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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg
Urteil verkündet am 23.11.2006
Aktenzeichen: OVG 11 B 5.05
Rechtsgebiete: VwVfG, KrW-/AbfG


Vorschriften:

VwVfG § 37
KrW-/AbfG § 3 Abs. 5
KrW-/AbfG § 3 Abs. 6
KrW-/AbfG § 5 Abs. 2
KrW-/AbfG § 11 Abs. 1
KrW-/AbfG § 16 Abs. 1 Satz 2
KrW-/AbfG § 21 Abs. 1

Entscheidung wurde am 03.05.2007 korrigiert: die Rechtsgebiete und die Vorschriften wurden geändert, Stichworte, Sachgebiete ein Orientierungssatz sowie ein amtlicher Leitsatz wurden hinzugefügt
Die aus §§ 5 Abs. 2, 11 Abs. 1 KrW-/AbfG folgende Entsorgungspflicht des Abfallbesitzers entfällt grundsätzlich mit dem Verlust des Abfallbesitzes. § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG enthält keine Modifizierung der die Entsorgungspflicht begründenden Regelungen des KrW-/AbfG. Die Norm stellt lediglich klar, dass die bloße Beauftragung eines Dritten mit der Abfallentsorgung noch nicht zum Verlust der Entsorgungspflicht führt.
OVG 11 B 5.05

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 11. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 23. November 2006 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Laudemann, den Richter am Oberverwaltungsgericht Fieting, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Apel, die ehrenamtliche Richterin Grafen und die ehrenamtliche Richterin Kühne für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 4. März 2004 wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin ist ein Entsorgungsunternehmen, das sich u.a. mit der Entsorgung von Baustellenabfällen befasst. In der Zeit vom 13. September 2000 bis zum 30. Dezember 2001 verbrachte sie insgesamt 5.418,98 t Baumischabfälle zu einem zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb, der W_____ (i.F.: W__). Die W__ betrieb auf einer von der Eigentümerin, der F_____ A_____, gepachteten Fläche innerhalb des ehemaligen Militärflugplatzes G_____ eine zuletzt bis zum 30. Juni 2002 immissionsschutzrechtlich genehmigte Anlage zum Recycling von Baumischabfällen und zur Kompostierung. Nach Anzeige einer Bürgerinitiative beanstandete das Amt für Immissionsschutz Schwedt/Oder (i.F.: AfI) mit Schreiben vom 27. Juni 2000 gegenüber der W__ die Bewältigung der Baumischabfälle. Im November 2001 erklärte das AfI der Klägerin auf deren Anfrage, dass bezüglich des Betriebs der W__ keine Bedenken bestünden. Ab 25. März 2002 kam es auf dem Betriebsgelände der W__ mehrfach zu Bränden der dort gelagerten Abfälle. Im Zuge der Brandbekämpfung und zur Vermeidung weiterer Brände wurden größere Mengen an Baumisch- und Holzabfällen vom Gelände der W__ auf einen anderen Bereich des Flugplatzes (ehemaliger Hubschrauberlandeplatz [Gemarkung G_____, Flur 1, Flurstücke 90/2 und 92/2]) verbracht. Durch Bescheid vom 29. April 2002 verfügte das AfI gegenüber der W__ einen Annahmestopp für weitere Abfälle. Mit weiterem Bescheid vom 18. Juni 2002 gab es der W__ auf, ihr Betriebsgelände bis zum Ablauf des Jahres 2002 von allen dort lagernden Abfällen zu beräumen und deren ordnungsgemäße Entsorgung nachzuweisen. Durch Beschluss vom 8. Juli 2002 lehnte das Amtsgericht Neuruppin den Antrag der W__ auf Eröffnung des Insolvenzverfahrens mangels Masse ab.

Im Oktober 2002 kündigte das AfI gegenüber mehr als 30 Unternehmen, die es als Anlieferer der W__ ermittelt hatte, Beräumungs- und Entsorgungsanordnungen im Umfang der jeweiligen Anlieferungen an. Eine solche Anordnung ist bislang nur gegenüber der Klägerin ergangen. So gab das AfI der Klägerin mit Ordnungsverfügung vom 31. Januar 2003 auf, "vom Gelände der Anlage zum Recycling von Baumischabfällen und zur Kompostierung der Fa. W__ GmbH am Standort 17268 G_____ (Gemarkung V_____, Flur 4, Flurstücke 1/3, 13 und Gemarkung G_____, Flur 1, Flurstücke 110, 173 und/oder vom Flurstück 90/2 und 92/2)" spätestens bis zum 30. April 2003 eine Menge von 5.418,98 t gemischter Bau- und Abbruchabfälle zu beräumen, einer ordnungsgemäßen Entsorgung zuzuführen und dies nachzuweisen. In der Begründung des Bescheides heißt es u.a.: Die Klägerin werde auf der Grundlage von § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG als Abfallerzeugerin in Anspruch genommen. Trotz des durch die Übergabe der Abfälle an die W__ bewirkten Besitzverlustes bleibe sie nach § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG für die Entsorgung der Abfälle weiterhin verantwortlich. Zwar sei es zutreffend, dass sich die Klägerin von der Zuverlässigkeit der W__ überzeugt habe und dass die Entsorgungsanlage immissionsschutzrechtlich genehmigt gewesen sowie überwacht und zertifiziert worden sei. Dennoch sei auch damit die Verantwortlichkeit der Klägerin für die Abfälle nicht untergegangen. Auch stehe es ihrer Inanspruchnahme nicht entgegen, dass eine konkrete Zuordnung der durch sie angelieferten Abfälle nicht mehr möglich sei.

