Judicialis Rechtsprechung

Die Rüge der fehlerhaften Klassifizierung und der dadurch bedingten sachlichen Unzuständigkeit der Planfeststellungsbehörde unterliegt nicht dem Ausschluss nach § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG, wenn sie neben der geltend gemachten materiellen Betroffenheit nicht bereits in Einwendungsverfahren vorgebracht worden sind.

Der durch Rechtsänderung begründete nachträgliche Eintritt der Zuständigkeit der bei Erlass des Planfeststellungsbeschlusses noch sachlich unzuständigen Behörde lässt den Aufhebungsanspruch des von der Planung Betroffenen regelmäßig nicht entfallen.

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Gründe:

Die Antragsteller begehren die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss des Antragsgegners betreffend den Bau einer Entlastungsstraße der beigeladenen Gemeinde Visbek.

Der Antragsteller zu 1. ist Eigentümer, der Antragsteller zu 2. Pächter des landwirtschaftlichen Hofes "D.". Im Planfeststellungsverfahren erhoben die Antragsteller am 12. Februar 2004 Einwendungen, mit denen sie vor allem die Inanspruchnahme von Grundstücken des Betriebs für den Straßenbau sowie für geplante Ausgleichsmaßnahmen rügten.

Mit Planfeststellungsbeschluss vom 28. Juni 2004 stellte der Antragsgegner den Plan der Beigeladenen für den Neubau der südöstlichen Entlastungsstraße, 2. - 4. Bauabschnitt von km 2 + 059 bis km 7 + 116, in der Gemarkung Visbek fest. Die Einwendungen der Antragsteller wurden, soweit sie Gegenstand dieses Verfahrens sind, zurückgewiesen. Zugleich ordnete der Antragsgegner auf Antrag der Beigeladenen die sofortige Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses an. Der Beschluss wurde den Antragstellern am 2. Juli 2004 zugestellt.

Am 30. Juli 2004 haben die Antragsteller Klage erhoben, über die - soweit ersichtlich - nicht entschieden ist. Zugleich haben die Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz beantragt. Zur Begründung haben sie insbesondere ausgeführt: Der Antragsgegner sei für den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses nicht zuständig gewesen. Zu Unrecht sei der Antragsgegner davon ausgegangen, dass es sich bei der Entlastungsstraße um eine Gemeindestraße handele. Tatsächlich sei die Entlastungsstraße als Landesstraße zu qualifizieren, für deren Planfeststellung die Bezirksregierung zuständig gewesen sei. Die Abwägung der betroffenen Belange weise Mängel auf. Aus dem Planfeststellungsbeschluss ergebe sich nicht, aus welchen Gründen die gewählte Trasse unter den angeblich untersuchten 60 Trassenvarianten den Vorzug verdiene. Es sei daher möglich, dass eine andere Trassenvariante als die gewählte ein günstigeres Verhältnis der Berührung öffentlicher und privater Belange ergeben hätte. Schließlich fehle eine Abwägung hinsichtlich der Ausgleichsflächen.

Mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss, der den Antragstellern am 25. November 2004 zugestellt worden ist, hat das Verwaltungsgericht den Antrag, die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss wiederherzustellen, abgelehnt. Zur Begründung hat das Gericht ausgeführt, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung das Suspensivinteresse der Antragsteller überwiege. Der Planfeststellungsbeschluss erweise sich bei summarischer Prüfung aller Voraussicht nach als rechtmäßig und verletze keine Rechte der Antragsteller. Der Antragsgegner sei für die Planfeststellung zuständig gewesen, weil es sich um eine Gemeindestraße handele. Maßgeblich für die Klassifizierung einer Straße sei neben den tatsächlichen örtlichen Verhältnissen in erster Linie die Zweckbestimmung, wobei die subjektive Zielsetzung der planenden Behörde für die straßenrechtliche Einordnung entscheidend sei. Da die Straße in erster Linie der Entlastung des Ortskerns der Beigeladenen vom Durchgangsverkehr sowie daneben der Anbindung bestehender und geplanter Gewerbegebiete sowie von Wohnbauflächen dienen solle, handele es sich um eine Gemeindestraße im Sinne von § 47 Nr. 2 NStrG. Diesen Charakter verliere die Straße auch nicht dadurch, dass sie Landes- und Kreisstraßen kreuze und in die Landesstraße 873 einmünde. Auch Abwägungsmängel seien nicht erkennbar. Der Antragsgegner habe die öffentlichen und privaten Belange zutreffend ermittelt und nachvollziehbar gegeneinander abgewogen. Dies gelte sowohl für die gewählte Trassenvariante als auch für die Heranziehung von Flächen der Antragsteller für Ausgleichsmaßnahmen. Angesichts dessen genüge es nicht, dass die Antragsteller der gewählten Trassenvariante nur allgemein entgegengetreten seien, ohne eine konkrete Alternative mit geringerer Belastungsintensität zu benennen.

