Judicialis Rechtsprechung

Der verheiratete Kläger ist seit dem 1.10.2003 Ruhestandsbeamter des Bundes mit Anspruch auf beamtenrechtliche Versorgungsbezüge nach der Besoldungsgruppe A 8 BBesO. In dem vorliegenden Verfahren rügt er die Absenkung der Sonderzuwendung sowie die Höhe der Gesamtalimentation für das Kalenderjahr 2004. Das VG hat die auf Auszahlung der Differenz zwischen der Sonderzuwendung nach altem Recht und der gewährten Sonderzahlung nach dem ab 2004 geltenden Bundessonderzahlungsgesetz gerichtete Klage abgewiesen. Die Berufung des Klägers, mit der er zusätzlich hilfsweise beantragt hat festzustellen, dass sein versorgungsrechtliches Nettoeinkommen im Jahr 2004 verfassungswidrig zu niedrig bemessen gewesen ist, blieb ohne Erfolg.

Gründe:

A. Hauptantrag

Die Klage ist nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Sonderzahlung. Für einen solchen Anspruch fehlt es an einer (zum maßgeblichen Stichtag 1.12.2004 geltenden) Anspruchsgrundlage. Insbesondere das Bundessonderzahlungsgesetz gibt den Anspruch nicht her. Dieser könnte sich deswegen allenfalls aus dem Sonderzuwendungsgesetz ergeben. Das würde voraussetzen, dass sich die für die Beurteilung des geltend gemachten Anspruchs maßgebliche Vorschrift des Bundessonderzahlungsgesetzes als nichtig erweist. Denn dann hätte der Kläger einen Anspruch auf unmittelbare Zahlung einer Sonderzuwendung in der beantragten Höhe auf der Grundlage der §§ 4, 7, 13 SoZuwG: Im Falle der isolierten Nichtigkeit des insoweit allein maßgeblichen § 4 BSZG würde das Sonderzuwendungsgesetz gemäß dem Anwendungsbefehl des Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 nämlich trotz seiner Aufhebung (zunächst) weiter anzuwenden sein.

Hingegen ist für den geltend gemachten Anspruch unerheblich, ob sich die einschlägige Vorschrift des Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsge-setzes 2003/2004, durch welche das Sonderzuwendungsgesetz aufgehoben wurde, nichtig ist.

Im Übrigen ist das Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 2003/2004 vom 10.9.2003 formell und materiell verfassungsmäßig, vgl. dazu eingehend OVG S.-A., Urteil vom 25.4.2007 - 1 L 453/05 -, juris, Rn. 63 ff.; VG Magdeburg, Urteil vom 6.9.2005 - 5 A 60/05 -, juris, Rn. 13 ff.; VG Hannover, Urteil vom 16.11.2006 - 2 A 50/04 -, juris, Rn. 15 ff.

Zwar wären im Falle der Nichtigkeit des insoweit maßgebenden Art. 18 Abs. 1 Nr. 1 BBVAnpG 2003/2004 die Vorschriften des Sonderzuwendungsgesetzes betreffend Versorgungsempfänger nicht aufgehoben worden. Sie würden aber keine Geltung mehr beanspruchen können, weil sie durch die den gleichen Regelungsgegenstand - nämlich die Gewährung einer Weihnachtszuwendung an Versorgungsempfänger - betreffende später erlassene Vorschrift des § 4 BSZG derogiert worden wären. Das hat zur Folge, dass es zu dem vom Kläger begehrten "Durchgriff" auf die ihn als Versorgungsempfänger betreffenden Vorschriften des Sonderzuwendungsgesetzes nur im Falle der Nichtigkeit des § 4 BSZG kommt.

Eine Verfassungswidrigkeit nur des § 4a BSZG würde nicht zur Verfassungswidrigkeit des § 4 BSZG und damit zur Anwendbarkeit der Vorschriften des Sonderzuwendungsgesetzes führen. Die Regelung des § 4a BSZG beinhaltet lediglich eine weitere, die Vorschrift des § 4 BSZG ergänzende Einschränkung der Höhe des Anspruchs auf die Sonderzahlung. § 4 BSZG stellt bereits für sich genommen - d. h. ohne die erst zehn Monate später eingefügte Vorschrift des § 4a BSZG - eine umfassende bundesgesetzliche Regelung zur Gewährung von jährlichen Sonderzahlungen im Sinne des Art. 18 Abs. 2 BBVAnpG 2003/2004 dar.

Im Falle der Verfassungswidrigkeit nur des § 4a BSZG könnte dem Kläger allenfalls eine um 137,89 Euro höhere Sonderzahlung als die gewährte zugesprochen werden, d. h. die Sonderzahlung würde allein auf der Grundlage von § 4 BSZG ohne weitere Minderung gemäß § 4a BSZG zu berechnen sein. Es kann dahingestellt bleiben, ob ein solches Begehren als Minus überhaupt im Klageantrag des Klägers enthalten ist. Jedenfalls lässt sich die Verfassungswidrigkeit des § 4a BSZG nicht feststellen, so dass diese Norm bei der Bemessung der Sonderzahlung anspruchsmindernd anzuwenden ist.

Nach Maßgabe des Vorstehenden gilt im Einzelnen:

1. Die - sich innerhalb des vorgegebenen Rahmens des § 67 BBesG in der Fassung vom 10.9.2003 haltende - Absenkung der Sonderzahlung durch § 4 BSZG ist verfassungsmäßig. Sie verstößt nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG, Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 GG (wird ausgeführt).

