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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg
Beschluss verkündet am 06.11.2008
Aktenzeichen: OVG 4 S 42.08
Rechtsgebiete: LBG Bbg, PersVG Bbg, GG, VwGO


Vorschriften:

LBG Bbg § 86 Abs. 1
PersVG Bbg § 62 Abs. 3
PersVG Bbg § 75 Abs. 6
GG Art. 3 Abs. 1
GG Art. 33 Abs. 5
VwGO § 80 Abs. 5
Die einer Dienstvereinbarung folgende Ermessenspraxis der Staatlichen Schulämter, teilzeitbeschäftigte Beamte pauschal von Versetzungen zum Zwecke des Abbaus eines Personalüberhangs auszunehmen, ist mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz unvereinbar.
OBERVERWALTUNGSGERICHT BERLIN-BRANDENBURG BESCHLUSS

OVG 4 S 42.08

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat durch den Richter am Oberverwaltungsgericht Lehmkuhl, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Dr. Blumenberg und den Richter am Verwaltungsgericht Rüsch am 6. November 2008 beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Oder) vom 28. August 2008 wird zurückgewiesen.

Die Kosten der Beschwerde trägt der Antragsgegner.

Der Wert des Beschwerdegegenstandes wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die mit Bescheid vom 7. August 2008 ausgesprochene Versetzung des Antragstellers vom Staatlichen Schulamt Frankfurt (Oder) zum Staatlichen Schulamt Brandenburg an der Havel angeordnet. Es ist zutreffend davon ausgegangen, dass bei der vom Gericht vorzunehmenden Interessenabwägung dem Aussetzungsinteresse des Antragstellers Vorrang zukommt, weil sich bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig erweist. Zwar legt die Beschwerde mit Erfolg dar (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), dass die Versetzung nicht wegen mangelnder Beachtung personalvertretungsrechtlicher Vorschriften fehlerhaft ist (dazu 1.). Die Interessenabwägung ist jedoch aus anderen Gründen zutreffend. Denn die Versetzung ist in der Sache wegen eines Ermessensfehlers offensichtlich rechtswidrig (2.).

1. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts fehlt es nicht an der bei einer Versetzung erforderlichen ordnungsgemäßen Beteiligung des Personalrats der aufnehmenden Dienststelle. Die vom Personalrat des Staatlichen Schulamtes Brandenburg verweigerte Zustimmung ist durch den Vorabbeschluss des Hauptpersonalrats wirksam ersetzt worden.

Ausweislich der Personalakte des Antragstellers und der vom Antragsgegner im Beschwerdeverfahren nachgereichten Unterlagen stellt sich der Ablauf des Mitbestimmungsverfahrens bei der aufnehmenden Dienststelle wie folgt dar: Im Rahmen des Versetzungsverfahrens von Lehrkräften der Staatlichen Schulämter Frankfurt (Oder) und Cottbus zum Staatlichen Schulamt Brandenburg lehnte der Personalrat des Staatlichen Schulamts Brandenburg, soweit er nicht in Einzelfällen die Äußerungsfrist verstreichen ließ, die Aufnahme von Lehrkräften durchweg mit nahezu gleichlautender, nicht auf den konkreten Einzelfall abstellender Begründung ab. In daraufhin eingeleiteten Stufenverfahren ersetzte der Hauptpersonalrat in allen Fällen die fehlende Zustimmung. In einem Beschluss vom 15. Juli 2008 erklärte der Hauptpersonalrat "in Anwendung des § 62 Abs. 3 PersVG Brandenburg" im Zeitraum bis 31. August 2008 für den Fall der Ablehnung von Versetzungsanträgen in das Staatliche Schulamt Brandenburg durch den örtlichen Personalrat vorab die Zustimmung zur Ersetzung. Diesem Beschluss lag eine Absprache mit dem Ministerium für Bildung, Jugend und Sport zugrunde, von diesem Vorabbeschluss nur Gebrauch zu machen, wenn im Stufenverfahren Einzelfälle vorgelegt würden, in denen der örtliche Personalrat die Versetzung mit gleichlautender Begründung ablehnt. Der zur Herversetzung des Antragstellers beteiligte Personalrat bei dem Staatlichen Schulamt Brandenburg stimmte der beabsichtigten Maßnahme durch Beschluss vom 1. August 2008 nicht zu und stellte zur Begründung - wie in den vorangegangenen Fällen - darauf ab, dass die Bedarfssituation nicht erläutert und eine Verdrängung dortiger Lehrkräfte zu befürchten sei; speziell die Person des Antragstellers betreffende Aspekte waren nicht genannt. Das vom Schulamt zur Einleitung des Stufenverfahrens angerufene Ministerium verwies daraufhin auf den vorliegenden Vorabbeschluss.

Diese Verfahrensweise begegnet im Rahmen der hier allein gebotenen summarischen Prüfung keinen rechtlichen Bedenken. Sie findet ihre rechtliche Grundlage in § 62 Abs. 3 in Verbindung mit § 75 Abs. 6 PersVG Bbg: Nach der für die Stufenvertretung entsprechend anwendbaren Regelung des § 62 Abs. 3 PersVG kann der Personalrat seine Zustimmung durch Vereinbarung mit der Dienststelle für bestimmte Einzelfälle oder Gruppen von Fällen vorab erteilen, wobei die Unterrichtungspflicht der Dienststelle gegenüber dem Personalrat nach § 60 PersVG unberührt bleibt. Diesen Vorgaben entspricht die Verfahrensweise im Falle des Antragstellers. Von der für eine konkret abgegrenzte Fallgruppe ausgesprochenen Vorabzustimmung konnte das Ministerium Gebrauch machen, nachdem der örtliche Personalrat seine Zustimmung zur Versetzung mit gleichlautender Begründung ohne individuellen Bezug abgelehnt hatte.

Der Einwand des Verwaltungsgerichts, durch einen solchen Vorratsbeschluss werde der dem Mitbestimmungstatbestand der Versetzung innewohnende kollektive Schutzzweck hinsichtlich der Beschäftigten der aufnehmenden Dienststelle umgangen, lässt unberücksichtigt, dass § 62 Abs. 3 PersVG Vorabbeschlüsse ohne Beschränkung auf bestimmte Fallkonstellationen zulässt und es dem Personalrat freisteht, sich auf eine entsprechende Vereinbarung mit der Dienststelle einzulassen. Soweit der angefochtene Beschluss für die vorliegende Fallgestaltung vorbringt, der Hauptpersonalrat könne sich weder mit der konkreten Situation des Antragstellers noch mit den Einwendungen des Personalrats der aufnehmenden Stelle gegen die Versetzung auseinandersetzen, ist das hier schon deswegen unergiebig, weil der Vorabbeschluss nach der ihm zugrundeliegenden Vereinbarung mit dem Ministerium von vornherein nur solche Fälle erfasste, in denen der Personalrat die Zustimmung mit der bereits aus einer Vielzahl vorangegangener Verfahren bekannten Begründung verweigerte und Aspekte des konkreten Einzelfalls nicht in Rede standen.

Ebenso wenig überzeugt das diesbezügliche Vorbringen des Antragstellers. Sein Einwand, dem Vorabbeschluss liege eine "unzulässige Verfahrensabsprache" zugrunde, die darauf abziele, das Mitbestimmungsverfahren zu verkürzen, blendet aus, dass § 62 Abs. 3 PersVG entsprechende Vereinbarungen mit der Dienststelle ausdrücklich vorsieht. Ebenfalls ohne Erfolg macht der Antragsteller geltend, der örtliche Personalrat habe das Fehlen einer Information über seinen künftigen Einsatzort beanstandet. Einer Unterrichtung hierüber bedurfte es nicht, weil die Übertragung eines konkreten Dienstpostens nicht notwendiger Bestandteil einer Versetzungsverfügung ist. Diese kann sich regelmäßig - wie auch hier - darauf beschränken, dem Beamten ein abstraktes Amt im funktionellen Sinn bei der anderen Behörde zuzuweisen, ohne ihm einen konkreten Dienstposten zu übertragen (vgl. Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, BBG/BeamtVG, § 26 BBG Rn. 2 a). Das Vorbringen, der Vorabbeschluss sei wegen dieser speziellen Rüge hier nicht anwendbar gewesen, lässt unberücksichtigt, dass der Personalrat jenen Umstand im Zusammenhang mit der Vermutung angesprochen hat, die geplante Maßnahme führe zur Verdrängung dortiger Lehrkräfte. Die noch nicht überschaubaren Auswirkungen auf die Personalplanung und die befürchteten negativen Folgen für die Lehrkräfte des eigenen Schulamtsbereichs waren indessen bereits Gegenstand der früheren ablehnenden Beschlüsse. Ebenso wenig überzeugt der Einwand, die Regelung des § 62 Abs. 3 PersVG sei nach Sinn und Zweck nicht gemäß § 75 Abs. 6 PersVG entsprechend für den Hauptpersonalrat anwendbar. § 62 Abs. 3 PersVG ermöglicht Vereinfachungen im Interesse einer flexiblen und praktischen Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens, die sich insbesondere bei gleichgelagerten Fällen anbieten, in denen es nicht auf die Bewertung des Einzelfalls ankommt (vgl. Hamer, PersVG Bbg, 3. Auflage 2004, § 62 Rn. 8; Förster, in: Klapproth u.a., Personalvertretungsrecht Brandenburg, B 1 § 62 Rn. 6). Diese Interessenlage kann in solchen Konstellationen auch im Stufenverfahren eintreten, wenn der örtliche Personalrat - wie hier - die Zustimmung mit stets gleicher Begründung ohne Einzelfallbezug ablehnt. Von einer Umgehung des Stufenverfahrens kann jedenfalls hier keine Rede sein, da ein Vorabbeschluss des Hauptpersonalrats die Beteiligung des örtlichen Personalrats nicht entbehrlich macht und dessen stets gleiche Erwägungen dem Hauptpersonalrat bekannt waren. Im Übrigen ist es allein Sache der Stufenvertretung, in welchen Fällen sie von der Möglichkeit des § 62 Abs. 3 PersVG Gebrauch macht und auf eine Prüfung der konkreten Mitbestimmungsvorlage verzichtet.

2. Der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz muss gleichwohl Erfolg haben, weil in der Sache durchgreifende Zweifel an der Rechtmäßigkeit der streitigen Versetzungsverfügung bestehen.

Rechtsgrundlage der Versetzung ist § 86 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBG Bbg. Danach kann ein Beamter in ein anderes Amt einer Laufbahn, für die er die Befähigung besitzt, versetzt werden, wenn er es beantragt oder ein dienstliches Bedürfnis besteht; die Versetzung bedarf nicht der Zustimmung des Beamten, wenn das neue Amt zum Bereich desselben Dienstherrn gehört, derselben Laufbahn angehört wie das bisherige Amt und mit mindestens demselben Endgrundgehalt verbunden ist.

Zwar sind die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Versetzung erfüllt. Das dienstliche Bedürfnis hat der Antragsgegner nachvollziehbar mit dem im Bereich des Staatlichen Schulamtes Frankfurt (Oder) bestehenden Personalüberhang begründet. Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschluss vom 9. Juli 2007 - OVG 4 S 9.07 - BA S. 3) kann sich dieses Bedürfnis auch allein mit Blick auf die Ablösung vom bisherigen Dienstposten ergeben, so dass es nicht auf den vom Antragsteller in Zweifel gezogenen Bedarf der aufnehmenden Stelle, sondern allein auf deren Aufnahmekapazität ankommt.

Jedoch hat der Antragsgegner von dem ihm eröffneten Ermessen nicht fehlerfrei Gebrauch gemacht. Die Ausübung des Ermessens unterliegt im Hinblick auf § 114 VwGO einer eingeschränkten gerichtlichen Kontrolle. Zu prüfen ist lediglich, ob die Behörde von ihrem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht und sich in den gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens gehalten hat. Die auf der Dienstvereinbarung mit dem Hauptpersonalrat zur Versetzung von Lehrkräften in den Schuljahren 2008/09 und 2009/10 vom 23. Januar 2008 beruhende Privilegierung teilzeitbeschäftigter Beamter ist mit dem Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar und überschreitet damit die gesetzlichen Grenzen des Ermessens. Der Gleichbehandlungsgrundsatz verbietet es, eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders zu behandeln, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterscheide von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen (stRspr., vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 10. November 1992 - 10 C 2.91 - juris Rn. 24; s. auch Sachs, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Auflage 2008, § 40 Rn. 91 ff.). Diese Schranken hat der Antragsgegner nicht hinreichend beachtet.

Auf der Grundlage seiner Zielsetzung, den Personalüberhang im Bereich des Staatlichen Schulamtes Frankfurt (Oder) nach Maßgabe des § 86 LBG durch Versetzung von Lehrkräften zu aufnahmefähigen Schulämtern abzubauen, hat der Antragsgegner ein Auswahlverfahren durchgeführt, in das zunächst alle dort beschäftigten (verbeamteten) Lehrkräfte einbezogen und sodann nach unterschiedlichen Kriterien, auch dem Arbeitszeitstatus, Ausnahmen gebildet worden sind. So sind nach § 3 Abs. 1 1. Spiegelstrich in Verbindung mit § 2 Abs. 2 der vorbezeichneten Dienstvereinbarung Lehrkräfte von Versetzungen ausgenommen, deren Beschäftigungsumfang im Staatlichen Schulamt Frankfurt (Oder) 23,5/26 bzw. 25,5/28 Stunden nicht überschreitet; dies gilt für Vollbeschäftigte, die freiwillig eine entsprechende Teilzeitbeschäftigung beantragen bzw. vereinbaren, sowie für Teilzeitbeschäftigte, für die bereits ein entsprechender Beschäftigungsumfang besteht bzw. vereinbart ist. Die Regelung hat zur Folge, dass sich die Auswahl der zu versetzenden Lehrkräfte auf den Kreis der (nicht anderweitig privilegierten) Vollbeschäftigten beschränkt, während Teilzeitbeschäftigte schon bei minimaler Reduzierung des Beschäftigungsumfangs von nicht einmal 10 % (um 2,5 von 26 bzw. 28 Stunden) vor nicht freiwilligen Versetzungen generell geschützt sind. Zwischen vollbeschäftigten und teilzeitbeschäftigten Beamten bestehen jedoch keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht, dass der völlige Ausschluss jener teilzeitbeschäftigten Beamten aus dem Auswahlverfahren gerechtfertigt wäre.

Die Argumentation des Antragsgegners, Teilzeitbeschäftigte seien von einer Versetzung finanziell regelmäßig stärker betroffen, da ihr Einkommen - bei gleich hohen versetzungsbedingten Mehrausgaben - geringer sei als das von Vollbeschäftigten, überzeugt schon vor dem Hintergrund nicht, dass bereits eine geringfügige Ermäßigung der Arbeitszeit und dementsprechend der Besoldung Schutz vor Versetzung bieten soll, zumal die Reduzierung der Besoldung regelmäßig teilweise durch einen geringeren Steuersatz aufgefangen werden dürfte. Vor allem jedoch ist der Hinweis auf versetzungsbedingte Mehrausgaben nicht ohne weiteres schlüssig, da einem Beamten, der aus dienstlichen Gründen an einen anderen Ort als den bisherigen Dienstort versetzt wird, Umzugskostenvergütung bzw. Trennungsgeld nach Maßgabe des § 54 LBG und der für Bundesbeamte jeweils geltenden Rechtsvorschriften zusteht (vgl. auch Senatsbeschluss vom 9. Dezember 2005 - OVG 4 S 61.05 - BA S. 6). Soweit die Voraussetzungen für die Zusage der Umzugskostenvergütung nicht vorliegen - etwa weil der neue Dienstort weniger als 50 Kilometer von der Wohnung entfernt ist (§ 54 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 LBG i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c Bundesumzugskostengesetz) -, sieht der Gesetzgeber etwaige Mehrbelastungen durch einen längeren Weg zur Arbeit unabhängig vom Arbeitszeitstatus als zumutbar an.