Die Antragsteller haben gegen den Beschluss am 9. Dezember 2004 Beschwerde erhoben und zur Begründung vorgetragen: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei der Antragsgegner nicht zuständig gewesen. Die für die Zuständigkeit maßgebliche Klassifizierung einer Straße als Gemeinde- oder Landesstraße könne nicht von der Auffassung der Gemeinde abhängen. Maßgeblich sei die Art des Verkehrs, der über die Straße geführt werden solle. Da die planfestgestellte Straße zur Entlastung des Ortskerns vom Durchgangsverkehr insbesondere der Landesstraßen 873 und 880 diene, sei die Straße als Landesstraße einzustufen. Ferner fehle es an einer Abwägung unter den ca. 60 Trassenvarianten insgesamt wie hinsichtlich der Ausgleichsflächen.

Der Antragsgegner und die Beigeladene sind der Beschwerde entgegengetreten.

Im Hinblick auf die außergerichtlich geführten Vergleichsverhandlungen, die inzwischen gescheitert sind, hat der Senat eine Entscheidung zunächst zurückgestellt.

II.

Die zulässige Beschwerde ist begründet.

Die von den Antragstellern dargelegten Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) führen zur Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung und zur Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage der Antragsteller (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO i.V.m. § 80a Abs. 1 und 3 VwGO).

Im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO i.V.m. § 80a Abs. 3 Satz 2 VwGO bedarf es einer Abwägung der gegenseitigen Interessen der Beteiligten. Maßgeblich ist, ob das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs oder das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegt. Für das Interesse des Betroffenen, einstweilen nicht dem Vollzug der behördlichen Maßnahmen ausgesetzt zu sein, sind die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache eingelegten Rechtsbehelfs von besonderer Bedeutung. Ein überwiegendes Interesse des Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist in der Regel anzunehmen, wenn die im Eilverfahren allein mögliche und gebotene summarische Überprüfung ergibt, dass der angefochtene Verwaltungsakt voraussichtlich rechtswidrig ist. Denn an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes kann ein öffentliches Vollziehungsinteresse nicht bestehen (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. März 2005 - 13 ME 523/04 -).

Gemessen daran überwiegt das Interesse der Antragsteller, von den Folgen der sofortigen Vollziehung zunächst verschont zu bleiben. Denn der Planfeststellungsbeschluss erweist sich bei summarischer Betrachtung als voraussichtlich rechtswidrig und verletzt die Antragsteller in ihren Rechten.

1. Die Planung nimmt das Grundeigentum des Antragstellers zu 1. und damit zugleich Pachtgrundstücke des Antragstellers zu 2. für den Straßenbau selbst sowie für Ausgleichsmaßnahmen in Anspruch. Daraus folgt, dass Eigentümer und Pächter gleichermaßen nicht nur die Verletzung nachbarschützender Vorschriften, sondern auch solcher des objektiven Rechts rügen können (vgl. dazu für den Eigentümer BVerwG, Urteil vom 18. März 1983 - 4 C 80/79 -, BVerwGE 67, 74; für den Pächter BVerwG, Urteil vom 1. September 1997 - 4 A 36/96 -, BVerwGE 105, 178). Denn sowohl das Eigentum als auch die Pacht als schuldrechtlicher Anspruch genießen als vermögenswerte Rechte verfassungsrechtlichen Schutz. Zugleich sind beide Rechte von der enteignungsrechtlichen Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses (§ 42 Abs. 1 Satz 2, 3 NStrG) betroffen. Für den Pächter folgt dies aus § 42 Abs. 4 NStrG i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3 NEG, wonach Rechte entzogen werden können, die zum Besitz oder zur Nutzung von Grundstücken berechtigen.

2. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht die Zuständigkeit des Antragsgegners für den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses bejaht.

a) Die Zuständigkeit für die Planfeststellung richtete sich für den hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses nach § 38 Abs. 5 Satz 1 NStrG in der Fassung vom 5. September 2002 (Nds. GVBl. 2002, 378). Danach war Planfeststellungsbehörde für die Landesstraßen die Bezirksregierung, im Übrigen, also insbesondere für Gemeindestraßen, der Landkreis oder die kreisfreie Stadt.

Die Einteilung der öffentlichen Straßen richtet sich gemäß § 3 Abs. 1 NStrG nach ihrer Verkehrsbedeutung. Danach sind Landesstraßen Straßen, die innerhalb des Landesgebietes untereinander oder zusammen mit den Bundesfernstraßen ein Verkehrsnetz bilden und überwiegend einem über das Gebiet benachbarter Landkreise und kreisfreier Städte hinausgehenden Verkehr, insbesondere dem Durchgangsverkehr, dienen oder zu dienen bestimmt sind (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 NStrG). Gemeindestraßen sind demgegenüber Straßen, die überwiegend dem Verkehr innerhalb einer Gemeinde oder zwischen benachbarten Gemeinden dienen oder zu dienen bestimmt sind (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 NStrG). Das Gesetz knüpft mit dem Begriff "dienen" in erster Linie an die von einer Straße tatsächlich vermittelten räumlichen Verkehrsbeziehungen an. Es kommt darauf an, welchen Charakter der Verkehr aufweist, der eine Straße überwiegend nutzt bzw. im Fall einer neu zu bauenden Straße bei prognostischer Betrachtung nutzen wird (vgl. Wendrich, Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Aufl. 2000, § 3 Rn. 2). Wie die Anfügung der Worte "zu dienen bestimmt sind" weiter erkennen lässt, ist daneben auch die Zweckbestimmung der Straße nach funktionalen Zielsetzungen für ihre Einstufung maßgeblich (OVG Lüneburg, Beschluss vom 12. Januar 2005 - 7 LA 108/04 -). Insofern kommt es auf die Funktion der Straße im Verkehrsnetz an. Für die Einstufung maßgeblich sind stets objektive Kriterien. Die subjektive Zielsetzung der planenden Behörde ist - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nur dann entscheidend, wenn sie in Einklang mit den objektiv vorliegenden Gegebenheiten steht. Eine andere Betrachtung hätte zur Folge, dass die planende Behörde mit der Einstufung unabhängig vom Charakter der Straße selbst über ihre Kompetenz zur Planung sowie über die aus der Einstufung folgende Straßenbaulast (§§ 43, 48 NStrG) disponieren könnte. Das wäre mit dem Erfordernis, die Kompetenzbereiche und die Finanzierungsverantwortung klar abzugrenzen, nicht zu vereinbaren (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 16. Dezember 1993 - 7 M 2914/93 -).

Gemessen an diesen Voraussetzungen handelt es sich bei der planfestgestellten Entlastungsstraße um eine Landesstraße gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 NStrG und nicht um eine Gemeindestraße gemäß § 47 Nr. 2 NStrG. Dieses Ergebnis folgt sowohl aus der Qualität des die Entlastungsstraße voraussichtlich nutzenden Verkehrs (b) als auch aus ihrer Funktion im Verkehrsnetz (c).

b) Hinsichtlich des die Straße voraussichtlich nutzenden Verkehrs nimmt der Planfeststellungsbeschluss in erster Linie Bezug auf die starke Belastung des Ortskerns durch den Durchgangsverkehr. Explizit genannt wird ein starker Schwerlastverkehr, der von Nordosten kommend in Richtung Bundesautobahn A 1 über die L 873, die in Verbindung mit einem bereits fertig gestellten Teilstück im Süden den Beginn und im Nordosten das Ende der geplanten Entlastungsstraße darstellt, den Ortskern durchquert (PFB, S. 15). Daneben soll die Straße die Anbindung des bestehenden Gewerbegebiets am Visbeker Damm, der künftigen Gewerbegebiete zwischen der Astruper Straße und dem Döller Damm sowie von Wohnbauflächen an das überörtliche Straßennetz sicherstellen. Schon diese Zielsetzung, die insbesondere den auf der L 873 durch den Ort fließenden Schwerlastverkehr sowie den sonstigen Durchgangsverkehr in den Blick nimmt, widerspricht der Einstufung der Straße als Gemeindestraße. Dieser Verkehr weist - wie die Orientierung auf die Bundesautobahn A 1 belegt - überörtlichen und auch überregionalen Charakter auf und deutet auf eine Landesstraße hin. Demgegenüber tritt die Erschließungsfunktion der Straße in den Hintergrund, weil sich diese nur auf Randbereiche der Gemeinde bezieht und überdies eine großräumige Ortsumgehung nicht rechtfertigen könnte.