2. Die Leistungsklage ist auch nicht teilweise begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die auf der Grundlage von § 4 BSZG zu gewährende Sonderzahlung nicht nach § 4a BSZG gemindert wird. Denn § 4a BSZG ist verfassungsmäßig (wird ausgeführt).

B. Hilfsantrag

Die Feststellungsklage ist zulässig (wird ausgeführt). Die Klage ist indes aus den nachfolgenden Gründen erfolglos: Das versorgungsrechtliche Nettoeinkommen des Klägers im Kalenderjahr 2004 ist in der gebotenen Gesamtbetrachtung nicht verfassungswidrig zu niedrig bemessen gewesen. Es genügte den Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG.

Das Alimentationsprinzip gehört zu den hergebrachten und vom Gesetzgeber zu beachtenden Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG (wird ausgeführt). Dies zugrunde gelegt, hat die Alimentation des Klägers im Jahr 2004 den verfassungsrechtlichen Vorgaben entsprochen: Zwar musste der Kläger in diesem Jahr eine Absenkung des Versorgungsniveaus hinnehmen. Diese Kürzung ist aber aus sachlichen, d. h. verfassungsrechtlich tragfähigen Gründen gerechtfertigt, so dass die Amtsangemessenheit der Versorgung gewährleistet blieb. Im Einzelnen gilt Folgendes:

a) Das versorgungsrechtliche Nettoeinkommen des Klägers wurde im hier in Rede stehenden Kalenderjahr 2004 - trotz der gemäß Art. 5 und 6 BBVAnpG 2003/2004 zum 1.4.2004 und zum 1.8.2004 erfolgten Erhöhungen der Versorgungsbezüge - gekürzt, weil die Weihnachtszuwendung aufgrund der Neuregelung in den §§ 4, 4a BSZG deutlich geringer ausfiel als in den Vorjahren und dies die angesprochenen Erhöhungen der Bezüge mehr als aufzehrte (wird ausgeführt).

b) Die hier festgestellten Einschnitte in die Alimentation eines Versorgungsempfängers des Bundes sind gleichwohl verfassungsrechtlich zulässig. Mit ihnen wird nicht in den Kernbestand des Alimentationsprinzips eingegriffen, namentlich die verfassungsrechtliche Alimentation (im Ergebnis) nicht unterschritten. Wie schon dargelegt, ist die das jeweilige Nettoeinkommen betreffende amtsangemessene Alimentation keine statische, insbesondere nicht zahlenmäßig fixe Größe. Sie betrifft vielmehr einen rechtlichen Maßstabsbegriff, den näher zu konkretisieren entsprechend den jeweiligen Zeitverhältnissen in erster Linie der Gesetzgeber berufen ist. Letzterem verbleibt dabei ein weiter Gestaltungsspielraum, dessen Ausfüllung sachliche, gemessen an den Grundaussagen des Alimentationsprinzips verfassungsrechtlich tragfähige Gründe voraussetzt. Diesen Gestaltungsspielraum hat der Gesetzgeber in dem hier einschlägigen Zusammenhang auch in Ansehung des zuvor aufgezeigten Umfangs der vorgenommenen Kürzungen nicht verlassen.

aa) Hiervon ausgehend kommt es für die Beurteilung der Begründetheit des Hilfsantrages am Ende nicht mehr entscheidend darauf an, ob die Gesamtalimentation des Klägers im Jahre 2004 ohne Berücksichtigung der Kürzungen bei der Sonderzahlung den Bereich der verfassungsrechtlich gebotenen (amtsangemessenen) Alimentation gerade erreichte oder ob er mit seinem Nettoeinkommen darüber lag. Denn die der in Rede stehenden Absenkung der Versorgung zugrundeliegenden Motive des Gesetzgebers haben vor der Verfassung auch dann Bestand, wenn die Versorgungsbezüge des Klägers insoweit gerade ausreichten, um als amtsangemessen betrachtet zu werden.

Der Senat sieht sich gleichwohl gehalten, im vorliegenden Zusammenhang darauf aufmerksam zu machen, dass Überwiegendes dafür spricht, dass die hier in Rede stehenden Kürzungsmaßnahmen die Versorgungsempfänger des Bundes nicht in einer Lage getroffen haben, die sich als "Überalimentation" kennzeichnen ließe. Denn es besteht aller Anlass darauf hinzuweisen, dass (weitere) Einschnitte in die Versorgung nicht etwa unter erleichterten Sachgründen zulässig wären:

(1) Der Senat hat in mehreren Beschlüssen vom 9.7.2009 nachgewiesen, dass sich - bei den aktiven Beamten und Richtern - eine Überalimentation für die Zeit bis 2003 nicht feststellen lässt (wird ausgeführt).

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9.7.2009 - 1 A 373/08 -, juris, Rn. 291 ff., - 1 A 1416/08 -, juris, Rn. 273 ff., - 1 A 1695/08 -, juris, Rn. 264 ff., - 1 A 1525/08 -, juris, Rn. 287 ff..

