Judicialis Rechtsprechung

An die Festsetzung von öffentlichen Grünflächen auf privaten Grundstücken sind im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG hohe Anforderungen zu stellen. Die Schaffung eines übergeordneten innerstädtischen Fuß- und Radwegenetzes auf öffentlichen Grünflächen kann eine derartige Inanspruchnahme privater Flächen rechtfertigen.

---

Tatbestand:

Die Antragsteller wenden sich gegen einen Bebauungsplan, mit dem im Stadtgebiet von D. Flächen entlang eines Baches als öffentliche Grünfläche mit begleitendem Fuß- und Radweg festgesetzt werden.

Sie sind Eigentümer von Grundstücken, die im Plangebiet liegen oder daran anschließen. Sie halten den Bebauungsplan für abwägungsfehlerhaft, weil ihre Interessen als Eigentümer missachtet worden seien. Der vorgesehene Fuß- und Radweg sei überflüssig, weil an anderer Stelle mit gleicher Funktion bereits vorhanden, so dass eine Inanspruchnahme ihrer Grundstücke nicht gerechtfertigt sei. Die geplante Schaffung eines Grünzuges hätte auch bei einem schmaleren Zuschnitt des Plangebiets verwirklicht werden können.

Das OVG wies die Normenkontrollanträge im Wesentlichen ab.

Gründe:

Der Bebauungsplan ist im Wesentlichen nicht zu beanstanden.

Die nach § 1 Abs. 3 BauGB erforderliche städtebauliche Rechtfertigung des Bebauungsplans ist zu bejahen, denn er verfolgt mit den Mitteln des Bauplanungsrechts das städtebaulich nicht zu beanstandende Ziel, einen naturnahen Ausbau des Baches im Plangebiet zur Herstellung einer durchgängigen Grünflächenverbindung zwischen S.-Park, dem begrünten Deckel der Autobahn und dem Schlosspark zu nutzen und zugleich die übergeordneten Radwegeverbindungen im Stadtgebiet zu verbessern.

Die Festsetzung des gesamten Plangebiets mit Ausnahme der als öffentliche Verkehrsfläche gekennzeichneten Straße A. als öffentliche Grünfläche findet ihre Rechtsgrundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 15 BauGB und ist hinreichend bestimmt. Die geplante Grünfläche ist eindeutig als im gesamten Plangebiet öffentlich bezeichnet; die Festsetzung ist auf Grund der ihr beigefügten Zweckbestimmung Grundlage für die Ausgestaltung des Plangebiets als Grünanlage, die einen den Bachlauf begleitenden Fuß- und Radweg aufnimmt. Einer näheren Bestimmung des Verlaufs dieses Weges bedurfte es unter dem hier behandelten Gesichtspunkt der hinreichenden Bestimmtheit nicht; dies kann im vorliegenden Fall schon deshalb der Ausbauplanung überlassen bleiben, weil angesichts des im Durchschnitt nur 20 m breiten Geländestreifens westlich des Baches kaum Variationsmöglichkeiten für den Wegeverlauf bestehen. Dies gilt auch für die geplanten Stege über den Bach, für die auf der Höhe der T. Straße und westlich des Hauses H. Straße 23 durch den Zuschnitt des Plangebiets Zwangspunkte gesetzt sind.

Zur Bestimmtheit einer Grünflächenfestsetzung OVG NRW, Urteil vom 17.1.1994 - 11 A 2396/90 -, BRS 56 Nr. 24. Zur Erforderlichkeit einer konkretisierenden Zweckbestimmung OVG NRW, Urteil vom 23.10.2001 - 10a D 192/98.NE -, NWVBl 2003, 273.

Der angegriffene Bebauungsplan ist im Wesentlichen abwägungsfehlerfrei.

Allerdings sind an die Festsetzung von öffentlichen Grünflächen auf privaten Grundstücken hohe Anforderungen zu stellen. In besonderem Maße ist dabei die Bestandsgarantie des Eigentums nach Art. 14 GG zu beachten und auf größtmögliche Schonung privater Flächen zu prüfen. Der Plangeber muss bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums die schutzwürdigen Interessen der Eigentümer und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Insbesondere muss er prüfen, ob das Planungsziel nicht auch unter weiter gehender Schonung des Grundbesitzes der Betroffenen - insbesondere durch Inanspruchnahme von Flächen in gemeindlichem Eigentum - zu erreichen wäre, welche baurechtliche Qualität die betroffenen Flächen aufweisen und ob die Planung ein Mindestmaß an Lastengleichheit zwischen allen betroffenen Eigentümern gewährleistet; der Normenkontrollsenat hat die Einhaltung dieser Anforderungen zu überprüfen und sicherzustellen.

