Judicialis Rechtsprechung

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 1. Senat durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Monjé, den Richter am Oberverwaltungsgericht Bath und den Richter am Verwaltungsgericht Kaufhold am 10. Dezember 2007 beschlossen:

Tenor:

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. September 2007 wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert.

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 14. August 2007 wird, soweit es die Entziehung der Fahrerlaubnis angeht, wiederhergestellt. Bezüglich der Anordnung, den Führerschein herauszugeben, wird die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs festgestellt. Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung wird die aufschiebende Wirkung angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Der Wert des Beschwerdeverfahrens wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

Gründe:

Die gemäß §§ 146 Abs. 4, 147 VwGO zulässige Beschwerde ist begründet. Der Antragsteller trägt mit der Beschwerde Gründe vor, die die Änderung des angefochtenen Beschlusses rechtfertigen (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO); der Beschluss des Verwaltungsgerichts erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis zutreffend.

Der Antragsgegner stützt die mit dem Bescheid vom 14. August 2007 verfügte Entziehung der Fahrerlaubnis des Antragstellers auf § 3 Abs. 1 StVG, § 46 Abs. 1 Fahrerlaubnisverordnung - FeV - und begründet sie mit der Nichtbeibringung des mit Schreiben vom 27. Februar 2007 angeordneten medizinisch-psychologischen Gutachtens, wegen der auf seine Nichteignung geschlossen werden dürfe (§ 11 Abs. 8 FeV). Das Verwaltungsgericht hält diese Gutachtenanordnung und die darauf aufbauende Fahrerlaubnisentziehung zu Unrecht für offensichtlich rechtmäßig. Der Antragsteller wendet mit der Beschwerde ein, dass die Fahrerlaubnisbehörde bereits mit der Gutachtenanordnung die Grenzen, innerhalb derer aus Verkehrsverstößen auf Zweifel an der Kraftfahreignung geschlossen werden könne, überspannt habe und sich die Entziehungsverfügung danach als rechtswidrig darstelle. Diese Bewertung teilt der Senat.

Dem Schutz vor Gefahren, die sich aus einer Häufung von Verkehrsverstößen ergeben, trägt das Gesetz grundsätzlich durch das Punktsystem gemäß § 4 StVG Rechnung. Das Punktsystem findet jedoch keine Anwendung, wenn sich die Notwendigkeit früherer oder anderer Maßnahmen auf Grund anderer Vorschriften, insbesondere der Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 3 Abs. 1 StVG, ergibt (§ 4 Abs. 1 Satz 2 StVG). Diese Öffnungsklausel ermöglicht es nicht, aus Verkehrsverstößen Eignungsbedenken ohne Rücksicht auf das Punktsystem herzuleiten. Grundsätzlich ergibt sich aus der Punktebewertung der einzelnen Verkehrsordnungswidrigkeiten nach dem Bußgeldkatalog die eignungsrelevante Gewichtung der einzelnen Verkehrsverstöße, und das Punktsystem als solches bestimmt mit der Anzahl der Punkte die Häufigkeit der Verstöße, die erforderlich sind, bis es zu den nach § 4 Abs. 3 StVG vorgesehenen abgestuften Maßnahmen kommt. Die Ausnahme vom Punktsystem kann systematisch nur dahin verstanden werden, dass besondere Gründe dafür vorliegen müssen, dass ein Fahrerlaubnisinhaber auch schon, bevor er 18 Punkte erreicht und ohne die Möglichkeit, von den nach dem Punktesystem vorgesehenen Angeboten und Hilfestellungen Gebrauch zu machen, ohne vorangegangene Warnung als fahrungeeignet angesehen werden kann (vgl. Beschluss des Senats vom 6. Juni 2007 - OVG 1 S 55.07 - S. 5 des Abdrucks, juris Rn. 7 a.E., BayVGH, Beschluss vom 2. Juni 2003 - 11 CS 03.743 - zitiert nach Juris). Diese besonderen Gründe müssen sich aus Art und/oder Häufigkeit der Verkehrsverstöße ergeben und in spezifischer Weise Bedeutung für die Eignung zur Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr haben. Denn nur bei hinreichender Aussagekraft ist eine Bewertung als Eignungsmangel oder eine Gutachtenanordnung auf der Grundlage von § 2 Abs. 8 StVG, § 11 Abs. 3 Nr. 4 FeV zur Klärung von Eignungszweifeln bei erheblichen oder wiederholten Verstößen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften gerechtfertigt.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat wiederholt angeschlossen und die auch das Verwaltungsgericht dem angegriffenen Beschluss zugrunde gelegt hat, ist insoweit geklärt, dass bei der Prüfung der Kraftfahreignung geringfügige Verkehrsordnungswidrigkeiten, insbesondere Verstöße gegen Vorschriften des ruhenden Verkehrs, grundsätzlich mit Blick auf ihr geringes Gefährdungspotential außer Betracht zu bleiben haben. Nur ausnahmsweise schließen aber auch Zuwiderhandlungen dieser Art die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen aus, wenn der Inhaber der Fahrerlaubnis die Rechtsordnung über den ruhenden Verkehr nicht anerkennt und offensichtlich nicht willens ist, auch bloße Ordnungsvorschriften, die im Interesse eines geordneten, leichten und ungefährdeten Verkehrs geschaffen sind, einzuhalten, und diese hartnäckig missachtet, wenn dies seinen persönlichen Interessen entspricht (BVerwG, Beschluss vom 17. Dezember 1976 - VII C 57.75 -, DÖV 1977, 602 [603]; OVG Berlin, Beschluss vom 28. April 2005 - 1 S 8.04; Beschluss vom 11. März 1997 - 1 S 75.96; Beschlüsse des erkennenden Senats vom 16. August 2006 - 1 S 62.06 - und vom 10. Oktober 2005 - 1 S 42.05 -). Bei der Anwendung dieser Grundsätze lassen sich verallgemeinerungsfähige Aussagen zu der Frage nicht ohne weiteres aufstellen, unter welchen Umständen Verstöße gegen Vorschriften des ruhenden Verkehrs hinreichend sichere Rückschlüsse auf die innere Haltung des Fahrerlaubnisinhabers auch gegenüber anderen Verkehrsvorschriften zulassen und damit Mängel oder jedenfalls Zweifel an der Kraftfahreignung begründen. Entscheidend sind die Umstände des Einzelfalls.

