Judicialis Rechtsprechung

Die Befugnis der Landkreise, kreisfreien Städte und kreisangehörigen Gemeinden, denen die Bauaufsicht übertragen ist, nach § 1 Abs. 4 HVwKostG die Bauaufsichtsgebühren nach ihrem Verwaltungsaufwand höher oder niedriger als in der Landesverwaltungskostenordnung festzulegen, ist an dem für den betreffenden Gebührentatbestand anfallenden Verwaltungsaufwand und nicht am Gesamtaufkommen des Verwaltungszweigs zu messen.

---

Hessischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes Urteil

5. Senat

5 UE 932/02

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen

Erschließungsbeiträgen

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 5. Senat - durch Richter am Hess. VGH Dr. Apell als Berichterstatter auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 3. Dezember 2002 für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufungen der Kläger und der Beklagten werden zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens zu einem Anteil von einem Drittel, die Beklagte zu einem Anteil von zwei Dritteln.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beteiligten können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die jeweilige Gegenseite vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten auch in der Berufungsinstanz mit ihren wechselseitigen Berufungen über die Rechtmäßigkeit der Erhebung einer Gebühr für die Befreiung von baurechtlichen Vorschriften durch die Beklagte.

Die Kläger erhielten am 8. Oktober 1996 für die Bebauung des Grundstücks in der Gemarkung im, Flur , Flurstück , straße , mit zehn Reihenhäusern, einen positiven Bauvorbescheid. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans " I" der Beklagten, der am 30. Juni 1975 vom Regierungspräsidenten in Darmstadt genehmigt wurde und dessen genehmigte Fassung vom 19. August 1975 bis zum 19. September 1975 öffentlich auslag. Der Bebauungsplan setzt für das Grundstück ein Mischgebiet, die Grundflächenzahl, die Geschossflächenzahl, offene Bauweise sowie vordere und hintere Baugrenzen fest. Außerdem bestimmt der Bebauungsplan, dass nur Wohngebäude mit nicht mehr als zwei Wohnungen zulässig sind.

Die Kläger beantragten als " GbR" am 11. Juni 1997 die Erteilung einer Baugenehmigung für das Grundstück straße . In Abweichung vom Bauvorbescheid sollten nunmehr Wohngebäude mit 24 Wohneinheiten und einer Tiefgarage errichtet werden. Die Beklagte erteilte der " GbR" am 9. Oktober 1997 die beantragte Baugenehmigung. Diese gestattete die Errichtung von drei aneinander gebauten Wohngebäuden mit insgesamt 24 Wohneinheiten und einer Tiefgarage, die zum nordöstlich anschließenden Grundstück keine Abstandsfläche einhält. Die Tiefgarage durfte nach der Baugenehmigung zur nord-östlichen Grundstücksgrenze hin die bislang vorhandene Geländeoberfläche und auch die auf dem Nachbargrundstück vorhandene Geländeoberfläche teilweise um mehr als zwei Meter überragen. Für die Errichtung dieser Tiefgarage erteilte die Beklagte der GbR die beantragte Befreiung von der notwendigen Abstandsfläche. Außerdem befreite die Beklagte nach § 31 Abs. 2 BauGB von der Vorschrift des Bebauungsplans, nach der in einem Wohngebäude nur zwei Wohneinheiten zulässig seien. Für diese Befreiung hatten die Kläger keinen Befreiungsantrag gestellt. Für die Erteilung der Befreiung setzte die Beklagte im Befreiungsbescheid eine Befreiungsgebühr in Höhe von 100.000,-- DM fest. Eine Berechnung der Höhe der Befreiungsgebühr enthielt der Befreiungsbescheid nicht.

Mit Schreiben vom 24. Oktober 1997 - eingegangen bei der Beklagten am selben Tag - legten die Kläger Widerspruch gegen die Befreiungsgebühr aus dem Befreiungsbescheid ein. Zur Begründung führten sie aus, sie seien nicht darüber informiert worden, dass ein Befreiungsantrag zu stellen sei. Diesen hätten sie ansonsten nicht gestellt. Die Befreiungsgebühr in dieser Höhe stelle das gesamte Projekt in Frage, da diese immense Summe bei der Kalkulation nicht berücksichtigt worden sei.

Mit Schreiben vom 16. Dezember 1997 erläuterte die Beklagte den Klägern die Berechnung der Befreiungsgebühr. Die Gebühr sei auf 100.000,-- DM gekappt worden, weil die Bauaufsichtsgebührensatzung einen Höchstbetrag von 100.000,-- DM vorsehe. Für die Berechnung im Einzelnen wird auf das Schreiben bei den Beiakten verwiesen.

