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Beginn der Entscheidung

Gericht: Hessischer Verwaltungsgerichtshof
Urteil verkündet am 16.07.2003
Aktenzeichen: 6 UE 3127/01
Rechtsgebiete: BGB, EWGRL 94/62, GG, KrW-/AbfG, VerpackV


Vorschriften:

BGB § 1004
EWGRL 94/62 Art. 7 Abs. 1 S. 2
GG Art. 12 Abs. 1
GG Art. 74 Abs. 1 Nr. 24
KrW-/AbfG § 15 Abs. 1
KrW-/AbfG § 22
KrW-/AbfG § 24 Abs. 1 Nr. 2
VerpackV § 6 Abs. 3
Die Verpackungsverordnung hat zur Stärkung der Produktverantwortung im Sinne des § 22 KrW-/AbfG die Aufgabe der Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen insgesamt und bundesweit aus dem Bereich der öffentlichen Abfallentsorgung herausgenommen und auf die beteiligte Privatwirtschaft übertragen.

Eine Beteiligung öffentlich-rechtlicher Körperschaften an der gezielten Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher kommt allenfalls dann in Betracht, wenn es sich um die Beteiligung an einem aufgrund der Verpackungsverordnung behördlich festgestellten System handelt.


6. Senat 6 UE 3127/01

Hessischer Verwaltungsgerichtshof Im Namen des Volkes Urteil

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Abfallrechts

hier: Erfassung und Verwertung von Verpackungsabfällen

hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof - 6. Senat - durch

auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 16. Juli 2003 für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 31. Januar 2001 wird zurückgewiesen.

Die Widerklage des Beklagten wird abgewiesen.

Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin ist Betreiberin eines Systems zur Rücknahme und Verwertung gebrauchter Verkaufsverpackungen - sog. Gelber Sack -, das seit 1992/93 bundesweit existiert und über Lizenzeinnahmen für die Verwendung des sog. Grünen Punktes finanziert wird. Mit der streitgegenständlichen Klage wehrt sie sich dagegen, dass der beklagte Landkreis in seinem Zuständigkeitsbereich Einrichtungen zur getrennten Erfassung von Verpackungsabfällen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe betreibt bzw. sich an einem nicht zugelassenen Erfassungs- und Verwertungssystem für gebrauchte Verkaufsverpackungen beteiligt.

Die Verpackungsverordnung vom 12. Juni 1991 führte zum 1. Januar 1993 erstmals Rücknahme-, Wiederverwendungs- und Verwertungspflichten für gebrauchte Verkaufsverpackungen ein, von denen sich die Hersteller und Vertreiber durch Beteiligung an einem Erfassungs- und Verwertungssystem befreien konnten. Im Vorgriff auf die Regelungen der Verpackungsverordnung wurde im September 1990 die Klägerin - zunächst in Form einer GmbH - von Unternehmen des Handels, der verpackenden Industrie und der Verpackungs- und Grundstoffhersteller gegründet. Am 20. Dezember 1991 verständigte sich die Klägerin mit dem Hessischen Ministerium für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten über die Einführung des sog. Dualen Systems in Hessen. In der Folgezeit beauftragte die Klägerin die S. S. GmbH in D. mit dem Aufbau und Betrieb eines Systems zur Erfassung und Sortierung von gebrauchten Verkaufsverpackungen im Lahn-Dill-Kreis. Unter dem Datum des 17. März 1992 schloss sodann die S. S. GmbH & Co. KG in D. (im Folgenden Firma S. genannt) mit dem beklagten Landkreis einen Vertrag über die Einführung des Dualen Systems und gleichzeitig unterzeichneten beide - die Fa. S. und der Beklagte - eine sog. Abstimmungserklärung, worin der Beklagte u.a. sein Einverständnis mit der Einführung eines Systems im Sinne von § 6 Abs. 3 Satz 1 der Verpackungsverordnung erklärte. Gemeinsam trafen die Klägerin, der beklagte Landkreis und die Fa. S. eine Vereinbarung über Kosten und Öffentlichkeitsarbeit.

Aufgrund eines Antrags der Klägerin stellte das Hessische Ministerium für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten unter dem Datum des 27. Dezember 1992 nach § 6 Abs. 3 der Verpackungsverordnung fest, dass in Hessen ein System eingerichtet sei, das eine regelmäßige Erfassung gebrauchter Verpackungen beim Endverbraucher oder in der Nähe des Endverbrauchers gewährleiste. Die Feststellung war u.a. mit Nebenbestimmungen und einem Widerrufsvorbehalt versehen und wurde im Staatsanzeiger für das Land Hessen vom 1. Februar 1993 (S. 327 ff.) veröffentlicht.

Im Sommer 1997 nahm der Beklagte in A. eine sog. Trockenstabilatanlage in Betrieb, worin der im Rahmen der öffentlichen Abfallentsorgung eingesammelte Restmüll des Lahn-Dill-Kreises sowie des Landkreises und der Stadt Gießen behandelt wird. Die Trockenstabilatanlage wurde nach einem Konzept des W.-Instituts für Abfall, Umwelt und Energie/ (Prof. Dr. Ing. W.) in Zusammenarbeit mit der H.-U. GmbH entwickelt. Bei der Trockenstabilisierung wird der im Restmüll vorhandene Wasseranteil mit biologisch erzeugter Wärme reduziert; mit diesem Trocknungsprozess ist eine Massereduzierung sowie eine Steigerung des Heizwertes verbunden. Der getrocknete Restmüll wird zerkleinert und über verschiedene Sortieranlagen geführt, welche die wiederverwertbaren Bestandteile aussondern; aus dem Sortierrest wird das sog. Trockenstabilat hergestellt. Das Trockenstabilat wird zu etwa 25 % in einer angeschlossenen Energieverwertungsanlage (Blockheizkraftwerk) zur Deckung des Energiebedarfs der mechanisch-biologischen Behandlungsanlage eingesetzt; im Übrigen wird es in Ballen gepresst, mit Kunststofffolie umhüllt und bis zu einer beabsichtigten Verwertung zwischengelagert.

In der Folgezeit versuchte der Beklagte, die Klägerin zur Zusammenarbeit für ein "Optimiertes Erfassungs- und Verwertungssystem für Verpackungsabfälle" unter Einsatz seiner Trockenstabilatanlage zu gewinnen. Anlässlich einer Besprechung im Hessischen Umweltministerium am 23. Oktober 1997 stellte der Landrat des beklagten Landkreises zwei mögliche Modelle für die Umsetzung des vorbezeichneten Vorhabens in Aussicht, und zwar entweder die Durchführung des Vorhabens als Versuch in Zusammenarbeit mit der Klägerin oder die Einrichtung eines alternativen Systems für Vertreiber von Verkaufsverpackungen im Lahn-Dill-Kreis. Der gesprächsleitende Abteilungsleiter im Ministerium erklärte dazu, dass die vorbezeichneten Modelle weder die Systemfeststellung gem. § 6 Abs. 3 der Verpackungsverordnung vom 27. Dezember 1992 tangierten noch der Genehmigung oder Zustimmung durch das Land Hessen bedürften; dem Land seien die Erfassungs- und Sortierquoten nach der Verpackungsverordnung im Rahmen des jährlich zu führenden Mengenstromnachweises zu belegen.

Mit anwaltlichem Schreiben vom 1. Dezember 1997 forderte die Klägerin den Beklagten zur Unterlassung der beabsichtigten Einrichtung eines neuen Erfassungssystems für Verpackungsabfälle auf.