Im Rahmen des von der Klägerin gegen diesen Bescheid geführten Widerspruchsverfahrens teilten Vertreter des Beklagten der Klägerin u.a. mit, dass vorerst nur gegen sie eine Ordnungsverfügung erlassen worden sei, weil die Menge der auf den ehemaligen Hubschrauberlandeplatz verbrachten Baumischabfälle in etwa der Menge entspreche, die die Klägerin angeliefert habe. Zunächst solle der Eintritt der Bestandskraft der verfahrensgegenständlichen Ordnungsverfügung gegenüber der Klägerin im Sinne eines Musterverfahrens abgewartet werden. Anschließend wolle die Beklagte die übrigen Entsorgungsunternehmen, die ebenfalls Baumischabfall zum Betriebsgelände der W__ angeliefert hätten, anteilig im Verhältnis zu der von ihnen angelieferten Menge an den Kosten beteiligen, die für eine ordnungsgemäße Entsorgung der noch auf dem vormaligen Betriebsgelände der W__ lagernden Abfälle anfallen. Anders als die auf den Hubschrauberlandeplatz verbrachten Abfälle seien die auf dem Betriebsgelände lagernden Baumischabfälle aufgrund der andauernden Brandereignisse allerdings besonders überwachungsbedürftige Abfälle geworden. Wegen dieser Veränderung der Abfalleigenschaft könnten die übrigen Unternehmen nicht mehr zu einer Beräumung verpflichtet werden. Insofern sollten diese im Verhältnis der jeweils angelieferten Mengen an den Entsorgungskosten beteiligt werden, wobei aus Rechtsgründen die jeweilige Kostenbeteiligung um die kontaminationsbedingten Entsorgungsmehrkosten zu bereinigen seien.

Durch Widerspruchsbescheid vom 11. Juni 2003 wies das AfI den Widerspruch der Klägerin uneingeschränkt zurück und führte zur Begründung u.a. aus: Mit der Überlassung des Abfalls an die W__ habe die Klägerin ihre Verantwortung für die ordnungsgemäße Entsorgung nicht verloren. Der Abfallbesitzer, der einen zuverlässigen Dritten mit der Abfallentsorgung beauftrage, bleibe gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG auch nach Übertragung des Abfallbesitzes zur ordnungsgemäßen Entsorgung des Abfalls verantwortlich. Aus Gründen der Vollziehbarkeit der Anordnung sowie zum Zwecke einer Überwachbarkeit der Erfüllung der Anordnung sei vorliegend die Beräumung von 5.418,98 t gemischter Bau- und Abbruchabfälle des nach außerhalb des Anlagengeländes umgelagerten Abfalls angeordnet worden. Bei den gegenständlichen Abfällen handle es sich um solche, wie sie von der Klägerin als Abfallerzeugerin in die Anlage geliefert worden seien, so dass ein höherer Entsorgungsaufwand ausgeschlossen werden könne. Wegen des andauernden Brandgeschehens sei eine Anordnung zur anteiligen Beräumung von 5.418,98 t vom Anlagengelände der W__ ausgeschlossen gewesen. Da die Klägerin lediglich anteilmäßig hafte, werde sie hinsichtlich der weiteren Störer auch nicht benachteiligt.

Durch - inzwischen bestandskräftig gewordenen - Bescheid vom 13. Juni 2003 ordnete das AfI gegenüber der Eigentümerin der Liegenschaft an, das Betriebsgelände der W__ (ohne Hubschrauberlandeplatz) bis zum 30. September 2003 von allen derzeit dort lagernden Abfällen zu beräumen und die ordnungsgemäße Entsorgung nachzuweisen (vgl. hierzu Urteil des VG Potsdam vom 4. März 2004 - 1 K 2870.03 -, bestätigt durch Beschluss des Senats vom 22. November 2006 - 11 N 53.05 -).