Mit Schreiben vom 23. Dezember 1997 rügten die Kläger eine nicht ordnungsgemäße Verkündung des Bebauungsplans. Es fehle an einer ordnungsgemäßen Ausfertigung. Die Beschränkung der Zahl der Wohneinheiten im Bebauungsplan sei ebenfalls unwirksam, da sie nicht aus "städtebaulichen Gründen" erfolgt sei. Selbst bei Annahme der Wirksamkeit von Bebauungsplan und Zwei-Wohnungs-Klausel verstoße die Festsetzung der Befreiungsgebühr gegen das Kostendeckungsprinzip und das Vorteilsprinzip.

Mit Widerspruchsbescheid vom 14. Januar 1999 wies die Beklagte den Widerspruch der Kläger zurück. Zur Begründung bezog sie sich auf ihre Bauaufsichtsgebührensatzung. Die Festsetzung der Gebühren verstoße nicht gegen das Kostenüberschreitungsverbot. Dieses setze lediglich dem erzielbaren Gesamtgebührenaufkommen Grenzen. Bei einer Wohnanlage mit 24 Wohneinheiten gegenüber sonst nur möglichen drei Wohngebäuden mit jeweils zwei Wohneinheiten sei ein erheblicher Vorteil entstanden.

Daraufhin erhoben die Kläger am 19. Januar 1999 Klage beim Verwaltungsgericht Darmstadt.

Auf den Hinweis des Verwaltungsgerichts, in dem Befreiungsbescheid sei der Adressat nicht hinreichend bezeichnet, hob die Beklagte den Befreiungsbescheid vom 9. Oktober 1997 auf und erließ gegenüber den Klägern unter dem 1. Juli 1999 jeweils einzeln einen Befreiungsbescheid, in dem die Befreiungsgebühr auf jeweils 50.000,-- DM festgesetzt wurde. Die von den Klägern gegen die Festsetzung der Befreiungsgebühr in diesen Bescheiden eingelegten Widersprüche wies die Beklagte mit Widerspruchs-bescheiden vom 5. August 1999 zurück.

Mit Schriftsatz vom 18. August 1999 - eingegangen beim Verwaltungsgericht Darmstadt am 19. August 1999 - haben die Kläger erneut Klage erhoben.

Sie haben vorgetragen, die Gebührenerhebung für die Befreiung sei bereits deshalb rechtswidrig, weil sie von der Beklagten nicht auf die Notwendigkeit dieser Befreiung hingewiesen worden seien. Sie hätten keinesfalls mit einer Befreiungsgebühr in Höhe des Höchstsatzes der Bauaufsichtsgebührensatzung rechnen können. Die Festsetzung der Gebühr sei darüber hinaus auch ermessensfehlerhaft, da nach den Richtlinien zur Satzung die Gebühr für Befreiungen nach der Bedeutung des Gegenstandes und dem wirtschaftlichen Nutzen für die Beteiligten, nach der mit der Vornahme der Amtshandlung verbundenen Mühewaltung und nach den wirtschaftlichen Verhältnissen des Gebührenschuldners zu bemessen sei. Diese Umstände habe die Beklagte außer Acht gelassen. Die Gebühr stehe außer Verhältnis zu den tatsächlichen Aufwendungen der Beklagten. Im Übrigen sei die gleiche Zahl von Wohneinheiten auf dem Baugrundstück auch nach entsprechender Teilung durch die Errichtung von Reihenhäusern möglich gewesen.

Die Kläger haben beantragt,

1. die Gebührenfestsetzung im Befreiungsbescheid vom 1. Juli 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. August 1999 aufzuheben,

2. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat die Ausführungen ihres Widerspruchsbescheides vertieft. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht haben ihre Vertreter erklärt, wegen der Befreiung von den einzuhaltenden Abstandsflächen eine Befreiungsgebühr von nicht mehr als 1.318,-- DM erheben zu wollen.

Mit Urteil vom 27. Februar 2002 hat das Verwaltungsgericht die Gebührenfestsetzung in den Befreiungsbescheiden vom 1. Juli 1999 sowie die Widerspruchsbescheide vom 5. August 1999 insoweit aufgehoben, als jeweils eine Befreiungsgebühr von mehr als 15.659,-- DM (8.006,32 €) festgesetzt wurde. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Die Berufung hat es zugelassen. Hinsichtlich der Begründung wird auf das erstinstanzliche Urteil Bezug genommen. Das Urteil ist den Bevollmächtigten der Kläger und der Beklagten am 26. März 2002 zugestellt worden.

Mit Schriftsatz vom 8. März 2002 - eingegangen am 12. März 2002 - hat die Beklagte, mit Schriftsatz vom 24. April 2002 - eingegangen am 26. April 2002 - hat der Bevollmächtigte der Kläger Berufung gegen das Urteil eingelegt.