BVerfG, Kammerbeschluss vom 19.12.2002 - 1 BvR 1402/01 -, BRS 65 Nr. 6; OVG NRW, Urteile vom 17.12.1998 - 10a D 186/96.NE -, BRS 60 Nr. 21, vom 2.12.1999 - 11a D 220/98.NE - (Planung einer Grünfläche mit Fuß- und Radweg) und vom 7.9.2000 - 7a D 235/89.NE - (Planung eines Grünzugs entlang eines Gewässers auf privaten Grundstücken); BVerwG, Urteil vom 6.6.2002 - 4 CN 6.01 -, BRS 65 Nr. 8.

Diesen Anforderungen ist der Plangeber im vorliegenden Fall und abgesehen von der gesondert zu behandelnden Parzelle des Antragstellers zu 3) gerecht geworden. Die betroffenen Grundstückseigentümer - dies betrifft lediglich die Antragstellerinnen zu 2) nicht - werden durch eine Überplanung der in ihrem Eigentum stehenden Grundstücke in ihren Eigentumsrechten beeinträchtigt, weil die Verwirklichung der Planung dazu führen wird, dass ihnen die überplanten Flächen dauerhaft nicht mehr zur Verfügung stehen werden. Diese Belastung wird jedoch durch die mit der Planung verfolgten und dem Gemeinwohl dienenden Ziele, einen übergeordneten Grünzug zu schaffen und im innerstädtischen Raum Fahrradfernverbindungen abseits des Straßenverkehrs zu entwickeln, hinreichend gerechtfertigt.

Die überplanten privaten Grundstücksflächen sind nicht als Bauland einzustufen. (.... wird ausgeführt)

Zudem sind alle in Privateigentum stehenden überplanten Flächen durch die seit Jahrzehnten in unterschiedlichen Ausprägungen bestehenden Planungen für öffentliche Verkehrsflächen entlang des Baches vorgeprägt. Sowohl der Fluchtlinienplan Nr. ... vom 18. 4.1933 als auch die Bebauungspläne Nrn. ... und ... aus den Jahren 1964 und 1969 sahen öffentliche Grünflächen, Wegeverbindung oder die Straße S. vor bzw. enthielten entsprechende Festsetzungen; hierauf geht auch der Umstand zurück, dass sich zahlreiche für diese Planungen vorgesehene Flurstücke bereits im Eigentum der Antragsgegnerin befinden. Auch diese Vorprägung der von der streitgegenständlichen Planung betroffenen privaten Flächen durfte der Plangeber berücksichtigen.

Demgegenüber geht das Ziel der Planung über die Schaffung einer nur im Interesse weniger Anrainer liegenden Grünanlage weit hinaus. Das Gewicht des von der Antragsgegnerin verfolgten Gemeinwohlbezugs ergibt sich vielmehr daraus, dass eine Reihe bereits vorhandener Grünflächen großräumig verbunden und damit in ihrem Nutzwert insgesamt erheblich verbessert werden; dies hat die Antragsgegnerin zur Überzeugung des Senats u.a. durch Vorlage von umfangreichem Kartenmaterial sowie Fachbeiträgen nachgewiesen. Dasselbe gilt auch für die geplante Radwegeverbindung, die im Interesse nicht nur einer lokal begrenzten Zahl von Nutzern liegt, sondern dem Bedürfnis nach sicheren und effektiven innerstädtischen Fahrradfernverbindungen gerecht wird.

Zur Schaffung eines verkehrssicheren Radwegenetzes unter Trennung von Radverkehr und Kraftfahrzeugverkehr als Gemeinwohlbelang vgl. OVG NRW, Urteil vom 24.9.2004 - 10a D 30/02.NE -, juris; zur Gewichtung der Eigentumsbelange bei der Schaffung eines Fuß- und Radweges auch Urteil vom 2.12.1999 - 11a D 220/98.NE -.