Auf die von der Klägerin am 30. Juni 2003 erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht Potsdam durch Urteil vom 4. März 2004 die angefochtenen Bescheide aufgehoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin sei für die Entsorgung des Abfalls nicht verantwortlich. Sie sei keine Abfallerzeugerin, weil sie die angelieferten Abfälle nur bei verschiedenen Personen, die selbst Abfallerzeuger seien, eingesammelt und dann substanziell unverändert an die W__ geliefert habe. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Bescheidung habe die Klägerin auch keinen Abfallbesitz mehr gehabt, denn sie habe ihn mit der Übergabe an die W__ zur dortigen Entsorgung verloren. Ihre Verantwortlichkeit folge auch nicht aus § 16 KrW-/AbfG. Diese Vorschrift sei so zu verstehen, dass sich der vor der Beauftragung bestehende Verantwortlichkeitszustand allein durch die Beauftragung nicht ändere. Das schließe aber nicht aus, dass eine bestehende abfallrechtliche Verantwortlichkeit aus anderen Gründen entfallen könne.

Der Beklagte macht zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung im Wesentlichen geltend: Die Klägerin sei Abfallerzeugerin, denn sie habe sich in den bei der W__ sichergestellten Nachweisdokumenten selbst als Erzeugerin der Abfälle ausgegeben. Das Urteil sei aber auch dann fehlerhaft, wenn die Klägerin lediglich Abfallbesitzerin gewesen wäre. Zum einen könne sich die Klägerin Zugang zu den auf dem Gelände der W__ lagernden Abfällen verschaffen, so dass von einer Besitzaufgabe im abfallrechtlichen Sinne nicht die Rede sein könne. Zum anderen habe die Klägerin ihre aus dem früheren Abfallbesitz folgenden Rechtspflichten nicht erfüllt, weil die von ihr angelieferten Abfälle nach wie vor nicht ordnungsgemäß entsorgt worden seien. Aus dem Wortlaut des § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG folge, dass die Grundpflicht weiter beim beauftragenden Abfallerzeuger/-besitzer bleibe. Schließlich sei die Ermessensausübung des Beklagten nicht zu beanstanden. Es sei nichts dagegen einzuwenden, ein Musterverfahren zu führen, um den unnötigen Aufwand mehrerer parallel geführter verwaltungsgerichtlicher Verfahren zu vermeiden.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 4. März 2004 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil und trägt im Übrigen vor: Materiell rechtswidrig sei der angefochtene Bescheid schon deshalb, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG nicht erfüllt seien. Zu diesen gehöre es, dass die in Anspruch genommene Person bei der Entsorgung gegen ihr individuell obliegende gesetzliche Pflichten verstoßen habe, was der Klägerin jedoch nicht vorzuhalten sei, weil sie sich stets der Zuverlässigkeit der W__ versichert habe. Eine pflichtenunabhängige Gefährdungshaftung im Sinne einer abfallrechtlichen "Ewigkeitshaftung", gegen die sich die Klägerin auch nicht absichern könne, sei abzulehnen. Zudem könnten die auf den Hubschrauberlandeplatz verbrachten Baumischabfälle nicht allein der Klägerin zugeordnet werden. Ferner seien auch die von der W__ tatsächlich recycelten und damit abzuziehenden Mengen unberücksichtigt geblieben. Schließlich sei der angefochtene Bescheid ermessensfehlerhaft. Zum einen sei zu berücksichtigen, dass die derzeitigen abfallrechtswidrigen Zustände auch auf Versäumnisse des Beklagten bei der Überwachung der W__ zurückzuführen seien. Zum anderen sei es ermessensfehlerhaft, allein die Klägerin zur Durchführung eines Musterverfahrens in Anspruch zu nehmen. Insoweit sei einerseits zu rügen, dass in Bezug auf den früheren Hubschrauberlandeplatz nicht der Grundstückseigentümer als Abfallbesitzer herangezogen werde. Andererseits hätten andere Entsorgungsunternehmen zum Teil deutlich größere Mengen Baumischabfall auf das Betriebsgelände der W__ verbracht und damit unter dem Gesichtspunkt der Verursachung einen größeren Beitrag geleistet. Schließlich sei die Heranziehung der Klägerin zur Durchführung eines Musterverfahrens deshalb ermessensfehlerhaft, weil nicht erkennbar sei, dass die vom Beklagten beabsichtigte Heranziehung der übrigen Entsorgungsunternehmen rechtlich durchsetzbar sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der Beteiligten wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten, der das vorläufige Rechtsschutzverfahren betreffenden Gerichtsakte des VG Potsdam (1 L 672/03) sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten (5 Leitzordner) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 11. Juni 2003 angefochtene Ordnungsverfügung des AfI vom 31. Januar 2003 zu Recht aufgehoben, weil diese rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§§ 79 Abs. 1 Nr. 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Gegenstand der Anfechtungsklage ist die der Klägerin mit dem Widerspruchsbescheid aufgegebene Verpflichtung, von dem ehemaligen Hubschrauberlandeplatz (Gemarkung G_____, Flur 1, Flurstücke 90/2 und 92/2) 5.418,98 t gemischter Bau- und Abbruchabfälle zu beräumen, einer ordnungsgemäßen Entsorgung zuzuführen und dies nachzuweisen. Diese Regelung ist dem Widerspruchsbescheid mit hinreichender inhaltlicher Bestimmtheit zu entnehmen. Dem Bestimmtheitserfordernis des § 37 Abs. 1 VwVfGBbg ist genügt, wenn der Wille der Behörde für die Beteiligten des Verfahrens, in dem der Verwaltungsakt erlassen wird, eindeutig erkennbar geworden und keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1993 - 8 C 57/91 -, NJW 1993, 1667, m.w.N.). Dabei ist neben den bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen vor allem die dem Verwaltungsakt beigefügte Begründung zur Auslegung seines Regelungsgehaltes heranzuziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1987 - 3 C 33/85 -, NJW 1988, 506, m.w.N.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Auflage, § 37 Rdnr. 6).

