Judicialis Rechtsprechung

1. Das für den großflächigen Braunkohlentagebau geltende Recht ist durch ein komplexes, teilweise gestuftes Regelungssystem gekennzeichnet, das in Nordrhein-Westfalen von planerischen Festlegungen im Landesplanungsgesetz, konkretisiert im Braunkohlenplan, über verschiedene bergrechtliche Betriebspläne bis hin zum bergrechtlichen Grundabtretungsverfahren reicht.

2. Der Gesetzgeber darf zur planerischen Bewältigung komplexer raumgreifender und konfliktträchtiger Infrastrukturvorhaben "Systeme vorausliegender Planungsstufen und mehrstufiger Entscheidungsverfahren" einführen und die Beteiligungs- sowie Klagerechte betroffener Dritter (insbesondere der Grundeigentümer) auf die letzte zur außenverbindlichen Entscheidung führende Verfahrensstufe begrenzen, soweit von den vorausliegenden Ebenen keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen ausgehen (im Anschluss an BVerwG, Urteile vom 11.7.2002 - 4 C 9.00 -, BVerwGE 116, 365, und vom 24.10.2002 - 4 C 7.01 -, BVerwGE 117, 138).

3. Die vom Gesetzgeber für den Braunkohlentagebau vorgesehene Verfahrensstufung ist verfassungsrechtlich unbedenklich, denn die dem Grundabtretungsverfahren vorangehenden Verfahrensschritte verursachen für den Oberflächeneigentümer keine nachteiligen, irreversiblen Rechtswirkungen.

4. In dem für den Braunkohlentagebau geltenden System der "gestuften Betroffenheit" kommt der Zulassung eines (fakultativen) Rahmenbetriebsplans weder Gestattungswirkung für den Bergbauunternehmer noch eine enteignende Vorwirkung in bezug auf das Oberflächeneigentum zu. Im Grundabtretungsverfahren (§§ 77 ff. BBergG) kann der vom Abbau betroffene Oberflächeneigentümer die Rechtmäßigkeit der bergbaulichen Maßnahme, für die sein Grundstück in Anspruch genommen werden soll, uneingeschränkt überprüfen lassen (im Anschluss an BVerwG, Urteile vom 14.12.1990 - 7 C 18.90 -, NVwZ 1991, 993, und - 7 C 5.90 - BVerwGE 87, 241 (251 ff.).

5. Die vom BVerwG für den Steinkohlenbergbau fortentwickelte Rechtsprechung, nach der die im Betriebsplanzulassungsverfahren zu beachtenden Bestimmungen (§§ 48, 55 BBergG) Drittschutz vermitteln können (vgl. hierzu insbesondere BVerwG, Urteil vom 16.3.1989 - 4 C 36.85 -, DVBl. 1989, 663), ist auf den Braunkohlentagebau nicht übertragbar.

6. Zum Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG), insbesondere wenn eine erhebliche, durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr zu beseitigende Verletzung von Grundrechten droht.

7. Die vom Gesetzgeber für den Braunkohlentagebau gewählte Verfahrensstufung erscheint mit Blick auf die faktischen Auswirkungen unter dem Gesichtspunkt eines "zumutbaren Rechtsschutzes" wenig befriedigend. Die Schwelle eines Verstoßes gegen das verfassungsrechtliche Gebot effektiven Rechtsschutzes ist aber noch nicht erreicht.

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Tatbestand:

Der Kläger wandte sich gegen die Zulassung des Rahmenbetriebsplans für den Tagebau Garzweiler I/II, Zeitraum 2001 - 2045, der eine Inanspruchnahme des gesamten Heimatortes des Klägers für den Braunkohlentagebau vorsieht. Die Umsiedlung des Klägers soll frühestens im Jahre 2005, die bergbauliche Inanspruchnahme der ihm gehörenden Fläche ab dem Jahr 2017 erfolgen.

Ausweislich des Braunkohlenplans Garzweiler II (vgl. GV. NRW. 1995 S. 202/338) soll sich der Abbaubereich des Tagebaus Garzweiler II nach den derzeitigen Planungen auf ein Gebiet von etwa 48 km2 Größe erstrecken; der Tagebau soll im Jahre 2006 beginnen und 2045 abgeschlossen sein.