Der Kreistag des beklagten Landkreises stimmte am 8. Dezember 1997 der Gründung zweier neuer Gesellschaften zu, an denen der Beklagte jeweils mit 50.000,-- DM Stammeinlage zur Hälfte beteiligt sein sollte; und zwar der "G. f. V. u. V. v. W. mbH" gemeinsam mit der H. T. A. GmbH und der "G. z. n. E. u. V. v. V." mit dem Namen "L. G. f. n. K. mbH" gemeinsam mit der L. AG M.. Nach der Kreistagsvorlage sollte letztere Gesellschaft ein neues, ganzheitliches Abfallkonzept unter Einbeziehung der Erfassung und Verwertung von Verpackungen ab April 1998 in Betrieb nehmen, bei dem - abweichend vom bisherigen System - in einem (neuen) blauen "Landbell-Sack" papierfaserhaltige Verpackungen (und Bellandkunststoffe), in der blauen Papiertonne nur grafische Papiere, in (neuen) Bringcontainern großvolumige Flaschen und Folien aus Kunststoff und in der Restabfalltonne nunmehr neben dem Restmüll auch Metallverpackungen und kleinvolumige Kunststoffverpackungen eingesammelt werden sollten. Der Gelbe Sack - so die Begründung - sollte dadurch überflüssig werden.

Die Gründung der Gesellschaften wurde am darauf folgenden Tag - dem 9. Dezember 1997 - vollzogen. Mit Telefax vom selben Tag teilte die "L. G. f. n. K. mbH" der Klägerin mit, dass sie die Arbeit zur Erfassung und Verwertung von Verpackungsabfällen im Lahn-Dill-Kreis im Rahmen der Verpackungsverordnung aufgenommen habe.

Daraufhin erhoben die Klägerin und die Fa. S. am 17. Dezember 1997 bei dem Verwaltungsgericht Gießen Feststellungs- bzw. Unterlassungsklage gegen die vom Beklagten beabsichtigte Änderung des Abfallerfassungssystems und die entsprechende Beeinflussung der Abfallerzeuger bzw. Abfallbesitzer und beantragten am darauf folgenden Tag den Erlass einer einstweiligen Anordnung.

Der beklagte Landkreis kündigte im Hinblick auf die erhobene Klage mit Schreiben vom 22. Dezember 1997 die bestehenden Entsorgungsverträge und die Abstimmungserklärung über die Einführung des Dualen Systems gegenüber der Fa. S. zum 31. Dezember 1998. Nachdem das Verwaltungsgericht Gießen mit Beschluss vom 2. April 1998 (6 G 1980/97) den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt hatte, einigten sich die Fa. S. und der beklagte Landkreis am 10. Juli 1998 in einem Vergleich darüber, dass der Beklagte die Kündigung der Entsorgungsverträge und die Fa. S. ihre Rechtsmittel zurücknehmen und dass sie über Abfuhr und Vermarktung der Blauen Tonne einen neuen Vertrag schließen.

Auf die (zugelassene) Beschwerde der Klägerin gab der 8. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs mit Beschluss vom 20. August 1999 (8 TG 3140/98) dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung statt und untersagte dem beklagten Landkreis vorläufig, in seinem Zuständigkeitsbereich (1.) Einrichtungen zur getrennten Erfassung von Verpackungsabfällen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe zu betreiben oder sich an einem nicht zugelassenen Erfassungs- und Verwertungssystem für gebrauchte Verkaufsverpackungen zu beteiligen und (2.) die Erzeuger von Abfällen aus privaten Haushaltungen zu veranlassen, Verkaufsverpackungen über die graue Restmülltonne der öffentlichen Abfallentsorgung zu überlassen. Dabei stellte der 8. Senat des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs im Wesentlichen darauf ab, dass der Klägerin als Betreiberin eines eingerichteten, abgestimmten und behördlich festgestellten dualen Systems gem. § 6 Abs. 3 der Verpackungsverordnung vom 21. August 1998 ein aus dem Normgefüge dieser Vorschrift unter Berücksichtigung von Art. 12 Abs.1 und Art. 14 Abs. 1 GG herzuleitender öffentlich-rechtlicher Abwehranspruch gegen die rechtswidrigen hoheitlichen Eingriffe des Beklagten zustehe.

Dementsprechend hat die Klägerin im Hauptsacheverfahren beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, es zu unterlassen, in seinem Zuständigkeitsbereich

1. Einrichtungen zur getrennten Erfassung von Verpackungsabfällen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe zu betreiben oder sich an einem nicht zugelassenen Erfassungs- und Verwertungssystem für gebrauchte Verkaufsverpackungen zu beteiligen,

2. die Erzeuger von Abfällen aus privaten Haushaltungen zu veranlassen, Verkaufsverpackungen über die graue Restmülltonne der öffentlichen Abfallentsorgung zu überlassen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen,

hilfsweise,

ihn zur Unterlassung Zug um Zug gegen Abstimmung zu verurteilen.

Zur Begründung des Klageabweisungsantrags hat der Beklagte klargestellt, dass es sich bei dem "Landbell-System" um ein Pilotprojekt handele, das auf drei Jahre begrenzt sei, keine Lizenzentgelte erhalte und alle Verpackungsabfallsorten erfasse. Ziel des Pilotprojektes sei es, die Möglichkeiten der Trockenstabilatanlage angesichts der Anforderungen der Verpackungsverordnung zu erproben. Der Beklagte hat zudem auf die aus seiner Sicht unbefriedigende Situation hingewiesen, dass die Klägerin für nahezu 100 % aller Verpackungen Lizenzentgelte erhalte, auf dem Gebiet des Lahn-Dill-Kreises aber nur etwa die Hälfte aller gebrauchten Verkaufsverpackungen entsorge; die andere Hälfte falle - beispielsweise als Fehlwürfe - beim kommunalen Entsorger an und belaste dessen Kostenstrukturen. Der Klägerin stehe ein subjektiv-öffentliches Abwehrrecht nicht zu; ebenso wenig sei ein hoheitlicher Eingriff gegeben. Das "Landbell-System" werde weder aufgrund der Beteiligung des Lahn-Dill-Kreises noch in alleiniger Trägerschaft der L. AG rechtswidrig betrieben; auch ein Abstimmungsverstoß mit dem Ziel der Verdrängung der Klägerin liege nicht vor. Zur Begründung des - erstmals im Termin zur mündlichen Verhandlung gestellten - Hilfsantrags hat der Beklagte darauf hingewiesen, dass die Abstimmung entsprechend dem Inhalt seiner außergerichtlichen Schreiben vom 2. Dezember 1999 (vgl. Bl. 461 ff, Bd. III der Gerichtsakten des Hauptsacheverfahrens) und vom 10. Februar 2000 (vgl. Bl. 639 ff., Bd. III der vorbezeichneten Gerichtsakten) erfolgen solle.