Das für die Zeit bis 2003 festgestellte Fehlen einer Überalimentierung ist auch für das Jahr 2004 anzunehmen (wird ausgeführt). Wurden die aktiven Beamten und Richter jedoch nicht - zumindest nicht klar feststellbar - über das verfassungsrechtlich gebotene Mindestmaß hinausgehend alimentiert, dann indiziert dieser Befund Entsprechendes auch für die Versorgungsempfänger. Denn Besoldung und Versorgung bilden rechtlich eine Einheit; sie sind Teilelemente des einheitlichen Tatbestands der Alimentation. Wie schon ausgeführt, ist der Dienstherr gehalten, den angemessenen Unterhalt des Beamten lebenslang zu garantieren. Dieser Verpflichtung kommt er durch Bereitstellung einer Vollversorgung nach. Diese orientiert sich - unter Wahrung des Leistungsprinzips und Anerkennung aller Beförderungen - an dem letzten innegehabten Amt in der aktiven Zeit als Beamter. Insbesondere dadurch kommt die rechtliche Einheit von Besoldung und Versorgung deutlich zum Ausdruck. Die Versorgungsbezüge unterscheiden sich von den Bezügen des aktiven Beamten nur dadurch, dass der Gesetzgeber im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise davon ausgeht, dass der finanzielle Bedarf des Ruhestandsbeamten regelmäßig geringer ist als derjenige des aktiven Beamten.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.3.2007 - 2 BvL 11/04 -, BVerfGE 117, 372 (389 f.), und juris, Rn. 60, sowie Urteil vom 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258 (298), und juris, Rn. 143 f.; siehe auch Vogelgesang, Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Entwicklung des öffentlichen Dienstrechts, insbesondere bezüglich der Kürzungen im Besoldungs- und Versorgungsbereich, ZTR 2007, 11 (14).

Angesichts der Einheit von Besoldung und Versorgung setzt sich das Alimentationsniveau der aktiven Beamten somit (grundsätzlich) im Ruhestand fort. Waren die aktiven Beamten, von deren Besoldung die Versorgungsempfänger ihre Versorgung - abgesehen von der individuell zu bemessenden ruhegehaltfähigen Dienstzeit - im Wesentlichen ableiten, nicht überalimentiert, sondern gerade eben amtsangemessen alimentiert, so fehlt prinzipiell auch ein Anhalt, für die Versorgungsempfänger eine abweichende Bewertung vorzunehmen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass deren Bezüge nach näherer Maßgabe des Ruhegehaltssatzes ohnehin im deutlichen Umfang gegenüber den Dienstbezügen abgesenkt werden, und zwar (mindestens) früher um 25 v. H. und jetzt um 28,25 v. H.

(2) Dieses Ergebnis wird durch Entscheidungen des BVerfG zur Alimentierung der Versorgungsempfänger - BVerfG, Urteil vom 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258 (291), und juris, Rn. 120, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats - 2 BvL 19/02 -, ZBR 2004, 47 (49), und juris, Rn. 19, und Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 20.6.2006 - 2 BvR 361/03 -, ZBR 2006, 342 (344), und juris, Rn. 24 - nicht in Frage gestellt (wird ausgeführt).

(3) Schließlich erlaubt ein Vergleich der Höhe der Versorgungsbezüge mit der Höhe der Renten schon vom Ansatz her keine zielführenden Schlussfolgerungen auf das Vorliegen einer etwaigen Überalimentation der Versorgungsempfänger. Amtsangemessene Alimentation ist ein relativer Maßstabsbegriff, der in externer Hinsicht aus dem Verhältnis der maßgeblichen Besoldung bzw. Versorgung zur gesamtwirtschaftlichen Lage, zur Preisentwicklung und vor allem zur Einkommensentwicklung der Vergleichsgruppen außerhalb der Beamtenschaft bestimmt wird. Die Problematik besteht darin, dass den Versorgungsempfängern keine adäquate Vergleichsgruppe gegenübersteht. Grundsätzlich sind die Pensionäre zwar zu der Gruppe der Rentner in Beziehung zu setzen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258 (294), und juris, Rn. 130.

Dies führt aber - anders als der Vergleich der aktiven Beamten mit ähnlich qualifizierten und in ähnlicher Position tätigen Angestellten innerhalb und außerhalb des öffentlichen Dienstes - aus mehreren Gründen nicht zu sicheren Erkenntnissen. So kann aus dem Umstand, dass die durchschnittliche monatliche Höhe der Versorgungsbezüge eines pensionierten Bundesbeamten höher ausfällt als die durchschnittliche monatliche Sozialrente, vgl. dazu Westerhoff, Sparmaßnahmen bei den Beamten und die Sanierung der öffentlichen Haushalte, ZBR 2009, 222 (232), eine Überalimentierung der Versorgungsempfänger nicht hergeleitet werden. Denn abgesehen von der (im hier in Rede stehenden Jahr) unterschiedlichen Besteuerung der Pensionen und der Renten hat die Pension im Gegensatz zur Rente nicht nur eine, sondern zwei Funktionen (Bifunktionalität der Pension): Sie dient der Vollversorgung des Ruhestandsbeamten und erfüllt damit sowohl die Funktion der gesetzlichen Sozialrente als auch die der betrieblichen Altersrente, welche eine vom BVerfG für namhaft gehaltene Anzahl von Rentnern noch neben ihrer gesetzlichen Sozialrente bezieht. Das erklärt, warum zwischen dem Leistungsniveau der Beamtenversorgung und dem der gesetzlichen Rentenversicherung eine deutliche Spanne im Sinne eines Abstandsgebots liegen muss.

Vgl. Pechstein, Die Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs für das Versorgungsänderungsgesetz 2001, ZBR 2002, 1 (2); siehe auch Lenze, Wie sicher sind verfassungsrechtlich die Pensionen?, NVwZ 2006, 1129 (1232).