Das Gewicht solcher Verstöße ist nach den vorstehenden Ausführungen im allgemeinen ohne hinreichende Aussagekraft für die Eignung des Fahrerlaubnisinhabers. Deshalb kommt - neben dem Punktestand im Verkehrzentralregister - zunächst der Anzahl der begangenen Verstöße maßgebliche Bedeutung für Schlussfolgerungen auf die Eignung zu. Als alleiniges Merkmal des Einzelfalls ist die bloße Anzahl von Verstößen gegen Vorschriften des ruhenden Verkehrs allerdings erst hinreichend aussagekräftig, wenn die Verstöße sich über einen längeren Betrachtungszeitraum derart häufen, dass dadurch nicht nur eine laxe Einstellung gegenüber das Abstellen des Kraftfahrzeugs regelnden Verkehrsvorschriften, sondern eine Gleichgültigkeit gegenüber Verkehrsvorschriften jedweder Art offenbar wird. Dies ist - im Sinne einer Faustformel - jedenfalls dann anzunehmen, wenn auf ein Jahr gesehen nahezu wöchentlich ein geringfügiger Verstoß zur Anzeige gelangt. Zusätzliche Anhaltspunkte können sich aus der Art und Weise der Begehung ergeben. Denn wenn Zuwiderhandlungen in dichter Folge am selben Ort begangen werden, etwa der Umgebung der Wohnung des Betroffenen oder seines Arbeitsplatzes, kann dies für ein hartnäckiges Missachten unter Voranstellung persönlicher Interessen sprechen. Auch mehrfache Verstöße am selben Tag können Indiz für Gleichgültigkeit und je nach den Umständen mangelnde Belehrbarkeit sein. Im Übrigen können bei der Würdigung des Einzelfalls auch etwaige Verstöße gegen Vorschriften des fließenden Verkehrs berücksichtigt werden, die nach dem Punktsystem bereits zu Einträgen im Verkehrszentralregister geführt haben. Auch solche erheblichen Ordnungswidrigkeiten sind bei der gebotenen Gesamtbetrachtung der Verkehrsverstöße im Einzelfall zu berücksichtigen, um festzustellen, ob dem Verkehrsverhalten des Betroffenen bereits ein Gewicht zukommt, das charakterliche Eignungsmängel oder jedenfalls eine Begutachtung erfordernde Zweifel an der Kraftfahreignung begründet. Daraus wird deutlich, dass im Einzelfall auch eine geringere Zahl geringfügiger Verstöße über einen verhältnismäßig längeren Zeitraum genügen kann, um die Eignung gemäß § 3 Abs. 1 StVG als fehlend zu bewerten oder jedenfalls als klärungsbedürftig anzusehen. Insofern ist der Hinweis des Antragsgegners im Beschwerdeverfahren wenig schlüssig, dass nämlich in anderen Entscheidungen des 1. und 5. Senats des OVG Berlin-Brandenburg bereits 45 Verstöße innerhalb von zwei Jahren bzw. 35 Verstöße in gut vier Jahren als ausreichend angesehen wurden, eine Entziehung der Fahrerlaubnis zu tragen; in den genannten Fällen lagen jeweils auch Verstöße im fließenden Verkehr vor, teilweise war es bereits zu Verwarnungen nach dem Punktsystem gekommen, die bei den Betroffenen keine hinreichende Verhaltensänderung bewirkt hatten; deshalb lagen dort neben einer Anzahl geringfügiger Verkehrsverstöße weitere Indizien dafür vor, dass eine verfestigte gleichgültige Grundeinstellung gegenüber den Regelungen der Straßenverkehrsordnung im Sinne eines charakterlichen Eignungsmangels anzunehmen war.

