Judicialis Rechtsprechung

OVG 4 B 38.08

Verkündet am 12. März 2009

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 12. März 2009 durch die Richterin am Oberverwaltungsgericht Dr. Blumenberg, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Apel, den Richter am Verwaltungsgericht Dicke, den ehrenamtlichen Richter Herz und den ehrenamtlichen Richter Kiesewetter für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 5. September 2007 geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120 v.H. des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 120 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten um die Voraussetzungen für den Abzug der sog. "Praxisgebühr".

Die Klägerin legte mit ihrem Beihilfeantrag vom 4. August 2004 eine Rechnung vom 25. März 2004 vor, die für zwei ärztliche Behandlungen am 2. und 23. Februar 2004 jeweils 3,15 Euro auswies. Für das zweite Quartal reichte sie mehrere Rechnungen ein, darunter eine vom 26. April 2004 über 212,34 Euro für eine Behandlung am selben Tag. Eine weitere Liquidation vom 17. Juni 2004 rechnete 3,15 Euro für eine Behandlung am 5. April 2004 ab. Das Landesverwaltungsamt Berlin lehnte mit Bescheid vom 27. September 2004 die Beihilfegewährung für die Rechnung vom 25. März 2004 ab und kürzte die Beihilfe für die Rechnung vom 26. April 2004 um 10 Euro. Den Widerspruch der Klägerin wies die Behörde mit Widerspruchsbescheid vom 17. Januar 2005 zurück.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten durch Urteil vom 5. September 2007 zur Gewährung weiterer Beihilfe in Höhe von 12,21 Euro verpflichtet. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der eindeutige Wortlaut des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV erlaube eine Minderung der Beihilfe nur bezüglich der ersten Inanspruchnahme ärztlicher Leistungen im Kalendervierteljahr. Demzufolge könne im ersten Quartal nur die Behandlung vom 2. Februar 2004 in Höhe von 3,15 Euro Grundlage der geminderten Beihilfegewährung sein; die zweite Inanspruchnahme am 23. Februar 2004 sei hingegen entsprechend dem Beihilfesatz mit 2,21 Euro zu erstatten. Im zweiten Quartal habe das Landesverwaltungsamt für die Minderung der Beihilfe ebenfalls nur die erste Inanspruchnahme ärztlicher Leistungen am 5. April 2004 berücksichtigen dürfen, nicht aber die zeitlich erste Rechnung vom 26. April 2004; die darauf bezogene Minderung um 10,00 Euro sei in voller Höhe rechtswidrig.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Beklagte mit der vom Senat zugelassenen Berufung, zu deren Begründung er im Wesentlichen geltend macht: Für die Minderung der Beihilfe sei die erste für ein Quartal eingereichte Rechnung maßgeblich. Ein ggf. verbleibender Restbetrag sei mit einer weiteren Rechnung desselben Quartals zu verrechnen. § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV bezwecke, die entsprechende Regelung des Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen Krankenversicherung wirkungsgleich auf die Beihilfevorschriften des Bundes zu übertragen. Während aber Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung die Praxisgebühr bei ihrem ersten Arztbesuch direkt entrichteten, sei es bei der Beihilfeabrechnung zunächst nicht ohne weiteres feststellbar, welche eingereichte Rechnung die erste Inanspruchnahme im Quartal betreffe. § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV sei entsprechend den Gegebenheiten einer Massenverwaltung auszulegen. Müsste jeweils festgestellt werden, welche der geltend gemachten Aufwendungen sich auf die erste Inanspruchnahme im Quartal beziehe, würde dies die Arbeitskapazität der Beihilfestellen sprengen.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 5. September 2007 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie hält das angefochtene Urteil für zutreffend, tritt der Berufung entgegen und macht geltend: § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV sei wegen Verstoßes gegen den Gesetzesvorbehalt unwirksam. Die Einführung der "Praxisgebühr" sei ein erheblicher Eingriff in den erreichten Beihilfe- und Versorgungsstandard und daher dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten. Im Fall der Wirksamkeit der Vorschrift dürfe die Klägerin nicht das Risiko der organisatorischen Umsetzung tragen. Es sei nicht unmöglich, die erste Inanspruchnahme einer Leistung zu recherchieren.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Streitakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts kann keinen Bestand haben. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung von Beihilfeleistungen für das erste und zweite Quartal 2004 mit einem geringeren als dem vom Beklagten vorgenommenen Abzug nach § 12 Abs. 1 Satz 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts-, und Todesfällen (Beihilfevorschriften - BhV -) i.V.m. § 44 Abs. 1 LBG.

§ 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ist hier in der Fassung der 28. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 anzuwenden. Für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher Streitigkeiten ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblich, für die Beihilfen verlangt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 2005 - 2 C 35.04 -, BVerwGE 125, 21, 23). Aufwendungen gelten nach § 5 Abs. 2 Satz 2 BhV in dem Zeitpunkt als entstanden, in dem die sie begründende Leistung erbracht worden ist. Hier geht es um ärztliche Behandlungen im Februar und April 2004. In dieser Zeit waren die Beihilfevorschriften in der Fassung der zum 1. Januar 2004 in Kraft getretenen 28. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften maßgeblich.