Die Planziele hätten sich auch nicht durch eine abweichende Planung in gleicher Weise oder überhaupt vergleichbar realisieren lassen. Denn eine noch stärkere Inanspruchnahme städtischer Grundstücke zur Entlastung privater Eigentumsflächen scheidet zur Verwirklichung dieser Planung aus, weil die Planung entlang des Baches ortsgebunden ist. Auch hätte eine Verlegung des Fuß- und Radweges an die Ostseite des Baches das vorbeschriebene Plankonzept gefährdet. Ein naturnaher Ausbau des Baches wäre durch einen Wegeverlauf im Böschungsbereich - abgesehen von den hohen Kosten dieser Variante - unmöglich gemacht worden, während die Ausdehnung des Plangebiets nach Osten unter gleichzeitiger Verkleinerung im Westen zur Inanspruchnahme der zur Erschließung der Wohngrundstücke erforderlichen N. Straße sowie der bis fast an die Böschungsoberkante gewerblich genutzten Grundstücke im nördlichen Planbereich geführt hätte. Schließlich hätte die Verkleinerung des Plangebiets auf der Westseite des Baches auf einen Streifen von höchstens 10 m dazu geführt, dass die Planungsziele - Schaffung einer Wegeverbindung, eines Gewässerunterhaltungsweges und zugleich einer Grünzugverbindung, die den Charakter eines Erlebnisraums aufweist und einen naturnahen Gewässerausbau ermöglicht - nur noch teilweise oder gar nicht mehr hätten verwirklicht werden können. Dem Plangeber stand deshalb nicht - wie die Antragsteller meinen - eine Möglichkeit eines schonenderen Umgangs mit ihrem Eigentum offen, die denselben Nutzen erbracht hätte wie die in den Plan aufgenommene Variante.

Auch die von den Antragstellern hervorgehobene Nullvariante, auf den geplanten Radweg im Hinblick auf den vorhandenen Radweg entlang der K.-Straße ganz zu verzichten, konnte vom Plangeber rechtsfehlerfrei verworfen werden. Denn ein Radweg entlang einer durch ein Kerngebiet verlaufenden Straße kann auch bei ausgezeichnetem Ausbauzustand die Vervollständigung eines sicheren und effektiven Radwegenetzes an der vom Plan vorgesehenen Stelle nicht ersetzen und bietet erst recht keine Alternative für die Schaffung eines übergeordneten Grünzuges.

Schließlich ist auch die Belastungsgleichheit zwischen den von der Planung betroffenen Eigentümern gewahrt. Zwar wird sich die Verwirklichung der Planung auf die Antragsteller zu 1) und 4) optisch stärker auswirken als auf andere betroffene Eigentümer, weil zwischen den in ihrem Eigentum stehenden Gebäuden und der Plangebietsgrenze nur relativ geringfügige Freiflächen verbleiben; auch ist für die Antragstellerin zu 4) auf Grund des Zuschnitts ihres Grundstücks ein relativ gewichtiger Teil ihres Grundstücks planbetroffen. Insgesamt aber hat jeder planbetroffene Eigentümer einen verhältnismäßig geringen Anteil an Eigentumsbeeinträchtigung hinzunehmen, während der weit überwiegende Teil der Grundstücke in seiner Substanz sowie in seiner Nutzbarkeit unbeeinträchtigt bleibt, zumal bereits ein großer Teil der für die Planung nötigen Flächen Eigentum der Antragsgegnerin ist.

