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Gericht: Oberverwaltungsgericht Brandenburg
Urteil verkündet am 18.12.2003
Aktenzeichen: 4 A 12/01
Rechtsgebiete: GG, BbgVerf, BbgRettG, RettungsdienstplanVO, EigenbetriebsVO


Vorschriften:

GG Art. 12 Abs. 1 Satz 1
BbgVerf Art. 49 Abs. 1 Satz 1
BbgRettG § 1 Abs. 2
BbgRettG § 4 Abs. 2
BbgRettG § 4 Abs. 3
BbgRettG § 5
BbgRettG § 10 Abs. 1
BbgRettG § 10 Abs. 2
RettungsdienstplanVO § 7
EigenbetriebsVO § 11 Abs. 2
1. Ob durch die Genehmigung der Teilnahme eines privaten Dritten am Rettungsdienst das öffentliche Interesse an einem funktionierenden Rettungsdienst beeinträchtigt wird, erfordert eine behördliche Prognoseentscheidung, die vom Gericht nur eingeschränkt überprüfbar ist.

2. Die Prognoseentscheidung beruht auf einer unzutreffenden Annahme, wenn die Behörde die Teilnahme eines Dritten am Krankentransport unter Hinweis auf eine bereits bedarfsgerechte Ausgestaltung des Rettungsdienstes ablehnt, obwohl die maßgebliche Hilfsfrist für die Notfallrettung (im Land Brandenburg: 15 Minuten) nur unzureichend eingehalten werden kann, weil Rettungswagen auch für Krankentransporte eingesetzt werden und in dieser Zeit für Notfallrettungen nicht zur Verfügung stehen.

3. Soweit ein Bedarf an Krankentransporten besteht, der durch eine Auslastung der Rettungswagen nicht gedeckt werden kann, ohne zu einer Überschreitung der Hilfsfristen in der Notfallrettung zu führen, muss der Träger des Rettungsdienstes prüfen, ob dieser Teil der Krankentransporte an Dritte übertragen werden kann. Die dabei notwendige Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Beteiligung Dritter erfordert eine Kostenermittlung, bei der die Aufwendungen im Falle der Wahrnehmung durch eigene Kräfte verglichen werden müssen mit den durch Ausschreibung zu ermittelnden Kosten, die durch die Einschaltung eines Dritten entstehen würden.


OBERVERWALTUNGSGERICHT FÜR DAS LAND BRANDENBURG IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

4 A 12/01

Verkündet am 18.12.2003

In dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren

wegen Zulassung zum Rettungsdienst

hat der 4. Senat aufgrund mündlicher Verhandlung vom 18. Dezember 2003 durch

den Vorsitzenden Richter am ... den Richter am ..., die Richterin am ..., die ehrenamtliche Richterin ... und die ehrenamtliche Richterin ...

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Beklagten wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger ist Inhaber eines im Jahre 1993 als Einzelfirma gegründeten Unternehmens, dessen Tätigkeit nach den Angaben des Klägers in der Gewerbeanmeldung in der Durchführung von Krankentransporten aller Art besteht. Der Kläger begehrt eine erneute Entscheidung des Beklagten über seinen abgelehnten Antrag auf Zulassung zum qualifizierten Krankentransport im Landkreis ....

Der Beklagte ist im Kreisgebiet Träger des Rettungsdienstes, der seit 1995 in der Form eines kommunalen Eigenbetriebes organisiert ist. Die tatsächliche Ausgestaltung des Rettungsdienstes, den der Beklagte bislang ohne Beteiligung von Hilfsorganisationen oder privaten Dritten durchführt, stellt sich nach den Angaben im maßgeblichen Rettungsdienstbereichsplan, Stand 1. November 2001, und der (insoweit aktuellsten) Statistik des Beklagten zum Rettungsdienst im Landkreis ..., Stichtag 31. Dezember 2002, wie folgt dar:

In dem 2.123 km2 großen Landkreis mit 96.083 Einwohnern (nach dem Statistischen Jahrbuch 2003 des Landesbetriebs für Datenverarbeitung und Statistik des Landes Brandenburg, S. 31, zum Stichtag 31.12.2002: 92.646 Einwohner), davon 47.113 Einwohner in den Städten ..., ... und ... sowie 48.970 Einwohner verteilt auf die übrigen Gemeinden und Ämter des Landkreises, bestehen eine Einsatzleitzentrale in ..., außerdem 3 Notarztstandorte in ..., ... und ... sowie insgesamt 8 Rettungswachen in ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... und .... Die Rettungswachen sind täglich 24 Stunden besetzt mit Ausnahme der Rettungswache in ..., deren tägliche Dienstzeit 10 Stunden beträgt. An den 3 Notarztstandorten ist jeweils ein Notarzteinsatzfahrzeug (NEF) stationiert. An allen Rettungswachen ist jeweils ein Rettungstransportwagen (RTW) stationiert, an der Rettungswache in ... zusätzlich ein weiterer RTW. An der Rettungswache in ... war bis zum 30. April 2002 außerdem ein Krankentransportwagen (KTW) eingesetzt, der zum 1. Mai 2002 durch ein sog. Mehrzweckfahrzeug (MZF) ersetzt worden ist. Bis zum 15. Dezember 2002 war ferner an den Rettungswachen in ... und ... je ein KTW eingesetzt. Zusammen mit den Reservefahrzeugen (ein RTW, ein NEF) waren zum 31. Dezember 2002 im Rettungsdienst des Landkreises 10 RTW, 4 NEF und ein MZF eingesetzt. An Personal waren zum 31. Dezember 2002 im Rettungsdienst 48 Notärzte, 47 Rettungsassistenten, 38 Rettungssanitäter und 4 sonstige Mitarbeiter beschäftigt. Im Jahr 2002 wurden zusammengenommen im Landkreis 3.083 Krankentransporte (mit KTW und RTW) sowie 5.121 Notfallrettungen (mit RTW) durchgeführt. Die Hilfsfrist von 15 Minuten wurde insgesamt im Jahr 2002 in 7,87 % aller bemessungsrelevanten Notfalleinsätze überschritten. Die Spanne reichte insoweit von Werten zwischen 3,06 % bis 8,81 % in den Städten ...,... und ... bis zu Überschreitungen in den ländlichen Regionen des Kreisgebietes von 17,19 % (Rettungswache ...).

Zur Wirtschafts- und Ertragssituation des Eigenbetriebs Rettungsdienst weist der (insoweit aktuellste) Bericht über die Abschlussprüfung für das Wirtschaftsjahr 2001 vom 8. Juli 2002 Betriebserträge von 8.574.000 DM aus; hieraus ergab sich nach Abzug der Betriebsaufwendungen (Personal- und Sachaufwand) und u.a. der Berücksichtigung von Abschreibungen ein Betriebsgewinn von 623.000 DM, aus dem nach Verrechnung mit den Erträgen aus der Auflösung von Rückstellungen und den Aufwendungen für neue Rückstellungen wegen drohender Rückzahlungsansprüche aus Gebührenbescheiden insgesamt ein Jahresgewinn von 32.000 DM folgte. Das Eigenkapital betrug zum 31. Dezember 2001 2.680.408,34 DM, darunter 2.420.190,91 DM allgemeine Rücklage und 260.217,43 DM Gewinn. Die sonstigen Rückstellungen beliefen sich auf 3.062.197,00 DM und betrafen in einem Unifang von 2.610.000,00 DM Rückstellungen wegen drohender Rückzahlungsverpflichtungen aus Gebührenbescheiden. Zu dieser Rückzahlung kam es im Jahre 2003. Insoweit hat der Beklagte am 28. Mai 2003 eine Vereinbarung mit insgesamt sechs Krankenkassen geschlossen, nach der die in den Jahren 1997 bis 2001 gebildeten Rückstellungen und die in den Jahren 1996 bis 2001 erwirtschafteten Gewinne von zusammen 1.566.401,49 Euro aufgelöst und abzüglich bestimmter Absetzungsbeträge im Umfang von 1.458.085,43 Euro an die Kostenträger zurückfließen sollen.

Der Kläger, dem zunächst im Jahr 1992 eine bis zum 1. August 1996 befristete Genehmigung nach § 49 des Personenbeförderungsgesetzes zum Verkehr mit Mietwagen zum Zwecke des Krankentransports mit Krankenkraftwagen (sog. einfacher Krankentransport) erteilt worden war, beantragte unter dem 18. Oktober 1994 bei dem Beklagten die Zulassung zum qualifizierten Krankentransport. In dem Antrag gab der Kläger an, dass er mit einem Personalbestand von 8 Rettungssanitätern, einem Rettungsassistenten und 2 Rettungshelfern sowie neben ihm selbst als Geschäftsführer mit einem stellvertretenden Geschäftsführer und Fahrdienstleiter sowie einer Telefonistin mit einem Fahrzeugbestand von insgesamt 7 Krankentransportwagen im Landkreis ... mit Schwerpunkt in den Städten ... und ... tätig werden wolle. Der Beklagte ließ den Antrag des Klägers hinsichtlich der Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Unternehmens, der Zuverlässigkeit der mit der Führung der Geschäfte beauftragten Personen und ihrer fachlichen Eignung durch das Katastrophenschutzamt der Landkreisverwaltung prüfen. Dies kam in seiner Stellungnahme vom 14. März 1995 zu dem Ergebnis, dass die Voraussetzungen im Falle des Klägers und seines Unternehmens gegeben seien. Soweit der Kläger seine Fahrzeuge teilweise mit einem Blinklicht und Einsatzhorn ausgestattet und mit Eigenwerbung beschriftet habe, stellten dies zwar Ordnungswidrigkeiten dar, die jedoch keine Schlussfolgerungen auf die erforderliche Sicherheit, Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit zuließen. Das Gesundheitsamt des Beklagten kam nach einer Besichtigung der Betriebsräume und Fahrzeuge in seiner Stellungnahme vom 1. März 1995 zu dem Ergebnis, dass nach Beseitigung einzelner Mängel aus amtsärztlicher Sicht die Bedingungen für Leistungen im Rettungsdienst erfüllt seien. Die vom Beklagten ebenfalls um Stellungnahme gebetene Landesprüfstelle für Feuerwehrtechnik in Borkheide kam nach einer Begutachtung der Krankentransportwagen der klägerischen Firma in einer Stellungnahme vom 8. Mai 1995 zu dem Ergebnis, dass aus technischer Sicht keine Einwände gegen eine Teilnahme am Krankentransport im Lande Brandenburg bestünden. Das Ministerium des Innern führte in einer Stellungnahme vom 15. März 1995 gegenüber dem Beklagten aus, dass der Kläger nicht am Sprechfunkverkehr der Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) teilnehmen könne, da er nur im Bereich des Krankentransportes tätig werden wolle. Am 29. Mai 1995 fand eine Anhörung des Klägers zu der von ihm beantragten Genehmigung für die Teilnahme am Rettungsdienst statt, wobei u. a. die vom Beklagten eingeholten Stellungnahmen sowie die Wirtschaftlichkeit und die Auslastung des Rettungsdienstes erörtert wurden.