Der angegriffenen Zulassung des Rahmenbetriebsplans ging folgendes Verfahren voraus: Nachdem die Beigeladene im August 1987 einen Antrag auf Aufstellung eines Braunkohlenplans Garzweiler II gestellt hatte, legte sie dem vormals zuständigen Bergamt Köln im November 1987 einen Rahmenbetriebsplan vom 5.10.1987 für den Tagebau Garzweiler I/II für das sich an den seinerzeit zugelassenen Plan (Planstand 1997) anschließende Abbaugebiet von Garzweiler I sowie das seinerzeit in den Blick genommene (größere) Abbaugebiet Garzweiler II zur Zulassung vor. Im Folgenden kam es zu Verzögerungen bei der Aufstellung des Braunkohlenplans Garzweiler II, weil der Braunkohlenausschuss im Jahre 1989 eine Entkoppelung von Garzweiler I und II gefordert hatte. Deshalb reichte die Beigeladene im Mai 1992 beim Bergamt Köln einen "Rahmenbetriebsplan für den Tagebau Garzweiler I vom 5.10.1987, Antrag auf Teilzulassung für den Zeitraum 1996 - 2001" zur Zulassung ein. Diese (Teil-)Zulassung erfolgte am 29.7.1994. Unter dem 31.8.1995 legte die Beigeladene dem Beklagten einen weiteren Antrag auf Teilzulassung, nämlich den "Rahmenbetriebsplan für den Tagebau Garzweiler I/II vom 05.10.1987 mit Änderungen und Ergänzungen vom 31.8.1995 für den Zeitraum 2001 - 2045" zur Zulassung vor. Hierin sind unter anderem Änderungen hinsichtlich der im Braunkohlenplanverfahren vorgenommenen Verkleinerung des Abbaufeldes Garzweiler II im Norden und Westen berücksichtigt.

Der Beklagte ließ durch den streitgegenständlichen Bescheid vom 22.12.1997 den o.g. Rahmenbetriebsplan bis zum 31.12.2045 befristet zu. Diese Zulassung erfasst neben dem (verkleinerten) Abbaugebiet Garzweiler II eine trapezförmige Fläche, die noch zum Abbaubereich von Garzweiler I gehört.

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob der Kläger Klage, mit der er eine Verletzung in den Grundrechten aus Art. 14 Abs. 1, 11 Abs. 1, 2 Abs. 2 Satz 1 sowie des Rechts aus Art. 19 Abs. 4 GG (effektiver Rechtsschutz) geltend machte.

Das VG wies die Klage als unzulässig ab. Das OVG bestätigte im Ergebnis die Vorinstanz. Die Revision wurde zugelassen.

Gründe:

A. Hauptantrag

Der auf Aufhebung der Zulassungsentscheidung vom 22.12.1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landesoberbergamts NRW vom 24.2.2000 gerichtete Hauptantrag hat keinen Erfolg.

Der Senat kann offen lassen, ob die Klage bereits an der fehlenden Klagebefugnis scheitert, wie das VG in Übereinstimmung mit weiterer Rechtsprechung

- vgl. etwa OVG Bbg., Beschluss vom 17.7.2000 - 4 A 94/99 -; bestätigt durch Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluss vom 28.6.2001 - VfGBbg 44/00 -, ZfB 2002, 45 (49) -.

angenommen hat, was nach § 42 VwGO voraussetzen würde, dass subjektive Rechte des Klägers durch den Zulassungsbescheid offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können.

Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 10.10.2002 - 6 C 8.01 -, BVerwGE 117, 93 (95) m.w.N.

Die Klage ist jedenfalls unbegründet, weil der Kläger durch die hier angegriffene Zulassung des Rahmenbetriebsplans nicht in seinen Rechten verletzt wird ( § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das folgt aus Regelungsgegenstand und -wirkung der Zulassung des Rahmenbetriebsplans.

Das für den großflächigen Braunkohlentagebau zum hier maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (24.2.2000) geltende Recht ist durch ein komplexes, teilweise gestuftes Regelungssystem gekennzeichnet, das von planerischen Festlegungen im Landesplanungsgesetz NRW (vgl. Abschnitt IV. Sondervorschriften für das Rheinische Braunkohlenplangebiet im Landesplanungsgesetz NRW - LPIG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 29.6. 1994 - GV. NRW. S. 474 -, zuletzt geändert am 14.7.1999 - GV. NRW. S. 396), konkretisiert im Braunkohlenplan (vgl. §§ 24, 33 ff. LPlG), über verschiedene bergrechtliche Betriebspläne (§§ 51 ff. BBergG vom 13.8.1980, BGBl. I S. 1310, zuletzt geändert am 26.1.1998 BGBl. I S. 164, 187) bis hin zum bergrechtlichen Grundabtretungsverfahren (§§ 77 ff. BBergG) reicht.