a) Zwar wurde die Klägerin noch mit dem Ausgangsbescheid vom 31. Januar 2003 aufgefordert, "vom Gelände der Anlage" der W__ "eine Menge von 5.418,98 t gemischter Bau- und Abbruchabfälle" zu beräumen und einer ordnungsgemäßen Entsorgung zuzuführen, wobei in dem konkretisierenden Klammerzusatz auch die Flurstücke 90/2 und 92/2 aufgeführt wurden, die unstreitig nicht zum ehemaligen Anlagengelände der W__ gehören, sondern den ehemaligen Hubschrauberlandeplatz bezeichnen. Insoweit war der Ordnungsverfügung vom 31. Januar 2003, deren Begründung sich auf Abfälle bezieht, die "auf dem Grundstück verblieben oder ... teilweise umverlagert worden" sind, hinreichend klar zu entnehmen, dass es der Entscheidung der Klägerin überlassen bleiben sollte, von welchen in dem genannten Klammerzusatz bezeichneten Flurstücken sie die Abfälle entnimmt und der ordnungsgemäßen Entsorgung zuführt, so lange nur die bezeichnete Menge erreicht wird.

b) Diese Regelung ist jedoch durch den für die rechtliche Prüfung maßgebenden Widerspruchsbescheid geändert worden. Die Änderung ergibt sich zwar nicht aus dessen Tenor, aber aus seiner Begründung. Denn darin wird allein auf die Beräumung von 5.418,98 t gemischter Bau- und Abbruchabfälle "des nach außerhalb des Anlagengeländes umgelagerten Abfalls" abgestellt und erläuternd ausgeführt, dass wegen des andauernden Brandgeschehens eine Anordnung zur anteiligen Beräumung von 5.418,98 t vom Anlagengelände der W__ ausgeschlossen gewesen sei. Da außerhalb des ehemaligen Anlagengeländes der W__ nur die Flurstücke 90/2 und 92/2 der Gemarkung G_____ (ehemaliger Hubschrauberlandeplatz) für eine Beräumung durch die Klägerin in Rede standen, ist dem Widerspruchsbescheid im Wege der Auslegung die hinreichend bestimmte Regelung zu entnehmen, dass die Klägerin ausschließlich von dem ehemaligen Hubschrauberlandeplatz die bezeichnete Abfallmenge beräumen und nachweislich der Entsorgung zuführen soll. Mit Blick auf diesen maßgeblichen Erklärungsinhalt des Widerspruchsbescheids ist es letztlich unbeachtlich, dass der Beklagte mit der Klageerwiderung wiederum die Auffassung äußerte, bei einer Mengendifferenz sei die restliche Menge "womöglich" vom Anlagengelände der W__ zu entfernen.

2. Die angefochtene Beseitigungs- und Entsorgungsanordnung findet in § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG keine tragfähige Grundlage. Hiernach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen. Da die Anordnungen lediglich der Durchführung des Gesetzes dienen, können mit ihr keine Anforderungen durchgesetzt werden, die im Gesetz bzw. den Verordnungen nicht ihrerseits enthalten sind (vgl. Versteyl, Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, § 21, Rdnr. 8). Die Vorschrift räumt der zuständigen Behörde nur die Befugnis ein, bestehende abfallrechtliche Rechtspflichten durch Verwaltungsakt zu konkretisieren und durchzusetzen (vgl. Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, § 21 KrW-/AbfG, Rdnr. 44, 68). Eine behördliche Anordnung ist danach erforderlich, wenn entweder ein Konkretisierungsbedürfnis oder ein Vollzugserfordernis das behördliche Einschreiten stützt (vgl. Weidemann, Jarass/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, § 21, Rdnr. 27).