Einer Einstufung als Landesstraße entsprechen ebenfalls die Ausführungen im Erläuterungsbericht zur FFH-Verträglichkeitsprüfung (dort S. 13). In der Vorhabensbegründung heißt es, dass über die bisherige Ortsdurchfahrt mit der Führung der beiden Landesstraßen größere Teile der Durchgangsströme, die mit knapp 50 % des Gesamtverkehrs angegeben werden, fließen. Die beiden Landesstraßen erfüllten Verbindungs- und Zubringerfunktionen des Planungsraums zum übergeordneten Netz der Bundesstraßen B 69, B 72 und B 213. Über Anschlussstellen in 7 bzw. 12 km Entfernung werde die Autobahn A 1 erreicht. Bedingt durch diese Verbindungsfunktion weise die Ortsdurchfahrt stetig zunehmende Verkehrsbelastungen auf. Diesen Durchgangsverkehr solle die geplante Entlastungsstraße möglichst weitgehend aufnehmen. Auch dieses Abheben auf die Verbindungsfunktion zwischen verschiedenen überörtlichen Straßen sowie auf den hohen Anteil des Durchgangsverkehrs weist darauf hin, dass die geplante Entlastungsstraße mit den Bundesfernstraßen ein Verkehrsnetz bildet und überwiegend einem über das Gebiet benachbarter Landkreise und kreisfreier Städte hinausgehenden Verkehr, insbesondere dem Durchgangsverkehr, dienen soll.

Sprechen damit bereits die vom Antragsgegner selbst im Planfeststellungsbeschluss zu Grunde gelegten Zielsetzungen und Annahmen für die Einstufung als Landesstraße, stützen auch weitere Anhaltspunkte diesen Befund. Die im Verkehrsentwicklungsplan 2000 der Beigeladenen enthaltene Prognose der Verkehrsbelastungen im Jahr 2020 bei Bau der planfestgestellten Entlastungsstraße (VEP 2000, Szenario 120, Anlage 5) zeigt, dass die Straße vornehmlich Verkehre der Landesstraßen 873 und 880 sowie der Kreisstraßen 247 und 334 aufnehmen wird. Schon im Verkehrsentwicklungsplan der Beigeladenen von 1992 ist erkennbar, dass die wesentlichen Durchgangsströme über die genannten Straßen abgewickelt werden (VEP 1992, Abbildung 7). Die Verminderung des Durchgangsverkehrs im Ortskern wird also dadurch erreicht, dass Verkehr, der nicht den Ortsteil Visbek des Gemeindegebiets der Beigeladenen zum Ziel hat, abgeleitet wird. Dies deutet darauf hin, dass es sich bei dem abgeleiteten Verkehr um überörtlichen Verkehr handelt. Kaum aussagekräftig ist demgegenüber die von der Beigeladenen erstmalig im Beschwerdeverfahren vorgelegte Analyse der Verkehrsabläufe vom 14. Februar 2005. Die Analyse bezieht sich auf das Jahr 1998 und geht insofern von dem Verkehr im Ortskern, nicht aber auf der geplanten Entlastungsstraße aus. Hinzu kommt, dass in der Analyse eine von § 3 Abs. 1 NStrG abweichende Definition des Durchgangsverkehrs zu Grunde gelegt wird. Auch aus dieser Analyse folgt im Übrigen nicht, dass auf der Entlastungsstraße überwiegend örtlicher Verkehr, wie es für ihre Einstufung als Gemeindestraße erforderlich wäre, geführt werden wird.

Weiterhin ist bereits im Verkehrsentwicklungsplan 1992, der eine schließlich nicht weiter verfolgte kleine Südostvariante ohne Anbindung an die Landesstraße 873 im Nordosten favorisiert hatte, die Rede davon, dass die Entlastungsstraße insbesondere auch dem überörtlichen Verkehr diene und damit den Charakter einer Kreisstraße aufweise (VEP 1992, S. 42). Entsprechend steigt mit der Anbindung der Landesstraße 873 im Nordosten die überörtliche und auch überregionale Verkehrsbedeutung weiter an. Der Verkehrsentwicklungsplan 1992 geht für die gewählte Variante von einer Entlastung der Ortsdurchfahrt von circa 50% aus, wobei nahezu der gesamte Durchgangsverkehr und insbesondere der Schwerlastverkehr aus den Ortskern ferngehalten werden sollen.

c) Bezieht man die Funktion der Entlastungsstraße im Verkehrsnetz in die Betrachtung ein, ist eine auch im Planfeststellungsbeschluss angesprochene Verbindungsfunktion im überregionalen Netz der Landes- und Bundesstraßen festzustellen. Eine solche Funktion folgt zunächst daraus, dass die Entlastungsstraße zusammen mit ihrem ersten, bereits fertig gestellten Bauabschnitt von der L 873 im Süden bis zur L 873 im Nordosten führt und damit faktisch eine Umfahrung der vorhandenen Ortsdurchfahrt der L 873 darstellt. Hinzu kommt, dass auch die L 880 die Entlastungsstraße kreuzt und diese mit der L 873 in nordöstlicher und südlicher Hinsicht verbindet. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht insofern zwar festgestellt, dass es den Charakter einer Straße nicht verändert, wenn diese Landes- und Kreisstraßen kreuzt (vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 12. Januar 2005 - 7 LA 108/04 -). Das gilt jedoch nur, wenn nicht der Straße selbst eine maßgebliche Verbindungs- bzw. Netzfunktion hinsichtlich der übergeordneten Straßen zukommt und sie damit den Charakter der überörtlichen Straßen teilt. So liegt der Fall hier. Dem steht nicht entgegen, dass die vorhandene Ortsdurchfahrt unverändert bestehen bleiben soll. Maßgeblich ist vielmehr, dass der Verkehr tatsächlich die Entlastungsstraße nutzen soll und wird, wovon im Übrigen auch der Planfeststellungsbeschluss in seiner Planrechtfertigung ausgeht.

Erweitert man die Betrachtung auf die überörtliche Einbindung der Entlastungsstraße, so liegt diese im Verlauf einer durch die Landesstraße 873 gebildeten Achse zwischen dem Raum Wildeshausen mit der Bundesstraße B 213 sowie der Anschlussstelle Wildeshausen Nord der Bundesautobahn A 1 im Nordosten sowie dem Raum Cloppenburg mit den Bundesstraßen B 69 und B 72 sowie der Anschlussstelle Cloppenburg der Bundesautobahn A 1 im Südwesten. Auch diese Lage zeigt die Einbindung der Entlastungsstraße in die überörtlichen und überregionalen Verkehrsbeziehungen auf.

d) Die fehlerhafte Klassifizierung führt zur Unzuständigkeit des Antragsgegners sowie zur formellen Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses und verletzt die Antragsteller in ihren Rechten. Die richtige Klassifizierung der Straße gehört zu den zwingenden rechtlichen Rahmenbedingungen der Planung und des Baus einer Straße, deren Einhaltung die Antragsteller als von der enteignungsrechtlichen Vorwirkung Betroffene verlangen können.