Nach diesen Grundsätzen sind bei summarischer Prüfung beim Antragsteller Eignungsbedenken nicht begründet. Für diese Beurteilung kann auf sich beruhen, ob die Behauptung des Antragstellers zutrifft, die Verstöße seien überwiegend nicht von ihm, sondern von Mitarbeitern seiner Firma und Mitgliedern seiner Familie begangen worden. Als Halter eines Kraftfahrzeuges trifft den Antragsteller allerdings auch dann Verantwortung, wenn er weiß, dass Dritte, denen er sein Fahrzeug zur Nutzung überlassen hat, damit laufend geringfügige Ordnungswidrigkeiten begehen, und er diesen Umstand nicht dadurch abstellt, dass er ihnen die Möglichkeit der Nutzung des Fahrzeuges nicht mehr einräumt. Denn die Anzahl der geringfügigen Verstöße und der Zeitraum, in dem sie begangen wurden, rechtfertigen für sich im vorliegenden Fall schon keine Eignungszweifel. Bei dem Antragsteller lagen im fließenden Verkehr nur eine erhebliche Geschwindigkeitsüberschreitung (innerorts um 21 km/h) und - bis zur Gutachtenanordnung - zwei unerlaubte Benutzungen eines Mobiltelefons vor, während vier weitere Geschwindigkeitsüberschreitungen nur als geringfügige, wenn auch im fließenden Verkehr begangene Verstöße einzustufen sind. Ganz überwiegend handelt es sich bei den Verstößen jedoch nur um solche im ruhenden Verkehr. Die Zahl der Verstöße insgesamt liegt bei 68 in 2 1/2 Jahren; von denen auf das Jahr 2004 16 Verstöße in sieben Monaten, auf das Jahr 2005 30 Verstöße in zehn Monaten und auf das Jahr 2006 22 Verstöße in wiederum zehn Monaten entfallen. Diese Häufung besitzt gemessen an den geschilderten Maßstäben keine hinreichende Aussagekraft, um auch nur Eignungsbedenken auszulösen, die im Wege einer Begutachtung zu klären wären. In der Gesamtbewertung liegt der Schwerpunkt im Fall des Antragstellers eindeutig im Bereich der geringfügigen Ordnungswidrigkeiten; die drei schwereren Verstöße, eine Geschwindigkeitsübertretung um 21 km/h und zweimal die unerlaubte Benutzung eines Mobiltelefons ermöglichen für sich genommen keine eignungsrelevanten Aussagen. Die Anzahl der geringfügigen Verstöße und ihre zeitliche Verteilung lassen auch unter Berücksichtigung dieser schwerer wiegenden Verkehrsverstöße die Schlussfolgerung nicht zu, dass im Fall des Antragstellers eine Ausnahmecharakteristik vorliegen könnte, wonach Verkehrsvorschriften hartnäckig missachtet würden, wenn dies seinen persönlichen Interessen entspräche. Zwar sind die Verstöße mitunter, wenngleich selten, auch an aufeinander folgenden Tagen, nie jedoch am selben Tage mehrfach begangen worden. Es liegen aber auch längere Zeiträume vor, in denen gar keine Verstöße zu verzeichnen waren. Hinsichtlich des Ortes der Begehung ergibt sich zwar eine gewisse Häufung der Verstöße im ruhenden Verkehr in der Umgebung des in Siemensstadt gelegenen Büros des Antragstellers; diese Häufung weist indessen keine so dichte Folge auf, dass der Verdacht gerechtfertigt sein könnte, der Antragsteller setzte sich grundsätzlich über die Regelungen für den ruhenden Verkehr hinweg, wenn es um die Wahrnehmung seiner Geschäfte geht. Die Auswertung der Verstöße lässt deshalb auch eine Typik, die die Eignung des Antragstellers aussagefähig in Fragen stellen könnte, noch nicht erkennen. Die Verstöße boten daher insgesamt keine Grundlage dafür, eine Begutachtung des Antragstellers anzuordnen. Gleichwohl muss dem Antragsteller klar sein, dass sein künftiges Verhalten nicht ohne Risiko für den Bestand seiner Fahrerlaubnis ist. Wer einer beruflichen Tätigkeit nachgeht, die die häufige Nutzung des Fahrzeuges am Tage erfordert, zugleich aber seine berufliche Niederlassung in einer Umgebung mit wenig öffentlichen Stellplätzen und hoher Nachfrage nach Parkplätzen hat, sollte im eigenen Interesse entsprechend Vorsorge (Anmietung eines privaten Stellplatzes o.ä.) treffen.