Das Verwaltungsgericht Gießen hat den beklagten Landkreis mit Urteil vom 31. Januar 2001 verurteilt, es zu unterlassen, Einrichtungen zur getrennten Erfassung von Verpackungsabfällen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe zu betreiben oder sich an einem nicht zugelassenen Erfassungs- und Verwertungssystem für gebrauchte Verkaufsverpackungen zu beteiligen. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, die Beteiligung des Beklagten an der L. GmbH und der damit einhergehende Betrieb von Einrichtungen zur getrennten Erfassung von Verpackungsabfällen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe beeinträchtige die Klägerin rechtswidrig in ihrem Recht auf Durchführung ihres eigenen, festgestellten Systembetriebs. Der beklagte Landkreis sei zwar aufgrund seiner Zuständigkeit für die Entsorgung von Abfällen aus privaten Haushaltungen gem. § 15 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) vom 27. September 1994 berechtigt und verpflichtet, Verkaufsverpackungen, die ihm als Abfälle aus privaten Haushalten überlassen würden, einzusammeln und zu verwerten; die kumulative Zuständigkeit der Beteiligten für die Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen verpflichte den Beklagten jedoch, wesentliche Änderungen seines Sammel- und Verwertungssystems mit dem Systembetrieb der Klägerin abzustimmen. Für den Fall, dass eine einvernehmliche Abstimmung nicht zustande komme, habe derjenige Beteiligte, der eine wesentliche Änderung seines Entsorgungssystems anstrebe, die Pflicht, die begehrte Abstimmung vor der Änderung seines Sammel- und Verwertungssystems gerichtlich einzuklagen. Dem Beklagten stehe auch der einredeweise erhobene Anspruch auf Abstimmung nicht zu, da er aus den vorgenannten Gründen weder einen Anspruch auf Abstimmung seines neuen Sammel- und Verwertungssystems mit dem Systembetrieb der Klägerin noch einen Anspruch auf Erstattung der Kosten für die Entsorgung von gebrauchten Verkaufsverpackungen über die Restmülltonne habe.

Der beklagte Landkreis hat gegen das ihm am 5. April 2001 zugestellte Urteil die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 5. Dezember 2001 (6 UZ 1336/01) - dem Beklagten zugestellt am 11. Dezember 2001 - hat der Senat die Berufung mit der Begründung zugelassen, dass die Rechtssache besondere rechtliche Schwierigkeiten aufweise. Auf Antrag des Beklagten vom 12. Dezember 2001 ist die Berufungsfrist bis zum 15. Februar 2002 verlängert worden.

Am 14. Februar 2002 hat der Beklagte die Berufung begründet und hilfsweise Widerklage erhoben; dabei hat er als bemerkenswert hervorgehoben, dass keine der drei gerichtlichen Entscheidungen im Eil- und Hauptsacheverfahren das einschlägige Gemeinschaftsrecht auch nur erwähne und dass alle drei Entscheidungen mit jeweils vollständig anderer Begründung zu demselben Ergebnis gelangten. Seiner Auffassung nach könne sich die Klägerin auch unter der Geltung der neuen Verpackungsverordnung nicht auf ein materielles subjektiv-öffentliches Recht berufen, ihr stehe allenfalls ein verfahrensrechtliches Bescheidungsrecht zu. Ein erheblicher Eingriff in etwaige Rechtspositionen der Klägerin sei in tatsächlicher Hinsicht ebenfalls nicht gegeben. Der Blaue Sack habe das Aufkommen von Verpackungsmüll im System der Klägerin nur vorübergehend im Jahre 1998 beeinträchtigt; heute entsprächen die Sammelergebnisse des Gelben Sacks im Lahn-Dill-Kreis dem bundesweiten Durchschnitt. Ein etwaiger Eingriff erfolge auch nicht hoheitlich, da sich die - derzeit aufgelöste - Beteiligung des Lahn-Dill-Kreises an dem Pilotprojekt der L. GmbH als privatwirtschaftliche Betätigung darstelle. Es fehle zudem an der Rechtswidrigkeit eines etwaigen hoheitlichen Eingriffs, da ein Getrenntsammlungsgebot - wogegen das Landbell-System verstoßen könnte - nach nationalem Recht nicht bestehe und gegebenenfalls gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstieße. Der Beklagte regt in diesem Zusammenhang (hilfsweise) die Aussetzung des Verfahrens und Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gem. Art. 234 EGV (n.F.) an.

Im Hinblick auf den unumstrittenen Einsatz der öffentlich-rechtlich betriebenen blauen Tonne zur Einsammlung papierhaltiger gebrauchter Verpackungen könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Entsorgungsweg graue Tonne für Gebrauchtverpackungen unzulässig sei. Es finde auch keine Reintegration in das öffentliche System statt, denn der Lahn-Dill-Kreis werde für den privatrechtlichen Versuchsbetrieb der L. GmbH als sog. Drittbeauftragter tätig. Schließlich liege auch eine unzulässige nachträgliche Abweichung von der erklärten und vollzogenen Abstimmung nicht vor. Er - der Beklagte - habe vielmehr einen Anspruch auf Anpassung der Abstimmung, nachdem er sein Sammel-, Sortierungs- und Verwertungssystem grundlegend geändert habe und die erwartete Entlastung des Restmüllaufkommens nicht eingetreten sei. Er könne auch nicht darauf verwiesen werden, ein derartiges Anpassungsbegehren vor der geplanten Änderung gerichtlich geltend machen zu müssen. Selbst bei Annahme einer Verletzung subjektiver Rechte durch einen hoheitlichen Eingriff wäre die Klägerin zur Duldung des versuchsweisen Betriebs verpflichtet. Zur Begründung der hilfsweise erhobenen Widerklage wird auf Seiten 42 bis 58 der Berufungsbegründungsschrift vom 13. Februar 2002 nebst Anlagen (Bl. 845 ff., Bd. IV der Gerichtsakten des Hauptsacheverfahrens) Bezug genommen.

Der Beklagte beantragt,

unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Gießen vom 31. Januar 2001 die Klage abzuweisen,

hilfsweise, im Wege der Widerklage,

die Klägerin zu verurteilen, sich mit ihm auf der Basis der Mustervereinbarung der kommunalen Spitzenverbände schriftlich so abzustimmen, dass die Kosten für die Sammlung und Sortierung von Verpackungsabfällen, die dem Beklagten angedient oder sonst von ihm selbst eingesammelt werden, angemessen gegen Zurverfügungstellung der aussortierten Verpackungsabfälle (Fe-, NE-Metalle, Glas farbsortiert und Kunststoffmischfraktion) zu vergüten sind.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen und die hilfsweise erhobene Widerklage abzuweisen.

Sie verteidigt das erstinstanzliche Urteil unter Hinweis auf die aus ihrer Sicht zutreffenden Ausführungen des 8. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs im Beschluss vom 20. August 1999 und weist unter anderem nochmals darauf hin, dass nicht nur die aktuellen Beeinträchtigungen, sondern die bei Umsetzung des vom Kreistag am 8. Dezember 1997 beschlossenen Entsorgungskonzepts zu besorgenden Beeinträchtigungen in den Blick zu nehmen seien. Sie erklärt ausdrücklich, dass sie in die hilfsweise erhobene Widerklage nicht einwillige. Im Übrigen halte sie die Widerklage weder für sachdienlich noch für begründet.

Mit Schriftsätzen vom 17. Juni 2003 und vom 17./20. Juni 2003 haben die Beteiligten abschließend zum Sach- und Streitstand, insbesondere zu den gemeinschaftsrechtlichen Gesichtspunkten Stellung genommen; wegen der Erklärungen der Beteiligten im Termin zur mündlichen Verhandlung wird auf die Verhandlungsniederschrift vom 16. Juli 2003 (Bl. 1135 ff. der Gerichtsakten) verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten des streitgegenständlichen Hauptsacheverfahrens (5 Bände), der Gerichtsakten des Eilverfahrens 8 TG 3140/98 (6 Bände) sowie des vom beklagten Landkreis eingereichten Verwaltungsvorgangs (1 Ordner).