3. Mit der Rüge der Unzuständigkeit des Antragsgegners sind die Antragsteller nicht gemäß § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG präkludiert. Gemäß § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG sind mit Ablauf der Einwendungsfrist im Planfeststellungsverfahren alle dort nicht erhobenen Einwendungen ausgeschlossen, die nicht auf besonderen privatrechtlichen Titeln beruhen. Es fehlt in einem solchen Fall an einer klagefähigen Rechtsposition. Die Antragsteller haben sich im Planfeststellungsverfahren insbesondere gegen die Inanspruchnahme ihres Eigentums bzw. Pachtlands form- und fristgerecht gewandt. Diese Rügen genügen den Anforderungen an eine Einwendung, weil sie zumindest in groben Zügen erkennen lassen, welche Rechtsgüter als gefährdet angesehen und welche Beeinträchtigungen befürchtet werden (vgl. dazu OVG Lüneburg, Beschluss vom 21. Oktober 1986 - 7 D 2/86 -, NVwZ 1987, 341). Die fehlerhafte Klassifizierung der Straße und die fehlende sachliche Zuständigkeit des Antragsgegners haben die Antragsteller hingegen nicht gerügt. Der diesbezügliche Vortrag findet sich erstmals in der Klage bzw. im Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Bei der Rüge der fehlerhaften Klassifizierung und der daraus folgenden sachlichen Unzuständigkeit handelt es sich indes nicht um eine gesondert zu kennzeichnende Einwendung i.S.v. § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG mit der Folge, dass das Vorbringen der Antragsteller im gerichtlichen Verfahren insoweit nicht der Präklusion unterliegt. Das Einwendungsverfahren verfolgt unter anderem den Zweck, der Behörde Kenntnis von den privaten Belangen zu verschaffen, die gemäß § 38 Abs. 2 Satz 1 NStrG in die Abwägung einzustellen sind. Nur wenn die in ihren Rechten möglicherweise Betroffenen gehalten sind, ihre Belange bereits im Planfeststellungsverfahren vorzubringen, ist gewährleistet, dass die Planfeststellungsbehörde die Sachverhalte zureichend ermitteln und rechtlich würdigen kann, auf die sich die Einwendungen beziehen. Zugleich verstärkt das Einwendungsverfahren die Wirksamkeit des Rechtsschutzes für die möglicherweise in ihren Rechten Betroffenen. Zwar ist ihnen eine Mitwirkungslast auferlegt; sie müssen ihre Einwendungen form- und fristgerecht vorbringen. Genügen sie dieser Last indes, bleiben ihnen nicht nur die von der Ausschlusswirkung bedrohten Rechtspositionen erhalten, sondern sie veranlassen die Planfeststellungsbehörde auch zu einer Erörterung und Prüfung gerade ihrer individuellen konkreten Rechtsstellung und der zu ihrer Behauptung vorgebrachten Einwendungen.

Diese Sachlage, die die Präklusionsregeln im Hinblick auf die dadurch betroffenen Grundrechte verfassungsrechtlich gerechtfertigt erscheinen lässt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 1982 - 2 BvR 1187/80 -, BVerfGE 61, 82 - "Sasbach"), hat Folgen für den Begriff der Einwendung. Zumutbar ist den Betroffenen die Mitwirkung insoweit, als es um eigene materielle Belange, also um eigene abwägungserhebliche und schutzwürdige Rechte und Interessen wirtschaftlicher oder ideeller Art, geht. Von diesen Rechten und Interessen haben die Betroffenen eine bessere Kenntnis als die Behörde. Nicht erforderlich ist eine Mitwirkung hingegen in Bezug auf die Einhaltung von Rechtsvorschriften, die unabhängig von den konkreten Rechten und Interessen der Betroffenen den rechtlichen Rahmen des Planfeststellungsverfahrens bilden. Hier besteht kein besonderer eigenständiger Bezug zu den Betroffenen. Dies gilt insbesondere für die Zuständigkeit der Planfeststellungsbehörde, die sie in eigener Verantwortung zu wahren hat.

4. An der aus der fehlerhaften Klassifizierung des Vorhabens und der sachlichen Unzuständigkeit des Antragsgegners im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses folgenden Rechtswidrigkeit ändert nichts, dass gemäß § 38 Abs. 5 Satz 1 NStrG in der Fassung vom 5. November 2004 (Nds. GVBl. 2004, 406) in Folge der Auflösung der Bezirksregierungen nunmehr die Zuständigkeit des Landkreises begründet ist. Diese neu begründete Zuständigkeit führt nicht zur Heilung der Rechtswidrigkeit des angegriffenen Planfeststellungsbeschlusses, der vor Inkrafttreten der Neufassung erlassen worden ist. Anders läge es nur, wenn der Neufassung rückwirkende Bedeutung zukäme und diese sich deshalb auf den Zeitpunkt des rechtswidrig erlassenen Verwaltungsakts bezöge. Für eine solche Rückwirkung müssten sich Anhaltspunkte aus dem materiellen Recht selbst ergeben. Das ist hier nicht der Fall.

5. Auch der in der Hauptsache voraussichtlich bestehende Aufhebungsanspruch der Antragsteller wird durch die mit der Rechtsänderung neu begründete Zuständigkeit des Landkreises nicht ausgeschlossen.

a) Auf den Fall der sachlichen Unzuständigkeit nicht anwendbar ist § 46 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG, der sich allein auf die fehlende örtliche Zuständigkeit bezieht.

b) Der Ausschluss des Aufhebungsanspruchs folgt auch nicht aus der Erwägung, dass ein berechtigtes Interesse an der Aufhebung eines Verwaltungsaktes nicht besteht, wenn die Behörde alsbald eine inhaltsgleiche Verfügung neu erlassen müsste (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 15. September 1993 - 7 L 5832/92 -, NVwZ 1995, 185). In einem solchen Fall fehlte es an einem rechtlich geschützten Interesse, weil durch die Aufhebung die Rechtsposition des Klägers nicht verbessert würde. Das lässt sich aber nur sagen, wenn mit hinreichender Sicherheit feststeht, dass ein inhaltsgleicher Verwaltungsakt innerhalb kurzer Zeit erneut ergehen wird. Diese Feststellung lässt sich im vorliegenden Fall nicht treffen.

Bei dem angegriffenen Planfeststellungsbeschluss handelt es sich nicht um eine gebundene, sondern um eine Planungsentscheidung. Charakteristisch für eine solche Entscheidung ist regelmäßig die planerische Gestaltungsfreiheit der Planfeststellungsbehörde. Schon auf Grund des Zeitablaufs ist nicht absehbar, ob der Antragsgegner als nunmehr zuständige Planfeststellungsbehörde einen inhaltsgleichen Planfeststellungsbeschluss erneut erlassen oder bestimmte Belange anders gewichten und möglicherweise veränderten Umständen Rechnung tragen wird. Hinzu kommt, dass der gesetzliche Rahmen für den Bau einer Landesstraße von den für eine Gemeindestraße geltenden Vorschriften in entscheidenden Punkten abweicht. Die Aufgaben der Anhörungs- und der Planfeststellungsbehörde nehmen die Landkreise für Gemeindestraßen als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises, für Landesstraßen hingegen im übertragenen Wirkungskreis wahr (§ 38 Abs. 5 Satz 1 NStrG). Träger der Straßenbaulast für eine Landesstraße ist gemäß § 43 Abs. 1 Satz 1 NStrG das Land, für eine Gemeindestraße hingegen die Gemeinde (§ 48 Satz 1 NStrG). Deshalb ist fraglich, ob der Planfeststellungsbeschluss erneut in gleicher Form ergehen wird, wenn nunmehr das Land die finanzielle Verantwortung tragen müsste. Bei einer Landesstraße obliegt ferner dem zuständigen Minister gemäß § 37 Abs. 1 Satz 1 NStrG die Planung und Linienführung, wobei die Grundsätze und Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu beachten sind (§ 37 Abs. 1 Satz 2 NStrG). Unterschiede bestehen schließlich hinsichtlich der Errichtung von Zufahrten der Straßenanlieger (§ 20 Abs. 2 NStrG) sowie der Errichtung baulicher Anlagen (§ 24 Abs. 1 NStrG).

6. Nur ergänzend bemerkt der Senat, dass die Beschwerde im Hinblick auf die gerügten Abwägungsfehler keinen Erfolg gehabt hätte. Weder liegt ein Abwägungsausfall bei der Trassenwahl vor (a), noch leidet die Abwägung hinsichtlich der Trassenwahl (b) oder der Festsetzung von Ausgleichsmaßnahmen auf Grundstücken der Antragsteller (c) an einem erheblichen Abwägungsmangel.

a) Sofern der Vortrag der Antragsteller dahin zu verstehen ist, dass es an einer Abwägung schlechthin fehlt, könnte dem nicht gefolgt werden. Zwar setzt sich der Planfeststellungsbeschluss nicht im Einzelnen mit den ca. 60 Trassenvarianten auseinander, die abschnittsweise betrachtet worden sein sollen (PFB, S. 31). Das rechtfertigt jedoch nicht den Schluss auf einen Abwägungsausfall. Es ist - wie auch das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat - nicht erforderlich, dass sich der Planfeststellungsbeschluss mit allen in Betracht gezogenen und im Rahmen der Abwägung wieder verworfenen Trassenvarianten im Detail auseinandersetzt. Es genügt vielmehr, wenn im Beschluss die Gründe für die gewählte Trasse in einer Weise dargelegt werden, die erkennen lässt, warum sie und nicht eine andere Trasse gewählt worden ist. Diesen Anforderungen genügt der Planfeststellungsbeschluss. Ihm ist zu entnehmen, dass jedenfalls neben einer Nullvariante sieben verschiedene Varianten näher untersucht worden sind. Darunter befanden sich eine Nordwestumfahrung, zwei so genannte kleine Südostumfahrungen sowie vier so genannte große Südostumfahrungen. Von den letzteren ist die planfestgestellte Variante schließlich auf Grund ihrer erheblichen verkehrlichen Vorteile ausgewählt worden (PFB, S. 16).

Auch hinsichtlich der Feintrassierung ist eine Abwägung erfolgt. Der Planfeststellungsbeschluss benennt die in die Trassenauswahl einzustellenden Zwangspunkte und erläutert die Gründe für die gewählte Feintrassierung an den einzelnen Zwangspunkten (PFB S. 16 und Erläuterungsbericht, S. 13 ff.). Insbesondere ist auf die Alternativenuntersuchung für den Bereich der Querung des FFH-Gebiets "Twillbäke" hinzuweisen. Die Entscheidung für die gewählte Trasse ist hauptsächlich deshalb gefallen, weil diese eine möglichst kurze und schonende Querung des Gebiets im Bereich eines vorhandenen Wirtschaftswegs ermöglicht (s. Erläuterungsbericht zur FFH-Verträglichkeitsprüfung, S. 71 ff.).

b) Soweit sich der Vortrag der Antragsteller auf einen erheblichen Abwägungsmangel i.S.v. § 75 Abs. 1a Satz 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG bei der Wahl der Trasse bezieht, ist ein solcher Mangel ebenfalls nicht ersichtlich. Die Auswahl unter verschiedenen in Frage kommenden Trassenvarianten ist eine fachplanerische Abwägungsentscheidung (§ 38 Abs. 2 Satz 1 NStrG). Eine Planfeststellungsbehörde handelt nicht schon dann abwägungsfehlerhaft, wenn eine von ihr verworfene Trassenführung ebenfalls mit guten Gründen vertretbar gewesen wäre. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, durch eigene Ermittlungen ersatzweise zu planen und sich hierbei gar von Erwägungen einer "besseren" Planung leiten zu lassen. Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit bei der Auswahl zwischen verschiedenen Trassenvarianten sind erst dann überschritten, wenn eine andere als die gewählte Linienführung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange eindeutig als die bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere darstellt, wenn sich mit anderen Worten diese Lösung der Behörde hätte aufdrängen müssen (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2004 - 9 A 11/03 -, BVerwGE 121, 72). Für das Vorliegen einer sich solchermaßen aufdrängenden Trassenvariante haben die Antragsteller nichts dargetan. Das Beschwerdevorbringen beschränkt sich darauf, eine fehlende Auseinandersetzung mit den im Planfeststellungsbeschluss erwähnten ca. 60 Trassen zu rügen. Damit genügt das Vorbringen der Antragsteller den Anforderungen an die Darlegung eines Abwägungsmangels nicht. Hinzu kommt, dass sich der Antragsteller zu 1. in einem frühen Verfahrensstadium selbst für einen Trassenverlauf im Bereich seines Grundeigentums ausgesprochen hat, der der schließlich gewählten Trasse im Wesentlichen entspricht.

c) Nicht zu beanstanden ist auch die Abwägung hinsichtlich der Festsetzung von Ausgleichsmaßnahmen auf Grundstücken der Antragsteller. Die Inanspruchnahme von Flächen der Antragsteller dient ausweislich des Planfeststellungsbeschlusses (PFB, S. 31) hauptsächlich der Kompensation der Eingriffe in das FFH- und Naturschutzgebiet Twillbäke. Entsprechend sollen die Ausgleichsmaßnahmen im Bereich des betroffenen Gebiets selbst konzentriert werden, wo auch Grundstücke der Antragsteller belegen sind. In unmittelbarer Nachbarschaft des FFH- und Naturschutzgebietes sollen ein strukturreicher Lebensraum neu geschaffen und damit die nachteiligen Auswirkungen der Landwirtschaft auf die Twillbäke abgepuffert werden. Gegen die Stimmigkeit dieser Gesamtkonzeption ist nichts vorgetragen worden. Zugleich hat der Antragsgegner nicht verkannt, dass privates Eigentum bzw. Pachtland betroffen ist, sich aber angesichts der naturschutzfachlichen Vorzüge ohne Abwägungsfehler für die gewählte Lösung entschieden. Auch insoweit hatte im Übrigen der Antragsteller zu 1. zumindest Teile der Ausgleichsflächen in einem früheren Verfahrensstadium selbst angeboten.

Ende der Entscheidung