Der Beklagte lehnte den Antrag des Klägers auf Teilnahme am Rettungsdienst mit Bescheid vom 19. Juni 1995 ab. Zur Begründung stellte er in erster Linie auf die für das Jahr 1994 festgestellte geringe Auslastung der Rettungswachen bezogen auf die Krankentransportwageneinsätze pro Tag ab. Bei einer Zuordnung von Krankentransportfahrten an den Kläger verschlechtere sich die Auslastung weiter und führe zu einer Verteuerung jeder einzelnen rettungsdienstlichen Leistung. Ein Abbau von Kapazitäten führe aber zu einer Einschränkung des flächendeckenden und bedarfsgerechten Rettungsdienstes im Landkreis. Der Teilnahme des Klägers am Krankentransport stehe das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst entgegen. Die Genehmigung sei deshalb gemäß § 5 Abs. 5 des Brandenburgischen Rettungsdienstgesetzes (BbgRettG) zu versagen.

Der Kläger erhob am 5. Juli 1995 Widerspruch gegen den ablehnenden Bescheid des Beklagten, zu dessen Begründung er im Wesentlichen ausführte, dass der Einsatz seiner Krankentransportwagen gerade dazu beitragen könnte, die vorhandenen Rettungstransportwagen für Notfälle freizuhalten, anstatt sie durch Krankentransporte zu binden. Es gehe ihm nicht darum, den Beklagten mit Mehrkosten für den Rettungsdienst zu belasten, sondern um eine kooperative Zusammenarbeit und eine Entlastung des Kreishaushaltes.

Der Beklagte wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 25. Juli 1995 zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass die Genehmigung mit Blick auf die geringe Auslastung der Rettungswachen im Landkreis ... gemäß § 5 Abs. 5 BbgRettG zu versagen sei. Oberster Grundsatz bei der Durchführung des Rettungsdienstes sei die bedarfsgerechte, flächendeckende und wirtschaftliche Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Einrichtungen des Rettungsdienstes, also der Notfallrettung, des Krankentransportes und der Sofortreaktion in besonderen Fällen. Zur Erfüllung dieser Aufgaben bestehe im Landkreis eine ausreichende Kapazität von rettungsdienstlichen Einrichtungen und der dazugehörigen Rettungsmittel. Der geringe Auslastungsgrad der Rettungswachen mit Krankentransportfahrten erlaube keine weitere Aufsplittung des Rettungsdienstes im Landkreis. Der Kläger hat am 2. August 1995 Klage bei dem Verwaltungsgericht erhoben und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen, dass im Landkreis ... entgegen den Annahmen des Beklagten ein weitergehender Bedarf an Krankentransportfahrten bestehe, der durch den Beklagten derzeit nicht ausreichend befriedigt werden könne. Vielmehr müsse der Beklagte zum Teil für Krankentransporte auf Rettungstransportwagen zurückgreifen, wodurch einzelne Rettungswachen über Stunden unbesetzt seien. Die Anzahl der vorgehaltenen Kranken- und Rettungstransportwagen sei insgesamt zu gering. Hinsichtlich der Entwicklung der Kosten- und Ertragslage i. S. d. § 5 Abs. 5 BbgRettG sei zu berücksichtigen, dass der Rettungsdienst des Beklagten im Jahr 1996 einen Gewinn von etwa 1,4 Mill. DM erwirtschaftet habe. Aus den vom Beklagten vorgelegten Zahlen ergebe sich, dass der vorhandene erhöhte Bedarf an Krankentransporten zu Lasten der Notfallrettung organisiert worden sei. So seien allein 1997 rund 1.200 Krankentransporte mit Rettungsfahrzeugen durchgeführt worden, die nach der Rechtslage für die Notfallrettung bereitzuhalten seien. Zudem sei zu berücksichtigen, dass ungeachtet möglicherweise sinkender Bevölkerungszahlen allein wegen der Überalterung der Bevölkerung im Landkreis zwangsläufig ein höherer Krankenstand und damit ein zunehmender Bedarf an Krankentransportfahrten eintreten werde. Der noch vorhandene Bedarf an zusätzlichen Dienstleistungen im Bereich der Krankentransporte ergebe sich auch aus der bislang unzureichenden Einhaltung der Hilfsfristen im Landkreis. Der Beklagte habe den Rettungsdienst im Landkreis so ausgestaltet, dass ein ungerechtfertigtes Monopol entstanden sei.

Der Kläger hat beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 19. Juli 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 25. Juli 1995 zu verpflichten, über den Antrag des Klägers vom 18. Oktober 1994 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er ausgeführt, dass nach wie vor kein Bedarf an der Zulassung eines privaten Dritten zum Rettungsdienst im Landkreis ... bestehe. Der Bedarf sei bereits durch die vorhandenen Mittel des Eigenbetriebs abgedeckt. Die Überschreitung der Hilfsfristen für Notfalleinsätze halte sich im Rahmen des Vertretbaren. Die Auslastung der Rettungswachen im Landkreis lasse die Beteiligung eines Dritten am Rettungsdienst nicht zu. Es sei unumgänglich, die nicht ausgelasteten Rettungstransportwagen mit Krankentransportfahrten zu beauftragen, um das Defizit bei der Notfallrettung ausgleichen zu können. Rettungsmittel und Personal seien kontinuierlich an den sinkenden Bedarf angepasst worden, um den Rettungsdienst immer soweit wie möglich bei flächendeckender Vorhaltung auszulasten und die Gebühren kostendeckend zu gestalten. Bei einer Beteiligung des Klägers wären bei der erforderlichen Beibehaltung des Personals und der Rettungsmittel für die flächendeckende Notfallrettung nicht vertretbare Standzeiten und damit Überkapazitäten wegen der unvermeidbaren Vorhaltekosten die Folge. Insoweit ergebe eine Vergleichsbetrachtung (Prognose zur Kostenentwicklung in drei Varianten, Anlage 1 zum Schriftsatz vom 14. Januar 2000), dass bei einer vollständigen Übertragung des Krankentransportes und der Vorhaltung von noch drei eigenen Krankentransportwagen (Variante 1) zwar die Betriebskosten um 83.000,00 DM sinken würden, zugleich aber die bisherigen Einnahmen aus dem Krankentransport in Höhe von 1.030.000,00 DM entfallen und im Ergebnis die Gebühr für einen Rettungstransportwageneinsatz um 178,30 DM steigen würde. Im Falle einer nur beschränkten Übertragung des Krankentransportes und der Vorhaltung von drei eigenen Krankentransportwagen (Variante 2) stiegen die Gebühren für den Einsatz eines Rettungstransportwagens um 29,30 DM, für den Einsatz eines Krankentransportwagens um 149,00 DM und die Gebühren für den Einsatz eines Notarzteinsatzfahrzeuges um 9,40 DM. Bei einer vollständigen Übertragung des Krankentransportes ohne Vorhaltung von eigenen Krankentransportwagen (Variante 3) ergebe sich eine Steigerung der Gebühr für den Einsatz eines Rettungstransportwagens um 93,90 DM und für den Einsatz eines Notarzteinsatzfahrzeuges um 3,00 DM. Dies zeige, dass bei einer Beteiligung Dritter die Grenze der Verträglichkeit hinsichtlich der Gebührenhöhe überschritten werde; eine solche Gestaltung des Rettungsdienstes entspräche ferner nicht der Pflicht zu einer sparsamen und wirtschaftlichen Betriebsführung. Soweit der Kläger auf den im Jahr 1996 erzielten Jahresgewinn in Höhe von 1.416.156,25 DM abstelle, sei hiervon ein Betrag in Höhe von 1,4 Mill. DM in die zweckgebundenen Rücklagen eingestellt worden und der Rest in die allgemeine Rücklage. Hieraus seien in den Folgejahren u. a. notwendige Erneuerungen von Fahrzeugen finanziert worden. Zusammengefasst ergebe sich, dass der im Jahr 1996 besonders hohe Gewinn in den Folgejahren wegen sinkender Einsatzzahlen und steigender Personalkosten deutlich gesunken sei, und außerdem notwendige Rückstellungen und Abschreibungen zum einen wegen der drohenden Rückzahlung von Fördermitteln, zum anderen wegen der möglichen Gebührenrückerstattung an die Krankenkassen haben vorgenommen werden müssen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 26. Oktober 2000 stattgegeben. Der Beklagte habe den Antrag des Klägers auf Beteiligung am Rettungsdienst in beurteilungsfehlerhafter Weise und damit rechtswidrig abgelehnt. Der Kläger habe einen Anspruch auf erneute Entscheidung über seinen Antrag unter Beachtung der Rechtssauffassung des Gerichts.

Anspruchsgrundlage sei § 5 BbgRettG. Die dortigen Beschränkungen der Zulassung von privaten Dritten zum Rettungsdienst seien verfassungskonform. Der mit der Regelung einhergehende Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Freiheit der Berufswahl sei durch das überragende öffentliche Interesse an einem sachgerechten Funktionieren des Gesundheitswesens, insbesondere des Rettungsdienstes, gerechtfertigt. Dem Beklagten stehe bei der Entscheidung über den Antrag eines Dritten auf Beteiligung am Rettungsdienst kein Ermessen zu. Erfülle ein Bewerber die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen und greife die sog. Funktionsschutzklausel des § 5 Abs. 5 BbgRettG nicht ein, so bestehe auf die Zulassung zum Krankentransport ein Anspruch des privaten Dritten. Allerdings verbleibe dem Beklagten ein Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Frage, ob der Tatbestand der Funktionsschutzklausel erfüllt sei. Die Entscheidung enthalte planerische Elemente und fordere eine Abschätzung der künftigen Entwicklung. Das Gericht könne die Entscheidung nur daraufhin überprüfen, ob die Verwaltung im Ergebnis den maßgebenden Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt sowie die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt habe und ob die Prognose über den möglichen Verlauf der Entwicklung offensichtlich fehlerhaft sei. Nach diesem Maßstab sei die Entscheidung des Beklagten rechtswidrig. Soweit er darauf abstelle, dass es in dem Kreisgebiet keinen Bedarf an Krankentransportleistungen gebe, den er nicht selbst abdecken könne, verkenne er die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte. Die Funktionsschutzklausel des § 5 Abs. 5 BbgRettG ermögliche eine Antragsablehnung nicht schon dann, wenn der Bedarf bislang gedeckt werde, sondern erst dann, wenn bei Beteiligung eines Dritten die Verträglichkeitsgrenze überschritten werde. Dies sei insbesondere bei der Schaffung von Überkapazitäten der Fall, deren Finanzierbarkeit die Notfallrettung gefährde. Soweit der Beklagte sich hierauf beziehe, beruhe seine Schlussfolgerung auch zum insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Gerichts noch auf einer unzutreffenden und nicht hinreichenden Tatsachengrundlage. Die Prognose des Beklagten, dass eine Teilnahme des Klägers den Rettungsdienst defizitär gestalten und zwangsläufig zu Gebührenerhöhungen führen werde, sei nicht nachvollziehbar. Vielmehr habe der Beklagte seit Übernahme des Rettungsdienstes in Eigenregie Anfang 1995 Überschüsse in Millionenhöhe erwirtschaftet, die zukünftig voraussichtlich weiter anwachsen würden, da eine Gebührensenkung nach Angaben des Beklagten nicht beabsichtigt sei. Angesichts der tatsächlichen Gewinnsituation könne sich der Beklagte nicht darauf berufen, dass bei einer Teilnahme des Klägers am Rettungsdienst die Verträglichkeitsgrenze überschritten sei. Dies zeige auch der vom Beklagten vorgelegte Variantenvergleich. Der Rettungsdienst des Beklagten sei außerdem wegen bislang nur unzureichend eingehaltener Hilfsfristen nicht hinreichend funktionsfähig. Die im Landesrettungsdienstplan geforderte Hilfsfrist von 15 Minuten bei Notfalleinsätzen sei im Jahr 1995 nur zu 81,9 % und ansteigend bis zum Jahre 1999 in 90,7 % der Fälle eingehalten worden, wobei nach den eigenen Angaben des Beklagten die Quote mindestens 95 % betragen müsse. Insofern sei bei der zukünftigen Planung insbesondere zu bewerten, ob ein geringerer Einsatz von Rettungstransportwagen für Krankentransporte hier Abhilfe schaffen könne.