Entscheidungsgründe:

Die vom Senat zugelassene Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 31. Januar 2001 ist zulässig (§ 124 Abs. 1, § 124a Abs. 3, § 125 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in der bis zum 1. Januar 2002 geltenden Fassung des Sechsten Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung und anderer Gesetze [6. VwGOÄndG] vom 1. November 1996 [BGBl. I S. 1626]); in der Sache hat die Berufung des Beklagten allerdings keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Recht verurteilt, es zu unterlassen, Einrichtungen zur getrennten Erfassung von Verpackungsabfällen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe zu betreiben oder sich an einem nicht zugelassenen Erfassungs- und Verwertungssystem für gebrauchte Verkaufsverpackungen zu beteiligen. Der geltend gemachte Unterlassungsanspruch gegen rechtswidrige hoheitliche Eingriffe des Beklagten in den Systembetrieb der Klägerin stellt sich als öffentlich-rechtlicher Abwehranspruch dar, der gewohnheitsrechtlich anerkannt ist und dessen Rechtsgrundlage entweder auf eine entsprechende Anwendung des § 1004 BGB oder auf eine Abwehrfunktion der Grundrechte gestützt werden kann.

Die der Klägerin unter dem Datum des 27. Dezember 1992 erteilte Systemfeststellung stellt einen die Klägerin begünstigenden Verwaltungsakt dar, der ihr nicht bloße Rechtsreflexe, sondern eine subjektiv schutzfähige materielle Rechtsposition verschafft hat.

Die Systemfeststellung ist der Klägerin als sog. Vorab-Feststellung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 8 der damals geltenden Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (Verpackungsverordnung) vom 12. Juni 1991 (BGBl. I S. 1234) - VerpackV 1991 - unter erleichterten Voraussetzungen vom Hessischen Ministerium für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten erteilt worden. Die sog. Vorab-Feststellung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1991 war nicht nur ein befristeter oder vorläufiger Verwaltungsakt, der einer Endfeststellung bedurfte. Bei der Vorab-Feststellung handelte es sich vielmehr um eine endgültige Regelung, die lediglich erleichterten Voraussetzungen hinsichtlich der flächendeckenden Einrichtung, der Abstimmung mit den entsorgungspflichtigen Körperschaften sowie sonstiger Nachweispflichten unterlag und einer erhöhten Widerrufsmöglichkeit gemäß § 6 Abs. 4 VerpackV 1991 oder § 49 HVwVfG ausgesetzt war (Weidemann, Die behördliche Feststellung nach § 6 Abs. 3 Verpackungsverordnung - Voraussetzungen, Rechtsnatur und Rechtsfolgen -, DVBl. 1992, 1568, 1574 f.). Da die zuständige Behörde von der Widerrufsmöglichkeit keinen Gebrauch gemacht hat, ist die sog. Vorab-Feststellung in die neue Rechtslage hineingewachsen und vermittelt der Klägerin die gleiche Rechtsposition wie eine gemäß § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV 1998 erlassene Systemfeststellung.

Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 14 des Abfallgesetzes vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410, ber. S. 1501) - AbfG - für die Verpackungsverordnung 1991 ist zwar durch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705) - KrW-/AbfG - am 7. Oktober 1996 außer Kraft getreten, während die auf dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz beruhende Neufassung der Verpackungsverordnung erst im August 1998 ergangen ist. Da der Wegfall einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung jedoch nicht ohne weiteres zum Wegfall der darauf beruhenden Verordnung führt und die §§ 23, 24 KrW-/AbfG ähnliche Verordnungsermächtigungen enthalten wie früher § 14 AbfG, galt die Verpackungsverordnung 1991 bis zum In-Kraft-Treten der Neufassung im Jahre 1998 fort (BVerfG, 07.05.1998 - 2 BvR 1991/95 u.a. -, BVerfGE 98, 106ff. = DVBl. 1998, 705, 708; BVerwG, 23.04.1997 - 11 C 4.96 -, BVerwGE 104, 331 = UPR 1997, 373). Mit der Neufassung der Verpackungsverordnung erfolgte keine grundlegende Umgestaltung; Grundkonzeption und Normenstruktur der Verpackungsverordnung 1991 wurden vielmehr beibehalten (Koch, Die neue Verpackungsverordnung, NVwZ 1998, 1155 f.; Sproll, Zur Verpackungsverordnung 1998, UPR 1999, 129 f.), so dass die sog. Vorab-Feststellung vom 27. Dezember 1992 zu einer Systemfeststellung im Sinne des § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV 1998 erstarkt ist.

Die Aufgabe der Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen ist den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern - unter teilweiser Durchbrechung ihres Entsorgungsmonopols - durch den Dritten Teil des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und die auf dessen Grundlage erlassene Verpackungsverordnung unmittelbar entzogen, auf die beteiligte Privatwirtschaft verlagert und einer abfallrechtlichen Sonderregelung unterstellt worden. Ziel des Verordnungsgebers war es, auf der Grundlage des Grundsatzes der Produktverantwortung staatliche Deponie- und Verwertungskapazitäten zu schonen und im Interesse des Umweltschutzes die abfallwirtschaftlichen Ziele der Vermeidung, Wiederverwendung und Verwertung von Verpackungsabfällen mit Hilfe eines sanktionsbewehrten Ordnungsrechts zu fördern (Koch, a.a.O., S. 1157). Zu diesem Zweck wird u.a. zunächst den Herstellern und Vertreibern von Verkaufsverpackungen in § 6 Abs. 1 und 2 VerpackV die Pflicht auferlegt, vom Endverbraucher gebrauchte, restentleerte Verkaufsverpackungen am Ort der tatsächlichen Übergabe und in dessen unmittelbarer Nähe unentgeltlich zurückzunehmen und zu verwerten bzw. wiederzuverwenden. Die Hersteller und Vertreiber können sich zur Erfüllung dieser Pflicht gemäß § 11 VerpackV auch Dritter bedienen. Entsprechend der eigentlichen Intention des Verordnungsgebers, die betreffenden Wirtschaftskreise zum Aufbau eines - neben der öffentlichen Abfallentsorgung bestehenden - dualen Systems zur gezielten Erfassung gebrauchter Verbrauchsverpackungen beim privaten Endverbraucher oder in dessen Nähe zu veranlassen (Selmayr, Wettbewerbswidrige Praktiken bei der Entsorgung von Verkaufsverpackungen im Rahmen des "Dualen Systems", UPR 1998, 99 f.), sind die Hersteller und Vertreiber gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV von diesen individuellen Verpflichtungen für solche Verpackungen freigestellt, für die sie sich an einem kollektiven privatwirtschaftlichen System beteiligen, das gemäß § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV behördlich festgestellt ist. Der unmittelbare Regelungsgehalt der behördlichen Entscheidung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV ist die (allgemein-) verbindliche Feststellung der obersten Landesbehörde, dass das von einem Betreiber flächendeckend in dem Gebiet des Bundeslandes (vgl. dazu § 3 Abs. 9 VerpackV) nach Abstimmung mit allen entsorgungspflichtigen Körperschaften dieses Landes eingerichtete Erfassungs- und Verwertungssystem für gebrauchte Verkaufsverpackungen die in § 6 Abs. 3 VerpackV sowie im Anhang I zu dieser Verordnung genannten Anforderungen erfüllt. § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV knüpft die Freistellung der systembeteiligten Hersteller und Vertreiber erst an die nach öffentlicher Bekanntmachung wirksame behördliche Feststellung des Vorliegens der systembedingten Voraussetzungen. Der Systembetreiber erlangt dadurch die Berechtigung, ein privatwirtschaftliches Entsorgungssystem zur gezielten Erfassung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher und deren Verwertung und Wiederverwendung zu betreiben (Frenz, Das duale System zwischen öffentlichem und privatem Recht, GewArch 1994, 145 ff.; Hess. VGH, 29.07.1994 - 14 TG 2482/93 -, ESVGH 45, 152 = NVwZ 1995, 299 f., und 26.01.1995 - TL 2313/94 -, HessVGRspr. 1995, 91 ff.). Der zu Gunsten des Entsorgungssystems getroffenen behördlichen Systemfeststellung (vgl. dazu: BVerfG, 06.10.1993 - 1 BvR 1500/93 -, NVwZ 1994, 261) kommt deshalb die Wirkung einer Systemanerkennung bzw. -zulassung zu.