Nach § 12 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz BhV mindert sich die Beihilfe um einen Betrag von 10 Euro je Kalendervierteljahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen für jede erste Inanspruchnahme von ambulanten ärztlichen, zahnärztlichen oder psychotherapeutischen Leistungen. Ein Ausnahmefall im Sinne des § 12 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 3 BhV ist nicht ersichtlich und wird auch nicht geltend gemacht.

Die Beihilfevorschriften sind im Falle der Klägerin anzuwenden. Sie verstoßen zwar gegen den Vorbehalt des Gesetzes und sind deshalb nichtig (st. Rspr. des BVerwG seit dem Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103, 105 ff.; zuletzt etwa Urteil vom 26. Juni 2008 - 2 C 2.07 -, juris Rn. 7). Dies gilt auch, soweit die Beihilfevorschriften des Bundes - wie hier - durch Landesgesetz als Landesrecht inkorporiert worden sind. Sie verlieren dadurch nicht den Charakter von Verwaltungsvorschriften. Deshalb hat das beklagte Land die Regelungen über die Fürsorge zu Gunsten seiner Beamten in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen für den eigenen Rechtskreis den grundsätzlichen Erfordernissen anzupassen. Für eine Übergangszeit ist allerdings von der Weitergeltung der Beihilfevorschriften als Verwaltungsvorschriften auch im Landesbereich auszugehen. Damit ist gewährleistet, dass die Leistungen im Falle von Krankheit, Pflegebedürftigkeit und Geburt nach einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden (vgl. zum Vorstehenden BVerwG, Urteil vom 25. November 2004 - BVerwG 2 C 30.03 -, ZBR 2005, 168, 169 m.w.N.; ferner OVG Saarlouis, Beschluss vom 10. Juni 2006 - 1 Q 80/05 -, juris Rn. 27 ff.).

Von diesem "einheitlichen Handlungsprogramm" ist der Abzug einer Eigenbeteiligung wie der "Praxisgebühr" nicht ausgenommen. Dies hat der Senat bereits entschieden (Beschluss vom 29. Januar 2007 - 4 N 136.06 -, juris Rn. 12 ff., Urteil vom 15. März 2007 - 4 B 31.05 -, juris Rn. 15 f.). Auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich eine derartige Ausnahme nicht entnehmen. Vielmehr hat das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 17. Juni 2004, a.a.O., S. 107) zur Verdeutlichung der von ihm aufgezeigten verfassungsrechtlichen Bedenken neben den unterschiedlichen Kostendämpfungsmaßnahmen der Länder auch die Neuordnung der Eigenbehalte in § 12 BhV mit der 27. und 28. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften angesprochen und ist im Anschluss daran gleichwohl von der einstweiligen Weitergeltung der Beihilfevorschriften ausgegangen (bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 28. Mai 2008 - 2 C 24.07 -, juris Rn. 12; Urteil vom 26. Juni 2008, a.a.O. Rn. 9). Dafür, dass das Bundesverwaltungsgericht § 12 BhV eine Ausnahmestellung beigemessen hätte, ist nichts ersichtlich. Den Beihilfevorschriften waren Regelungen über eine Eigenbeteiligung auch nicht fremd, wie die bereits 1993 eingefügte Regelung über Zuzahlungen bei Arznei- und Verbandsmitteln belegt (vgl. Schröder/Beckmann/Weber, Beihilfevorschriften des Bundes und der Länder, Stand: August 2008, § 12 BhV Anm. 1 Abs. 1 und 2). Schließlich kommt der "Praxisgebühr" im Hinblick auf ihre geringen finanziellen Auswirkungen im Rahmen der übergangsweise noch geltenden Beihilfevorschriften eine Sonderstellung nicht zu.

Auf Grund der sprachlichen Fassung sowie von Sinn und Zweck des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ist die Vorschrift so zu verstehen, dass die Beihilfe je Kalendervierteljahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen um jeweils 10 Euro zu mindern ist, soweit ärztliche, zahnärztliche bzw. psychotherapeutische Leistungen in Anspruch genommen werden.