Der Plangeber hat auch den Wunsch der Antragsteller zu 1) bis 3), diejenigen Flächen zurückzuerhalten, die früher in ihrem Eigentum gestanden haben und die zur Verwirklichung einer inzwischen aufgegebenen Straßenplanung an die Antragsgegnerin übertragen worden sind, nicht übergangen, sondern hat ihn unter zutreffender Gewichtung in seine Abwägungsentscheidung eingestellt. Dieser Aspekt ist für die Antragstellerinnen zu 2) im Übrigen der einzige abwägungserhebliche Belang, da ihnen Grundstücke im Plangebiet nicht mehr gehören. Im Hinblick darauf, dass die Aufstellung eines Bebauungsplans trotz ihrer erheblichen Auswirkungen auf das Eigentum der Planbetroffenen keine enteignungsrechtliche Vorwirkung hat, ist es nicht fehlerhaft, die Frage, ob einer Rückübereignung eine spätere Enteignungsmöglichkeit entgegenstehen könnte, nicht schon im Planaufstellungsverfahren abschließend zu beantworten. Dies gilt schon deshalb, weil die Frage der Rückenteignung in dem dafür vorgesehenen Verfahren nach § 102 BauGB - das die betroffenen Antragsteller im vorliegenden Fall indes offenbar nicht eingeleitet haben - geklärt werden kann. Im Übrigen sind bei der Festsetzung einer öffentlichen Zwecken dienenden Fläche nicht schon die Voraussetzungen für eine spätere Enteignung in vollem Umfang zu prüfen. Jedoch muss der Eingriff in das Eigentum durch überwiegende Gründe des öffentlichen Interesses unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt sein. Dabei gehören die privaten Interessen der Grundstückseigentümer in besonderer Weise zu den abwägungserheblichen Belangen. Der Kernbereich der Eigentumsgarantie darf nicht ausgehöhlt werden. Zu diesem Kernbereich gehören sowohl die Privatnützigkeit als auch die grundsätzliche Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand. Für die Beantwortung der Frage, ob sich die Planungsentscheidung in den verfassungsrechtlich vorgezeichneten Grenzen hält, kommt es maßgeblich darauf an, dass der erhebliche Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt wurde, der Plangeber anhand dieses Sachverhalts alle sachlich beteiligten Belange und Interessen der Entscheidung zu Grunde gelegt sowie umfassend und in nachvollziehbarer Weise abgewogen hat. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fordert, dass Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers verhindern und dass das Willkürverbot beachtet wird.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6.10.1992 - 4 NB 36.92 -, BRS 54 Nr. 57, m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 19.12.2002 - 1 BvR 1402/01 -, BRS 65 Nr. 6.

Diesen Anforderungen hat der Plangeber - wie ausgeführt - Genüge getan; er musste nicht davon ausgehen, dass ihm die betroffenen Flächen mit so großer Wahrscheinlichkeit wieder entzogen werden würden, dass dies das Plankonzept gefährden könnte. Zutreffend hat der Satzungsgeber auch das Interesse der Antragstellerinnen zu 2) an einem Wertausgleich für die an die Antragsgegnerin übereigneten Flurstücke bewertet. Diese Flächen sind nicht, wie die Antragstellerinnen zu 2) meinen, kostenlos an die Antragsgegnerin abgegeben worden, sondern gegen einen mit später zu erwartenden Anliegerbeiträgen zu verrechnenden Wertausgleich. Dieser Wertausgleich wird, wie die Antragsgegnerin zu Recht annimmt, noch zu leisten sein, nachdem endgültig feststeht, dass es zur Anlage einer rückwärtigen Erschließungsstraße nicht mehr kommen wird. Dies ist in die Abwägung eingestellt worden und rechtfertigt die Einbeziehung der beiden Flurstücke in das Plangebiet.

Schließlich ist es auch nicht abwägungsfehlerhaft, auf eine Ausweisung des Fuß- und Radweges als öffentliche Verkehrsfläche - mit genauer Abgrenzung der hierfür zu verwendenden Flächen - zu verzichten, sondern den genauen Wegeverlauf wie bei der Planung öffentlicher Grünflächen üblich der Ausführungsplanung zu überlassen. Denn damit hat der Plangeber keine abwägungsrelevanten Belange übergangen oder fehlgewichtet und auch keine unzulässige Verlagerung der Konfliktlösung auf nachfolgendes Verwaltungshandeln vorgenommen. Angesichts des insgesamt nur schmalen zur Verfügung stehenden Geländestreifens, auf dem der Fuß- und Radweg angelegt werden muss, ist die Zahl denkbarer Varianten für die Wegeführung von vornherein gering. Zugleich ist erkennbar, dass ohne weiteres ein Wegeverlauf möglich ist, der die Anlieger in ihrem - durch die Festsetzung ihrer Grundstücke als Kerngebiet oder, falls der Bebauungsplan Nr. ... im fraglichen Bereich obsolet sein sollte, durch die tatsächliche Nutzung geprägten - Schutzanspruch nicht verletzen wird. Dasselbe gilt für die im Plan nicht festgesetzte Position der vorgesehenen Stege über den Bach. Der Plangeber könnte bei der Ausführungsplanung auf diese Stege oder einen davon verzichten oder sie dort einrichten, wo es das Konzept der übergeordneten Radwegeverbindung erfordert (T. Straße im Süden, Anschluss an die H.-Straße im Norden). In beiden Fällen sind abwägungsrelevante Belange der Anlieger nicht über das Maß dessen hinaus betroffen, das vorstehend bereits gewürdigt worden ist. Auch insofern bedurfte es deshalb keiner exakten Festsetzung der für die Stege vorgesehenen Positionen.