Das Verwaltungsgericht hatte zwar in dem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes die Auffassung vertreten, der Feststellungsverfügung des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Energie und Bundesangelegenheiten könne keine begünstigende Wirkung für die Klägerin als Systembetreiberin entnommen werden. Gestützt hat das Verwaltungsgericht diese Auffassung im Wesentlichen darauf, dass die Bundesregierung in ihrer Begründung zum Entwurf der Verpackungsverordnung 1991 als mögliche Antragsteller auf Erlass der Allgemeinverfügung nicht etwa die Systemträger selbst benannt habe, sondern diejenigen, die sich an einem solchen System beteiligen wollten und dadurch von ihren Pflichten aus der Verpackungsverordnung befreit werden sollten. Mit der Novellierung der Verpackungsverordnung im August 1998 ist dieses Argument indessen weggefallen. Die Vorschrift des § 6 Abs. 3 Sätze 11 und 12 VerpackV bestimmt nunmehr ausdrücklich, die Behörde stelle auf Antrag des Systembetreibers fest, dass ein System nach Satz 1 flächendeckend eingerichtet sei, und könne die Feststellung mit Nebenbestimmungen versehen, die erforderlich seien, um die beim Erlass vorliegenden Voraussetzungen auch während des Systembetriebs dauerhaft sicherzustellen. Infolgedessen ist das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil vom 31. Januar 2001 von seiner Auffassung abgerückt und hat der Klägerin - im Anschluss an die Rechtsprechung des 8. Senats des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (Beschluss v. 20.08.1999 - 8 TG 3140/98 -, ESVGH 50, 34 = ZUR 2000, 276 ff.) - aufgrund der Neufassung des § 6 Abs. 3 VerpackV ein subjektiv-öffentliches Recht als Systembetreiberin zugebilligt.

Die durch die Systemfeststellung eingeräumte Rechtsposition gewährt der Klägerin nicht nur Abwehrrechte gegen hoheitliche Eingriffe in die Systemfeststellung als solche, sondern auch Abwehrrechte gegen hoheitliche Eingriffe in den aufgrund der Systemfeststellung eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb.

Die Erwerbszwecken dienende freie unternehmerische Betätigung, wie sie in einem eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb stattfindet, gehört zum Schutzgut des Art. 12 Abs. 1 GG. Bestandteil dieser unternehmerischen Betätigung ist auch das Verhalten des Unternehmers im wirtschaftlichen Wettbewerb. Die bestehende Wirtschaftsverfassung enthält als eines ihrer Grundprinzipien den grundsätzlich freien Wettbewerb des als Anbieter und/oder Nachfrager auf dem Markt auftretenden Unternehmers. Das Verhalten des Unternehmers in diesem Wettbewerb ist Bestandteil seiner Berufsausübung und daher, soweit sich dieses Verhalten in erlaubten Formen bewegt, durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützt (BVerwG, 18.04.1985 - 3 C 34.84 -, BVerwGE 71, 183 = DVBl. 1985, 857 m.w.N.). Erfolgt die unternehmerische Berufstätigkeit am Markt nach den Grundsätzen des Wettbewerbs, so umfasst die grundrechtliche Gewährleistung zwar nicht einen Schutz vor Einflüssen auf die wettbewerbsbestimmenden Faktoren; insbesondere umfasst das Grundrecht keinen Anspruch auf Erfolg im Wettbewerb und auf Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten. Die Reichweite des Freiheitsschutzes wird aber durch die rechtlichen Regeln mitbestimmt, die den Wettbewerb ermöglichen und begrenzen. Art. 12 Abs. 1 GG sichert in diesem Rahmen die Teilhabe am Wettbewerb nach Maßgabe seiner Funktionsbedingungen (BVerfG, 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 u.a. -, BVerfGE 105, 252 = NJW 2002, 2621, 2622).

Die rechtlichen Regeln, die den Wettbewerb ermöglichen und begrenzen, gibt die Verpackungsverordnung aufgrund der umfassenden Regelungskompetenz des Bundesgesetzgebers für das Recht der Abfallwirtschaft gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG und der in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG enthaltenen Verordnungsermächtigung für das gesamte Bundesgebiet zwingend vor. Die Verpackungsverordnung hat auf der Grundlage des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes die Aufgabe der Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen insgesamt und bundesweit aus dem Bereich der öffentlichen Abfallentsorgung herausgenommen, auf die beteiligte Privatwirtschaft übertragen und die gezielte, systematische Erfassung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim (privaten) Endverbraucher und deren Verwertung wiederum auf behördlich festzustellende Systeme im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV übertragen. Anspruch der im Jahre 1998 getroffenen Neuregelung der Verpackungsverordnung war es u.a., den wettbewerbsrechtlichen Bedenken gegen das Systemkonzept dadurch Rechnung zu tragen, dass für mehr Wettbewerb sowohl innerhalb des Dualen Systems als auch dort gesorgt werden sollte, wo duale Systeme untereinander in Wettbewerb treten könnten (BT-Drs. 13/16518 S. 4 f.). So wird im Anhang I zu § 6 VerpackV unter Nummer 3 ausdrücklich von "Systemen" gesprochen; Entsorgungsdienstleistungen müssen in einem Verfahren, das eine Vergabe im Wettbewerb sichert, ausgeschrieben werden (Nummer 3 Abs. 3 Nr. 2 Anhang I zu § 6 VerpackV) und zur Verwertung bestimmte Verpackungen sind unter Wettbewerbsbedingungen abzugeben (Nummer 3 Abs. 3 Nr. 4 Anhang 1 zu § 6 VerpackV). In dem so umschriebenen Rahmen sichert Art. 12 Abs. 1 GG die Teilnahme am Wettbewerb.

Der Beklagte nimmt einen rechtswidrigen hoheitlichen Eingriff in die unternehmerische Tätigkeit der Klägerin vor, indem er die ihm nach § 15 KrW-/AbfG als öffentliche Aufgabe obliegende Entsorgungstätigkeit in denjenigen Bereich der Abfallentsorgung ausdehnt, welchen die Verpackungsverordnung dualen Systemen und damit der beteiligten Privatwirtschaft zugewiesen hat.