Der Beklagte begehrt mit der vom Senat zugelassenen Berufung eine Änderung des erstinstanzlichen Urteils. Zur Begründung macht er geltend, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht die Voraussetzungen des § 5 Abs. 5 BbgRettG verneint habe. Bei der Prognose der Entwicklung der Kosten- und Ertragslage müsse berücksichtigt werden, dass bei einem Verzicht auf die in den zurückliegenden Jahren erwirtschafteten Erlöse aus den Krankentransporten die Ergebnisse des Eigenbetriebes in erheblichem Maße defizitär gewesen wären. Nennenswerte Einsparungen seien durch die Aufgabe des Teilbetriebs "Krankentransport" nicht zu realisieren. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien in den zurückliegenden Jahren keine "Überschüsse in Millionenhöhe" erwirtschaftet worden. Richtig sei allerdings, dass der Eigenbetrieb bis 1999 Überschüsse in Höhe von 2.369.700,00 DM erwirtschaftet habe. Soweit hiervon Rücklagen gebildet worden seien, verkenne das Verwaltungsgericht, dass diese als Bestandteil des Eigenkapitals gesondert auszuweisen seien und dem Ziel der Vermögenserhaltung dienten. Die Rücklagen seien betriebswirtschaftlich gesehen Gegenposten zu den auf der Aktivseite der Bilanz ausgewiesenen Vermögensgegenständen. Bis 1999 seien Investitionen in einem Umfang von rund 2.695.000,00 DM getätigt worden, deren Finanzierung ganz überwiegend aus Eigenmitteln erfolgt sei. Ohne die Gewinne aus der Vergangenheit hätten die notwendigen Investitionen nur über die Aufnahme von Krediten finanziert werden können. Insoweit diene die Bildung von Rücklagen dem Ziel der Vermögenserhaltung und der Eigenkapitalstärkung des Eigenbetriebes. Die Rücklage sei auch weiterhin erforderlich, um den veralteten Fuhrpark durch neue Fahrzeuge ersetzen zu können. So sei es in absehbarer Zukunft notwendig, 10 Rettungstransportwagen, 5 Krankentransportwagen und 4 Notarzteinsatzfahrzeuge mit der Rücklage zu finanzieren. Mit den erhobenen Gebühren lasse sich aber die Neuanschaffung von nicht abgeschriebenen Fahrzeugen nicht finanzieren. Bezogen auf die Einhaltung der Hilfsfristen verkenne das Verwaltungsgericht, dass in der Verordnung über den Landesrettungsdienstplan im Lande Brandenburg lediglich geregelt sei, dass die Hilfsfrist in der Regel der Einsätze nicht mehr als 15 Minuten betragen solle; hieraus könne entgegen den Annahmen in dem eingeholten Gutachten vom 7. Juni 2000 (sog. forplan-Gutachten) nicht gefolgert werden, dass die Frist in 95 % aller Fälle eingehalten werden müsse. Im Übrigen zeige sich anhand der Statistiken, dass die entsprechende Quote über die Einhaltung der Hilfsfrist von 15 Minuten in den zurückliegenden Jahren kontinuierlich gestiegen sei. Die Vermutung des Klägers, dass durch den Einsatz von Rettungsdienstwagen zu Zwecken des Krankentransportes die Notfallrettung in Gefahr gerate, treffe nicht zu. Zu Überschreitungen der Hilfsfristen komme es u.a. durch sich überschneidende Einsatzanforderungen von Rettungstransportwagen (sog. Duplizitätseinsätze). Im Ergebnis würde durch die Zulassung des Klägers zum Krankentransport das öffentliche Interesse an einem funktionierenden Rettungsdienst beeinträchtigt und die Verträglichkeitsgrenze überschritten. Eine wirtschaftliche Auslastung der vorzuhaltenden sachlichen und personellen Mittel für die Notfallrettung wäre nicht mehr gewährleistet und würde in der Folge zu überhöhten und wirtschaftlich nicht mehr gerechtfertigten Gebühren für den Rettungseinsatz führen. Zur Ertragslage des Rettungsdienstes verweist der Beklagte ferner darauf, dass gemäß der mit den Kostenträgern geschlossenen Vereinbarung im laufenden Jahr 2003 die in den Jahren 1997 bis 2001 gebildeten Rückstellungen und die in den Jahren 1996 bis 2001 erwirtschafteten Gewinne aufgelöst und an die Kostenträger zurückgeflossen seien.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 26. Oktober 2000 aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung und führt unter Wiederholung und Vertiefung seines bisherigen Vertrags aus, dass nach den vom Beklagten vorgelegten Zahlen der Rettungsdienst im Landkreis ... bei einer Zulassung des Klägers zum Krankentransport nicht in seinem Bestand gefährdet sei. Der Betrieb habe beträchtliche Millionengewinne erwirtschaftet und hierfür Rückstellungen gebildet. Es bleibe im Übrigen dabei, dass im Landkreis ... die Hilfsfrist von 15 Minuten nur unzureichend eingehalten werde. Nach dem vom Beklagten selbst in Auftrag gegebenen Gutachten beruhe dies u. a. darauf, dass die Rettungswagen des Landkreises in erheblichem Umfange für bloße Krankentransportfahrten eingesetzt würden, für die aber keine besonders ausgerüsteten und auch im Einsatz kostspieligen Rettungswagen erforderlich seien und die für diese Zeit für einen evtl. Notfalleinsatz nicht zur Verfügung stünden. Ein Grund für die überlangen Hilfszeiten im Landkreis ... liege deshalb in der insoweit zweckentfremdeten Nutzung der Rettungsdienstwagen. Durch eine Zulassung des Klägers zum Krankentransport könne der Beklagte insoweit entlastet und die Hilfsfristen für die Notfallrettung verbessert werden. An der Einschätzung der wirtschaftlichen Lage des Betriebes könne auch die Auflösung der Rücklagen zugunsten der Krankenkassen gemäß der vom Beklagten vorgelegten Vereinbarung nichts ändern, denn diese Rücklagen seien längst in die Bilanzen eingestellt worden und könnten die dennoch angefallenen Jahresgewinne nicht reduzieren.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte sowie auf die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge und weiteren Unterlagen verwiesen, insbesondere auf den Rettungsdienstbereichsplan des Landkreises ... vom 1. November 2001, ferner auf die Jahresstatistiken zum Rettungsdienst im Land Brandenburg für die Jahre 2001 bis 1998, ferner auf die Jahresstatistiken zum Rettungsdienst des Landkreises ... für die Jahre 2002 bis 1995, auf die Abschlussprüfungen der WRG - Wirtschaftsberatungs- und Revisionsgesellschaft mbH - über den Rettungsdienst des Landkreises ... für die Jahre 2001 bis 1999, auf ein vom Beklagten in Auftrag gegebenes Gutachten der ...mbH vom 7. Juni 2000 zur Analyse der Struktur des bodengebundenen Rettungsdienstes und Erarbeitung von Schlussfolgerungen zur Optimierung der Hilfsfristsituation unter Einbeziehung einer geplanten Rettungshubschrauberstation (forplan-Gutachten) sowie auf die zum 1. Januar 2003 in Kraft getretene Satzung des Landkreises ... über die Erhebung von Benutzungsgebühren für Leistungen des Rettungsdienstes - Gebührensatzung Rettungsdienst Landkreis ... - vom 19. Dezember 2002.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Recht unter Aufhebung des Bescheids vom 19. Juli 1995 und des Widerspruchsbescheids vom 25. Juli 1995 verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Zulassung zum Rettungsdienst unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Die Ablehnung der Genehmigung zur Teilnahme am Krankentransport ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinem durch Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 49 Abs. 1 Satz 1 BbgVerf geschützten und hier durch § 5 des Brandenburgischen Rettungsdienstgesetzes vom 8. Mai 1992 (- BbgRettG -, GVBl. I S. 170, zuletzt geändert durch Gesetz vom 28. Juni 1999, GVBl. I S. 261) konkretisierten Recht der Berufsfreiheit. Der Beklagte hat seiner (ausschließlich) auf § 5 Abs. 5 BbgRettG gestützten ablehnenden Entscheidung eine fehlerhafte Prognose über die Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen Rettungsdienst zu Grunde gelegt. Da dem Beklagten bei dieser Entscheidung ein - hier nicht auf ein bestimmtes Entscheidungsergebnis verengter - Prognosespielraum verbleibt, war er antragsgemäß zur Neubescheidung zu verpflichten.

Im Einzelnen ergibt sich dies aus Folgendem:

1. a)

Das Brandenburgische Rettungsdienstgesetz weist den Landkreisen und kreisfreien Städten gemäß § 2 Abs. 1 BbgRettG den Rettungsdienst als öffentliche Aufgabe der Gesundheitsvorsorge und der Gefahrenabwehr zu. Der Rettungsdienst umfasst nach § 1 Abs. 2 BbgRettG die bedarfsgerechte und flächendeckende Notfallrettung, den sog. qualifizierten, d. h. betreuungspflichtigen Krankentransport im Sinne des § 2 Abs. 3 BbgRettG (um den es hier geht) sowie die Sofortreaktion in besonderen Fällen. Die Gesamtheit der Leistungen des Rettungsdienstes bildet eine organisatorische Einheit, die nach den Vorgaben des auf Landesebene durch Rechtsverordnung erlassenen Landesrettungsdienstplans im Sinne des § 4 Abs. 2, 3 BbgRettG (s. hierzu die Verordnung über den Landesrettungsdienstplan des Landes Brandenburg vom 24. Februar 1997, GVBl. II S. 106) in den einzelnen Rettungsdienstbereichen, für die die Landkreise und kreisfreien Städte als Träger des Rettungsdienstes verantwortlich sind, auf der Grundlage von Rettungsdienstbereichsplänen gemäß § 4 Abs. 4 BbgRettG zu planen und durchzuführen ist (s. insoweit den Rettungsdienstbereichsplan des Landkreises ... vom 1. November 2001). Einerseits ist hierbei entsprechend der gesetzlichen Aufgabenzuweisung die flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit den Leistungen des Rettungsdienstes innerhalb der erforderlichen Hilfsfristen (vgl. § 4 Abs. 3 Nr. 3 BbgRettG) sicherzustellen, es sind gemeinsame Rettungsleitstellen einzurichten, die die Leistungen des gesamten Rettungsdienstes lenken und koordinieren (§ 4 Abs. 1, § 8 BbgRettG), und es ist für die notwendige Anzahl von Rettungswachen an geeigneten Standorten sowie deren personelle Besetzung und sachliche Ausstattung Sorge zu tragen (vgl. § 4 Abs. 4 Nr. 1 bis 3 BbgRettG). Andererseits ist unter Berücksichtigung der Einsatzzahlen, der Eintreffzeiten und Dauer der Einsätze eine effektive Auslastung der vorzuhaltenden Rettungsmittel und des Personals anzustreben, um die Wirtschaftlichkeit des Rettungsdienstes zu gewährleisten (vgl. die Konkretisierung der "Funktionsfähigkeit" des Rettungsdienstes in § 5 Abs. 5 Satz 2 BbgRettG). Die Kosten des Rettungsdienstes haben die Träger des Rettungsdienstes gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 BbgRettG auf der Grundlage einer leistungsfähigen und qualitätssichernden Organisation sowie einer sparsamen und wirtschaftlichen Betriebsführung des Rettungsdienstes zu tragen. Für die Leistungen des Rettungsdienstes erheben die Träger nach näherer Maßgabe des § 10 Abs. 2 BbgRettG einheitlich von allen Personen, die den Rettungsdienst in Anspruch nehmen, Benutzungsgebühren.

Das Land Brandenburg hat somit darauf verzichtet, den Rettungsdienst in die Bereiche der Notfallrettung (einschließlich der Sofortreaktion in besonderen Fällen) einerseits und des qualifizierten Krankentransports andererseits zu trennen und die jeweiligen Bereiche unterschiedlichen Regelungen hinsichtlich der Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung zu unterwerfen (vgl. demgegenüber etwa die Regelung im Land Berlin, § 2 Abs. 4 und § 5 Abs. 1 und Abs. 2 des Berliner Rettungsdienstgesetzes, wonach Notfallrettung und Krankentransport organisatorisch getrennt und nur die Notfallrettung als Ordnungsaufgabe wahrgenommen wird). Vielmehr werden nach dem hiesigen Rettungsdienstgesetz im Land Brandenburg die Leistungen der Notfallrettung und des qualifizierten Krankentransportes aus Qualitäts-, Effektivitäts- und Wirtschaftlichkeitserwägungen in funktionaler und organisatorischer Einheit durchgeführt. Die medizinisch begründete Forderung, jeden Notfall in der Regel innerhalb einer höchsten 15-Minuten-Frist (Hilfsfrist) nach Eingang der Notfallmeldung in der Leitstelle rettungsdienstlich zu versorgen (vgl. § 7 Abs. 1 Rettungsdienstplan-VO) bzw. in einem angemessenen Zeitraum einen Krankentransport durchzuführen, verlangt insbesondere in einem Flächenstaat wie dem Land Brandenburg, das nach Mecklenburg-Vorpommern mit 88 Einwohnern pro km2 die im Vergleich der Bundesländer geringste Bevölkerungsdichte auf weist (s. Übersicht des Statistischen Bundesamtes unter www.destatis.de), ein dichtes Netz von Rettungswachen, in denen im erforderlichen Umfang fachlich qualifiziertes Personal sowie Rettungsfahrzeuge und Rettungsausrüstungen vorzuhalten sind. Die organisatorische Verzahnung von Notfallrettung und Krankentransport ist unter diesen Verhältnissen geboten, um einerseits das öffentliche Interesse an der flächendeckenden Versorgung mit Leistungen des Krankentransportes auch im ländlichen Raum sicherzustellen und andererseits die notwendige Auslastung der für die Notfallrettung bedarfsgerecht und flächendeckend vorzuhaltenden Rettungsmittel sowie des hierfür erforderlichen Personals sicherzustellen und damit zu gewährleisten, dass diese Leistungen entsprechend § 10 Abs. 1 BbgRettG bei sparsamer und wirtschaftlicher Betriebsführung erbracht werden (vgl. zu alledem bereits Urteil des erkennenden Senats vom 21. August 1997 - 4 A 164/95 -, VwRR MO 1998, 18 ff.).

b)

Die Teilnahme von Hilfsorganisationen und privaten Dritten an dem einheitlich als öffentliche Aufgabe durchzuführenden Rettungsdienst erfolgt nach dem Brandenburgischen Rettungsdienstgesetz in Form der Beteiligung an dem öffentlichen Rettungsdienst. Gemäß § 5 Abs. 1 BbgRettG kann der Träger des Rettungsdienstes nach näherer Maßgabe der nachfolgenden Bestimmungen "die Durchführung des Rettungsdienstes" (also nicht die Aufgabe selbst) auf Hilfsorganisationen und private Dritte übertragen. Das Brandenburgische Rettungsdienstgesetz enthält demgemäß, anders als die Rettungsdienstgesetze einiger anderer Bundesländer, keine Regelungen für Leistungen des Rettungsdienstes durch Private, die "außerhalb" des öffentlichen Rettungsdienstes erbracht werden (vgl. demgegenüber etwa §§ 14 ff. Rettungsdienstgesetz Mecklenburg-Vorpommern; §§ 18 ff. Rettungsdienstgesetz Nordrhein-Westfalen - das daneben in § 13 allerdings auch die Möglichkeit einer Beteiligung Privater am öffentlichen Rettungsdienst vorsieht - und § 3 Abs. 1, § 5 des Berliner Rettungsdienstgesetzes, wonach Private als Unternehmer Leistungen des Rettungsdienstes in eigener Verantwortung erbringen). Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 BbgRettG handeln die am Rettungsdienst Beteiligten vielmehr nach den Anweisungen des Trägers des Rettungsdienstes. Wollen private Dritte an der Notfallrettung und am Krankentransport teilnehmen, so bedürfen sie also nicht nur einer Genehmigung nach § 5 Abs. 3 BbgRettG, sondern müssen auch in das System des (öffentlichen) Rettungsdienstes integriert werden (vgl. auch § 5 Abs. 4 Nr. 4 BbgRettG, wonach in der Genehmigung die Zusammenarbeit mit der Rettungsleitstelle und mit anderen Leistungsträgern zu regeln ist). Die einheitliche Struktur und Organisation des Rettungsdienstes auch im Falle einer Wahrnehmung durch Hilfsorganisationen oder private Dritte kommt ferner durch die - seit dem ersten Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Rettungsdienstgesetzes vom 28. Juni 1999 (GVBl. I S. 261) in ihrer jetzigen Form geltenden - gesetzlichen Regelungen über die Finanzierung des Rettungsdienstes nach § 10 BbgRettG zum Ausdruck. Demnach erheben die Träger des Rettungsdienstes für die Leistungen des Rettungsdienstes, die sie selbst oder die von ihnen beteiligten Hilfsorganisationen, Feuerwehren und privaten Dritten erbringen, einheitlich von allen Personen, die den Rettungsdienst in Anspruch nehmen, Benutzungsgebühren (§ 10 Abs. 2 Satz 1 BbgRettG).

Private Dritte erbringen also im Falle einer Beteiligung und Eingliederung in den Rettungsdienst nicht etwa eine eigene, von ihnen im Außenverhältnis liquidierbare Leistung gegenüber den Personen, die den Rettungsdienst in Anspruch nehmen, sondern handeln für den Träger des Rettungsdienstes. Ob sie insoweit als Verwaltungshelfer zu qualifizieren sind (so etwa § 13 Abs. 2 des nordrhein-westfälischen Rettungsdienstgesetzes), kann hier dahinstehen; jedenfalls werden sie nach der gesetzlichen Ausgestaltung im Land Brandenburg im Falle einer Genehmigung ihrer Teilnahme nicht selbständig neben dem öffentlichen Rettungsdienst tätig, sondern als ein Teil des insgesamt als eine Art Verwaltungsmonopol (vgl. zum Begriff OVG Saarland, Urteil vom 26. Oktober 1999 - 2 R 12/98 -, zitiert nach juris) in der Regie und der Verantwortung des Trägers organisierten öffentlichen Rettungsdienstes. Die Durchführung von Rettungsdienstleistungen außerhalb dieses "geschlossenen" Systems ist im BbgRettG nicht vorgesehen.

Diese Regelung über die Art der Einbindung Privater in den öffentlichen Rettungsdienst begegnet keinen Bedenken. Der Landesgesetzgeber ist nicht etwa von Verfassung wegen verpflichtet, ein "duales System" des Rettungsdienstes zu gewährleisten, welches dem Privaten als selbständigem Unternehmer auf eigene Rechnung und Verantwortung außerhalb des (öffentlichen) Rettungsdienstes die Erbringung von Leistungen des Rettungsdienstes - wenn auch nach Durchführung eines besonderen Genehmigungsverfahrens - erlaubt. Er kann sich vielmehr für ein ausschließlich öffentliches Rettungsdienstwesen als die von ihm als sachgerecht eingeschätzte Organisationsform entscheiden und den Privaten, der die Teilnahme am Rettungsdienst begehrt, in dieses System eingliedern (sog. Integrationsmodell).

Er hat hierbei allerdings in gleicher Weise wie die Länder, die ein sog. duales System kennen, die Grundrechte des Privaten zu beachten und unterliegt - unbeschadet der gegebenenfalls unterschiedlichen Ausgestaltung der Zulassungsvoraussetzungen - im Grundsatz bei der Prüfung eines Zulassungsbegehrens keinen weniger strengen Anforderungen hinsichtlich der Berücksichtigung der Berufsfreiheit des Betroffenen (vgl. auch insoweit Urteil des erkennenden Senats vom 21. August 1997 a.a.O.).

2.

Die Anforderungen an die Entscheidung über die Beteiligung eines privaten Dritten an dem öffentlichen Rettungsdienst ergeben sich im Einzelnen aus § 5 BbgRettG. Nach § 5 Abs. 1 BbgRettG kann der Träger des Rettungsdienstes die Durchführung des Rettungsdienstes u.a. auf private Dritte übertragen, soweit diese die notwendigen Voraussetzungen erbringen. Bezogen auf private Leistungserbringer knüpft § 5 Abs. 3 Satz 1 BbgRettG die Teilnahme am Rettungsdienst an eine Genehmigung des jeweiligen Trägers des Rettungsdienstes, wobei § 5 Abs. 3 Satz 2 BbgRettG bestimmte Anforderungen an die Sicherheit, Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit und fachliche Eignung des Privaten stellt. Außerdem ist nach § 5 Abs. 5 Satz 1 BbgRettG die Genehmigung zu versagen, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das öffentliche Interesse an einem funktionierenden Rettungsdienst im Sinne von § 2 des Gesetzes beeinträchtigt wird (sog. Funktionsschutzklausel).

a)