Vgl. im Einzelnen zur Verfahrensstufung etwa Degenhart, Probleme der Braunkohlenplanung, in: Festschrift Hoppe, München 2000, S. 696 (704 ff.).

Dabei erlangen die "Ziele der Raumordnung", wie sie in einem Braunkohlenplan festgelegt sind, für die systematisch und regelmäßig auch zeitlich nachgeschalteten bergrechtlichen Betriebsplanzulassungen Verbindlichkeit nach Maßgabe des § 4 Abs. 4 ROG vom 18.8.1997 (BGBl. I S. 2081, 2102). Hinzu kommt in Nordrhein-Westfalen eine landesplanungsrechtliche Pflicht, die Betriebspläne der im Braunkohlenplangebiet gelegenen bergbaulichen Betriebe mit den Braunkohlenplänen in Einklang zu bringen (§ 34 Abs. 5 Satz 2 LPlG).

In diesem System der "gestuften Betroffenheit" kommt es erst im Grundabtretungsverfahren zu einem Eingriff in das Eigentumsrecht eines vom Abbau betroffenen Oberflächeneigentümers, denn erst hier wird endgültig und mit Außenwirkung über die Zulässigkeit der Inanspruchnahme seines Grundeigentums entschieden. Der Oberflächeneigentümer kann die Rechtmäßigkeit der bergbaulichen Maßnahme, für die sein Grundstück in Anspruch genommen werden soll, im Grundabtretungsverfahren uneingeschränkt überprüfen lassen. Demgegenüber kommt der hier angegriffenen Zulassung des (fakultativen) Rahmenbetriebsplans weder Gestattungswirkung für den Bergbauunternehmer noch eine enteignende Vorwirkung in bezug auf das Oberflächeneigentum zu; auch ein Eingriff in sonstige Grundrechte ist nicht gegeben (hierzu I.). Das Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) zwingt nicht zu einer anderen Bewertung. Vielmehr hält die vom Gesetzgeber vorgesehene Verfahrensstufung, die mangels enteignender Vorwirkung auf den vorangegangenen Stufen den Rechtsschutz des Oberflächeneigentümers hinsichtlich des Zugriffs auf sein Grundstück auf die Grundabtretungsentscheidung verlagert - trotz der vom Kläger nachvollziehbar geltend gemachten faktischen Beeinträchtigungen - einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand (hierzu II.). Schließlich ergibt sich auch aus sonstigen, insbesondere dem Naturschutz dienenden Vorschriften außerhalb des Bergrechts (UVPG, FFH-RL), keine Rechtsverletzung des Klägers (hierzu III.).

I. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55, 56 BBergG. Mangels Gestattungswirkung für den Bergbauunternehmer und insbesondere mangels enteignender Vorwirkung in bezug auf das Oberflächeneigentum scheidet eine unmittelbare Verletzung sowohl des Art. 14 Abs. 1 GG (1.) als auch sonstiger Grundrechte (2.) durch die Zulassung des Rahmenbetriebsplans aus.

1. Die Zulassung des Rahmenbetriebsplans verletzt den Kläger nicht in seinem Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG.

Ein Rahmenbetriebsplan enthält gem. § 52 Abs. 2 Nr. 1 BBergG nur "allgemeine Angaben über das beabsichtigte Vorhaben, dessen technische Durchführung und voraussichtlichen zeitlichen Ablauf". Seine Zulassung entfaltet noch keine Gestattungswirkung, d.h. sie berechtigt nicht zur Durchführung des Vorhabens. Hierzu bedarf es vielmehr der nachfolgenden Haupt- und Sonderbetriebspläne (vgl. § 52 Abs. 1 BBergG). Der (fakultative) Rahmenbetriebsplan herkömmlicher Art enthält nach der Rechtsprechung des BVerwG weder ein verselbständigtes vorläufiges positives Gesamturteil im Hinblick auf das Gesamtvorhaben noch ist er einem Konzept- oder Standortvorbescheid im Sinne des Immissions- oder Atomrechts vergleichbar. Er soll in erster Linie ein "die bergbaulichen Maßnahmen ständig begleitendes behördliches Kontrollinstrument" sein. Der Regelungsgehalt der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans erschöpft sich vielmehr in der Feststellung, dass das beabsichtigte Vorhaben die in § 55 BBergG genannten Zulassungsvoraussetzungen erfüllt.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 13.12.1991 - 7 C 25.90 -, ZfB 1992, 38 ff. - kritisch hierzu v. Mäßenhausen, ZfB 135, 119 (125 f.) -, vom 2.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 (11 f.), und vom 9.11.1995 - 4 C 25.94 -, BVerwGE 100, 31; zum Verhältnis von Rahmenbetriebsplan zu weiteren Betriebsplänen vgl. auch: OVG NRW, Urteil vom 15.5.1998 - 21 A 7553/95 -, ZfB 1998, 146; Boldt/Weller Bundesberggesetz, Ergänzungsband 1992, § 52 Rdnrn. 19 ff. und § 57 a Rdnrn. 72 ff.; Hoppe, UVPG, Kommentar, 2. Aufl. 2002, § 18 Rdnr. 21.

Zwar mögen die Einzelheiten der von einem Rahmenbetriebsplan für nachfolgende Betriebspläne ausgehenden Bindungswirkung nicht sämtlich geklärt sein. Auf diese Problematik kommt es im vorliegenden Verfahren aber nicht an.

Nach der bisherigen Rechtsprechung des BVerwG greift die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans, der - wie hier - ein Vorhaben zum obertägigen Braunkohleabbau betrifft, (noch) nicht in das Eigentum der betroffenen Oberflächeneigentümer ein; vielmehr wird der Eingriff erst durch den Grundabtretungsbeschluss bewirkt (a). Soweit das BVerwG die frühere bergrechtliche Rechtsprechung für den Steinkohlebergbau im Lichte des Art. 14 GG dahingehend fortentwickelt hat, dass die im Betriebsplanzulassungsverfahren zu beachtenden Bestimmungen (§§ 48, 55 BBergG) in gewissem Umfang Drittschutz vermitteln, ist diese Rechtsprechung auf die Situation im Braunkohletagebau nicht übertragbar (b).

a) Das BVerwG hat in seinem Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 18.90 - dargelegt, dass einem bergrechtlichen Betriebsplan (dort: Sonderbetriebsplan für eine Bohrung zur Untersuchung der Lagerungsverhältnisse von Braunkohle) keine enteignende Vorwirkung für den betroffenen Oberflächeneigentümer zukommt. Aus dem Bundesberggesetz ergebe "sich eindeutig, dass über die unmittelbare Inanspruchnahme von Grundstücken für bergbauliche Vorhaben allein im Verfahren der Grundabtretung (§§ 77 ff. BBergG) zu entscheiden" sei. Insbesondere müsse in diesem Verfahren geprüft werden, ob und in welchem Umfang die Grundabtretung zur Verwirklichung des Vorhabens erforderlich sei (§§ 79, 81 Abs. 1 Satz 1 BBergG).

BVerwG, Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 18.90 -, NVwZ 1991, 992 - Hervorhebung durch den Senat -.

In seinem weiteren Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 5.90 - hat sich das BVerwG mit dem Grundabtretungsverfahren für die genannte Untersuchungsbohrung be-fasst. Dazu hat es ausgeführt, dass die Vorschriften zur bergrechtlichen Grund-abtretung (§§ 77 ff. BBergG) trotz der Begrenztheit der behördlichen Betriebs-planzulassung und des Fehlens einer der Grundabtretung vorausgehenden Planfeststellung, die die Zulässigkeit bergbaulicher Maßnahmen umfassend am Maßstab aller öffentlich-rechtlichen Vorschriften und der Allgemeinwohlerforderlichkeit prüft, den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG an ein Gesetz, das eine Administrativ-Enteignung zulässt, entsprächen. Hieraus sei allerdings zu folgern, dass eine solche umfassende Prüfung im Grundabtretungsverfahren selbst stattfinden müsse. Dies gelte selbst dann, wenn ein Braunkohlentagebau - wie im vorliegenden Fall in Nordrhein-Westfalen - in einem besonderen landesplanerischen Verfahren geprüft worden sei. Die behördliche Entscheidung im Grundabtretungsverfahren sei auch nicht durch vorangegangene Betriebsplanzulassungen gebunden. Ein zugelassener Betriebsplan habe gegenüber dem Grundabtretungspflichtigen nur Indizcharakter dafür, dass die Maßnahmen nach ihm sachgemäß ausgeführt werden und dem Bergrecht entsprechen; er bewirke keine Bindung für den Abtretungspflichtigen.