Der tatsächliche Eingriff in die Rechtsposition der Klägerin lag zunächst darin, dass ihr behördlich festgestelltes System gezielt gestört wurde, indem den Endverbrauchern alternative Sammelbehälter mit der in Verlautbarungen des Landrats des Lahn-Dill-Kreises enthaltenen Aufforderung zur Verfügung gestellt wurden, diese anstelle des "nunmehr" überflüssig gewordenen Gelben Sacks zu benutzen. Da die Endverbraucher nicht verpflichtet sind, gebrauchte Verkaufsverpackungen auszusortieren und einem behördlich zugelassenen dualen System zur Verfügung zu stellen, ist die Klägerin für die Funktionsfähigkeit ihres Systembetriebs auf die freiwillige Mitarbeit der Endverbraucher angewiesen. Durch das mit der öffentlichen Abfallentsorgung des Beklagten verknüpfte sog. Landbell-System, das eigene Erfassungssysteme anbot und mit Kosten- und Umweltschutzargumenten die Abschaffung des Gelben Sacks propagierte, wurde der Systembetrieb der Klägerin erheblich beeinträchtigt. Dementsprechend gingen die Sammelergebnisse der Klägerin im Lahn-Dill-Kreis jedenfalls im Jahr 1998 stark zurück. Das Vorliegen einer tatsächlichen Beeinträchtigung lässt sich nicht mit dem Argument verneinen, dass es sich bei der Klägerin um ein dem allgemeinen Wettbewerb generell ausgesetztes System handele. Unter Wettbewerbsgesichtspunkten muss die Klägerin einen Rückgang ihrer eigenen Sammelergebnisse nur dann hinnehmen, wenn dieser auf die konkurrierende Tätigkeit solcher Systembetreiber zurückzuführen ist, die selbst eine behördliche Anerkennung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV erlangt haben. Eine solche Rechtsposition hatte das sog. Landbell-System nicht inne.

Der Klägerin droht auch weiterhin eine tatsächliche Beeinträchtigung ihrer Rechtsposition. Der Bevollmächtigte des Beklagten hat zwar in der mündlichen Verhandlung vom 16. Juli 2003 zum Ausdruck gebracht, dass noch nicht feststehe, ob gerade der blaue Landbellsack bei einem etwaigen Erfolg des Beklagten im Berufungsverfahren wieder eingesetzt werde. Der Beklagte beabsichtige aber, die Entsorgung in der beschriebenen oder einer ähnlichen Form wieder aufzunehmen, um zu vermeiden, dass er durch Fehlwürfe, die etwa 50% des Verpackungsabfalls im Lahn-Dill-Kreis ausgemacht hätten, mit erheblichen Kosten belastet werde. Er wolle daher gemeinsam mit einem privaten Partner, der ihm die Verpackungsabfälle vergüte, ein Entsorgungssystem aufbauen, das auf der gemeinsamen Erfassung von Verpackungen und Restmüll beim Abfallbesitzer beruhe. Daraus folgt, dass der Klägerin nach wie vor eine tatsächliche Beeinträchtigung ihres Systembetriebs in Form eines Rückgangs der Sammelergebnisse im Lahn-Dill-Kreis droht.

Eine staatliche Aufgabe, die den hoheitlichen Eingriff des Beklagten in den Gewährleistungsbereich des Grundrechts der Klägerin aus Art. 12 Abs. 1 GG rechtfertigen könnte, liegt indessen nicht vor. Das von bzw. mit dem Beklagten bis zum Erlass der einstweiligen Anordnung im August 1999 betriebene sog. Landbell-System verstieß gegen das Konzept der Verpackungsverordnung und gegen zugrundeliegende bzw. ergänzende Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Private Endverbraucher sind zwar grundsätzlich nicht verpflichtet, gebrauchte Verkaufsverpackungen einem behördlich festgestellten System im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV zu übergeben, sondern können diese - wenn nicht ein gemäß § 15 Abs. 3 KrW-/AbfG zugelassener satzungsmäßiger Ausschluss vorliegt - auch als Restmüll der Entsorgungspflicht der öffentlich-rechtlichen Körperschaft überlassen. Das Recht und die Pflicht zur Beseitigung dieser Abfälle ergibt sich für die öffentlich-rechtlichen Körperschaften aus § 15 Abs. 1 KrW-/AbfG. Die Aufgabe der gezielten Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen hat die Verpackungsverordnung demgegenüber - wie bereits oben ausgeführt - aus dem Bereich der öffentlichen Abfallentsorgung herausgenommen und auf die beteiligten Hersteller und Vertreiber übertragen. Das Recht, behördlich festzustellende Systeme im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV zur gezielten Erfassung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher zu errichten, steht ebenfalls nur den Herstellern und Vertreibern zu. Eine Beteiligung öffentlich-rechtlicher Körperschaften an der gezielten Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher kommt deshalb allenfalls dann in Betracht, wenn es sich um die Beteiligung an einem System handelt, das die Voraussetzungen des § 6 Abs. 3 VerpackV erfüllt und behördlich festgestellt ist (§ 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV). Da das sog. Landbell-System nicht über eine behördliche Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV verfügte, folgt allein daraus, dass die Beteiligung oder Mitwirkung des Beklagten an diesem nicht zugelassenen System rechtswidrig war. Die Einrichtung eines sog. Versuchsbetriebs oder Pilotprojekts für einen begrenzten Zeitraum auf dem Gebiet eines Landkreises sah die Verpackungsverordnung 1991 und sieht die Verpackungsverordnung auch nach ihrer Novellierung im Jahre 1998 nicht vor. Nach alledem kommt es auf die Frage, ob die gezielte Vermischung von Verpackungsabfällen mit dem Restmüll in der grauen Tonne der Konzeption der Verpackungsverordnung widerspricht - sog. Getrenntsammlungsgebot - für die Entscheidung in diesem Verfahren nicht an. Dasselbe gilt für die Frage, ob sich der Beklagte durch die Beteiligung bzw. Mitwirkung an dem sog. Landbell-System in Widerspruch zu der von ihm unter dem Datum des 17. März 1992 abgegebenen und auf das System der Klägerin bezogenen Abstimmungserklärung gesetzt hat. Es bedarf deshalb auch keiner Entscheidung darüber, ob das Verwaltungsgericht in dem Beschluss vom 2. April 1998 zutreffend davon ausgegangen ist, dass die zwischen dem Beklagten und der Firma S. getroffene Abstimmungsvereinbarung eine vertragliche Bindung zu Gunsten der Klägerin nicht zu entfalten vermöge, oder ob der Auffassung des 8. Senats im Beschluss vom 20. August 1999 der Vorzug zu geben ist, wonach die Abstimmungserklärung auch zu Gunsten der Klägerin einen Vertrauenstatbestand geschaffen habe. Die vom Verwaltungsgericht im Urteil vom 31. Januar 2001 gewählte dritte Variante in Form eines Abstimmungsgebotes des Inhalts, dass der Beklagte geplante Änderungen seines Sammel- und Verwertungssystems vor deren Umsetzung mit der Klägerin abzustimmen habe, ist bereits deshalb abzulehnen, weil das Verwaltungsgericht dabei von der fehlerhaften Prämisse ausgegangen ist, der Beklagte bleibe gemäß § 15 Abs. 1 KrW-/AbfG neben dem festgestellten Systembetrieb der Klägerin für die gezielte Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen zuständig.