Allein dieser Umstand erschwert bereits einen Vergleich der Versorgungsbezüge mit den Sozialrenten der gesetzlich Versicherten. Unerheblich ist dabei, dass längst nicht alle Rentner zusätzliche Einkünfte aus einer betrieblichen Alterssicherung haben.

Hinzu kommt, dass die Gruppe der Rentner sehr inhomogen ist: So kommt der gegenüber der Durchschnittspension deutlich niedrigere durchschnittliche Rentenbetrag gerade dadurch zustande, dass in ihn die (niedrigen) Renten der großen Zahl gering qualifizierter Beschäftigter und sogar ungelernter Kräfte einfließen. Insofern sind die Rentner nicht als Vergleichsgruppe zur Beantwortung der Frage nach dem Vorliegen einer Überalimentation geeignet, da diese Gruppe - jedenfalls als Ganzes - nicht mit den in der Regel weitaus höher qualifizierten ehemaligen Beamten, insbesondere nicht mit denen des gehobenen und höheren Dienstes, verglichen werden kann. Konkretes Vergleichsmaterial mit Blick (allein) auf die Renten der vergleichbar qualifizierten Angestellten steht hingegen - soweit ersichtlich - nicht zur Verfügung.

Schließlich scheitert im gegebenen Zusammenhang ein Vergleich der Renten mit den Versorgungsbezügen auch daran, dass einer der für die Bestimmung der Rentenhöhe maßgeblichen Faktoren sich nach der Entwicklung der rentenversicherungspflichtigen Durchschnittsgehälter bemisst (aktueller Rentenwert). In diesen Durchschnittswert fließen u.a. neben den Gehältern Geringqualifizierter auch die Gehälter derjenigen Beschäftigten ein, die sich noch in der Ausbildung befinden bzw. am Anfang ihrer beruflichen Karriere stehen und dementsprechend verhältnismäßig geringe Einkünfte erzielen. Hingegen bemisst sich die Pension nach dem letzten innegehabten Amt; das ist das Amt, welches der Beamte in der Regel am Ende seiner beruflichen Karriere nach der einen oder anderen Beförderung innehatte. Zudem haben Versorgungsempfänger - wenn sie nicht deutlich vor Erreichen der gesetzlichen Altersstufe in den Ruhestand treten - innerhalb ihrer Besoldungsgruppe regelmäßig die höchste Dienstaltersstufe erreicht, was sich ebenfalls auf die Höhe der Versorgungsbezüge auswirkt.

bb) Auch wenn nach alledem eine Überalimentierung der Versorgungsempfänger zum hier maßgeblichen Zeitpunkt nicht festgestellt werden kann, ist die mit der Einführung des Bundessonderzahlungsgesetzes bewirkte Absenkung des Versorgungsniveaus gleichwohl gerechtfertigt, weil dafür sachliche, gemessen am verfassungsrechtlichen Gewährleistungsgehalt des Alimentationsprinzips tragfähige Gründe vorliegen.

In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass fiskalische Erwägungen, d. h. Sparmaßnahmen lediglich zum Zwecke der Konsolidierung des (Bundes-)Haushaltes, eine Absenkung der Versorgung alleine nicht zu rechtfertigen vermögen. Hinzu kommen muss ein systemimmanenter Grund.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258 (291), und juris, Rn. 122; Beschluss vom 30.9.1987 - 2 BvR 933/82 -, BVerfGE 76, 256 (311), und juris, Rn. 109; VG Frankfurt, Beschluss vom 11.11.2005 - 9 E 4577/03 -, juris, Rn. 21; Vogelgesang, ZTR 2007, 11 (14); anders - d. h. die Haushaltsentlastung als sachlichen Grund ansehend - wohl VG München, Urteil vom 16.4.2007 - M 5 K 06.421 -, juris, Rn. 16, und VG Augsburg, Urteil vom 12.1.2006 - Au 2 K 05.153 -, juris, Rn. 10.

Da für die Kürzung des Weihnachtsgeldes der pensionierten Bundesbeamten zwei Vorschriften von maßgeblicher Bedeutung sind - § 4 BSZG und § 4a BSZG -, bedarf es hinsichtlich beider Normen jeweils eines verfassungsrechtlich tragfähigen Grundes.

(1) Die durch § 4 BSZG geregelte Absenkung der Sonderzahlung auf nur noch 4,17 v. H. der Versorgungsbezüge für das Kalenderjahr ist durch einen verfassungsrechtlich zulässigen sachlichen Grund gerechtfertigt.

(a) Ein solcher ist hier zwar nicht darin zu sehen, dass die mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2004 erlassenen Maßnahmen alle Betroffenen in annähernd gleicher Weise belasten würden. Denn eine solche Belastungsgleichheit ist hier nicht feststellbar, obgleich der Gesetzgeber einen solchen Eindruck zu vermitteln versucht (wird ausgeführt).