Fehlt es jedoch nach allem an einer Grundlage, die die Anordnung der Begutachtung rechtfertigte, spricht alles dafür, dass die auf die Nichtbeibringung des Gutachtens gestützte Entziehungsverfügung rechtswidrig ist. An ihrer Vollziehung vor Abschluss der rechtlichen Überprüfung besteht daher kein öffentliches Interesse. Kommt den vom Antragsteller gegen die Entziehung der Fahrerlaubnis ergriffenen Rechtsbehelfen aufschiebende Wirkung zu, kann auch nicht die Herausgabe des Führerscheins gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 StVG, § 47 Abs. 1 FeV verlangt werden. Überdies enthält die vorliegend angegriffene Verfügung einen solchen Ausspruch auch nur in dem Teil des Bescheides, mit dem die sofortige Vollziehung der Fahrerlaubnisentziehung angeordnet wird. Dies wird von einem verständigen Adressaten, auf den insoweit abzustellen ist, dahin begriffen, dass sich die Pflicht zur Herausgabe des Führerscheins bereits als Folge aus der für sofort vollziehbar erklärten Entziehung der Fahrerlaubnis ergeben soll. Nicht zu erkennen ist, dass die Anordnung der Herausgabe des Führerscheins ihrerseits an der sofortigen Vollziehung teilhat, was notwendig ist (vgl. Beschlüsse des Senats vom 30. März 2007 - OVG 1 S 31.07 - und vom 31. Mai 2007 - OVG 1 S 53.07 -). Bei dem vorliegenden Aufbau des Bescheides kann auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung "der Verfügung" (die im Bescheid verwendete Bezeichnung als "Sofortvollzug" ist ebenso wie die im weiteren Text verwendete Formulierung "sofortige Ausführung" missverständlich, weil diese Begriffe rechtlich anderweit verwendet werden, vgl. § 6 Abs. 2 VwVG, § 15 Abs. 1 ASOG) nur dahin verstanden werden, dass für sofort vollziehbar erklärt wird, was bis dahin in dem Bescheid auch tatsächlich verfügt ist. Das ist nur die Entziehung der Fahrerlaubnis, nicht aber die Anordnung der Herausgabe des Führerscheins. Es kommt insoweit darauf an, was die Behörde tatsächlich erklärt hat, nicht darauf, was sie möglicherweise erklären wollte, wenn dieser Wille keinen erkennbaren Niederschlag in dem Bescheid gefunden hat. Dies übersehen sowohl das Verwaltungsgericht als auch der Antragsgegner, wenn sie sich für die Auslegung des Bescheides auf den Beschluss des Senats vom 30. März 2007 berufen. Denn der in jenem Verfahren auszulegende Bescheid war insofern abweichend aufgebaut. Er enthielt einen der Begründung des Bescheides vorangestellten Ausspruch über die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Verfügung und ermöglichte deshalb die Auslegung, nicht nur die im Ausspruch vorangestellten, sondern sämtliche in der Verfügung enthaltenen Regelungen sollten für sofort vollziehbar erklärt werden. Der Aufbau des vorliegenden Bescheides unterscheidet sich davon, weil er klar in einen verfügenden Teil (mit eigener Begründung) und in die Anordnung der sofortigen Vollziehung gegliedert ist, der verfügende Teil indes die Herausgabeanordnung nicht enthält, wie das Verwaltungsgericht auch nicht verkannt hat. Fehlt es hiernach an der insoweit nötigen Anordnung der sofortigen Vollziehung in Bezug auf diese Regelung, kann auf den Antrag des Antragstellers insoweit nur entsprechend § 80 Abs. 5 VwGO festgestellt werden, dass der Widerspruch gemäß § 80 Abs. 1 VwGO aufschiebende Wirkung besitzt.

Hinsichtlich der enthaltenen gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO als Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Zwangsgeldandrohung nach § 5 a S. 1 VwVfG Bln i.V.m. § 13 VwVG ergeben sich die zur Anordnung der aufschiebenden Wirkung führenden Rechtmäßigkeitsbedenken daraus, dass die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Herausgabeanordnung bezüglich des Führerscheins einer Durchsetzbarkeit im Verwaltungsvollstreckungsverfahren entgegensteht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung