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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg
Beschluss verkündet am 19.10.2005
Aktenzeichen: OVG 95 A 4.05
Rechtsgebiete: VwGO, IFG, ZPO, AZG


Vorschriften:

VwGO § 98
VwGO § 99 Abs. 1 Satz 1
VwGO § 99 Abs. 1 Satz 2
VwGO § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2
VwGO § 99 Abs. 2
VwGO § 99 Abs. 2 Satz 1
IFG § 2 Abs. 1 Satz 1
IFG § 10 Abs. 1
IFG § 10 Abs. 3 Nr. 2
IFG § 10 Abs. 4
ZPO § 358
AZG § 33 Abs. 1 Nr. 2
Diese Entscheidung enthält keinen zur Veröffentlichung bestimmten Leitsatz.
OVG 95 A 4.05

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 95. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg durch die Vorsitzende Richterin am Oberverwaltungsgericht Xalter und der Richterinnen am Oberverwaltungsgericht Ehricke und Dr. Blumenberg am 19. Oktober 2005 beschlossen:

Tenor:

Die Verweigerung der Vorlage der den Kläger betreffenden, bei der Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz des Beklagten geführten Aktenteile Blatt 1 bis 6, 10 bis 16, 20 bis 23, 25, 29 bis 34, 41 und 42 des Vorganges Arbeits- und Sozialministerkonferenz (ASMK) sowie Blatt 9, 13 und 14, 18 und 19, 21, 29 bis 32, 34, 36 bis 60, 67, 70 und 71, 73 bis 78, 80 bis 85, 87 bis 90, 93, 94 und 99 des Vorganges Interministerielle Arbeitsgruppe "Sogenannte Sekten/Psychogruppen" Teil I (IMAG I) und des gesamten Vorgangs IMAG II (Blatt 1 bis 38) ist rechtmäßig.

Der Kläger trägt die Kosten des Zwischenverfahrens.

Gründe:

I.

Der Kläger begehrt in dem dem Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO zu Grunde liegenden Hauptsacheverfahren die Einsichtnahme in Akten des Beklagten nach dem Berliner Informationsfreiheitsgesetz (IFG). Es handelt sich um zwei Vorgänge: 1. ASMK (Arbeits- und Sozialministerkonferenz) aus den Jahren 1996 und 1997, 2. IMAG (Interministerielle Arbeitsgruppe "Sogenannte Sekten/Psychogruppen"), Teile I und II, aus den Jahren 1997 und 1998.

Mit Bescheid vom 14. April 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. August 2001 lehnte die Senatsverwaltung - seinerzeit: für Arbeit, Soziales und Frauen - den Antrag ab und stützte sich zur Begründung im Wesentlichen darauf, dass die Akten Teil des Willensbildungsprozesses innerhalb von und zwischen Behörden im Hinblick auf die Bewertung und den weiteren Umgang mit der Scientology Kirche und ihren Organisationen in Deutschland seien. Die Akten unterfielen folglich dem Versagungsgrund des § 10 Abs. 4 IFG, der, um einen offenen Meinungsaustausch von Behörden sicherzustellen, als ein dauerhafter Versagungsgrund verstanden werden müsse.

Der Kläger hat mit seiner am 27. September 2001 erhobenen Klage sein Begehren weiter verfolgt. Er hat beantragt, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 14. April 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. August 2001 zu verpflichten, das Akteneinsichtsgesuch unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Das Verwaltungsgericht hat, nachdem der Beklagte einzelne Aktenbestandteile aus den Vorgängen ASMK (Blatt 17 bis 19 sowie 35 bis 39) und IMAG I (Blatt 72, 86, 95 und 98) zur Akteneinsicht freigegeben und die Beteiligten insoweit den Rechtsstreit für in der Hauptsache erledigt erklärt hatten, mit Urteil vom 17. Dezember 2002 den angefochtenen Bescheid im Übrigen aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Akteneinsicht in die Vorgänge "IMAG Teil I", "IMAG Teil II" und "ASMK" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Das Verwaltungsgericht hat im Rahmen eines bei ihm vorgenommenen "in camera"-Verfahrens eine differenzierte Prüfung des gesamten Akteninhalts anhand der gesetzlichen Versagungsgründe vorgenommen und ausweislich der Entscheidungsgründe das Akteneinsichtsbegehren hinsichtlich näher bezeichneter Aktenbestandteile ausgeschlossen und hinsichtlich anderer Aktenbestandteile grundsätzlich anerkannt.

Auf die vom Verwaltungsgericht zugelassene und vom Beklagen eingelegte Berufung hat der 1. Senat des Oberverwaltungsgerichts das vom Verwaltungsgericht durchgeführte "in camera"-Verfahren für verfahrensfehlerhaft gehalten und die Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand des Akteneinsichtsbegehrens sind, an den Beklagten zurückgegeben. Nachdem der Senatsvorsitzende mit Verfügung vom 10. Mai 2005 noch einmal ausdrücklich bestätigt hatte, dass die fraglichen Vorgänge zur Entscheidung über die Berufung benötigt werden, hat der Beklagte mit Schriftsatz vom 18. Mai 2005 die Verweigerung der Vorlage dieser Akten gemäß § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 VwGO erklärt. Daraufhin hat der Kläger mit Schriftsatz vom 24. Mai 2005 eine Entscheidung nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO beantragt.

II.

Der Antrag des Klägers festzustellen, dass die Verweigerung der Aktenvorlage durch den Beklagten rechtswidrig ist, ist unbegründet. Die Weigerung des Beklagten, die Akten dem Gericht der Hauptsache vorzulegen, ist hinsichtlich der im Tenor bezeichneten Aktenbestandteile rechtmäßig.

Nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage von Akten verweigern, wenn das Bekanntwerden des Inhalts dieser Akten dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder wenn die Vorgänge nach einem Gesetz geheim gehalten werden müssen (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Macht die Behörde von dieser Befugnis Gebrauch, stellt das Oberverwaltungsgericht auf Antrag eines Beteiligten ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss fest, ob die Verweigerung der Vorlage der Akten rechtmäßig ist (§ 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

1. Die Voraussetzungen für das in § 99 Abs. 2 VwGO geregelte Zwischenverfahren liegen vor. Für die Durchführung des Zwischenverfahrens kommt es nicht darauf an, ob das Akteneinsichtsbegehren das eigentliche Rechtsschutzziel darstellt oder nur im Rahmen eines anderen Streitgegenstandes inzident relevant ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, § 99 Rdn. 18). Bildet - wie hier - das Bestehen eines Anspruches auf Akteneinsicht den Streitgegenstand des Hauptsacheverfahrens, erstreckt sich die Vorlagepflicht nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht auf die umstrittenen Sachakten (vgl. Rudisile in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: September 2004, § 99 Rdn. 11; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, § 99 Rdn. 4). Vielmehr findet, wenn die Behörde deren Geheimhaltung beansprucht, auf Antrag des Beteiligten, der die Einsichtnahme begehrt, das Zwischenverfahren zum Zwecke der Feststellung statt, ob die Verweigerung der Aktenvorlage rechtmäßig ist.

Die mit Schriftsatz vom 18. Mai 2005 durch die Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz erklärte Vorlageverweigerung genügt den formellen Anforderungen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Die Weigerungserklärung muss nicht durch den Senator oder dessen Vertreter, sondern kann auch - wie hier geschehen - durch den Prozesssachbearbeiter abgegeben werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 1996 - 1 B 37/95 -, NVwZ-RR 1997, 133 [134]).

Der vom Kläger begehrten Feststellung steht nicht entgegen, dass das Gericht der Hauptsache das Zwischenverfahren nicht - wie in der Regel erforderlich - durch Beschluss, sondern durch Verfügung des Senatsvorsitzenden eingeleitet hat. Der Antrag nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO setzt voraus, dass zuvor das Gericht der Hauptsache über die Entscheidungserheblichkeit der zurückgehaltenen Akten entscheidet. Dazu bedarf es grundsätzlich gemäß § 98 VwGO in Verbindung mit § 358 ZPO eines Beweisbeschlusses (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 24. November 2003 - BVerwG 20 F 13.03 -, BVerwGE 119, 229 [230 f.] = DVBl. 2004, S. 254 [255]). Entbehrlich ist ein solcher Beschluss dann, wenn die umstrittenen Akten zweifelsfrei entscheidungserheblich sind (Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 26. August 2004 - BVerwG 20 F 19.03 -, zit. nach Juris unter Bezugnahme auf Beschluss vom 24. November 2003 - BVerwG 20 F 13.03 -, a.a.O.; vgl. auch Beschluss vom 15. August 2003 - BVerwG 20 F 8.03 - NVwZ 2004, 105 [106]). Davon wird zwar in Fällen, in denen die Aktenvorlage selbst den Gegenstand des Rechtsstreits bildet, in aller Regel auszugehen sein. Gleichwohl darf sich auch in diesen Fällen das für die Hauptsache zuständige Gericht nicht auf die bloße Vorlage der Hauptsacheakten beschränken, wenn - wie hier - weder aus dem Antrag nach § 99 Abs. 2 Satz 1 VwGO noch aus der Sperrerklärung der Behörde hervorgeht, um welche Akten oder Aktenbestandteile die Beteiligten im Zeitpunkt der Antragstellung (noch) streiten. Denn es ist nicht Aufgabe des Fachsenats, sich erst anhand der Verfahrensakten Kenntnis hiervon zu verschaffen.

Die vorliegende Verfahrenskonstellation zeichnet sich dadurch aus, dass das Verwaltungsgericht trotz unbeschränkten Aufhebungs- und Verpflichtungsausspruchs im Urteil vom 17. Dezember 2002 dem Klagebegehren nicht in vollem Umfang entsprochen hat. Den zur Auslegung des Tenors heranzuziehenden Entscheidungsgründen ist zu entnehmen, dass es die Klage hinsichtlich der Aktenbestandteile Blatt 7 bis 9, 24 und 26 bis 28 des Vorganges ASMK sowie Blatt 1 bis 8, 10 bis 12, 15 bis 17, 20, 22 bis 28, 33, 35, 61 bis 66, 68, 69, 79, 91, 92, 96 und 97 des Vorgangs IMAG Teil I abgewiesen hat. Da lediglich der Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt hat, lassen sich die Aktenbestandteile, auf die sich der Zwischenstreit zulässigerweise erstrecken kann, immerhin dahin präzisieren, dass sie - nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit auch bezüglich der vom Beklagten während des erstinstanzlichen Verfahrens freigegebenen Aktenbestandteile (Blatt 17 bis 19 und 35 bis 39 aus dem Vorgang ASMK sowie Blatt 72, 86, 95 und 98 aus dem Vorgang IMAG I) für erledigt erklärt haben - nur noch Blatt 1 bis 6, 10 bis 16, 20 bis 23, 25, 29 bis 34, 41 und 42 aus dem Vorgang ASMK sowie Blatt 9, 13 und 14, 18 und 19, 21, 29 bis 32, 34, 36 bis 60, 67, 70 und 71, 73 bis 78, 80 bis 85, 87 bis 90, 93, 94 und 99 aus dem Vorgang IMAG I und den vollständigen Vorgang IMAG II (Blatt 1 bis 38) umfassen. Der Fachsenat trifft die Feststellung zur Rechtmäßigkeit der Vorlageverweigerung dieser Aktenbestandteile unter Zurückstellen seiner Bedenken gegen die Zulässigkeit des Antrages.

2. Rechtsgrundlage für die Verweigerung der Aktenvorlage durch den Beklagten ist § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 10 Abs. 3 Nr. 2 und Abs. 4 IFG.

a) Gemäß § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG besteht das Recht auf Akteneinsicht nicht, soweit durch das Bekanntwerden des Akteninhalts Angaben und Mitteilungen öffentlicher Stellen, die nicht dem Anwendungsbereich dieses Gesetzes unterfallen, ohne deren Zustimmung offenbart werden. Diese Einschränkung des Einsichtsrechts dient der Rücksichtnahme auf den Informationsbestand derjenigen öffentlichen Stellen, die nicht dem Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes des Landes Berlin unterliegen. Solange die Zustimmung dieser öffentlichen Stellen nicht vorliegt und im Wege der Akteneinsicht deren Angaben und Mitteilungen preisgegeben würden, wird die Aktenvorlage zu Recht verweigert. Ob die Behörde verpflichtet ist, die Zustimmung der anderen öffentlichen Stellen einzuholen oder ob ihr insoweit Ermessen zusteht, hat das Gericht der Hauptsache im Zuge der Auslegung des § 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG zu entscheiden, ohne dass es hierfür auf den jeweiligen Akteninhalt ankäme.

§ 10 Abs. 3 Nr. 2 IFG steht der Vorlage folgender Aktenteile wegen der bislang fehlenden Zustimmung von nicht dem gesetzlichen Anwendungsbereich unterfallenden öffentlichen Stellen entgegen: Blatt 1 bis 6, 10, 12 bis 16, 20 bis 23, 25 und 29 bis 34 des Vorganges ASMK sowie Blatt 9, 21, 29 bis 32, 36 bis 52, 67, 70, 76 und 77, 87, 93 und 94 und 99 des Vorganges IMAG I und der gesamte Vorgang IMAG II. Diese Aktenteile rühren entweder von Stellen des Bundes, anderer Länder oder von Bund-Länder-Gremien her. Sofern die Schriftstücke darüber hinaus auch von Stellen des Beklagten stammen, sind sie entweder auf Initiative externer öffentlicher Stellen entstanden und enthalten diesbezügliche Informationen oder geben darüber Aufschluss oder aber die Stellen des Beklagten sind gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 IFG in Verbindung mit § 33 Abs. 1 Nr. 2 AZG (Sozialversicherungsträger) vom Anwendungsbereich des IFG ausgenommen.

b) Nach § 10 Abs. 4 IFG soll die Akteneinsicht versagt werden, wenn sich der Inhalt der Akten auf den Prozess der Willensbildung innerhalb von und zwischen Behörden bezieht. § 10 Abs. 4 IFG schützt die Freiheit und Offenheit des funktionsnotwendigen inner- und zwischenbehördlichen Willensbildungsprozesses. Dazu gehört auch die Art und Weise der behördlichen Informationsgewinnung einschließlich des behördlichen Vorgehens bei der Beteiligung anderer Stellen. Die behördliche Entscheidungsfindung und die darauf ausgerichtete Beteiligung, Abstimmung und Arbeitsweise sollen - im Unterschied zu § 10 Abs. 1 IFG - auch nach Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses für die Öffentlichkeit unzugänglich bleiben. Auch die nachträgliche Offenlegung behördlicher Willensbildungsprozesse kann geeignet sein, die künftige Entscheidungs- und Willensbildung von Behörden zu beeinflussen. Der Versagungsgrund des § 10 Abs. 4 IFG ist daher nach seiner Zweckbestimmung darauf gerichtet, Entscheidungsprozesse auf Dauer der Öffentlichkeit vorzuenthalten. Auf Grund des auf der Rechtsfolgenseite angeordneten gebundenen Ermessens ("soll") ist die Akteneinsicht im Regelfall zu versagen, soweit sie sich auf Unterlagen bezieht, die behördliche Willensbildungsprozesse dokumentieren, ohne dass es dabei grundsätzlich auf das inhaltliche Gewicht ankommt. Ausnahmen mögen insbesondere dann in Betracht kommen, wenn Anlass für die Annahme besteht, dass behördliche Entscheidungsprozesse sachwidrigen Erwägungen gefolgt sind. Für letzteres geben die dem Fachsenat vorliegenden Vorgänge keine Anhaltspunkte, so dass keine Veranlassung besteht, von dem Regelfall abzuweichen.

§ 10 Abs. 4 IFG rechtfertigt die Versagung der Akteneinsicht in Bezug auf Blatt 10 und 11 sowie 41 und 42 des Vorganges ASMK sowie Blatt 13 und 14, 18 und 19, 29, 34, 53 bis 60, 71, 73 bis 75, 78, 80 bis 85 und 87 bis 90 des Vorganges IMAG I. Auch der Vorgang IMAG II enthält nur Unterlagen, die dem behördlichen Informationsaustausch zum Zwecke der Erkenntnisgewinnung und Meinungsbildung zuzurechnen sind.

c) Der Beklagte hat bei der Verweigerung der Aktenvorlage auch sein Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt. § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO ermächtigt unter den dort genannten Voraussetzungen zur Verweigerung der Aktenvorlage, verpflichtet aber nicht dazu. Die Behörde hat vielmehr eine Ermessensentscheidung zu treffen, die unter Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen vorzunehmen ist. Ihre Rechtmäßigkeit hängt davon ab, ob die Behörde die tatsächlichen Grundlagen vollständig gewürdigt und richtig eingeschätzt, zutreffende Bewertungen und Prognosen im Rahmen der Tatbestandsmerkmale der Vorschrift vorgenommen und die widerstreitenden Interessen an der Aktenvorlage einerseits und an der Geheimhaltung andererseits angemessen abgewogen hat (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 7. November 2002 - BVerwG 2 AV 2.02 -, NVwZ 2003, 347 [348] unter Bezugnahme auf BVerfGE 101, 106 [125]).

In den Schriftsätzen vom 6. Mai und 18. Mai 2005 hat der Beklagte unter ergänzender Bezugnahme auf die mit der Klage angegriffenen Bescheide und die weiteren vorangegangenen Schriftsätze die maßgeblichen gegenläufigen rechtlichen Interessen benannt und im Ergebnis ermessensfehlerfrei in dem Sinne gewürdigt, dass er dem Informationsinteresse des Klägers gegenüber dem behördlichen Interesse an der Geheimhaltung kein höheres Gewicht beigemessen hat. Damit liegt eine den Anforderungen des § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO genügende Ermessensausübung vor. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Ende der Entscheidung

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