Der Antrag des Antragstellers zu 3) ist teilweise begründet. Die Einbeziehung des in seinem Eigentum stehenden Flurstücks in die Festsetzung als öffentliche Grünfläche ist abwägungsfehlerhaft; dies führt indes nicht zur Gesamt-, sondern nur zur Teilunwirksamkeit des Plans.

Die im Eigentum des Antragstellers zu 3) stehende Parzelle ist nicht - wie alle anderen im Eigentum Privater stehenden überplanten Flächen - vollständig unbebaut, sondern in einem Teilbereich mit einem gewerblich genutzten Gebäude bebaut. Dieses Gebäude ist - wie die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat - legal errichtet und genutzt. Ausweislich der Planaufstellungsvorgänge hat der Satzungsgeber dies offenkundig übersehen. Der Verlauf des Planungsverfahrens lässt nämlich erkennen, dass der Plangeber derartige Flächen gerade nicht in seine Planung einbeziehen wollte und sie dort, wo dies im Planentwurf - wohl versehentlich - geschehen war und ihm vor Augen stand, aus dem Plangebiet nachträglich ausgenommen hat. So wurde das Plangebiet als Reaktion auf ein Schreiben der Handwerkskammer D. vom 4.7.1996, wonach im Plangebiet gewerblich genutzte Flächen und Aufbauten lägen, und auf eine Einwendung des betroffenen Eigentümers hin durch Beschluss des Ausschusses für Planung und Stadtentwicklung vom 21.6.2001 um diejenigen Bereiche des Grundstücks K. Straße Nr. 14-22 verkleinert, die im ursprünglichen Plangebiet lagen, jedoch bebaut waren. Als Begründung hierfür war angegeben, dass ein gewerblich genutztes Gebäude erhalten werden solle. Demgegenüber hat es einen vergleichbaren Hinweis auf das Vorhandensein eines Gebäudes auf dem Flurstück des Antragstellers zu 3) im Planaufstellungsverfahren nicht gegeben. Der Rat der Antragsgegnerin hat sich weder in seiner Abwägungsentscheidung noch an anderer Stelle des Verfahrens mit dem Vorhandensein dieses Gebäudeteils im Plangebiet auseinandergesetzt, obwohl sich aus dem in den Akten befindlichen Kartenmaterial eindeutig ergibt, dass der Bebauungsplan im Bereich des Flurstücks ein vorhandenes Gebäude erfasst. Er hat die Belange des Antragstellers zu 3) vielmehr ausdrücklich so ermittelt und bewertet, als handle es sich um ein vollständig unbebautes Grundstück. Daraus lässt sich ableiten, dass der Plangeber den Umstand, dass das Flurstück innerhalb des Plangebiets gewerblich überbaut ist, übersehen hat. Damit hat er einen abwägungsrelevanten Belang, der sich in seiner Gewichtigkeit von den Belangen der Eigentümer unbebauter Grundstücke erheblich unterscheidet und deshalb einer gesonderten Bewertung bedurfte, verkannt und nicht in die Abwägung eingestellt.

Dieser Abwägungsfehler ist angesichts des im Planaufstellungsverfahren zur Verfügung stehenden Kartenmaterials offensichtlich und von Einfluss auf das Ergebnis der Planung gewesen. Denn wie das Beispiel des Grundstücks K. Straße 14-22 zeigt, hätte der Plangeber auch im Falle des Antragstellers zu 3) mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit das Plangebiet geringfügig verkleinert, weil dies ohne Gefährdung der Grundzüge der Planung ohne weiteres möglich gewesen wäre, so dass sich das Eigentumsinteresse des Antragstellers zu 3) durchgesetzt hätte.

Auf die Frage, ob im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses auch schon die im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung jedenfalls vorhandenen weiteren Baulichkeiten, die von der Antragsgegnerin für illegal gehalten werden, bestanden haben oder nicht, kommt es vor diesem Hintergrund nicht an. Aus den vorgenannten Gründen führt die Abwägungsfehlerhaftigkeit der Festsetzung "Öffentliche Grünfläche" für das Flurstück des Antragstellers zu 3) indes nicht zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans, sondern nur zur räumlich auf dieses Flurstück beschränkten Teilunwirksamkeit. .......(wird ausgeführt)

Ende der Entscheidung