Danach sind die Voraussetzungen des § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG nicht erfüllt, denn bei Erlass des Widerspruchsbescheides war die Klägerin gesetzlich nicht verpflichtet, 5.418,98 t auf dem ehemaligen Hubschrauberlandeplatz lagernder Baumischabfälle zu entsorgen. Die Abfallentsorgung umfasst gemäß § 3 Abs. 7 KrW-/AbfG die Verwertung und Beseitigung von Abfällen, wobei nach dem Grundkonzept der Kreislaufwirtschaft der stofflichen oder energetischen Verwertung von Abfällen gegenüber der Abfallbeseitigung der Vorrang zukommt (§§ 4 Abs. 1, 5 Abs. 2 Satz 2, 11 Abs. 1 KrW-/AbfG). Zur Verwertung oder Beseitigung von Abfällen verpflichtet sind gemäß §§ 5 Abs. 2 Satz 1, 11 Abs. 1 KrW-/AbfG die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen.

a) Die Klägerin ist nicht Erzeugerin der in Rede stehenden Abfälle. Gemäß § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG ist Erzeuger von Abfällen im Sinne dieses Gesetzes jede natürliche oder juristische Person, durch deren Tätigkeit Abfälle angefallen sind (Ersterzeuger), oder jede Person, die Vorbehandlungen, Mischungen oder sonstige Behandlungen vorgenommen hat, die eine Veränderung der Natur oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirken (Zweiterzeuger).

Die Klägerin hat ihre in diesem Zusammenhang relevanten Arbeitsgänge unwidersprochen und für den Senat glaubhaft wie folgt beschrieben: Sie habe ihren Kunden Transportcontainer mit den üblichen Größen von regelmäßig 7 bis 10 m³ Fassungsvermögen auf die Baustellen geliefert, die regelmäßig durch die Kunden bzw. von diesen beauftragten Dritten mit den vertragsgegenständlichen Baumischabfällen befüllt worden seien. Derart beladene Transportcontainer seien von den Mitarbeitern der Klägerin vor Abtransport von der Baustelle einer Sichtprobe unterzogen und sodann zum Anlagengelände der Klägerin transportiert worden, wo größere Transporteinheiten von 22 m³ bis 34 m³ in Sammelcontainern zusammengestellt und per Bagger auf Sattelzüge verladen worden seien. Die derart zusammengestellten größeren Transporteinheiten seien in Großcontainern zum Anlagengelände der W__ verbracht und nach dortiger Eingangskontrolle auf dem Anlagengelände abgeladen worden.

aa) Hiernach ist die Klägerin nicht Ersterzeugerin der in Rede stehenden Baumischabfälle, denn diese sind nicht durch eine Tätigkeit der Klägerin angefallen. Abfall fällt durch diejenige Tätigkeit an, die unmittelbar zu seiner Entstehung führt (vgl. Reese/Schütte, Die abfallrechtliche Verantwortung des Abfallerzeugers, ZUR 1999, 136, 138). Dabei kann offen bleiben, ob diese Tätigkeit, namentlich Bau- und Abbrucharbeiten, bei Einschaltung von Bau- oder gar Subunternehmen dem unmittelbar Ausführenden oder seinen Auftraggebern bis hin zum Bauherrn abfallrechtlich zuzurechnen ist (vgl. dazu Kropp, Abfallrechtliche Verantwortung im Bauwesen, UPR 2003, 284, 286). Jedenfalls war die Klägerin an derlei Tätigkeiten in keiner Weise beteiligt, denn sie hat lediglich die Container gestellt, die von ihren Kunden mit den bereits angefallenen Baumischabfällen befüllt wurden.

bb) Auch war die Klägerin nicht Zweiterzeugerin der Abfälle, denn sie hat die von ihr abgeholten Baumischabfälle keiner Vorbehandlung, Mischung oder sonstigen Behandlung unterzogen, die eine Veränderung der Natur oder der Zusammensetzung dieser Abfälle bewirkte. Ihrer Natur nach werden Abfälle verändert, wenn sie andere chemische oder physikalische Eigenschaften erhalten. Die Veränderung der Zusammensetzung bezieht sich auf den Inhalt und die anteilsmäßige Zusammensetzung des Abfalls, der üblicherweise ein Stoffgemisch ist. Erfasst werden mithin nur qualitative, nicht quantitative Veränderungen (vgl. Breuer in Jarass/Ruchay/Weidemann, a.a.O., § 3 KrW-/AbfG, Rdnr. 133). Da die Klägerin, wie auch den von ihr eingereichten Vertragsunterlagen zu entnehmen ist, die Baustellenabfälle bei ihren Kunden getrennt nach Abfallarten entsprechend den jeweils gültigen Abfallschlüsselnummern eingesammelt und ebenso getrennt der W__ übergeben hat, hat der in Rede stehende Baumischabfall (EAK 170701) auch dann keine qualitative Veränderung erfahren, wenn er im Zuge der Umfüllung in größere Container sowie einer etwaigen Zwischenlagerung auf dem Firmengelände der Klägerin miteinander vermischt worden sein sollte. Die bloße gemeinsame Lagerung und Zusammenfassung von Abfällen zum Transport in Transporteinheiten führt aber noch nicht zur Zweiterzeugung, wenn diese Abfälle zwar gemischt werden, sich jedoch - wovon hier auszugehen ist - in ihrer Natur oder Zusammensetzung nicht verändern (vgl. VG Freiburg, Urteil vom 14. März 2001 - 2 K 2191/99 -, NUR 2002, 248; Beckmann/Kersting in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, § 3 KrW-/AbfG, Rdnr. 79).