Ein Recht zum (vorübergehenden) Betrieb des sog. Landbell-Systems im Lahn-Dill-Kreis unter Beteiligung bzw. Mitwirkung des Beklagten vermittelte diesem auch nicht der Aktenvermerk über eine Besprechung vom 23. Oktober 1997 im Hessischen Umweltministerium. Dem Aktenvermerk lässt sich eine verbindliche Zusage der zuständigen Behörde im Sinne einer Zusicherung gemäß § 38 HVwVfG nicht entnehmen. Bei der maßgeblichen Besprechung in der Zeit zwischen 13 und 14 Uhr - die ohne Beteiligung der Klägerin stattfand - stellte der Landrat des Beklagten zwei Alternativen zum "Einstieg in eine ökologisch und ökonomisch optimierte Abfallwirtschaft unter Berücksichtigung regionaler Bedingungen" vor, und zwar (A) die Durchführung des Vorhabens als Versuch in Zusammenarbeit mit der Klägerin und (B) die Einrichtung eines alternativen Systems für Vertreiber von Verkaufsverpackungen im Lahn-Dill-Kreis. Der gesprächsleitende Abteilungsleiter im Ministerium erklärte daraufhin, dass durch beide Vorhabensalternativen weder die Feststellung gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV vom 27. Dezember 1992 noch die Freistellung tangiert sei und somit die Rücknahmepflicht des Handels nicht greife. Die Durchführung beider Vorhabensalternativen bedürfe weder einer Genehmigung noch einer Zustimmung durch das Land. Dem Land seien die Erfassungs- und Sortierquoten nach der Verpackungsverordnung im Rahmen des jährlich zu führenden Mengenstromnachweises zu belegen.

Rechtliche Bedenken gegen den Inhalt der Erklärung ergeben sich bereits daraus, dass die zum damaligen Zeitpunkt geltende Verpackungsverordnung 1991 die (versuchsweise) Einrichtung und den Betrieb eines Erfassungs- und Verwertungssystems für gebrauchte Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher ohne förmliche Systemfeststellung nicht vorsah. Unabhängig davon lässt sich dem Aktenvermerk der Wille des Gesprächsleiters, eine verbindliche Regelung zu treffen, gerade nicht entnehmen. Die Erklärung, beide Vorhabensalternativen bedürften weder einer Genehmigung noch einer Zustimmung durch das Land, deutet vielmehr darauf hin, dass er eine Regelung für entbehrlich hielt. Es handelt sich demzufolge bei dem schriftlich niedergelegten Ergebnisvermerk allenfalls um eine Auskunft des Gesprächleiters über die Einschätzung der Rechtslage, die allerdings falsch gewesen sein dürfte.

Ein Recht zum (vorübergehenden) Betrieb des sog. Landbell-Systems im Lahn-Dill-Kreis unter Beteiligung bzw. Mitwirkung des Beklagten lässt sich auch nicht aus Art. 7 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle (ABl. L 365/10 v. 31.12.1994) entnehmen.

Die Ziele der Richtlinie 94/62/EG werden in Art. 1 genannt und in der Präambel näher umschrieben. Danach bezweckt die Richtlinie, die unterschiedlichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Bereich der Verpackungs- und der Verpackungsabfallwirtschaft zu harmonisieren, um einerseits Auswirkungen dieser Abfälle auf die Umwelt zu vermeiden bzw. zu verringern und andererseits das Funktionieren des Binnenmarktes zu gewährleisten und zu verhindern, dass es in der Gemeinschaft zu Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen bzw. -beschränkungen kommt (vgl. Art. 1 Abs. 1). Erste Priorität ist die Vermeidung von Verpackungsabfall; weitere Hauptprinzipien sind die Wiederverwendung der Verpackungen, die stoffliche Verwertung und die anderen Formen der Verwertung der Verpackungsabfälle sowie als Folge daraus eine Verringerung der endgültigen Beseitigung der Abfälle (vgl. Art. 1 Abs. 2). Die Präambel bringt darüber hinaus zum Ausdruck, dass die Wiederverwendung und die stoffliche Verwertung hinsichtlich ihrer Umweltauswirkungen vorzuziehen seien, bis (gegenteilige) wissenschaftliche und technologische Ergebnisse im Bereich der Verwertung vorlägen. Aus diesem Grund seien in den Mitgliedstaaten Rückgabesysteme für gebrauchte Verpackungen und/oder Verpackungsabfälle einzurichten. Von größter Wichtigkeit sei - so die ausdrückliche Formulierung in der Präambel -, dass allen an der Herstellung, Verwendung, Einfuhr und Verteilung von Verpackungen und verpackten Erzeugnissen Beteiligten stärker bewusst werde, in welchem Maße die Verpackungen zu Abfall würden, und dass sie nach dem Verursacherprinzip die Verantwortung für diesen Abfall übernähmen. Die besondere Bedeutung des Verursacherprinzips ist insbesondere auch bei der Auslegung des Art. 7 Abs. 1 Satz 2 zu berücksichtigen.

Art. 7 Abs. 1 Satz 1 schreibt den Mitgliedstaaten zunächst vor, die erforderlichen Maßnahmen zur Einrichtung von Systemen für die Rücknahme und/oder Sammlung von gebrauchten Verpackungen und/oder Verpackungsabfällen beim Endabnehmer sowie für deren Wiederverwendung oder Verwertung zu ergreifen, um die Zielvorgaben der Richtlinie zu erfüllen. Satz 2 der vorgenannten Regelung bestimmt sodann, dass sich an diesen Systemen alle Marktteilnehmer der betreffenden Wirtschaftszweige und die zuständigen Behörden beteiligen können. Art. 7 Abs. 1 Satz 2 schreibt den Mitgliedstaaten nicht vor, in welcher Form sich die dort genannten zuständigen Behörden an den Rücknahme-, Sammel- und Verwertungssystemen beteiligen dürfen; etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 3 Nr. 11, der als "Marktteilnehmer" u.a. staatliche Stellen und öffentliche Organisationen nennt. Aufgrund der besonderen Bedeutung des Verursacherprinzips kann Art. 7 Abs. 1 nur so ausgelegt werden, dass als Betreiber der Rücknahme-, Sammel- und Verwertungssysteme ausschließlich die Verursacher der Verpackungsabfälle in Betracht kommen, also diejenigen, die an der Herstellung, Verwendung, Einfuhr und Verteilung von Verpackung und verpackten Erzeugnissen beteiligt sind; die für die Abfallwirtschaft zuständigen Behörden gehören nicht zu diesem Personenkreis. Den zuständigen Behörden spricht Art. 7 Abs. 1 Satz 2 lediglich die Befugnis zu, sich an diesen Systemen zu beteiligen; die Wahl der Form und der Mittel einer solchen Beteiligung überlässt die Richtlinie indessen den innerstaatlichen Stellen.

Die Bundesregierung hat die Verpackungsrichtlinie 94/62/EG durch die Verpackungsverordnung vom 21. August 1998 umgesetzt. Dem Verursacherprinzip trägt § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV dadurch Rechnung, dass er die Pflicht der Hersteller und Vertreiber zur unentgeltlichen Rücknahme gebrauchter Verkaufsverpackungen am Ort der Übergabe nur für solche Verkaufsverpackungen entfallen lässt, für die sich der Hersteller oder Vertreiber an einem System im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV beteiligt. Auch die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG geht davon aus, dass Hersteller und Vertreiber die Rückgabe durch geeignete Maßnahmen, insbesondere durch Rücknahmesysteme sicherzustellen haben. Die Bundesrepublik Deutschland hat demzufolge die Pflicht zur Errichtung von Rücknahme-, Sammel- und Verwertungssystemen für gebrauchte Verkaufsverpackungen entsprechend dem Verursacherprinzip ausdrücklich den Herstellern und Vertreibern auferlegt. Die in Art. 7 Abs. 1 Satz 2 Verpackungsrichtlinie 94/62/EG angelegte Befugnis der zuständigen Behörden, sich an den Systemen zu beteiligen, hat die Verpackungsverordnung 1998 in § 6 Abs. 3 näher ausgestaltet. Nach § 6 Abs. 3 Satz 4 und 5 VerpackV ist das System auf vorhandene Sammel- und Verwertungssysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in deren Bereich es eingerichtet wird, abzustimmen; die Abstimmung hat zwischen dem Systembetreiber und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger schriftlich zu erfolgen. § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV sieht vor, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Übernahme oder Mitbenutzung derjenigen Einrichtungen gegen ein angemessenes Entgelt verlangen kann, die für die Sammlung und Sortierung von Materialien der im Anhang zu dieser Verordnung genannten Art erforderlich sind. Schließlich ist der Systembetreiber gemäß § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV verpflichtet, sich an den Kosten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu beteiligen, die durch Abfallberatung für sein System und durch die Einrichtung, Bereitstellung, Unterhaltung sowie Sauberhaltung von Flächen für die Aufstellung von Sammelgroßbehältnissen entstehen. Eine darüber hinausgehende Beteiligung der für die Abfallwirtschaft zuständigen Behörden an Systemen im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV sieht die Verpackungsverordnung nicht vor.