(b) Auch eine weitere vom Gesetzgeber in den Gesetzesmaterialien ausdrücklich angegebene Erwägung kommt nicht als verfassungsrechtlich tragfähiger Grund für die Absenkung der Weihnachtszuwendung bei den Versorgungsempfängern in Betracht. In der Begründung der Bundesregierung zum Bundessonderzahlungsgesetz heißt es: "Für eine zusätzliche leistungsbezogene Besoldung werden Mittel in Höhe eines Teils der Sonderzuwendungen zur Verfügung gestellt. Die Neugestaltung der Sonderzahlung wird trotz der notwendigen Einsparmaßnahmen zugleich genutzt, um den Umbau des Bezahlungssystems zu einer stärkeren Leistungsorientierung voranzubringen" (BT-Drs. 15/1502, S. 24). Hierdurch hat der Gesetzgeber zum Ausdruck gebracht, dass zumindest ein Teil der eingesparten Sonderzahlung (wenn auch nicht differenziert nach den Sonderzahlungen für die aktiven Beamten einerseits und für die Versorgungsempfänger andererseits) weiterhin für Besoldungszwecke genutzt werden soll, mithin eine Umverteilung innerhalb des Besoldungssystems angestrebt wird. Allerdings ist hierbei zu beachten, dass diese Erwägung möglicherweise allenfalls die Kürzung der Sonderzuwendung bei den aktiven Beamten (zumindest teilweise) in systemimmanenter Weise rechtfertigen könnte (was vorliegend dahingestellt bleiben kann), nicht hingegen diejenige bei den Versorgungsempfängern. Das BVerfG hat klargestellt, dass bei einer Versorgungsabsenkung zu den finanziellen Erwägungen in aller Regel weitere Gründe hinzukommen müssen, die im Bereich des Systems der Altersversorgung liegen und die Kürzung von Versorgungsbezügen als sachlich gerechtfertigt erscheinen lassen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258 (291), und juris, Rn. 122 m. w. N.

Von einer leistungsbezogenen Bezahlung können die Versorgungsempfänger als aus dem aktiven Dienst Ausgeschiedene naturgemäß aber nicht (mehr) profitieren.

(c) Ein sachlicher Grund für die Kürzung des Versorgungsniveaus aufgrund des § 4 BSZG ist aber in dem Anstieg der Versorgungslasten zu sehen. In der Begründung zu § 4 BSZG rechtfertigt die Bundesregierung die Kürzung des Weihnachtsgeldes u.a. damit, dass bei dem Versorgungssystem des öffentlichen Dienstes ebenso wie bei anderen Alterssicherungssystemen mit einem deutlichen Anstieg der Ausgaben zu rechnen sei (BT-Drs. 15/1502, S. 25); hierbei verweist sie auf ihren Zweiten Versorgungsbericht (BT-Drs. 14/7220). Somit sind auch die dort genannten Erwägungen vorliegend zu berücksichtigen. Der Zweite Versorgungsbericht der Bundesregierung geht von einem kontinuierlichen Anstieg der Versorgungsausgaben der Gebietskörperschaften aus, welcher im Wesentlichen durch die Zunahme der Zahl der Versorgungsempfänger bedingt sei, welche vor allem auf die vermehrten Personaleinstellungen in den 60er und 70er Jahren des vergangenen Jahrhunderts und außerdem auf demographische Faktoren wie die verlängerte Lebenserwartung und das frühe Renteneintrittsalter zurückzuführen sei (BT-Drs. 14/7220, S. 131); hinzu kämen Ausgabensteigerungen aufgrund des Gesamtversorgungssystems (BT-Drs. 14/7220, S. 86).

Der Anstieg der Versorgungslasten ist nach der Rechtsprechung des BVerfG geeignet, Absenkungen im Versorgungsbereich zu rechtfertigen. Das BVerfG hat insoweit ausgeführt: Die steigenden Versorgungslasten seien jedenfalls auch auf die gestiegene durchschnittliche Lebenserwartung sowie die hohe Zahl der Frühpensionierungen und damit auf die verlängerte Laufzeit der Versorgungsleistungen zurückzuführen. Die Kosten, die durch den Anstieg der durchschnittlichen Lebenserwartung und die Frühpensionierungen verursacht würden, entstünden im System der Beamtenversorgung selbst und nicht durch steigende Anforderungen, die die Allgemeinheit an den Staat und den Beamtenapparat stelle. Gleichzeitig kämen die erhöhten Aufwendungen für die Altersversorgung der Beamtenschaft in spezifischer Weise zugute. So könne schließlich jeder Beamte in die Situation einer vorzeitigen Pensionierung kommen. Auch profitierten ausschließlich die Beamten und nicht die Allgemeinheit davon, dass sich die Bezugsdauer der Versorgungsbezüge durch die steigende Lebenserwartung immer weiter verlängere.

Vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 24.9.2007 - 2 BvR 1673/03 u. a. -, ZBR 2007, 411 (414), und juris, Rn. 43.

Diese vom BVerfG angeführten Gesichtspunkte lassen es auch nach Ansicht des Senats vor dem drohenden gesamtwirtschaftlichen Trend einer eines Tages nicht mehr bezahlbaren Versorgung als sachlich gerechtfertigt erscheinen, die Beamtenschaft einschließlich der Versorgungsempfänger durch die Verminderung der Sonderzahlung an den steigenden Kosten der Versorgung zu beteiligen.

Dies steht nicht im Widerspruch zur Entscheidung des BVerfG vom 27.9.2005. Auch dort hatte das Gericht ausgeführt, dass die durch das Anwachsen des Versorgungszeitraums bedingten Mehrkosten grundsätzlich keine sachfremden Erwägungen im Zusammenhang mit der Absenkung des Besoldungs- und Versorgungsniveaus seien. Es hatte diese Gesichtspunkte im dortigen Verfahren sodann nur deshalb nicht als Rechtfertigungsgrund anerkannt, weil sie die Beamtenschaft insgesamt betreffen und daher keinen spezifischen Bezug nur zum System der Altersversorgung aufweisen, so dass deshalb mit dieser Begründung die dort in Rede stehende Inanspruchnahme allein der Versorgungsempfänger nicht gerechtfertigt werden konnte (Hervorhebung vom Senat).