cc) Soweit der Beklagte darauf verweist, dass sich die Klägerin in den bei der W__ sichergestellten Nachweisdokumenten selbst als Erzeugerin der Abfälle eingetragen bzw. ausgegeben habe, lässt er unberücksichtigt, dass die Verordnung über Verwertungs- und Beseitigungsnachweise vom 10. September 1996 (BGBl. S. 1382) einen eigenen Erzeugerbegriff verwendet und in § 1 Abs. 1 Nr. 1 als Abfallerzeuger die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen definiert. Dass die Klägerin Besitzerin der Abfälle war, stellt sie selbst nicht in Abrede. §§ 5 Abs. 2, 11 Abs. 1 KrW-/AbfG knüpfen die Entsorgungspflicht jedoch nicht an den Abfallerzeuger im Sinne der Nachweisverordnung, sondern an den Erzeuger im Sinne von § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG an.

b) Die Klägerin ist auch nicht als Abfallbesitzerin entsorgungspflichtig.

aa) Zwar hatte sie den Besitz an den von ihr von den Baustellen abgeholten und an die W__ gelieferten Abfällen erworben. Gemäß § 3 Abs. 6 KrW-/AbfG ist Besitzer von Abfällen jede natürliche oder juristische Person, die die tatsächliche Sachherrschaft über Abfälle hat. Da die Klägerin gegenüber ihren Kunden als eigenständiges Entsorgungsunternehmen auftrat, hatte sie mit der Übernahme der Abfälle zum Zwecke der Entsorgung, also der Abholung der Container von den einzelnen Baustellen, die erforderliche tatsächliche Sachherrschaft und damit Abfallbesitz begründet.

bb) Allerdings hatte sie den Abfallbesitz wieder verloren, als sie die Abfälle auf dem Gelände der W__ abkippte und dieser Firma, einem zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb, zur eigenständigen Entsorgung überließ, auf die die Klägerin keinen Einfluss mehr hatte. Damit waren die Abfälle im Verhältnis zur Klägerin in die alleinige Sachherrschaft der W__ gelangt. Der der Klägerin ausgestellte und von ihr in Kopie eingereichte Betriebsausweis gestattete ihr zwar, das Gelände des Flugplatzes Groß Dölln zum Zwecke der Anlieferung von Baurestmassen zu befahren, verschaffte der Klägerin im Hinblick auf die bereits angelieferten Abfälle aber nicht mehr das für den Abfallbesitz erforderliche Mindestmaß an tatsächlicher Sachherrschaft (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Juli 2004 - 7 C 17/03 -, NvWZ 2004, 1360, m.w.N.). Soweit der Beklagte geltend macht, die Klägerin könne sich weiterhin Zugang zum ehemaligen Anlagengelände der W__ verschaffen, ist dem bereits entgegenzuhalten, dass sich die Beräumungsverfügung gerade nicht auf das Anlagengelände, sondern auf den Hubschrauberlandeplatz bezieht. Vor allem aber kann die Einräumung einer Zutrittsmöglichkeit allein zum Zwecke der Abfallentsorgung keinen die Entsorgungspflicht auslösenden Abfallbesitz begründen.

cc) Mit dem Besitzverlust entfiel auch die aus §§ 5 Abs. 2, 11 Abs. 1 KrW-/AbfG folgende Entsorgungspflicht der Klägerin. Im Gegensatz zum bürgerlich-rechtlichen Besitzbegriff, der vorrangig dem Schutz des Besitzers gegen Besitzstörungen dient, hat der abfallrechtliche Besitzbegriff die Funktion, die Verantwortlichkeit für den Abfall zu bestimmen (vgl. Senatsbeschluss vom 14. September 2005 - OVG 11 S 4.05 -; Kunig in Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., § 3, Rdnr. 57; Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 3. Auflage, 2002, § 3, Rdnr. 88). Insoweit findet die gesetzliche Verknüpfung von Abfallbesitz und Entsorgungspflicht ihre innere Rechtfertigung gerade in der Einwirkungsmöglichkeit des Besitzers, die Abfälle der Entsorgung zuzuführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 1997 - 7 C 58/96 -, BVerwGE 106, 43 = NJW 1998, 1004, unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 17. April 1989 - 1 BvR 385/89 -; OVG Berlin, Urteil vom 19. November 2004 - 2 B 7.01 -, ZUR 2005, 203). Das hat prinzipiell zur Folge, dass die Grundpflicht des (früheren) Abfallbesitzers zur Abfallentsorgung nach §§ 5 und 11 KrW-/AbfG entfällt, wenn er diese Einwirkungsmöglichkeit verliert (vgl. [mit nach Auffassung des Senats gleichem Ergebnis] BVerwG, Urteil vom 22. Juli 2004 - 7 C 17/03 -, NVwZ 2004, 1360; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 31. August 2006 - 7 C 3.06 -, bei Juris, wonach die Zustandshaftung in der Regel mit dem Verlust des Eigentums oder der Sachherrschaft endet).

Zwar kann derjenige Besitzer von Abfällen, der bereits eine abfallrechtliche Pflichtenstellung innegehabt und sich diesen Pflichten unerlaubt, z.B. durch Fortwerfen von Abfällen, entzogen hat, auf der Grundlage des Landesordnungsrechts in Anspruch genommen und ggf. zur Wiederbegründung des Abfallbesitzes verpflichtet werden, womit er dann der Pflichtenstellung aus §§ 5 und 11 KrW-/AbfG wieder unterliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 1991 - 7 C 2/91 -, BVerwGE 89, 138; NVwZ 1992, 480; Urteil vom 11. Februar 1983 - 7 C 45/80 -, BVerwGE 67, 8, NvWZ 1984, 40; vgl. auch OVG Hamburg, Urteil vom 1. Dezember 1992 - Bf VI 29/91 -, NVwZ-RR 1993, 602, jeweils zu § 3 AbfG, sowie zur Rechtslage nach Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes VG Hannover, Entscheidung vom 9. November 2000 - 12 A 3251/98 -, NdsVBl. 2001, 293). Für den Fall der illegalen Abfallentsorgung bestimmt namentlich § 23 BbgAbfG, dass derjenige, der in unzulässiger Weise Abfälle verwertet oder beseitigt, insbesondere behandelt, lagert oder ablagert, zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes verpflichtet ist. Diese Pflicht kann nach § 24 Abs. 1 BbgAbfG durch Verwaltungsakt durchgesetzt werden. Eine unzulässige Abfallentsorgung ist der Klägerin jedoch gerade nicht anzulasten.

dd) Entgegen der Auffassung des Beklagten lässt sich eine fortbestehende Entsorgungspflicht der Klägerin auch nicht aus § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG herleiten. Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG können die zur Verwertung und Beseitigung Verpflichteten mit der Erfüllung ihrer Pflichten Dritte beauftragen. Ihre Verantwortlichkeit für die Erfüllung der Pflichten bleibt gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG hiervon unberührt. Bereits aus der Formulierung "unberührt" ergibt sich, dass § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG eine bestehende Verantwortlichkeit für die Abfallentsorgung voraussetzt und diese weder begründet noch in zeitlicher Hinsicht erstreckt oder in sonstiger Weise modifiziert. Die Vorschrift stellt lediglich klar, was bereits aus § 16 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG folgt. Denn bereits danach werden die Dritten lediglich für die Erfüllung fremder Pflichten herangezogen. Bestehen diese Pflichten, so gehen sie, wie die Formulierung "hiervon" zeigt, mit der bloßen Beauftragung nicht auf den Dritten über. Hierin erschöpft sich der Regelungsgehalt des § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG. Die Vorschrift schließt es nicht aus, dass die Entsorgungspflicht aus anderen Gründen, wie dem Verlust des sie begründenden Abfallbesitzes, entfällt (a.A. VG Freiburg, Urteil vom 14. März 2001 - 2 K 2191/99 -, NUR 2002, 248, und ihm folgend VG Sigmaringen, Beschluss vom 17. Dezember 2002 - 2 K 1695/02 -, bei Juris). Auch die Gesetzesbegründung rechtfertigt kein anderes Verständnis der Regelung. Denn danach (vgl. Bericht des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, BT-Drs 12/7284, Seite 18) wird durch § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG lediglich klargestellt, dass Pflichten des Auftraggebers "durch das Auftragsverhältnis" nicht berührt werden, insbesondere nicht auf den Dritten übergehen. Wenngleich die Abwicklung eines solchen Auftragsverhältnisses nicht selten zur Übertragung des Abfallbesitzes auf den Dritten führen wird, greift die Vorschrift dennoch nicht in das Regelungsgefüge der für die Entsorgungspflicht haftungsbegründenden Tatbestände ein.

§ 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG läuft bei diesem Verständnis entgegen der Ansicht des Beklagten auch nicht weitgehend leer. Die Vorschrift behält wesentliche Anwendungsbereiche für die Entsorgungspflicht der Abfallerzeuger sowie der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 15 KrW-/AbfG. Für Abfallbesitzer kommt die Vorschrift im Übrigen dann zum Tragen, wenn der beauftragte Dritte diesen gegenüber nur als Besitzdiener fungiert. Wird der Besitz hingegen übertragen, so entfällt damit der die Entsorgungspflicht begründende Tatbestand.

Das vom Beklagten für seine Rechtsauffassung zu § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG zitierte "Falisan-Urteil" des BGH (Urteil vom 2. März 1994 - 2 StR 604/93 - , NJW 1994, 1744) enthält allein strafrechtliche Würdigungen. Soweit das VG Potsdam aus Anlass desselben dem Strafurteil zugrunde liegenden Ausgangssachverhalts in seinem Urteil vom 25. November 1993 (1 K 389/92) den (früheren) Abfallbesitzer nach Rückholung der kontaminierten Beize aus Polen gemäß § 3 Abs. 4 Satz 1 AbfG als Abfallbesitzer für entsorgungspflichtig gehalten hat, steht letztere Aussage der Ansicht des Senats nicht entgegen. Allerdings fehlte jegliche nähere Erörterung zur Rechtsgrundlage für die Rückholpflicht.

3. Fehlt es hiernach bereits am haftungsbegründenden Tatbestand für eine Entsorgungspflicht der Klägerin, so können weitere rechtliche Bedenken gegen deren konkrete Heranziehung dahinstehen. Insofern sei nur angemerkt:

a) Eine Inanspruchnahme der Klägerin würde auf Seiten des haftungsausfüllenden Tatbestandes voraussetzen, dass ihr der Abfall, dessen Beräumung und Entsorgung ihr durch den angefochtenen Bescheid aufgegeben wird, auch zuzurechnen ist. Daran würde es fehlen, soweit der von der Klägerin angelieferte Baumischabfall durch die W__ noch tatsächlich verwertet worden sein sollte, was - mit Blick auf vom Beklagten festgestellte Verwertung seitens der W__ im maßgeblichen Anlieferzeitraum der Klägerin - nicht von vornherein ausgeschlossen erscheint.

Der Zurechnungszusammenhang wäre möglicherweise aber auch dann nicht mehr gegeben, wenn von der Klägerin tatsächlich weniger als 5.418,98 t der auf dem ehemaligen Hubschrauberlandeplatz befindlichen Baumischabfälle angeliefert worden wären. Da auch der Beklagte davon ausgeht, dass eine gegenständliche Zuordnung der Abfälle auf die einzelnen Anlieferer im Nachhinein nicht mehr möglich ist, und dass sich die auf dem ehemaligen Hubschrauberlandeplatz lagernden Abfälle von den auf dem ehemaligen Anlagengelände der W__ lagernden Abfällen qualitativ unterscheiden, dürfte auch im Hinblick auf die Abfälle auf dem Hubschrauberlandeplatz wohl von vornherein nur eine dem Verhältnis zu den Anlieferungsmengen der anderen Anlieferer entsprechende anteilige Inanspruchnahme der Klägerin in Betracht kommen.

b) Schließlich erscheint auch die dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegende Ermessensausübung des Beklagten nicht zweifelsfrei. So ist die zunächst alleinige Inanspruchnahme der Klägerin zur Durchführung eines Musterverfahrens zwar im Ansatz nicht zu beanstanden. Sie dürfte jedoch voraussetzten, dass der Beklagte die übrigen Anlieferer nach rechtskräftigem Obsiegen im Musterverfahren entsprechend heranziehen könnte. Daran bestehen jedoch schon deshalb Zweifel, weil der Beklagte die übrigen verantwortlichen Entsorgungsunternehmen nicht mehr in gleicher Weise zu einer Beräumung verpflichten will, soweit die auf dem Anlagengelände verbliebenen Baumischabfälle in Folge der Brandereignisse verunreinigt und zu besonders überwachungsbedürftigen Abfällen geworden sind. Sie sollten vielmehr im Verhältnis der jeweils angelieferten Mengen an den Entsorgungskosten beteiligt werden, wobei aus Rechtsgründen die jeweilige Kostenbeteiligung um die kontaminationsbedingten Entsorgungsmehrkosten zu bereinigen sei. Wäre die beabsichtigte Inanspruchnahme der übrigen Anlieferer mit derjenigen der Klägerin qualitativ nicht vergleichbar und rechtlich schwerer durchzusetzen, könnte das beabsichtigte Musterverfahren zumindest teilweise seinen Zweck verfehlen und die Klägerin gleichheitswidrig benachteiligen.

Darüber hinaus könnte die Ermessensausübung auch insoweit Bedenken begegnen, als den angefochtenen Bescheiden nicht zu entnehmen ist, aus welchen Erwägungen der Beklagte in Bezug auf die auf dem ehemaligen Hubschrauberlandeplatz lagernden Abfälle von einer Inanspruchnahme der Grundstückseigentümerin als gegenwärtiger Abfallbesitzerin abgesehen hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision war gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen, um die entscheidungserhebliche Frage, ob die Entsorgungspflicht des Abfallbesitzers mit der Übertragung des Abfallbesitzes an ein Entsorgungsunternehmen endet oder gemäß § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG fortbesteht, der bislang ausstehenden höchstrichterlichen Klärung zuzuführen.

Ende der Entscheidung

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