Der gegen den Beklagten gerichtete Unterlassungsanspruch der Klägerin scheitert schließlich auch nicht an kartellrechtlichen Bedenken nationaler oder gemeinschaftsrechtlicher Art. Es spricht zwar vieles dafür, dass die Klägerin eine monopolartige, marktbeherrschende Stellung innehat und diese zu Ungunsten des Handels sowie zu Ungunsten der von ihr beauftragten Entsorgungsunternehmen missbraucht und den Marktzutritt von Wettbewerbern verhindert. Das Bundeskartellamt toleriert zwar bislang die Stellung der Klägerin, beurteilt diese aber sowohl im Hinblick auf den Handel als auch im Hinblick auf die von ihr beauftragten Entsorgungsunternehmen als marktbeherrschend und ihr Vertragssystem als wettbewerbsbeschränkend (vgl. dazu: Kloepfer, Umwelt- und Kartellrecht, JZ 2002, 1117, 1119). Auch die EG-Kommission hat beispielsweise von ihrer Möglichkeit zur Feststellung von Zuwiderhandlungen gemäß Art. 85 EGV unter dem Datum des 20. April 2001 (COMP D 3/34493) dahin gehend Gebrauch gemacht, dass die von der Klägerin praktizierte Entgeltregelung im sog. Zeichennutzungsvertrag den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung darstelle, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und deshalb unverzüglich einzustellen sei.

Verstöße gegen nationales oder gemeinschaftsrechtliches Kartellrecht resultieren aber allenfalls aus dem tatsächlichen Verhalten der Klägerin gegenüber ihren Vertragspartnern bzw. den Marktzutritt erstrebenden Wettbewerbern. Eine Kollision des deutschen Abfallrechts mit nationalem oder gemeinschaftsrechtlichem Kartellrecht lässt sich dagegen nicht feststellen. Das deutsche Abfallrecht regt vielmehr die Bildung solcher Systeme an, welche die übrige Rechtsordnung - auch unter Berücksichtigung kartellrechtlicher Vorgaben - beachten (vgl. dazu: Kloepfer, a.a.O., S. 1122). So deutet bereits der Wortlaut des § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG darauf hin, dass der Gesetzgeber mehrere Rücknahmesysteme ins Auge gefasst hat und nicht die Bildung eines Monopols (Kloepfer, a.a.O.). Auch die Verpackungsverordnung hat an keiner Stelle die Alleinstellung eines Systems bzw. ein Monopol vorgeschrieben (Schmidt-Preuß, Zur Zulässigkeit sog. Selbstentsorgergemeinschaften als Alternative zum Dualen System, DB 2002, 775, 778). Die Verpackungsnovelle aus dem Jahr 1998 hat vielmehr - wie bereits oben ausgeführt - den Wettbewerb gerade dort verstärkt, wo duale Systeme untereinander in Wettbewerb treten können. Soweit die Verpackungsverordnung in Übereinstimmung mit § 24 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG und der Verpackungsrichtlinie 94/62/EG die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger von der Errichtung und dem Betrieb von Rücknahme-, Sammel- und Verwertungssystemen ausschließt und damit deren ursprüngliches Monopol durchbricht, wird überhaupt erst die Möglichkeit eines Wettbewerbs auf dem Gebiet der Verpackungsabfallentsorgung eröffnet.

Nach alledem scheidet der Beklagte als Wettbewerber eines Systembetreibers auf dem Gebiet der Verpackungsabfallentsorgung aus, so dass es auf die Frage, ob und inwieweit einzelne Regelungen der Verpackungsverordnung - beispielsweise die Flächendeckung im Sinne von § 6 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 3 Nr. 9 VerpackV - kartellrechtlichen Bedenken begegnen, für die Entscheidung in diesem Verfahren nicht ankommt. Die Frage, welcher technische Wert dem Verfahren des Beklagten zukommt, ist ebenfalls nicht entscheidungserheblich.

Die erstmals im Berufungsverfahren erhobene (Hilfs-) Widerklage ist in entsprechender Anwendung des § 91 Abs. 1 Alternative 2 VwGO zulässig; in der Sache hat sie allerdings keinen Erfolg.

Dem Beklagten steht ein Anspruch auf Verurteilung der Klägerin dahin gehend, sich mit ihm auf der Basis der Mustervereinbarung der kommunalen Spitzenverbände schriftlich so abzustimmen, dass die Kosten für die Sammlung und Sortierung von Verpackungsabfällen, die dem Beklagten angedient oder sonst von ihm selbst eingesammelt werden, gegen Zurverfügungstellung der aussortierten Verpackungsabfälle (Fe-, NE-Metalle, Glas farbsortiert, Kunststoffmischfraktion) angemessen zu vergüten sind, nicht zu.

Die als Rechtsgrundlage allein in Betracht kommende Vorschrift des § 6 Abs. 3 VerpackV gewährt einen solchen Anspruch nicht. § 6 Abs. 3 VerpackV enthält zwar u.a. Regelungen, wonach die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger von dem Systembetreiber ein angemessenes Entgelt bzw. eine Kostenbeteiligung verlangen können. § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV bestimmt, dass die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger von dem Systembetreiber die Übernahme oder Mitbenutzung derjenigen Einrichtungen gegen ein angemessenes Entgelt verlangen können, die für die Sammlung und Sortierung von Materialien der im Anhang zu dieser Verordnung genannten Art erforderlich sind. Der Systembetreiber ist außerdem nach § 6 Abs. 3 Satz 10 VerpackV verpflichtet, sich an den Kosten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu beteiligen, die durch Abfallberatung für sein System und durch die Errichtung, Bereitstellung, Unterhaltung sowie Sauberhaltung von Flächen für die Aufstellung von Sammelgroßbehältnissen entstehen. Einen darüber hinausgehenden Vergütungsanspruch der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger gegenüber dem Systembetreiber sieht die Verpackungsverordnung nicht vor. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können insbesondere für die Erfüllung ihrer eigenen Aufgabe zur Entsorgung des Restmülls einschließlich der darin enthaltenen gebrauchten Verkaufsverpackungen - sog. Fehlwürfe - keine Kostenerstattung von einem Systembetreiber im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV beanspruchen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor. Der Rechtssache kommt grundsätzliche Bedeutung zu, weil die Wirkung der behördlichen Systemfeststellung gemäß § 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV sowie die Aufgabenverteilung zwischen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern einerseits und Systembetreibern andererseits höchstrichterlich noch nicht geklärt sind.

Ende der Entscheidung


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