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258 (292), und juris, Rn. 125.

Die Kürzung der Weihnachtszuwendung ist indes nicht nur für die Versorgungsempfänger (§ 4 BSZG), sondern auch - in etwas geringerem Maße - für die aktiven Beamten (§ 2 BSZG) erfolgt. Zwar hat der Gesetzgeber den Anstieg der Versorgungsausgaben explizit nur als Rechtfertigungsgrund für die (im Verhältnis zu den Aktiven stärkere) Kürzung der Sonderzahlung bei den Versorgungsempfängern angegeben (BT-Drs. 15/1502, S. 25). Das bedeutet jedoch nicht, dass diese Erwägung betreffend die Kürzung der Sonderzuwendung bei den aktiven Beamten als sachlicher Grund (für die Kürzung dem Grunde nach) ausschiede. Als sachlicher Grund kommen nämlich nicht nur die Erwägungen in Betracht, die der Gesetzgeber ausdrücklich anstellt, sondern alle - auch darüber hinausgehenden - ersichtlichen Gründe.

(d) Die Regelung, wonach die Kürzung der Weihnachtszuwendung bei den Versorgungsempfängern - im prozentualen Bereich - stärker ausfiel als bei den aktiven Beamten, hat ebenfalls vor Art. 33 Abs. 5 GG Bestand. Eine stärkere Belastung der Versorgungsempfänger ergab sich zum einen daraus, dass deren Anspruch auf Gewährung einer Sonderzahlung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 BSZG im hier maßgeblichen Kalenderjahr 4,17 v. H. der Versorgungsbezüge für das Kalenderjahr betrug; hingegen hatten die aktiven Beamten einen Anspruch auf Sonderzahlung in Höhe von 5 v. H. der für das Kalenderjahr zustehenden Bezüge (§ 2 Abs. 1 Satz 1 BSZG). Zum anderen wurde die Sonderzahlung ausschließlich der Versorgungsempfänger nach § 4a BSZG weiter gemindert; einen entsprechenden zusätzlichen Abzug auch bei der Sonderzahlung der aktiven Beamten sah das Bundessonderzahlungsgesetz hingegen nicht vor.

Diese in gewissem Maße ungleiche Behandlung der Versorgungsempfänger und der aktiven Beamten rechtfertigt sich im Rahmen des Art. 33 Abs. 5 GG daraus, dass die Pensionäre gegenüber den Aktiven eine größere Nähe zu den Versorgungslasten aufweisen, da sie bereits ihre Versorgung beziehen. Zudem beinhaltet - wie oben bereits im Rahmen der Prüfung des Art. 3 Abs. 1 GG erwähnt - die Weihnachtszuwendung im Allgemeinen (auch) Elemente der Anerkennung und Prämie für die im abgelaufenen Jahr geleisteten treuen Dienste der aktiv Beschäftigten. Da der Dienstherr die Alimentation auch von dem Nutzen, den das Beamtenrechtsverhältnis - abstrakt gesehen - aktuell für ihn besitzt, abhängig machen kann, ist eine geringere Zuwendung an die nicht mehr im aktiven Beamtenverhältnis stehenden Pensionäre legitim.

Vgl. in diesem Zusammenhang Wolff, Der verfassungsrechtliche Rahmen des Alimentationsprinzips für Versorgungsabsenkungen, ZBR 2005, 361 (363).

Dass gerade die stärkere Belastung der Versorgungsempfänger nicht mehr durch Sachgründe gerechtfertigt war und deswegen zu einer verfassungswidrigen Unteralimentation führte, kann nach allem nicht zugrundegelegt werden.

(2) Für die zusätzliche Minderung der Sonderzahlung für Pensionäre aufgrund der Vorschrift des § 4a BSZG liegt ebenfalls ein verfassungsrechtlich tragfähiger Grund vor, nämlich derjenige der wirkungsgleichen Übertragung von Einschnitten im Rentenbereich auf die Beamtenversorgung.

Zur Vereinbarkeit des § 4a BSZG mit verfassungsrechtlichen Vorgaben siehe auch VG München, Urteil vom 16.4.2007 - M 5 K 06.421 -, juris, Rn. 16 ff.

§ 4a BSZG wurde durch das Gesetz zur wirkungsgleichen Übertragung von Regelungen der sozialen Pflegeversicherung in das Dienstrecht und zur Änderung sonstiger dienstrechtlicher Vorschriften vom 4.11.2004 (BGBl. I S. 2686) in das Bundessonderzahlungsgesetz eingefügt. Dem lag folgende Erwägung des Gesetzgebers zugrunde (BT-Drs. 15/3444, S. 4): Der Beitrag zur sozialen Pflegeversicherung, der bisher je zur Hälfte von den Rentnern sowie von der gesetzlichen Rentenversicherung gezahlt wurde, sei aufgrund des Zweiten Buches zur Änderung des Sechsten Buches Sozialgesetzbuch seit dem 1.4.2004 in voller Höhe von 1,7 v. H. von den Rentnern zu tragen. Der Wegfall der Beteiligung der Rentenversicherung am Pflegeversicherungsbeitrag solle daher ab 1.4.2004 wirkungs- und zeitgleich auf die Versorgungsempfänger des Bundes übertragen werden. Diese hätten bisher einen Beitrag zur privaten Pflegeversicherung geleistet, der dem von den Rentnern getragenen hälftigen Beitrag zur sozialen Pflegeversicherung entspreche. Die Pflegekosten würden den Versorgungsempfängern von der privaten Pflegeversicherung und im Wege der Beihilfe von ihren Dienstherren erstattet. Die heutigen Versorgungsempfänger hätten während ihrer aktiven Dienstzeit ebenso wie die heutigen Rentner regelmäßig nicht oder nur kurze Zeit eigene Beiträge zur Finanzierung der Pflegeleistungen geleistet. Es sei daher geboten, dass sich Versorgungsempfänger ab 1.4.2004 in gleichem Maße wie Rentner an der Finanzierung der Pflegeleistungen beteiligten. Der Wegfall der Beteiligung der Rentenversicherung am Pflegeversicherungsbeitrag werde damit wirkungsgleich auf die Versorgungsempfänger übertragen. Die Reduzierung der Versorgungsbezüge führe zu einer entsprechenden Entlastung des Bundeshaushalts, aus dem auch die Versorgungsausgaben und Beihilfen zu den Pflegekosten der Versorgungsempfänger des Bundes geleistet würden.

Nach der Rechtsprechung des BVerfG sind Anpassungen an das System der gesetzlichen Rentenversicherung zur Rechtfertigung von Kürzungen im Versorgungsbereich zulässig, soweit dies mit den strukturellen Unterschieden der Versorgungssysteme vereinbar ist.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258 (294), und juris, Rn. 131 f.

Ein wesentlicher Unterschied der gesetzlichen Rentenversicherung gegenüber der beamtenrechtlichen Altersversorgung besteht darin, dass die Sozialrente als Grundversorgung durch Zusatzleistungen ergänzt wird. Die Beamtenversorgung umfasst hingegen als Vollversorgung sowohl die Grund- als auch die Zusatzversorgung, wie sie durch die betriebliche Altersvorsorge erfolgt.

Derartige strukturelle Unterschiede der Versorgungssysteme stehen der wirkungsgleichen Übertragung hier aber nicht entgegen. Im Gegenteil, vorliegend gibt es sogar weitgehende Parallelen zwischen der gesetzlichen Pflegeversicherung und derjenigen der Beamten und Versorgungsempfänger. In beiden Fällen handelt es sich um Pflichtversicherungen für die Betroffenen und wurden die Beiträge bislang teilweise von den Rentnern bzw. Versorgungsempfängern und zum anderen Teil von der gesetzlichen Rentenversicherung bzw. dem Dienstherrn übernommen, der zwar keine Einzahlungen vornahm, aber im Wege der Beihilfe zu Pflegekosten faktisch seinen Beitrag leistete.

Zwar ist die hier vorgenommene Übertragung (zumindest auch) fiskalisch motiviert. Dies kommt in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck, wonach die Reduzierung der Sonderzahlung aufgrund dieser Übertragung zu einer "entsprechenden Entlastung des Bundeshaushalts" führt. Der Gesetzgeber belässt es jedoch nicht bei dieser Erwägung. Er führt vielmehr weiter aus, dass gerade aus dem künftig entlasteten Bundeshaushalt die Versorgungsausgaben und Beihilfen zu den Pflegekosten der Versorgungsempfänger des Bundes geleistet würden (BT-Drs. 15/3444, S. 4). Daher liegt es sogar nahe, hierin - zusätzlich zu dem vom BVerfG für eine Versorgungsabsenkung akzeptierten Grund der wirkungsgleichen Übertragung von Einschnitten im Rentenbereich auf die Beamtenversorgung - einen sog. systemimmanenten Grund zu sehen: Bedingt durch die Entlastung des Bundeshaushalts können die Versorgungsausgaben insgesamt und speziell das Beihilfesystem im Bereich der Pflegekosten weiterhin aufrecht erhalten bleiben, ohne dass gravierende Leistungseinschnitte im Beihilfebereich erforderlich wären.

(3) Das hier aufgezeigte Vorliegen sachlicher Gründe rechtfertigt freilich nicht jegliche Absenkungen im Versorgungsbereich. Die allgemeine Festlegung einer aus Verfassungsgründen gebotenen numerischen Untergrenze der Beamtenpension (gemessen am zuletzt innegehabten Amt) ist zwar nicht möglich. Das BVerfG sieht aber die Wahrung eines hinreichenden Abstandes zur Mindestversorgung als absolute Untergrenze an, die bei einer Absenkung des Versorgungsniveaus einzuhalten ist.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfG 114, 258 (295), und juris, Rn. 135.

Dass die Versorgung des Klägers im Kalenderjahr 2004 angesichts der Kürzung des sog. Weihnachtsgeldes keinen hinreichenden Abstand zur Mindestversorgung nach § 14 Abs. 4 BeamtVG aufwiese, ist hier jedoch nicht ansatzweise ersichtlich.