Aus dieser Regelung ergibt sich zunächst, wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen und der Senat bereits entschieden hat, im Rahmen der notwendigen verfassungskonformen Auslegung jedenfalls für die Teilnahme privater Dritter am Krankentransport ein Anspruch auf Genehmigung, soweit die Erteilungsvoraussetzungen des § 5 Abs. 3 BbgRettG erfüllt sind und eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen Rettungsdienst nicht zu besorgen ist (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 1997 a.a.O.; s. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1995 - 3 C 10/94 -, Buchholz 418.15 Rettungswesen Nr. 5). Da zu dem Berufsbild des Krankentransportunternehmers auch die Durchführung des sog. qualifizierten Krankentransports gehört (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1995 - 3 C 10.94 -, a.a.O.), wird in die Berufs(wahl-)freiheit nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 49 Abs. 1 Satz 1 BbgVerf eingegriffen, wenn dem Privaten dieser Bereich des Rettungsdienstes aus Gründen vorenthalten wird, die er nicht beeinflussen kann. Wenn der Private zuverlässig und leistungsfähig ist und er damit die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllt, so liegt es nicht in dem (freien) Ermessen der Behörde, ob der Private den Krankentransport als Leistung des Rettungsdienstes durchführen darf. Der grundrechtlich abgesicherte Anspruch auf berufliche Betätigung kann vielmehr nur durch einen gesetzlichen Versagungsgrund eingeschränkt werden, der der Verwaltung kein Ermessen einräumt, sondern die Grundrechtsbeschränkung selbst abschließend regelt. Im Lichte der Bedeutung der Berufsfreiheit ist daher § 5 Abs. 1 BbgRettG in der Weise auszulegen, dass dem privaten Unternehmer, der den Krankentransport durchführen will, dieser Bereich des Rettungsdienstes zu übertragen "ist", wenn keine Versagungsgründe nach § 5 Abs. 3 und 5 BbgRettG vorliegen.

b)

Der - vom Beklagten allein in Bezug genommene - Versagungsgrund nach § 5 Abs. 5 Satz 1 BbgRettG erfordert dabei eine Prognose darüber, ob zu erwarten ist, dass durch den Gebrauch der Genehmigung das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst beeinträchtigt wird, wobei nach Satz 2 der Vorschrift insbesondere die flächendeckende Vorhaltung und Auslastung im Rettungsdienstbereich zu berücksichtigen und insoweit auch die Einsatzzahlen, die Eintreffzeiten und Dauer der Einsätze sowie die Entwicklung der Kosten- und Ertragslage zugrunde zu legen sind. In unmittelbarem Zusammenhang hiermit ist die Regelung in § 10 Abs. 1 BbgRettG zu sehen, wonach die Träger des Rettungsdienstes die Kosten für die ihnen obliegende Aufgabe "auf der Grundlage einer leistungsfähigen und qualitätssichernden Organisation sowie einer sparsamen und wirtschaftlichen Betriebsführung des Rettungsdienstes" zu tragen haben.

Es gehört hiernach zur Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes, dass die bedarfsgerechte und flächendeckende Versorgung im Rettungsdienstbereich im Sinne des § 1 Abs. 2 BbgRettG sichergestellt ist und der Rettungsdienst wirtschaftlich arbeitet. Nach der gesetzgeberischen Vorstellung sollen Überkapazitäten verhindert werden, die die Finanzierung der Notfallrettung und die Wirtschaftlichkeit des Rettungswesens insgesamt beeinträchtigen (vgl. zur Funktionsbeeinträchtigung des Rettungsdienstes durch Überkapazitäten auch BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, NVwZ-RR 2000, 213 ff.). Demgemäß ist in der gesetzlichen Begründung zu dem Genehmigungsversagungsgrund des § 5 Abs. 5 BbgRettG darauf hingewiesen worden, dass durch die Funktionsschutzklausel die unkoordinierte Schaffung zusätzlicher Kapazitäten ausgeschlossen werden solle, die eine sinnvolle Auslastung der für den Rettungsdienst eingesetzten Kapazitäten einschränkten (vgl. LT-Drucksache 1/629, S. 8). Der Aspekt der Wirtschaftlichkeit des Rettungsdienstes hat zusätzliche Bedeutung erlangt durch das erste Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Rettungsdienstgesetzes vom 28. Juni 1999 (GVBl. I S. 261), mit dem die Regelung des § 10 über die Finanzierung des Rettungsdienstes neu gefasst und unter Betonung der wirtschaftlichen und sparsamen Betriebsführung (Abs. 1) die Kosten-Leistungsrechnung als Grundlage für die Ermittlung der Benutzungsgebühren und insoweit eine Beteiligung der Krankenkassen eingeführt worden ist (vgl. Abs. 2 ff. der Vorschrift). Ziel dieser Neuregelung war es nach der Begründung des Gesetzentwurfs gerade, die Wirtschaftlichkeit angesichts der schwierigen Finanzprobleme der gesetzlichen Krankenversicherung entsprechend dem (Bundes-) Gesetz zur Stärkung der Finanzgrundlagen der gesetzlichen Krankenversicherung in den neuen Ländern vom 24. März 1998 zu verbessern (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-Drs. 2/5992, S. 1).

Die mit einer solchen Funktionsschutzklausel einhergehende Beschränkung der freien Berufswahl des privaten Unternehmers ist mit Blick auf die besondere Gemeinwohlbedeutung eines effektiven und finanzierbaren Krankentransportwesens als Teil des Rettungsdienstes hinreichend gerechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, NVwZ-RR 2000, 213 ff.; Urteil vom 26. Oktober 1995 - 3 C 10/94 -, Buchholz 418.15 Rettungswesen Nr. 5; Urteil des erkennenden Senats vom 21. August 1997 - 4 A 164/95 -, a.a.O.). Da die Vorhaltung der Leistungen des Rettungsdienstes zur flächendeckenden und bedarfsgerechten Versorgung im Bereich der Notfallrettung einerseits und im Bereich des Krankentransportes andererseits einen erheblichen finanziellen Aufwand erfordert, müssen die vorgehaltenen personellen und sachlichen Mittel ausreichend ausgelastet werden können, damit die Leistungen zu tragbaren Kosten erbracht werden können. Dies gilt insbesondere dann, wenn es zur Sicherstellung der Notfallrettung, nämlich des effektiven und wirtschaftlichen Einsatzes der hierfür zur flächendeckenden und bedarfsgerechten Versorgung in den Rettungswachen vorzuhaltenden Ausrüstung und des hierfür benötigten Personals erforderlich ist, unter Einsatz und Auslastung dieser Mittel - soweit dadurch nicht die Notfallrettung beeinträchtigt wird - auch Krankentransporte durchzuführen.

Allerdings muss der Versagungsgrund des § 5 Abs. 5 BbgRettG selbst in einer Weise ausgelegt werden, die der Bedeutung der Berufsfreiheit und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht wird. Da der Landesgesetzgeber einerseits die Träger des Rettungsdienstes verpflichtet, eine bedarfsgerechte und flächendeckende Versorgung zu gewährleisten, andererseits aber auch privaten Dritten die Möglichkeit einer Teilnahme an dem Rettungsdienst über § 5 BbgRettG eröffnet hat und bei der Zulassungsentscheidung neben dem Auslastungsgrad auch die Kosten- und Ertragslage des Rettungsdienstes zu berücksichtigen ist, kann nicht schon ein hinreichend durch den Träger des Rettungsdienstes mit eigenen Mitteln gedeckter Bedarf - also der vom Gesetzgeber ohnehin vorausgesetzte "Normalzustand" (vgl. § 1 Abs. 2 BbgRettG) - ausreichen, um auf Dauer zu einem Funktionsschutz und damit zu einer Versagung des Teilhabeanspruchs des Privaten zu führen. Die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes ist vielmehr nach dem Brandenburgischen Rettungsdienstgesetz und unter Berücksichtigung des grundrechtlich abgesicherten Teilhaberechts des Privaten, der eine reale Beteiligungsmöglichkeit haben muss, erst dann beeinträchtigt, wenn durch die Teilnahme des privaten Dritten die Verträglichkeitsgrenze überschritten wird (Urteil des Senats vom 21. August 1997, a. a. O.; vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 17. Februar 2003 - 11 LA 323/02 -, NordÖR 2003, 158 ff., und Beschluss vom 19. Juni 2000 - 11 M 1026/00 -, NdsVBl 2000, 274 ff.; OVG Saarland, Urteil vom 26. Oktober 1999 - 2 R 12/98 -, zitiert nach juris; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 21. Februar 1997 - 10 S 3346/96 -, NZV 1997, 287 ff., und Urteil vom 22. Oktober 1996 - 10 S 8/96 -, NVwZ-RR 1998, 110 ff.; Bay. VGH, Urteil vom 8. November 1995 - 4 B 95.1221 -, BayVBl. 1996, 176 ff.). Für die Bestimmung der Grenze der Verträglichkeit macht es keinen durchgreifenden Unterschied, ob der Rettungsdienst ausschließlich öffentlich organisiert ist oder in der Form eines sog. dualen Systems, bei dem der private Anbieter im Falle seiner Zulassung neben den öffentlichen Rettungsdienst tritt. In beiden Fällen wird der vorhandene, sich durch das Hinzutreten eines Privaten nicht vergrößernde Bedarf an Dienstleistungen des Rettungsdienstes, der mit den sachlichen und personellen Mitteln des Trägers abzudecken ist, je nach Umfang der Zulassung des Privaten vermindert. Hierdurch wird die Grenze der Verträglichkeit für den öffentlichen Rettungsdienst überschritten, wenn durch die Genehmigung an den privaten Unternehmer zur Durchführung des Krankentransportes solche Überkapazitäten geschaffen werden, die entweder die Finanzierbarkeit der Notfallrettung selbst beeinträchtigen, weil zur wirtschaftlichen Auslastung der hierfür vorzuhaltenden sachlichen und personellen Mittel auch Einsätze im Krankentransport übernommen werden müssen, oder - unabhängig hiervon - zu kostenträchtigen Strukturen führen, die den Träger des Rettungsdienstes übermäßig belasten bzw. zu überhöhten und wirtschaftlich nicht gerechtfertigten Gebühren führen würden (Urteil des erkennenden Senats vom 21. August 1997, a.a.O.).

Soweit das Bundesverwaltungsgericht mit Blick auf das Hessische Rettungsdienstgesetz und die dortige - von der hiesigen Regelung abweichende - Funktionsschutzklausel die Auslegung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs für mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar gehalten hat, wonach schon die Bedarfsgrenze als Versagungsgrund ausreicht (BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 10/98 -, NVwZ-RR 2000, 213; Hess. VGH, Urteil vom 27. Januar 1997 - 11 UE 796/94 -, ESVGH 47, 137 ff.; ähnlich OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 7. Mai 2002 - 7 A 11626/01 -, zitiert nach juris; OVG NW, Beschluss vom 22. Oktober 1999 - 13 A 5617/98 -, NWVBL. 2000, 103 ff.), steht dies einem entsprechenden Verständnis der hier in Rede stehenden landesrechtlichen Funktionsschutzklausel nicht entgegen, weil das Brandenburgische Rettungsdienstgesetz zum einen neben der Bedarfsdeckung auch auf die Kosten- und Ertragslage und durch § 10 Abs. 1 BbgRettG auf den Grundsatz einer wirtschaftlichen und sparsamen Betriebsführung abstellt und zum anderen eine tatsächliche Teilhabemöglichkeit eines privaten Dritten, wie sie von § 5 BbgRettG eingeräumt werden soll, der Sache nach nur in Betracht kommt, wenn nicht erst bei einem Bedarf im Sinne einer tatsächlichen "Versorgungslücke" eine Zulassung von privaten Dritten ermöglicht wird, sondern auch und schon dann, wenn unter Berücksichtigung der in § 5 Abs. 5 Satz 2 BbgRettG aufgezeigten Aspekte die Funktionsfähigkeit des öffentlichen Rettungsdienstes gewahrt bleibt.