Ebenso wenig kann sich ein sachlicher Grund für die Differenzierung daraus ergeben, dass alle im Versetzungsverfahren befindlichen Lehrkräfte die Möglichkeit hatten, durch Beantragung einer Teilzeitbeschäftigung Schutz vor Versetzung zu erlangen, da sich die Verknüpfung beider Aspekte als sachwidrig erweist. Der durch die Dienstvereinbarung aufgebaute faktische Druck, die Arbeitszeit zu reduzieren, ist mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), insbesondere dem Alimentationsgrundsatz (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 - juris Rn. 70 ff.), unvereinbar. In Anbetracht der Alternative, anderenfalls voraussichtlich mit weitreichenden Konsequenzen für die persönlichen Lebensumstände den Dienstort wechseln zu müssen, kann unter den hier gegebenen Umständen von einer allein durch den freien Willen getragenen Einschränkung der amtsangemessenen Besoldung (vgl. BVerfG, a.a.O. Rn. 78) nicht mehr die Rede sein. Eine Absenkung der Bezüge, die sich als potentielle Gefährdung der Unabhängigkeit der Amtsführung des Beamten darstellen kann, ist jedoch nur unter der Voraussetzung der Freiwilligkeit als Ausdruck einer eigenverantwortlichen Entscheidung des Beamten verfassungsrechtlich hinnehmbar (BVerfG, a.a.O. Rn. 75). Der vom Antragsgegner geschilderte Ablauf des Versetzungsverfahrens verdeutlicht, dass ein großer Teil der für eine Versetzung in Betracht kommenden verbeamteten vollbeschäftigten Lehrkräfte - angestellte Lehrkräfte waren von einer Versetzung ohnehin ausgenommen, weil ihre Arbeitszeit durch Tarifvertrag auf 75 v.H. abgesenkt war - den vom Antragsgegner mit Nachdruck propagierten Wechsel in eine Teilzeitbeschäftigung allein deshalb vollzogen hat, um "Schutz" vor Versetzung zu erlangen. Schon im Januar 2008 wurden die für eine Versetzung in Betracht kommenden 2.367 Lehrkräfte unter Übermittlung eines entsprechenden Antragsformulars auf diesen "Schutz" hingewiesen. Auch im nachfolgenden gestuften Anhörungsverfahren wurde nochmals diese Möglichkeit aufgezeigt. Bis zum 25. April 2008 hatten 1.682 Lehrkräfte Teilzeitanträge gestellt. Zahlreiche weitere Beamte suchten später um Teilzeitbeschäftigung nach, sobald sie konkret für eine Versetzung in Betracht gezogen wurden. So verblieben etwa von 66 Lehrkräften, denen im Rahmen der Sozialauswahl 8 Punkte zugebilligt worden waren, letztlich nur zwei im Versetzungsverfahren, nachdem - nach Ausscheiden von 14 aus anderen Gründen privilegierten Lehrkräften - 50 Lehrkräfte eine Teilzeitbeschäftigung beantragt hatten. Letztlich standen für die an sich erforderlichen 27 Versetzungen nur noch 19 versetzbare Lehrkräfte zur Verfügung.

Die generelle Privilegierung von Teilzeitbeschäftigten ist auch nicht aus anderen Gründen gerechtfertigt. Der Gesichtspunkt des betrieblichen Interesses, die Auswirkungen einer größeren Versetzungsaktion im Interesse der pädagogischen Arbeit zu begrenzen (so VG Cottbus, Beschluss vom 26. August 2005 - 5 L 180/05 - BA S. 22 f.), ist hier von vornherein nicht tragfähig, da er sich bei den von der Dienstvereinbarung festgelegten Obergrenzen (Ermäßigung der Arbeitszeit um weniger als 10 v.H.) nicht relevant auswirken könnte. Ob bestimmte Gruppen von Teilzeitbeschäftigten - etwa bei familienpolitischer Teilzeitbeschäftigung (§ 39 c LBG) - ausgenommen werden könnten, kann dahinstehen, da sich die einschlägige Regelung auf alle Formen der Teilzeitbeschäftigung erstreckt.

Ob die Versetzungspraxis des Antragsgegners darüber hinaus auch gegen das Diskriminierungsverbot des § 39 f 2. Halbsatz LBG verstößt, das eine unterschiedliche Behandlung von Beamten mit ermäßigter Arbeitszeit gegenüber Beamten mit regelmäßiger Arbeitszeit vom Vorliegen zwingender sachlicher Gründe abhängig macht, bedarf keiner Erörterung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 3, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung

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