Zur Begründung der Berufung haben die Kläger ausgeführt, bezüglich der Gebühr für die Befreiung von bauordnungsrechtlichen Festsetzungen sei man vor dem Verwaltungsgericht übereingekommen, die Festsetzung einer Gebühr von jeweils 659,-- DM, zusammen also 1.318,-- DM, sei zu Recht erfolgt. Zu Unrecht sei jedoch die Festsetzung der Gebühren für die Befreiung von bauplanungsrechtlichen Festsetzungen geschehen. Insbesondere hätten die Kläger durch die Befreiung keinen erheblichen wirtschaftlichen Vorteil erlangt. Bei der Größe des Baugrundstücks von 2.500 qm und der umgebenden Bebauung sei die zugelassene Bebauung nicht nur städtebaulich vertretbar, sondern geradezu geboten. Ein formales Festhalten an den Festsetzungen des Bebauungsplans in Form der Errichtung nur eines Gebäudes mit zwei Wohneinheiten hätte einen augenfälligen städtebaulichen Missstand zur Folge gehabt. Insofern habe die gewährte Befreiung mehr dem Zweck gedient, eine der Umgebung angepasste Bebauung überhaupt erst zu ermöglichen. Dadurch werde auch deutlich, dass bei der Aufnahme der Festsetzung Nr. 5 des Bebauungsplans der Zuschnitt der Grundstücke nicht in sachgerechter Form berücksichtigt worden sei. Auch wenn man von der Rechtmäßigkeit des Bebauungsplanes ausgehe, sei von der Beklagten und auch vom Verwaltungsgericht das Ausmaß des den Klägern zuwachsenden wirtschaftlichen Vorteils verkannt worden. Bei Ausübung des Ermessens bei der Festsetzung des satzungsmäßigen Gebührenrahmens sei zum einen unberücksichtigt geblieben, dass das Maß der vorhandenen Bebauung auch ohne eine Befreiung durch schlichte Grundstücksteilung zu verwirklichen gewesen wäre. Andererseits sei auch übersehen worden, dass dieses Maß der Bebauung und der daraus resultierende wirtschaftliche Vorteil einer im vollen Umfang gebietstypischen Bebauung entspreche. Wenn die Beklagte den Vorteil ursächlich auf die erteilte Befreiung zurückführe, sei dies eine rein formale Betrachtungsweise. Dies habe sie bei der Anwendung des Gebührenrahmens nach Ziffer 6531 des Gebührenverzeichnisses erkennbar übersehen.

Im Übrigen sei die Entscheidung des Verwaltungsgerichts hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des von der Beklagten mit Satzung festgelegten Gebührenrahmens nicht anzugreifen. Insbesondere setze sich das Verwaltungsgericht nicht in Widerspruch zur zitierten Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. August 1994 (5 UE 379/92). Somit sei der von der Beklagten in ihrem Gebührenverzeichnis festgelegte Gebührenrahmen nicht von einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage zum Satzungserlass gedeckt. Davon abgesehen habe die Beklagte als Satzungsgeber ihr Ermessen bei der Festlegung des Gebührenrahmens aber schon insoweit überschritten, als der gemäß Nr. 6531 festgelegte Gebührenrahmen von 50,-- DM bis 100.000,-- DM in einem auffälligen Missverhältnis zu dem unter Nr. 6532 des Verzeichnisses festgelegten Gebührenrahmen für die Zulassung einer Abweichung nach § 34 Abs. 3 BauGB von 50,-- DM bis 5.000,-- DM stehe. Im Übrigen bestehe ein Verstoß gegen das Kostendeckungsgebot. Zwar sei dies nicht am Einzelfall zu messen, gleichwohl aber könne die Beklagte nicht die gesamte Tätigkeit der Bauaufsichtsbehörde dem gesamten Gebührenaufkommen gegenüberstellen. Vielmehr sei auf den Kostenaufwand für die Bearbeitung von Befreiungsanträgen abzustellen, dem dann das entsprechende Gebührenaufkommen gegenüberzustellen sei.

Die Kläger beantragen,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 27. Februar 2002 die Gebührenfestsetzung in den Befreiungsbescheiden vom 1. Juli 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. August 1999 insoweit aufzuheben, als darin eine Befreiungsgebühr von mehr als jeweils 659,-- DM (336,94 €) festgesetzt worden ist,

sowie die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom 27. Februar 2002 insoweit abzuändern, als die Gebührenfestsetzung in den Befreiungsbescheiden vom 1. Juli 1999 und Widerspruchsbescheid vom 5. August 1999 hinsichtlich des eine Befreiungsgebühr von jeweils 15.659,-- DM (8.006,32 €) übersteigenden Betrages aufgehoben worden ist,

sowie die Berufung der Kläger zurückzuweisen.

Zur Begründung trägt sie vor, das Baugrundstück liege in ihrem Stadtgebiet, Ortsteil , an der Hauptdurchgangsstraße, sei voll erschlossen und aufgrund der umgebenden Bebauung und eigenen Größe prädestiniert für eine Wohnbebauung in der zugelassenen Größe. Die vorherige, abgerissene Bebauung habe der gewerblichen Betätigung gedient. Durch den Neubau hätten die Kläger einerseits eine sinnvolle Verdichtung des im Wesentlichen durch Wohnbebauung geprägten Ortsteils zu bewirken vermocht, andererseits aber auch einen ganz erheblichen wirtschaftlichen Vorteil erzielt, da bei Einhaltung der Festsetzung Nr. 5 des Bebauungsplanes Nr. " - nur eine gänzlich reduzierte Wohnbebauung möglich gewesen wäre. Im Gegensatz zum Verwaltungsgericht sei sie, die Beklagte, der Auffassung, die Festsetzung der Befreiungsgebühr in diesem Einzelfall sei rechtmäßig, ebenso wie die zugrunde liegende Bauaufsichtsgebührensatzung. Das Verwaltungsgericht habe dies unter Bezug auf die Verwaltungsvorschriften zum Hessischen Verwaltungskostengesetz verneint und im Übrigen ausgeführt, die Befreiungsprüfung sei an sich bereits mit der Baugenehmigungsgebühr abgegolten. Nur bei sehr umfangreichen und intensiv zu prüfenden Befreiungen könne der Verwaltungsaufwand bei der Bestimmung der Befreiungsgebühr überhaupt eine Rolle spielen. Eine tiefere Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs habe nicht stattgefunden. Ihrer Auffassung nach weiche das Verwaltungsgericht von dieser Rechtsprechung, insbesondere dem Urteil vom 24. August 1994 (5 UE 379/92) ab. Kern der Entscheidung sei das dort erläuterte Kostenüberschreitungsverbot, mittlerweile durch § 3 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG n. F. in das noch stärker zu betonende Kostendeckungsgebot übergeleitet, als tragende Ermächtigung zur kostendeckenden, echten Ermittlung des Gebührenaufkommens. Nach allgemeiner Meinung seien Gebührensätze von vornherein nur so zu bemessen, dass das Gebührenaufkommen den Aufwand nicht nachhaltig und auch nicht wesentlich übersteige. Unbeabsichtigte Gewinne seien auf die Dauer unschädlich. Das Kostendeckungsprinzip schütze den einzelnen Gebührenpflichtigen in dieser generellen Ausgestaltung nicht davor, unter Umständen höhere Gebühren zahlen zu müssen, als Kosten auf ihn entfielen. Auch das Verwaltungsgericht habe keine Anhaltspunkte für eine zielgerichtete Überhöhung bezogen auf alle Festsetzungen von Bauaufsichtsgebühren durch die Beklagte gesehen. Gerade dieser Gesichtspunkt habe im Lichte der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs zwingend zu einem anderen Ergebnis, nämlich der Rechtmäßigkeit der Bauaufsichtsgebührensatzung führen müssen. Demgegenüber sei sie, die Beklagte, sich sicher, dass sie der gesetzlichen Anforderung nach § 1 Abs. 4 HVwKostG, der Bemessung nach ihrem Verwaltungsaufwand aufgrund des tatsächlichen Personal- und Sachaufwandes und entsprechend den kalkulatorischen Abschreibungen und Zinsen gerecht werde. Seit einigen Jahren wende sie die Vollkostenrechnung einschließlich Kostenleistungsrechnung, interner Erstattungen, kalkulatorischer Mieten und Abschreibungen an. Demzufolge würden als regelmäßige Jahreseinnahmen 1,3 Mio. DM durch Verwaltungsgebühren des Unterabschnitts Bauaufsichtsamt geplant. Gleichzeitig lägen die jährlichen Personalkosten zwischen ca. 1,3 und 1,4 Mio. DM, einschließlich des sächlichen Verwaltungs- und Betriebsaufwandes zwischen 1,6 und 1,8 Mio. DM. Daraus ergebe sich die Einhaltung des Kostendeckungsgebots. Unstreitig sei, dass die Kläger auf dem bezeichneten Baugrundstück, das zum Stichtag 31. Dezember 1999 einen Bodenrichtwert von 600,-- DM pro qm aufgewiesen habe, durch die Erstellung von 24 Wohneinheiten mit einem Vermarktungspreis von ca. 4.000,-- bis 5.000,-- DM pro qm einen ganz erheblichen persönlichen und wirtschaftlichen Nutzen erzielt haben dürften. Hinsichtlich der Berufung der Kläger sei nicht nachvollziehbar, auf welche Berufungsbeschwer sie sich beziehen wollten. Ihre Argumentation lasse vermuten, dass sie den Bebauungsplan als solchen bzw. die vorausgegangene behördliche Entscheidung über das "ob" einer Befreiung angreifen wollten. Dies stehe im eklatanten Widerspruch zu dem gesamten bisherigen Vorbringen, da - wie bereits das Verwaltungsgericht festgestellt habe, die Befreiung selbst nicht mit dem Widerspruch angegriffen worden sei, so dass diese bestandskräftig geworden sei. Daher sei der Versuch, auf Umwegen das materielle Recht nun wieder heranzuziehen, zurückzuweisen. Ebenso unrichtig sei es, dass mit einer vielfachen Grundstücksteilung dasselbe wirtschaftliche Ergebnis wie in der Folge der Befreiung, nämlich die genehmigte Anzahl von 24 Wohneinheiten, erzielbar gewesen wäre. Dies hätte schon zwingend an der Festsetzung der offenen Bauweise scheitern müssen.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter anstelle des Senats schriftlich einverstanden erklärt.