Demgemäß hat der Senat bereits entschieden und hält daran fest, dass der Träger des Rettungsdienstes in Bezug auf die Wirtschaftlichkeit des Rettungsdienstes nicht nur eine kurzfristige Betrachtung anzustellen hat, sondern in bestimmten Zeitabständen gehalten ist zu entscheiden, ob die Leistungen des Rettungsdienstes unter Einbeziehung privater Unternehmer, wozu allerdings auch die Hilfsorganisationen gehören, wirtschaftlich erbracht werden können und durch die Teilnahme anderer Leistungserbringer am Rettungsdienst gegebenenfalls sogar Einsparungen möglich sind. Die verfassungsrechtlich gebotene und von der gesetzlichen Regelung des § 5 BbgRettG intendierte Teilnahme privater Dritter am Rettungsdienst erfordert eine Organisationsentscheidung und - auch bei zu einem bestimmten Zeitpunkt gedecktem Bedarf - eine Überprüfung, ob private Dritte neben den oder anstelle der bisherigen Leistungserbringer den Krankentransport ebenso effektiv und wirtschaftlich durchführen können. Gegebenenfalls sind die Leistungen des Rettungsdienstes - jedenfalls soweit es den Krankentransport betrifft - neu auszuschreiben, wobei eine Einbeziehung privater Krankentransportunternehmer insbesondere hinsichtlich desjenigen Teils von Krankentransportleistungen zu prüfen ist, der nicht zur effektiven Auslastung der für die Notfallrettung vorzuhaltenden personellen und sachlichen Mittel erforderlich ist und deshalb dem Träger vorbehalten bleiben muss, der die Notfallrettung durchführt (vgl. Urteil des Senats vom 21. August 1997, a.a.O.; s. auch das Informationsschreiben des Ministeriums für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Frauen des Landes aus Juni 2001 zur Beteiligung privater Hilfsorganisationen und sonstiger privater Dritter an der Durchführung des Rettungsdienstes gemäß § 5 BbgRettG; ferner Evers, Die Ausschreibung rettungsdienstlicher Leistungen, LKV 2002, 164 ff.).

c)

Bei der hiernach gebotenen behördlichen Beurteilung des Versagungsgrundes nach § 5 Abs. 5 BbgRettG ist dem Träger des Rettungsdienstes ein Prognosespielraum eingeräumt, der nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung zugänglich ist. Nach § 5 Abs. 5 Satz 1 BbgRettG ist eine Prognose darüber erforderlich, ob "zu erwarten ist", dass durch den Gebrauch der Genehmigung das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, also bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienst beeinträchtigt wird. Die Prognoseentscheidung enthält hinsichtlich der zukünftigen Entwicklung des Bedarfs und der organisatorischen und wirtschaftlichen Auswirkungen einer - gegebenenfalls beschränkten - Beteiligung Privater wertende und planerische Elemente, die das Gericht nicht anstelle der zuständigen Behörde selbst einschätzen darf. Es hat die auf diesen Versagungsgrund gestützte Ablehnung nur daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde bei ihrer Entscheidung den zutreffenden Maßstab zugrunde gelegt und den entscheidungserheblichen Sachverhalt richtig und vollständig ermittelt hat und ob die Prognose der Behörde über den möglichen Verlauf der Entwicklung offensichtlich fehlerhaft ist. Es kann die der Behörde obliegende Entscheidung nicht selbst treffen (BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, NVwZ-RR 2000, 213 ff.; OVG Lüneburg, Beschluss vom 19. Juni 2000 - 11 M 1026/00 -, NdsVBl 2000, 274 ff.; OVG Saarland, Urteil vom 26. Oktober 1999 - 2 R 12/98 -, zitiert nach juris; VGH Bad.-Würt., Beschluss vom 21. Februar 1997 - 10 S 3346/96 -, NZV 1997, 287 ff; ferner Urteil des erkennenden Senats vom 21. August 1997, a. a. O., m. w. Nachw; vgl. auch - zur Taxengenehmigung - BVerwGE 64, 238 ff., 242; BVerwGE 79, 208 ff., 213 f.; BVerwGE 82, 295 ff., 300, 302).

d)

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Überpüfung der behördlichen Prognoseentscheidung nach § 5 Abs. 5 BbgRettG ist dabei der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Tatsachengerichts (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1995 - 3 C 10/94 -, Buchholz 418.15 Rettungswesen Nr. 5 S. 32; OVG Saarland, Urteil vom 26. Oktober 1999 - 2 R 12/98 -, zitiert nach juris; Hess. VGH, Urteil vom 27. Januar 1997 - 11 UE 796/94 -, zitiert nach juris; s. auch - zum maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Überprüfung von behördlichen Prognoseentscheidungen im Personenbeförderungsrecht - BVerwGE 82, 260 ff.; BVerwGE 79, 208, 214).

Hieraus ergibt sich, dass in einem gerichtlichen Verfahren auf Zulassung zum Rettungsdienst die in den ablehnenden Bescheiden zu einem bestimmten Zeitpunkt getroffene Prognoseentscheidung der Behörde nicht darauf zu überprüfen ist, ob sie unter Berücksichtigung der damaligen Sachlage tragfähig ist, sondern ob sie zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung den Anforderungen genügt, ob also zu diesem maßgeblichen Zeitpunkt eine Prognoseentscheidung vorliegt, bei der die Behörde den zutreffenden Maßstab zugrunde gelegt und den entscheidungserheblichen - aktuellen - Sachverhalt richtig und vollständig ermittelt hat und ob die Prognose der Behörde über den möglichen Verlauf der Entwicklung offensichtlich fehlerhaft ist.

Das Bundesverwaltungsgericht hat dies - bezogen auf die gerichtliche Überprüfung einer behördlichen Prognoseentscheidung im Personenbeförderungsrecht - wie folgt beschrieben (BVerwGE 79, 208, 214):

Die gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der auf eine Prognose gestützten Versagung der Taxengenehmigung hat auf die Sachlage im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz abzustellen; denn es geht um die Verpflichtung der Behörde zur Erteilung einer Genehmigung, auf die ein Rechtsanspruch besteht, wenn keine Versagungsgründe vorliegen (Urteil des Senats vom 27. November 1981 a.a.O. S. 241). Das bedeutet für die gerichtliche Entscheidung, daß die Versagung der Taxengenehmigung als Behördenentscheidung mit prognostischem Einschätzungsspielraum aufzuheben und die Behörde zu erneuter Bescheidung zu verpflichten ist, wenn das Gericht feststellt, daß die Behörde nicht alle für die Beurteilung maßgeblichen Gegebenheiten berücksichtigt hat, seien diese Gegebenheiten schon im Zeitpunkt der Behördenentscheidung vorhanden gewesen oder erst danach, nämlich bis zum Zeitpunkt der Entscheidung in der letzten Tatsacheninstanz, eingetreten. Das Gericht darf die Sache nicht in der Weise "entscheidungsreif" machen, daß es die der Behörde obliegende (prognostische) Einschätzung selbst trifft.

Ist somit für die gerichtliche Kontrolle der behördlichen Prognoseentscheidung auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen, so folgt hieraus für den Beklagten die Obliegenheit, eine einmal getroffene Prognoseentscheidung während des gerichtlichen Verfahrens in der Weise unter Kontrolle zu halten, dass ihre Tragfähigkeit auf jeweils aktueller Tatsachengrundlage überprüft und gegebenenfalls angepasst oder erneuert wird.

3.

Nach diesem Maßstab ist die bisherige ablehnende Entscheidung des Beklagten fehlerhaft. Da der Beklagte in den angefochtenen Bescheiden nicht auf einen Versagungsgrund nach § 5 Abs. 3 BbgRettG abgestellt hat und nach den von ihm im Verwaltungsverfahren eingeholten Stellungnahmen ein solcher Versagungsgrund auch nicht ersichtlich ist bzw. (soweit es bestimmte als noch unzureichend bemängelte betriebliche Anforderungen betrifft) jedenfalls durch entsprechende Auflagen in der Form einer Bedingung nach § 36 Abs. 1 2. Alt. VwVfG Bbg beseitigt werden könnte, kommt es allein darauf an, ob die Entscheidung des Beklagten zum Eingreifen des § 5 Abs. 5 BbgRettG (Funktionsschutzklausel) den gerichtlicherseits zu prüfenden Anforderungen an eine solche Entscheidung genügt. Dies ist hier nicht der Fall.

Der Beklagte hat sowohl in den angefochtenen Bescheiden als auch in dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren bislang in erster Linie darauf abgestellt, dass der Bedarf an Rettungsdienstleistungen bereits durch die von ihm selbst bzw. dem Eigenbetrieb Rettungsdienst vorgehaltenen Mittel gedeckt werden könne und durch ein Hinzutreten weiterer Leistungserbringer Überkapazitäten entstehen würden, die den Rettungsdienst letztlich defizitär gestalten und seine Funktion beeinträchtigen würden. Diese (zunächst einmal bloße) Behauptung stellt noch keine ausreichende behördliche Prognoseentscheidung dar. Vielmehr muss der Beklagte seine Einschätzung unterlegen und auf der Grundlage aktueller Angaben zu den nach § 5 Abs. 5 BbgRettG wesentlichen Aspekten begründen. Da die Prognose über eine mögliche Beeinträchtigung des öffentlichen Rettungsdienstes eine wertende, eine Mehrzahl von zu gewichtenden Einzelaspekten einbeziehende Entscheidung ist, die das Gericht nicht an Stelle der Behörde treffen kann (s.o.), muss der Beklagte die von ihm in Form u. a. von Einsatzstatistiken, Gebührenkalkulationen und Abschlussprüfungen dem Gericht unterbreiteten Einzelwerte und Zahlen zur Lage und Entwicklung des Rettungsdienstes im Landkreis selbst gewichtend und bewertend zu einer überprüfbaren (aktuellen) Prognoseentscheidung zusammenführen.

Daran fehlt es bislang. Auf der bisherigen Grundlage ist die Annahme des Beklagten, dass der Bedarf an Rettungsdienstleistungen bereits von ihm selbst gedeckt werden könne und durch ein Hinzutreten weiterer Leistungserbringer Überkapazitäten entstehen würden, die den Rettungsdienst letztlich defizitär gestalten und seine Funktion beeinträchtigen würden, nicht hinreichend nachvollziehbar. Im Einzelnen:

a)

Dies gilt zunächst für die Annahme des Beklagten, der Bedarf an Dienstleistungen des Rettungsdienstes werde durch die bislang vorgehaltenen Sach- und Personalmittel ausreichend gedeckt. Ob eine ausreichende flächendeckende Vorhaltung im Sinne des § 5 Abs. 5 Satz 1 BbgRettG gegeben ist, bemisst sich zufolge Satz 2 der Vorschrift auch an den Eintreffzeiten. Die durchschnittliche Eintreffzeit des Rettungsdienstes am Notfallort (sog. Hilfsfristen, vgl. § 4 Abs. 3 Nr. 3 BbgRettG) soll gemäß § 7 Abs. 1 Landesrettungsdienstplan-VO in der Regel nicht mehr als 15 Minuten betragen. Zwar hat der Verordnungsgeber, worauf der Beklagte wiederholt hingewiesen hat, insoweit darauf verzichtet, eine bestimmte Quote vorzugeben. Allerdings wird durch die Formulierung "in der Regel" deutlich zum Ausdruck gebracht, dass die Hilfsfrist grundsätzlich eingehalten werden soll und Überschreitungen allenfalls in einem geringen Maße hinnehmbar sind. Dies gilt nicht zuletzt wegen der im Vergleich mit anderen landesgesetzlichen Regelungen relativ langen Hilfsfrist von 15 Minuten. So wird etwa in § 3 Abs. 2 Satz 5 des Rettungsdienstgesetzes Baden-Württemberg bestimmt, dass die Hilfsfrist aus notfallmedizinischen Gründen möglichst nicht mehr als 10, höchstens 15 Minuten betragen soll. Ferner beträgt die Hilfsfrist in anderen Flächenstaaten etwa 10 Minuten nach dem Hess. Rettungsdienstgesetz, 12 Minuten nach dem Rettungsdienstgesetz Sachsen-Anhalt und - trotz einer gegenüber Brandenburg noch geringeren Bevölkerungsdichte - ebenfalls nur 10 Minuten nach dem Rettungsdienstgesetz Mecklenburg-Vorpommern. Nach dem vom Beklagten eingeholten forplan-Gutachten (dort S. 74, Fn. 5) wird die Einhaltung der Hilfsfrist üblicherweise an einem Wert von 95 % (P-95-Wert) gemessen, also danach, ob in 95 % der Einsätze die Hilfsfrist eingehalten wird. Diese gutachterliche Einschätzung erscheint plausibel. So führt, wie in der mündlichen Verhandlung erörtert, etwa auch das Deutsche Rote Kreuz aus, dass die Hilfsfrist aus medizinischer Sicht möglichst nicht mehr als 10 Minuten, jedenfalls nicht mehr als 15 Minuten betragen darf, wobei die Hilfsfrist von 10 Minuten in 80 % aller Einsätze und die Hilfsfrist von höchstens 15 Minuten in mindestens 95 % aller Einsätze einzuhalten ist (Angaben unter www.drk.de/rettungsdienst/hilfsfrist/). Der Wert hat auch Eingang in landesgesetzliche Regelungen zur Hilfsfrist gefunden (vgl. etwa § 7 Abs. 2 des Rettungsdienstgesetzes Sachsen-Anhalt, wonach die Notfallrettungsstandorte so zu wählen sind, dass jedenfalls in 95 vom Hundert aller Notfälle ein Rettungswagen einen Notfallort in einer Hilfsfrist von - nach der dortigen Regelung sogar nur - 12 Minuten erreicht). Auch der Beklagte selbst legt diesen Maßstab zugrunde bei der von ihm als Anlage zu der Stellungnahme des Werksleiters des Rettungsdienstes vom 24. November 2003 vorgelegten Erklärung, warum die Hilfsfrist von 15 Minuten im Rettungsdienstbereich um mehr als 5 % überschritten wird. Es ist deshalb sachgerecht, die Einhaltung der Hilfsfrist, die nach der brandenburgischen Regelung ohnehin mit 15 Minuten an einer aus notfallmedizinischer Sicht oberen Grenze liegt, entsprechend dem forplan-Gutachten an diesem Wert zu messen.

Eine Einhaltung der Hilfsfrist in 95 % aller Einsätze wird im Rettungsdienstbereich des Beklagten nicht erreicht. Der Wert lag nach dem forplan-Gutachten (dort S. 75) im Jahr 1999 vielmehr bei nur 90,7 % und nach der (insoweit aktuellsten) Jahresstatistik zum Rettungsdienst Landkreis ... für das Jahr 2002 bei 92,13 %. Dabei ist zusätzlich zu berücksichtigen, dass der auf den gesamten Rettungsdienstbereich bezogene Durchschnittswert maßgeblich durch die relativ geringen Überschreitungen der Hilfsfrist in den durch hohes Einsatzaufkommen und eine vergleichsweise hohe Bevölkerungsdichte geprägten städtischen Einsatzbereichen der Rettungswachen in ... (4,64 %) und ... (3,06 %) beeinflusst wird, während in ländlich geprägten Einsatzbereichen des Rettungsdienstbereiches eine Überschreitung der Hilfsfrist in bis zu 17,19 % der Einsätze zu verzeichnen ist (Rettungswache ...; ähnlich die Rettungswachen in ... und ... mit über 14 %, vgl. im Einzelnen Blatt 12 der Jahresstatistik 2002). Soweit der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung hinsichtlich der besonders häufigen Überschreitung der Hilfsfristen im Bereich der Rettungswache ... auf Behinderungen durch eine Baustelle im Jahr 2002 hingewiesen hat, mag dies zutreffen, bietet aber keine Erklärung für die ebenfalls häufigen Überschreitungen im Bereich anderer Rettungswachen sowie im Bereich der Rettungswache ... in den Vorjahren. Die Hilfsfristen werden in den eher ländlichen Bereichen ausweislich der Jahresstatistiken der zurückliegenden Jahre vielmehr bereits seit Jahren nur in unter 95 % der Einsätze eingehalten. Die Überschreitung der Hilfsfristen liegt zum Teil nach dem forplan-Gutachten in behebbaren innerorganisatorischen Schwächen wie etwa einer zu hohen durchschnittlichen Ausrückzeit (s. hierzu S. 54 des Gutachtens), aber auch, wie der Beklagte in einer Stellungnahme des Werkleiters Rettungsdienst vom 24. November 2003 und noch einmal durch seinen Vertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat dargelegt hat, in dem Umstand begründet, dass gerade in den nur mit einem RTW besetzten Rettungswachen Verzögerungen dadurch eintreten können, dass der Einsatzwagen bereits belegt ist (sog. Duplizitätseinsatz). Hierzu hat das forplan-Gutachten ergeben, dass im Durchschnitt 60,7 % aller Krankentransporte im Rettungsdienstbereich in Ermangelung anderweitiger Kapazitäten von RTW durchgeführt werden (müssen), die für die Zeit des Transportes naturgemäß für einen Notfalleinsatz nicht zur Verfügung stehen (Überseht S. 61 des Gutachtens). Ferner hat das Gutachten ergeben, dass nach der Lage der Rettungswachen der gesamte Rettungsdienstbereich (insoweit abgesehen von einem kleineren südöstlich gelegenen Bereich, der vereinbarungsgemäß durch die Rettungswache ... im Landkreis Ost...-... mit versorgt wird, vgl. dazu Anhang 1 des Gutachtens) an sich innerhalb einer Eintreffzeit von 15 Minuten durch RTW bedient werden kann bzw. - bei entsprechenden freien Kapazitäten - bedient werden könnte. Hieraus folgt, dass die Überschreitung der Hilfsfrist jedenfalls auch durch die Nutzung der RTW für bloße Krankentransporte verursacht wird.

Die unzureichende Einhaltung der Hilfsfrist im Rettungsdienstbereich und ihre erkennbaren Ursachen belegen, dass der Rettungsdienst des Beklagten zur Zeit noch nicht, wie vom Gesetz in § 1 Abs. 2 BbgRettG gefordert, bedarfsgerecht organisiert ist. Die anderslautende Einschätzung des Beklagten, die er seiner Prognose im Rahmen des § 5 Abs. 5 BbgRettG zugrunde gelegt hat, ist deshalb nicht hinreichend tragfähig. Dies gilt mit Blick auf die zukünftige Entwicklung erst recht angesichts des Umstands, dass nach der Jahresstatistik für den Rettungsdienst des Landkreises ... für das Jahr 2002 die bislang im Rettungsdienstbereich für Krankentransporte vorgehaltenen 3 KTW außer Dienst genommen worden sind und an deren Stelle nunmehr lediglich ein MZF (an der Rettungswache ...) eingesetzt wird (s. Blatt 8 der Jahresstatistik 2002), so dass die Verwendung der RTW für Krankentransporte noch weiter zunehmen und ihre Verfügbarkeit für Notfallrettungen abnehmen wird. Vor dem Hintergrund zugleich deutlich steigender Notfalleinsätze im Rettungsdienstbereich des Beklagten (4.576 Einsätze in 2000, 4.848 Einsätze in 2001, 5.121 Einsätze in 2002) bei nur vergleichsweise geringfügig abnehmendem Krankentransportaufkommen (3.257 Einsätze in 2000, 3.115 Einsätze in 2001, 3.083 Einsätze in 2002) ist nicht ersichtlich, dass die Gründe für die Überschreitung der Hilfsfrist, soweit sie in einer Verwendung der RTW auch für Krankentransporte liegen, künftig wegfallen würden.

Solange eine bedarfsgerechte Versorgung im Rettungsdienstbereich nicht erreicht ist, kann den Aspekten der Wirtschaftlichkeit und der vom Beklagten angeführten Vermeidung von Gebührenerhöhungen von vornherein kein ausschlaggebendes Gewicht bei der Entscheidung über die Zulassung eines weiteren Leistungserbringers zukommen. Es versteht sich letztlich von selbst, dass fiskalische Aspekte wie etwa das Interesse an einem kostengünstigen Rettungsdienst und an niedrigen Gebühren keine Unterschreitung des gesetzlich geforderten Maßes an schneller und effektiver Hilfe in Notfällen rechtfertigen kann. Zwar führt eine Überschreitung der Hilfsfristen bei der Notfallrettung nach Auffassung des Senats nicht gleichsam automatisch zu einem Anspruch des privaten Dritten auf Zulassung zum Krankentransport (in diese Richtung aber OVG NW, Beschluss vom 22. Oktober 1999 - 13 A 561/98 -, NWVBL 2000, 103 ff., und Beschluss vom 5. Juli 2001 - 13 B 452/01 -, NWVBL 202, 66 ff.). Allerdings ist in einer solchen Situation eine Verbesserung der Organisation des Rettungsdienstes insgesamt erforderlich, in deren Zuge vom Beklagten auch zu prüfen ist, ob eine Einhaltung der Hilfsfrist durch die Beteiligung Dritter im Bereich des Krankentransportes und der damit einhergehenden Freisetzung von Kapazitäten für eine schnellere Notfallrettung möglich ist.

b)

Auch die Prognose des Beklagten, wonach sich der Rettungsdienst durch ein Hinzutreten weiterer Leistungserbringer letztlich defizitär gestalten würde und seine Funktion beeinträchtigt wäre, ist auf der Grundlage der vom Beklagten vorgelegten Daten nicht hinreichend nachvollziehbar. Der in der Form eines Eigenbetriebes organisierte Rettungsdienst des Beklagten hat ausweislich der insoweit aktuellsten Abschlussprüfung für das Jahr 2001 einen Betriebsgewinn von 623.000 DM erbracht, der wegen Rückstellungen für drohende Rückzahlungsverpflichtungen aus Gebührenbescheiden letztlich einen Jahresgewinn von 32.000 DM ergab (s. S. 20 ff. des Abschlussberichts). Das Eigenkapital des Betriebs konnte, ausgehend von unter 2.450.000,00 DM im Jahr 1996 auf 2.680.408,34 DM per 31. Dezember 2001 gesteigert werden; davon bildeten 2.420.190,91 DM die allgemeine Rücklage nach § 11 Abs. 2 der Eigenbetriebsverordnung - EigV - und 260.217,43 DM den Gewinn (Anlage 2, Blatt 4 f. des Abschlussberichts). Der Gewinn in dieser Höhe ist trotz der laufend getätigten Investitionen entstanden, die nach den Angaben des Beklagten im Berufungsverfahren allein bis 1999 immerhin rund 2.695.000,00 DM betragen haben. Neben der günstigen Eigenkapitalentwicklung hat der Rettungsdienstbetrieb bis zum Stichtag 31. Dezember 2001 Rückstellungen von insgesamt 3.062.197,00 DM vornehmen können, darunter 2.610.000,00 DM für drohende Rückzahlungsverpflichtungen aus Gebührenbescheiden.

Auch wenn diese Rückstellungen mittlerweile einschließlich der Gewinne der Jahre 1996 bis 2001 aufgrund der mit den Krankenkassen geschlossenen Vereinbarung vom 28. Mai 2003 zurückgeflossen sind, ergibt sich angesichts der von dem Beklagten vorgelegten Zahlen zur Wirtschafts- und Ertragslage ein "gesunder" Betrieb, der bislang stets Gewinne erzielt hat und erhebliche Rücklagen bilden konnte.

Dass eine gegebenenfalls auch nur beschränkte Zulassung des Klägers zum Rettungsdienst in jedem Fall zu einer defizitären und damit unverträglichen Entwicklung führen wird, erscheint vor diesem Hintergrund nicht einsichtlich und ist vom Beklagten auch nicht nachvollziehbar belegt worden. Insoweit fehlt eine tragfähige Untersuchung der Kostenentwicklung für den Fall einer Beteiligung Dritter am Rettungsdienst. Der Beklagte hat hierzu bislang (im erstinstanzlichen Verfahren) nur eine Prognose zur Kostenentwicklung in 3 Varianten vorgelegt (Anlage 1 zum Schriftsatz vom 14. Januar 2000), in der bezogen auf das Jahr 1998 die Kosten und Einnahmen des Rettungsdienstes (gemeint ist wohl die Notfallrettung) sowie des Krankentransportes und der Notarzteinsätze jeweils beziffert und den vom Beklagten angenommenen Kosten und Einnahmen im Falle einer in 3 Varianten geprüften Beteiligung eines Dritten am Krankentransport einschließlich der angenommenen Auswirkungen auf die Gebührenhöhe gegenübergestellt werden. Diese Variantenbetrachtung ist bereits überholt, weil und soweit die in den Varianten 1 und 2 angenommene Vorhaltung von 3 eigenen KTW nach der im Jahr 2002 erfolgten Außerdienststellung der KTW nicht mehr in Betracht kommt und deshalb auch die in dem Vergleich insoweit in Ansatz gebrachten, nicht näher erläuterten Vorhaltekosten nicht mehr entstehen. Die Kostenberechnung ist ferner insgesamt überholt, weil ihr nicht die aktuelle Gebührensatzung zugrunde liegt, die bei in etwa gleichbleibenden Kosten für den RTW-Einsatz gerade hinsichtlich der Gebühren für den Krankentransport deutliche Steigerungen aufweist. So betrug die Gebühr für einen KTW-Einsatz nach der Satzung vom 7. September 1998 in der Grundpauschale 126,00 DM sowie 2,50 DM Entfernungszuschlag für jeden gefahrenen Kilometer über einer 10-km-Freizone, während nach der vom Beklagten vorgelegten Satzung vom 19. Dezember 2002, die zum 1. Januar 2003 in Kraft getreten ist, für einen Krankentransport keine Gebühr mehr für den Einsatz eines KTW, sondern (wohl in Folge der Abschaffung der KTW) eine Gebühr für einen "Rettungstransportwagen für den Krankentransport" veranschlagt wird, die immerhin 126,39 EUR Grundpauschale und einen Zuschlag von 0,29 EUR für jeden angefangenen Kilometer beträgt.

Unabhängig von der nicht mehr aktuellen Grundlage der vorgelegten Variantenberechnung geht der Beklagte auch bei der Berechnungsweise von unzutreffenden Annahmen aus. So ist er bei der von den 3 Varianten allein näher in Betracht zu ziehenden Variante 3 (keine Vorhaltung eigener KTW, volle Übertragung des Krankentransports) davon ausgegangen, dass dies zu einem Defizit von 520.000,00 DM und einer Kostensteigerung von 7,0 % führen würde. Der Beklagte ist zu diesem Ergebnis gelangt, indem er schematisch die Kosten des Krankentransportes, die er mit 510.000,00 DM beziffert hat, und die Einnahmen aus dem Krankentransport in Höhe von 1.030.000,00 DM jeweils auf Null gesetzt hat. Dahinter steht offenbar die Annahme, im Falle einer Übertragung des Krankentransportes auf einen Dritten als Träger des Rettungsdienstes insoweit weder Einnahmen noch Kosten zu verzeichnen. Dies trifft indes nicht zu. Vielmehr erhebt der Träger des Rettungsdienstes die Benutzungsgebühren nach § 10 Abs. 2 Satz 1 BbgRettG einheitlich von allen Personen, die den öffentlichen Rettungsdienst in Anspruch nehmen, und zwar unabhängig davon, ob die Leistung von dem Träger selbst oder von einem am Rettungsdienst beteiligten privaten Dritten erbracht worden ist. Das Gebührenaufkommen bleibt demnach von einer Beteiligung eines privaten Dritten am Rettungsdienst unberührt. Auf der anderen Seite entfallen auch nicht die Kosten für den von dem Privaten abgedeckten Teil des Rettungsdienstes. Vielmehr muss der Träger des Rettungsdienstes für den Aufwand des in den öffentlichen Rettungsdienst integrierten Privaten, für dessen Leistung er im Außenverhältnis zu den Personen, die die Leistung in Anspruch nehmen, Gebühren erhebt, eine Gegenleistung erbringen, deren Höhe davon abhängt, zu welchem "Preis" der Private bereit und in der Lage ist, für den Träger des Rettungsdienstes tätig zu werden. Dies setzt unter dem Gebot der sparsamen und wirtschaftlichen Betriebsführung notwendigerweise zunächst eine Preisermittlung auf dem Markt der rettungsdienstlichen Leistungen voraus. In diese Richtung zielte bereits das Urteil des Senats vom 21. August 1997 (4 A 164/95, a.a.O.), wonach die Träger des Rettungsdienstes verpflichtet sind, selbst im Falle eines einmal gedeckten Bedarfs in bestimmten Abständen zu prüfen, ob private Dritte neben oder anstelle der bisherigen Leistungserbringer den Krankentransport durchführen können, und gegebenenfalls die Leistungen des Krankentransports neu auszuschreiben (vgl. hierzu auch Evers, Die Ausschreibung rettungsdienstlicher Leistungen, LKV 2002, 164; s. auch das Informationsschreiben des Ministeriums für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Frauen des Landes an die Träger des Rettungsdienstes zur Beteiligung privater Hilfsorganisationen und sonstiger privater Dritter aus Juni 2001, dort Ziffer 5.c. und d.). Eine solche Kostenermittlung, ohne die eine aussagekräftige Prognose zur Kostenentwicklung im Falle der Beteiligung eines privaten Dritten am Rettungsdienst nicht möglich ist, hat hier bislang nicht stattgefunden. Es ist danach gegenwärtig nicht absehbar, ob die Beteiligung eines Dritten in der Form der vom Beklagten so bezeichneten Variante 3 seiner Kostenprognose tatsächlich zu einer Kostensteigerung führen würde. Möglicherweise würde sich sogar ergeben, dass die Übertragung des Krankentransportes auf einen Privaten für den Träger des Rettungsdienstes mit geringeren Kosten verbunden wäre als eine Fortführung mit eigenen Mitteln. Selbst wenn sich jedoch eine gewisse Kostensteigerung abzeichnen würde, wäre zusätzlich zu prüfen, ob auf diese Weise eine Verbesserung der rettungsdienstlichen Leistungen, insbesondere eine Einhaltung der bislang nur in unter 95 % aller Einsätze erreichten Hilfsfrist von 15 Minuten erreicht werden könnte.

c)

Der Beklagte ist nach alledem verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Teilnahme am Rettungsdienst in der Form des Krankentransportes neu zu entscheiden. Bei seiner Prognose, ob eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen Rettungsdienst zu erwarten ist im Sinne des § 5 Abs. 5 BbgRettG, wird der Beklagte zunächst zu ermitteln haben, welche personellen und sachlichen Mittel in jedem Fall vorgehalten werden müssen, um die Notfallrettung bedarfsgerecht und flächendeckend zu organisieren und in welchem Umfang diese Mittel daneben zu ihrer wirtschaftlichen Auslastung weiterhin für Krankentransportfahrten eingesetzt werden können, ohne dadurch Hilfsfristüberschreitungen bei der Notfallrettung zu verursachen. Der hiernach etwa verbleibende Bedarf an Krankentransporten im Rettungsdienstbereich ist einer Übertragung nach § 5 Abs. 1 BbgRettG an Anbieter von Krankentransportleistungen grundsätzlich zugänglich. Ob eine solche Übertragung tatsächlich erfolgen kann und welche Hilfsorganisation oder welcher private Anbieter dafür in Betracht kommt, muss der Beklagte im Rahmen einer auch die Qualität des Anbieters berücksichtigenden Kostenermittlung feststellen, bei der die Aufwendungen im Falle einer Wahrnehmung durch den Eigenbetrieb verglichen werden mit den durch Ausschreibung zu ermittelnden Kosten, die ihm durch die Einschaltung eines Dritten entstehen würden. Hieraus folgt auch, dass ein privater Anbieter keinen Anspruch darauf hat, gerade in Bereichen mit einem hohen Einsatzaufkommen oder nur zu bestimmten (besonders einsatzstarken und deshalb "lukrativen") Zeiten Krankentransporte durchzuführen. Er muss vielmehr in der Lage sein, auch in Bereichen und Zeiten mit geringem Einsatzaufkommen eine bedarfsgerechte und flächendeckende Versorgung sicherstellen zu können. Es geht insoweit nicht um die "Privatisierung" der rentabel durchführbaren Bereiche des öffentlichen Rettungsdienstes, sondern um die Teilnahme auch privater Anbieter am unverändert in der Gesamtverantwortung des Trägers stehenden öffentlichen Rettungsdienst, soweit dies auch im Lichte der grundrechtlich abgesicherten Berufsfreiheit mit der gesetzlichen Vorgabe einer bedarfsgerechten und flächendeckenden Versorgung bei wirtschaftlicher und sparsamer Betriebsführung in Einklang steht.

In welcher Weise der Beklagte für den Fall, dass Kapazitäten im Bereich des Krankentransports übertragen werden können, das entsprechende Verfahren und die Auswahl des Anbieters gestaltet, ist gesetzlich durch das Rettungsdienstgesetz nicht näher vorgegeben. Die Verfahrensgestaltung ist insoweit Sache des Trägers des Rettungsdienstes bzw. des zuständigen Ministeriums. Für konkrete Vorgaben sieht der Senat sich angesichts des insoweit bestehenden behördlichen Gestaltungsspielraums nicht veranlasst.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 Satz 1 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Entscheidungserheblich für den Rechtsstreit sind landesrechtliche Vorschriften des Rettungsdienstgesetzes Brandenburg, deren Auslegung durch den Senat im Einklang mit Bundesrecht bleibt.

Ende der Entscheidung


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