Gebührenbemessung in § 3 HVwKostG geregelt. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG soll die Gebühr den mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand aller an der Amtshandlung Beteiligten decken (Kostendeckungsgebot). Ausnahmen davon sind nur zulässig, wenn dies aus Gründen der Billigkeit erforderlich ist. Dieses Kostendeckungsgebot soll sicherstellen, dass w e n i g s t e n s der Verwaltungsaufwand des jeweiligen Verwaltungszweigs durch entsprechendes Gebührenaufkommen gedeckt wird, wobei allerdings der Verwaltungsaufwand aller am Verfahren beteiligten Behörden einzubeziehen ist (vgl. Böhm/Fabry, Hessisches Verwaltungsgebührenrecht, HVwKostG Erl. § 3 Rdnr. 3 ff.). Es schreibt somit im Interesse der Verwaltung eine Mindesthöhe des Gebührenaufkommens vor. Das Gesetz hält demnach auch weiterhin an dem allgemein anerkannten Prinzip des Gebührenrechts fest, das auch die Berücksichtigung der Bedeutung der Amtshandlung oder des Wertes des jeweiligen Gegenstandes ermöglicht, so dass Gebühren denkbar und auch zulässig sind, die den jeweiligen Verwaltungsaufwand im Einzelfall übersteigen. Dies findet sich in der Regelung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 HVwKostG, der außerdem die Berücksichtigung der Bedeutung der Amtshandlung für den Kostenschuldner vorschreibt. Zusätzlich darf die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu der Amtshandlung stehen (§ 3 Abs. 1 Satz 2 HVwKostG), womit ausdrücklich das Äquivalenzprinzip genannt ist. Damit umschreibt die Neufassung des Gesetzes die einzelnen bei der Normierung der Gebühren zu beachtenden Faktoren im Ergebnis ähnlich wie die Vorgängerfassung, so dass auf die Erörterungen zu dieser verwiesen werden kann. Die Änderungen bezüglich des Kostendeckungsgebots und im Wortlaut wirken sich insofern nicht aus.

Da demnach der Normenkontrollantrag ohne Erfolg bleibt, trägt die Antragstellerin gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens.

Gründe für die Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 Gerichtskostengesetz - GKG -. Dabei hat der Senat das Interesse der Antragstellerin bezüglich der Überprüfung der Gebührennummer 161912 mit der Höhe der auf dieser Grundlage von ihr geforderten Gebühren von 37.256,--DM angesetzt.

Ende der Entscheidung

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