Im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens, der Gerichtsakte VG Darmstadt 2 E 88/99 (2) sowie der Beiakten der Beklagten (6 Hefte Bauakten, 3 Hefte mit Kopien der Hauptsatzung, 1 Heft "Richtlinien zu den Rahmengebühren des bauaufsichtlichen Gebührenverzeichnisses", 1 Bebauungsplan) verwiesen, die insgesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufungen der Kläger und der Beklagten - über die im Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter anstelle des Senats allein entscheidet (§ 87 a Abs. 2 und 3 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) - sind auch im Übrigen zulässig, insbesondere fristgerecht begründet worden.

Sowohl die Berufung der Kläger, als auch diejenige der Beklagten sind allerdings nicht begründet, denn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die streitigen Gebührenfestsetzungen insoweit aufzuheben, als sie einen Betrag von jeweils mehr als 15.659,-- DM festsetzen, ist nicht zu beanstanden.

Soweit die Gebührenfestsetzung der Beklagten mit den Bescheiden vom 1. Juli 1999 in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 5. August 1999 eine Befreiungsgebühr für die bauordnungsrechtliche Befreiung wegen Nichteinhaltung der an sich erforderlichen Abstandsflächen durch die Tiefgarage zum Nachbargrundstück betrifft, ist dieser Anteil im Berufungsverfahren nicht mehr im Streit. Streitig ist noch die Festsetzung der Gebühr für die Befreiung von der Festsetzung des Bebauungsplans " , der für dieses Gebiet nur Wohngebäude mit nicht mehr als zwei Wohnungen zulässt. Die Gebühr für diese Befreiung hat die Beklagte aufgrund der Nr. 6531 der Anlage zu ihrer Bauaufsichtsgebührensatzung vom 20. Juni 1996 (Datum der Beschlussfassung) mit der nach dem dort vorgesehenen Gebührenrahmen höchstzulässigen Gebühr von 100.000,-- DM bemessen. Zu Recht hat aber bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass der Gebührenrahmen nach Nr. 6531 der Bauaufsichtsgebührensatzung der Beklagten mit dem dort vorgesehenen Gebührenrahmen von 50,-- DM bis 100.000,-- DM keine wirksame Grundlage für die Gebührenfestsetzung ist.

Gemäß § 1 Abs. 1 Hessisches Verwaltungskostengesetz - HVwKostG - in der Fassung vom 3. Januar 1995 (GVBl. I S. 2) erheben die Behörden des Landes - nach Abs. 2 bei Wahrnehmung von Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung durch die Gemeinden auch diese - für Amtshandlungen, die sie auf Veranlassung oder überwiegend im Interesse Einzelner vornehmen, oder die in einer besonderen Rechtsvorschrift für kostenpflichtig erklärt werden, Kosten (Gebühren und Auslagen) nach Maßgabe dieses Gesetzes. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 bestimmt die Landesregierung die einzelnen Amtshandlungen, für die Kosten zu erheben sind, und die Höhe der Kosten durch Rechtsverordnung (Verwaltungskostenordnung). Dies ist in dem hier maßgeblichen Zeitraum durch die Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung in der Fassung der Verordnung vom 23. Januar 1996 (GVBl. I S. 15) geschehen. Dort sieht die Nr. 6531 für Befreiungen von baurechtlichen Vorschriften, auch von Festsetzungen eines Bebauungsplans je Befreiung eine Gebühr innerhalb des Rahmens von 50,-- DM bis 30.000,-- DM vor. Gemäß § 1 Abs. 4 HVwKostG können die Landkreise, die kreisfreien Städte und die kreisangehörigen Gemeinden, denen - wie hier der Beklagten - die Bauaufsicht übertragen ist, durch Satzung die Bauaufsichtsgebühren nach ihrem Verwaltungsaufwand festlegen und dabei von den Gebührensätzen der Verwaltungskostenordnung abweichen. Eine derartige Abweichung hat die Beklagte in ihrer oben genannten Bauaufsichtsgebührensatzung und im dazugehörigen Gebührenverzeichnis auch für den Gebührentatbestand "Befreiungen von baurechtlichen Vorschriften, auch von Festsetzungen eines Bebauungsplans" vorgesehen und den landesrechtlichen Gebührenrahmen von 50.-- DM bis 30.000,-- DM ausgedehnt auf einen Gebührenrahmen von 50,-- DM bis 100.000,-- DM.

§ 1 Abs. 4 HVwKostG gestattet es den Landkreisen, kreisfreien Städten und kreisangehörigen Gemeinden, die Aufgaben der Bauaufsicht zur Erfüllung nach Weisung übertragen erhalten haben, von der Verwaltungskostenordnung des Landes abweichende Gebührensätze unter Berücksichtigung ihres Verwaltungsaufwandes festzulegen. Sie können dabei, wenn der lokale Verwaltungsaufwand höher oder niedriger ist, als es dem Gebührenaufkommen entspricht, die Gebühr jeweils höher oder niedriger festlegen, als es in der Verwaltungskostenordnung des Landes vorgesehen ist.

Bereits das Verwaltungsgericht hat insofern auf die Verwaltungsvorschriften zum Hessischen Verwaltungskostengesetz sowohl in der zum Zeitpunkt der Erteilung der Befreiung geltenden Fassung vom 10. Januar 1995 (StAnz. S. 262), als auch in der heute geltenden Fassung vom 5. Dezember 2001 (StAnz. S. 4537) verwiesen. Dort heißt es in der Verwaltungsvorschrift Nr. 13 Abs. 2 und 3 zu § 1 Abs. 4 HVwKostG:

"Ein praktisches Bedürfnis für eine Abweichung von den in der Verwaltungskostenordnung festgelegten Gebührensätzen dürfte selten bestehen, da in diesen Sätzen nicht nur der Verwaltungsaufwand, sondern auch die Bedeutung der Amtshandlung für den Kostenschuldner (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2) berücksichtigt ist. Eine Abweichung von den Gebührensätzen der Verwaltungskostenordnung durch eine kommunale Satzung ist aber nur dann zulässig, wenn in der Gemeinde der Verwaltungsaufwand allein (die Bedeutung der Amtshandlung darf hier nicht berücksichtigt werden) höher (oder auch niedriger) ist als die staatlich vorgegebenen Gebühren, bei denen außerdem noch die Bedeutung der Amtshandlung gebührenerhöhend berücksichtigt wurde.

Für die Frage einer eventuellen Kostenunterdeckung ist nicht auf die gesamte Einrichtung (wie z.B. in § 10 Abs. 1 Satz 1 KAG), sondern auf den jeweiligen Gebührentatbestand abzustellen."

Zwar sind diese Verwaltungsvorschriften für das Gericht bei der Auslegung gesetzlicher Bestimmungen nicht bindend, sie geben aber wichtige Anhaltspunkte für das Ziel des Gesetz- und Verordnungsgebers. Nach der oben zitierten Verwaltungsvorschrift Nr. 13 Abs. 3 zu § 1 HVwKostG ist die eventuelle Kostenunterdeckung bei der Gemeinde durch das aufgrund der Landesverwaltungskostenordnung mögliche Gebührenaufkommen nicht an der gesamten Einrichtung, sondern dem jeweiligen Gebührentatbestand zu bemessen. Für die Erhöhung des Gebührenrahmens der Nr. 6531 durch die Bauaufsichtsgebührensatzung der Beklagten bedeutet dies, dass nicht - wie es die Beklagte vorgetragen hat - auf das Gesamtgebührenaufkommen der Bauaufsichtsverwaltung und ihren Gesamtverwaltungsaufwand abzustellen ist, sondern auf die Frage, inwieweit das aufgrund des landesrechtlichen Gebührenrahmens für Befreiungen erzielbare Gebührenaufkommen, den diesbezüglichen Verwaltungsaufwand der Beklagten deckt. Dieser Auffassung folgt auch das erkennende Gericht. Dafür spricht zum einen, dass die Neufassung des § 1 Abs. 4 HVwKostG in der oben genannten Fassung es den Gebietskörperschaften nicht mehr erlaubt, die Gebührentatbestände, sondern nur die Gebührensätze, anderweitig festzulegen. Damit sollte eine möglichst landesweite Vereinheitlichung erreicht werden. Von dieser einheitlichen Vorgabe sollen Abweichungen nur aufgrund örtlicher Besonderheiten ermöglicht werden, um dem Kostendeckungsgebot zu entsprechen. Diesem Ziel entspricht es, die Abweichung auf jeweils den Gebührentatbestand zu beziehen, der einen erhöhten Verwaltungsaufwand durch örtliche Besonderheiten hervorruft. Durch eine derartige enge Auslegung wird auch dem Ausnahmecharakter der Abweichungsmöglichkeit des § 1 Abs. 4 HVwKostG Rechnung getragen.

Ebenfalls für die Auffassung, die Kostenunterdeckung hinsichtlich des Verwaltungsaufwands an dem einzelnen Gebührentatbestand und nicht am Gesamtaufkommen des Verwaltungszweigs als Voraussetzung für die Abweichungsbefugnis des § 1 Abs. 4 HVwKostG zu messen, spricht der Wortlaut der Regelung in § 3 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG, der ebenfalls von den in § 1 Abs. 4 HVwKostG genannten Körperschaften bei der abweichenden Festlegung der Gebührensätze zu berücksichtigen ist. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG soll die Gebühr den mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand aller an der Amtshandlung Beteiligten decken (Kostendeckungsgebot). Auch hier im Zusammenhang mit der Verpflichtung für den Verordnungs- bzw. Satzungsgeber, den Verwaltungsaufwand aller an der Amtshandlung Beteiligten zu decken, spricht das Gesetz von "der Amtshandlung" in der Einzahl. Dies legt den Schluss nahe, dass auf die den Gebührentatbestand auslösende Amtshandlung abzustellen ist. Dies ist im vorliegenden Fall die Erteilung einer Befreiung von baurechtlichen Vorschriften.

Gegen diese enge Auslegung der Abweichungsbefugnis nach § 1 Abs. 4 HVwKostG spricht auch nicht - anders als die Beklagte vorgetragen hat - das Urteil des Senats vom 28. April 1994 (5 UE 379/92, NVwZ-RR 1995, 109 = ZKF 1995, 36 = GemHH 1995, 208). Zum einen ist dieses Urteil noch zu der alten Fassung des § 1 Abs. 4 HVwKostG ergangen, die auch die Möglichkeit für die dort genannten Gebietskörperschaften bot, in den Gebührentatbeständen - nicht nur in den Gebührensätzen - von der landesrechtlich vorgesehenen Regelung abzuweichen. Zum anderen bezogen sich die dortigen Aussagen auf die Frage der Zulässigkeit der Anhebung der Unter- und der Obergrenzen eines Gebührenrahmens in unterschiedlichem Verhältnis, nicht dagegen auf die hier zu beurteilenden Rechtsfragen.

Bei Messung der Erweiterung des landesrechtlich vorgesehenen Gebührenrahmens für Befreiungen von 50,-- DM bis 30.000,-- DM durch die Bauaufsichtsgebührensatzung der Beklagten auf einen Gebührenrahmen von 50,-- DM bis 100.000,-- DM an den oben genannten Rechtmäßigkeitskriterien, erweist sich diese Erhöhung als rechtswidrig und damit unwirksam. Die Beklagte hat nicht darlegen können - und auch nicht behauptet -, dass der Verwaltungsaufwand allein für Befreiungen durch ein Gebührenaufkommen, das sich an dem landesrechtlich festgesetzten Gebührenrahmen von 50,-- DM bis 30.000,-- DM bemessen würde, nicht gedeckt werden könnte. Wie oben bereits ausgeführt dürfte keine zusätzliche Berücksichtigung der Bedeutung für die jeweiligen Befreiungsbegünstigten erfolgen und dadurch zu einer Erhöhung des Gebührenrahmens führen. Insofern hat auch das Verwaltungsgericht bereits zu Recht darauf hingewiesen, dass neben der durch die Baugenehmigungsgebühr abgegoltenen Prüfung des Bauantrags die Befreiung selber in der Regel kaum zusätzlichen Verwaltungsaufwand erfordern dürfte, so dass der weit überwiegende Anteil bei der Festsetzung der Befreiungsgebühr die Bedeutung der Amtshandlung für den Kostenschuldner ist, die aber bereits in der landesrechtlichen Rahmengebühr abschließend berücksichtigt worden ist.