Die Absenkung des Versorgungsniveaus unterschreitet darüber hinaus regelmäßig dann nicht die verfassungsrechtlich gezogene untere Grenze der Alimentation, wenn vergleichbare Gruppen ebenfalls im maßgeblichen Zeitraum Absenkungen des Einkommensniveaus hinzunehmen haben. Anders als zum Zwecke der Feststellung des Vorliegens einer etwaigen Überalimentation können die Alterseinkommen der Rentner insoweit als Vergleichsmaßstab herangezogen werden, als es um die Gegenüberstellung der relativen Entwicklung der Renten einerseits und Pensionen andererseits geht (wird ausgeführt). Bei den genannten Entwicklungen der Renten kann hier - im Gegensatz zum Vergleich der aktiven Beamten in Nordrhein-Westfalen mit den vergleichbaren Angestellten des öffentlichen Dienstes und in der freien Wirtschaft, vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 9.7.2009 - 1 A 373/08, 1 A 1416/08, 1 A 1695/08 und 1 A 1525/08 -, allesamt in juris veröffentlicht, nicht von einer greifbaren Abkopplung der Alimentierung der Versorgungsempfänger von der Einkommensentwicklung bei den Rentnern gesprochen werden (wird ausgeführt).

c) Abschließend weist der Senat darauf hin, dass das BVerfG die Verfassungsmäßigkeit der Alimentation der Versorgungsempfänger gerade auch angesichts der Kürzung der Weihnachtszuwendung zumindest indirekt bestätigt hat. Das geht aus der Entscheidung zur Minderung der Versorgungsanpassung gemäß § 69e BeamtVG vom 27.9.2005 hervor. Dort war die Absenkung der Sonderzuwendung zwar nicht unmittelbar Verfahrensgegenstand. Sie war aber dem BVerfG zum Zeitpunkt seiner Entscheidung bekannt und fand sogar ausdrücklich in dem Urteil Erwähnung. Zu Beginn der Entscheidung stellt das BVerfG die Entwicklung der Beamtenversorgung, insbesondere die in den letzten Jahren erfolgten Kürzungen dar. Unter anderem nimmt es unter Punkt A. I. 9. Bezug auf den Dritten Versorgungsbericht der Bundesregierung (BT-Drs. 15/1821). Sodann zitiert es aus diesem Bericht. Demnach hätten die Dämpfung des Anstiegs der Versorgungsbezüge und die Absenkung der Sonderzahlung 2004 zu einem zwischen 6,2 und 6,5 v. H. geringeren Jahresruhegehalt geführt.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27.9.2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114, 258 (265), und juris, Rn. 31.

Zwar greift das Gericht im weiteren Verlauf der Entscheidung - insbesondere unter B. II. und C. - die Kürzung des sog. Weihnachtsgeldes nicht mehr auf. Wenn es aber in seiner eigenen Darstellung der Situation der Beamtenversorgung - und nicht in der bloßen Wiedergabe der Rechtsansichten der Verfahrensbeteiligten - diese Kürzung erwähnt, den in diesem Zusammenhang genannten Prozentsatz der Gesamtabsenkung im Folgenden nicht in Frage stellt und schließlich die Absenkung (insgesamt) für verfassungsmäßig hält und keine Verletzung des Art. 33 Abs. 5 GG sieht, dann kann davon ausgegangen werden, dass es dabei auch die Kürzung der Sonderzuwendung (durch § 4 und § 4a BSZG) bedacht und somit auch in Ansehung dieser Minderung des Versorgungsniveaus die Alimentation der Versorgungsempfänger immer noch für verfassungsmäßig gehalten hat. Andernfalls hätte es mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zumindest ansatzweise zum Ausdruck gebracht, dass zwar die - im Verfahren 2 BvR 1387/02 streitgegenständliche - Versorgungsabsenkung nach § 69e BeamtVG verfassungsgemäß sei, jede weitere Absenkung - wie z.B. die Kürzung der Sonderzahlung - die amtsangemessene Alimentation jedoch unterschreiten würde. Eine derartige Differenzierung hat das Gericht indes nicht vorgenommen und deswegen die Amtsangemessenheit der Gesamtalimentation angenommen.

Diese Schlussfolgerung wird durch folgenden Aspekt bestätigt: Das BVerfG musste in seiner soeben zitierten Entscheidung nicht nur über die Verfassungsmäßigkeit der Alimentation zu einem - vom Entscheidungszeitpunkt aus betrachtet - in der Vergangenheit liegenden Zeitraum entscheiden. Es hat vielmehr auch die zum Zeitpunkt der Entscheidung noch auf die Beschwerdeführer künftig zukommenden Versorgungsabsenkungen in den Blick nehmen müssen, da § 69e BeamtVG nicht lediglich eine einmalige Absenkung vorsah, sondern in den folgenden Jahren (insgesamt achtmal) die Anpassungen der Versorgungsbezüge vermindern sollte. Gerade angesichts dieser Einbeziehung der künftigen Entwicklung der Pensionen wird das BVerfG auch die - zwischenzeitlich erfolgte - Kürzung der Sonderzahlung 2004 berücksichtigt haben (müssen). Denn die Feststellung, dass die verfassungsrechtlich gebotene Alimentation durch § 69e BeamtVG nicht unterschritten wird, setzt gerade eine Würdigung aller Normen voraus, aus denen sich die Versorgung ergibt, da eine einzelne Norm wie die des § 69e BeamtVG isoliert nicht zur verfassungswidrigen Alimentation führen kann, sondern allenfalls die Gesamtschau der versorgungsrelevanten Normen, somit einschließlich der Normen betreffend die (Kürzung der) Sonderzahlung. Nach dieser Würdigung ist, da das BVerfG auch unter Berücksichtigung der Absenkung der Sonderzuwendung 2004 keine negativen Konsequenzen hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Alimentation der Versorgungsempfänger gezogen hat, Letztere verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. An diese Bewertung der Verfassungslage durch das BVerfG ist der Senat gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG gebunden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23.1.2009 - 1 A 3424/07 -, Beschlussabdruck S. 5 f., VG Köln, Urteil vom 18.10.2007 - 15 K 741/06 -, Urteilsabdruck S. 8.

Ende der Entscheidung