Der Wortlaut des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV sieht die Minderung der Beihilfe um einen Betrag von 10 Euro je Kalendervierteljahr vor. Der Zusatz "für jede erste Inanspruchnahme von ambulanten ärztlichen, zahnärztlichen oder psychotherapeutischen Leistungen" begrenzt der Satzstellung zufolge nicht die Zahl der Beihilfetatbestände, auf die die Minderungsvorschrift anzuwenden wäre. Er hat entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keineswegs den Sinn, dass nur die Erstattung für die erste Behandlung gekürzt werden darf, sondern bezieht sich auf die Minderung insgesamt. Mit ihm wird verdeutlicht, dass es zu einer doppelten Minderung im selben Quartal kommen kann - wenn nämlich sowohl ärztliche als auch zahnärztliche Leistungen in Anspruch genommen werden. Andererseits ist die Kürzung auch dann auf 10 Euro begrenzt, wenn innerhalb derselben Behandlergruppe mehrfach Aufwendungen entstehen. Die Beihilfe ist demnach stets dann zu mindern, wenn (und sobald) jeweils erstmals ambulante ärztliche, zahnärztliche oder psychotherapeutische Leistungen in Anspruch genommen werden.

Die Zielrichtung, im Wege des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV die für die gesetzliche Krankenversicherung geltende Zuzahlungsregelung in das Beihilferecht zu übertragen, führt zu demselben Ergebnis. Gemäß § 28 Abs. 4 SGB V i.d.F. des GKV-Modernisierungsgesetzes vom 14. November 2003 (BGBl. I S. 2190) leisten Versicherte, die das 18. Lebensjahr vollendet haben, je Kalendervierteljahr für jede erste Inanspruchnahme eines an der ambulanten ärztlichen, zahnärztlichen oder psychotherapeutischen Versorgung teilnehmenden Leistungserbringers, die nicht auf Überweisung aus demselben Kalendervierteljahr erfolgt, als Zuzahlung den sich aus § 61 Satz 2 ergebenden Betrag an den Leistungserbringer. Mit dieser Zuzahlungsregelung sollte nach dem Willen des Gesetzgebers die Eigenverantwortung der Versicherten gestärkt und ein Beitrag zur Konsolidierung der Finanzen der gesetzlichen Krankenversicherung geleistet werden (vgl. BT-Drs. 15/1525, S. 83 zu Nr. 15 Buchst. b). Die von der Versicherungspflicht in der gesetzlichen Krankenversicherung befreiten Beamten sollten zu einem wirkungsgleichen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung herangezogen werden (vgl. die Entschließung des Bundestages zum GKV-Modernisierungsgesetz, BT-Drs. 15/1584, S. 10).

Der Selbstbehalt des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV stellt sich indessen nur dann als wirkungsgleiche Übertragung der Zuzahlungsregelung des § 28 Abs. 4 SGB V in das Beihilferecht dar, wenn er als ein auf das Kalendervierteljahr bezogener Eigenanteil interpretiert wird. Denn auch im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung handelt es sich bei der Praxisgebühr nicht um einen zusätzlichen Beitrag (an den Arzt) zur direkten Finanzierung einer bestimmten ärztlichen Behandlung, sondern um eine den Beiträgen (an die Krankenkasse) zuzuordnende Finanzierung zur Steuerung der Häufigkeit der Inanspruchnahme ärztlicher Leistungen (vgl. BayLSG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - L 4 KR 297.05 -, juris Rn. 25). Die erste Behandlung im Quartal bildet lediglich den Anlass für die Fälligkeit des Eigenanteils. In diese Richtung weist auch Nr. 4 der Hinweise des Bundesministeriums des Innern zu § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV. Danach ist der festgesetzte Beihilfebetrag um 10 Euro je Kalendervierteljahr unabhängig von der auf diesen Zeitraum entfallenden Summe der Aufwendungen zu mindern (vgl. ferner Schröder/Beckmann/Weber, Beihilfevorschriften des Bundes und der Länder, Stand: August 2008, § 12 BhV Anm. 1 Abs. 3 "Praxisgebühr"; Unverhau, Änderung des Beihilferechts des Bundes, ZBR 2004, 194, 195).

Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts wäre in der Praxis kaum umsetzbar. Bei der Bearbeitung eines Beihilfeantrages müsste für jede Behandlergruppe festgestellt werden, in welcher Rechnung die erste Inanspruchnahme im Quartal ausgewiesen ist. Der damit verbundene Verwaltungsaufwand wäre erheblich. Darüber hinaus müssten bereits ergangene Beihilfebescheide weiterhin in die Prüfung einbezogen werden, da in einem späteren Beihilfeantrag Rechnungen enthalten sein können, die für das jeweilige Quartal eine frühere Behandlung ausweisen. Das Verfahren müsste in einem solchen Fall wieder aufgenommen und der bestandskräftige Bescheid geändert werden. Dieses Ergebnis widerspräche der an Praktikabilität orientierten pauschalen Abzugsregelung in § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV. Im Übrigen bestünde die Gefahr des Missbrauchs. Der volle Eigenbehalt ließe sich systematisch umgehen, indem zu Beginn des jeweiligen Quartals eine nur gering vergütete Leistung in Anspruch genommen wird (hier: "Kurze Information, auch telefonisch").

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache für die Auslegung von § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV bzw. § 49 Abs. 4 BBhV zuzulassen.

Ende der Entscheidung