Dies führt - wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - dazu, dass nicht der unwirksame Gebührensatz nach Nr. 6531 des Gebührenverzeichnisses zur Bauaufsichtsgebührensatzung der Beklagten zugrunde zu legen ist, sondern der Gebührensatz nach der Verwaltungskostenordnung des Landes mit einem Rahmen von 50,-- DM bis 30.000,-- DM.

Entgegen der Ansicht der Kläger hat das Verwaltungsgericht auch zu Recht angenommen, dass die Voraussetzungen für die Erhebung einer Gebühr nach Nr. 6531 der Verwaltungskostenordnung gegeben sind. Auf diese Ausführungen wird weitgehend Bezug genommen. Demgegenüber greifen die Einwendungen der Kläger nicht durch. So hat bereits das Verwaltungsgericht darauf hingewiesen, dass die Erteilung einer bauplanungsrechtlichen Befreiung keinen Antrag voraussetzte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 1990, 4 B 56.90 -, NVwZ-RR, 1990, 529). Insofern weist der erkennende Berichterstatter zusätzlich allerdings darauf hin, dass die Kläger in dem Zeitpunkt, als ihnen die Befreiung erteilt wurde und gleichzeitig die Gebühr festgesetzt wurde, diese Befreiung in Kenntnis der Gebührenfestsetzung, gegen die sie allerdings Widerspruch eingelegt hatten, in Anspruch nahmen. Eine Ablehnung der Erteilung der Befreiung mit dem Hinweis, diese sei von ihnen nicht beantragt, ist gerade nicht erfolgt.

Anders als die Kläger hat das Gericht auch keine Bedenken gegen die Wirksamkeit des Bebauungsplans hinsichtlich der Festsetzung, dass nur zwei Wohnungen je Wohngebäude erlaubt sind. Ziel dieser Festsetzung sollte offensichtlich ein einheitliches Bild des Baugebiets sein. Im Übrigen musste sich die Bauaufsichtsbehörde an den - jedenfalls nicht offensichtlich unwirksamen - Bebauungsplan gebunden fühlen, so dass die den Kläger erteilte Befreiung keine überflüssige und wertlose Amtshandlung darstellte (vgl. bereits: Urteil des Senats vom 14. August 1975 - V OE 5/75 -, HessVGRspr. 1970, 17; Beschluss vom 22. Februar 1994 - 5 TH 1189/92 -, NVwZ-RR 1994, 691 = GemHH 1995, 189). Um das Vorhaben der Kläger genehmigen zu können, war eine Befreiung von der Festsetzung des Bebauungsplans erforderlich. Hinzu kommt - worauf das Verwaltungsgericht ebenfalls hingewiesen hat -, dass die Kläger die ihnen erteilte Befreiung nicht etwa mit dem Widerspruch angefochten, sondern haben bestandskräftig werden lassen, um sie in Anspruch zu nehmen.

Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Ausfüllung des zugrunde zu legenden Gebührenrahmens von 50,-- bis 30.000,-- DM dergestalt, dass die Höchstgebühr von 30.000,-- DM - d.h. 15.000,-- DM für jeden der Kläger - vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegt worden ist. Die Beklagte hat sich zur Ausfüllung des Gebührenrahmens bei Befreiungsgebühren Richtlinien gegeben und damit ihr Ausfüllungsermessen gebunden. Die Berechnungskriterien (gewonnene Nutzfläche, Mindesthöhe für Aufenthaltsräume, landesdurchschnittliche Rohbaukosten, Messzahl gemäß Richtlinienbeschluss des Magistrats) dienen der Bestimmung der Bedeutung der Amtshandlung für den Kostenschuldner aufgrund eines objektivierten Maßstabes. Dies ist nicht zu beanstanden, da die Obergrenze des Gebührenrahmens - hier des landesrechtlichen Gebührenrahmens von 30.000,-- DM - es verhindert, dass die Gebühr in einem Missverhältnis zu der Amtshandlung steht (§ 3 Abs. 1 Satz 5 HVwKostG). Entgegen der Ansicht der Kläger ist auch nicht erkennbar, dass die somit zugrunde zu legende Gesamtgebühr von 30.000,-- DM im Verhältnis zu der erteilten Befreiung unverhältnismäßig hoch ist. Die erteilte Befreiung ermöglichte es den Klägern, 24 Wohneinheiten in drei Wohngebäuden zu errichten, was aufgrund der Festsetzungen des Bebauungsplans ansonsten nicht möglich gewesen wäre. Dies führte bei ihnen zu einem erheblichen wirtschaftlichen Vorteil.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus den §§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und orientiert sich an dem Verhältnis des Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung - ZPO -.

Die Voraussetzung für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Ende der Entscheidung