BVerwG, Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 5.90 -, BVerwGE 87, 241 (251 ff.) = NVwZ 1991, 987 (988 ff.).

Soweit der Kläger einwendet, das Grundabtretungsverfahren bestehe nur theoretisch, der hiergegen gerichtete Rechtsschutz komme zu spät, ist festzuhalten, dass sich das BVerwG mit dieser Kritik bereits in der vorgenannten Entscheidung befasst hat. Es hat hierzu ausgeführt, letztlich trage der Bergbauunternehmer das Risiko dafür, dass von ihm im Vertrauen auf bestandskräftig zugelassene Betriebspläne gemachte Aufwendungen wertlos werden könnten, weil die Inanspruchnahme fremder Grundstücke für das bergbauliche Vorhaben an den Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Grundabtretung scheitere.

BVerwG, Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 18.90 -, a.a.O., 993, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 9.3.1990 - 7 C 23.89 -, BverwGE 85, 54 (58).

Die genannten Entscheidungen vom 14.12.1990 beziehen sich zwar - wie erwähnt - auf die Zulassung eines bergrechtlichen Sonderbetriebsplans für eine Bohrung zur Untersuchung der Lagerungsverhältnisse von Braunkohle und nicht auf die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans für ein großflächiges Braunkohleabbauvorhaben, um das es im vorliegenden Fall geht. Hierauf wird in beiden Entscheidungen auch ausdrücklich hingewiesen. So heißt es z.B. in der Entscheidung vom 14.12.1990 - 7 C 18.90 - zum Sonderbetriebsplan (a.a.O., 993):

"Übrigens geht es hier noch nicht um das Verhältnis zwischen Betriebsplanzulassung und Grundabtretung für einen großflächigen Tagebau selbst, sondern für vorbereitende Tätigkeiten für einen beabsichtigten Tagebau, über dessen betriebsplanmäßige Zulassung und sonstige öffentlich-rechtliche Zulässigkeit erst noch zu entscheiden ist."

Aus diesem Zusatz lässt sich aber nichts für die Rechtsauffassung des Klägers, er werde bereits durch die Zulassung des Rahmenbetriebsplans und nicht erst durch den Grundabtretungsbeschluss in seinen Rechten verletzt, herleiten. Denn die vom BVerwG für den Fall einer Probebohrung aufgezeigte Systematik der bergrechtlichen Bestimmungen (keine enteignende Vorwirkung des Rahmenbetriebsplans; Eignung des Grundabtretungsverfahrens zur umfassenden Rechtmäßigkeitsprüfung) wird hierdurch nicht entkräftet.

Zudem sprechen die Erwägungen in der Grundabtretungsentscheidung - 7 C 5.90 - dafür, dass das BVerwG mit seinem o.a. Hinweis lediglich die unterschiedliche Eingriffsintensität der beiden Maßnahmen und die hierdurch bedingte unterschiedliche Prüfungstiefe im Rahmen des Grundabtretungsverfahrens verdeutlichen, nicht aber auf einen zwingend vorzuverlagernden Rechtschutz aufmerksam machen wollte. So heißt es am Ende der Entscheidung (a.a.O., 992):

"Die Errichtung des Tagebaus selbst wird in der Tat eine vorausgehende Prüfung am Maßstab zahlreicher öffentlich-rechtlicher Vorschriften erfordern, wie z.B. des Baurechts (vgl. §§ 29 Satz 3, 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB), des Wasserrechts (vgl. §§ 1 Abs. 1 Nr. 2, 3 Abs. 1 Nr. 6, Abs. 2 Nr. 1 WHG) und des Naturschutzrechts (vgl. § 8 BNatSchG); eine Grundabtretung für diesen Zweck wird nicht angeordnet werden dürfen, wenn die Errichtung des Tagebaus an einer dieser Vorschriften scheitern muß (vgl. BVerwGE 77, 86 <91>, keine Enteignung für ein bebauungsrechtlich unzulässiges Vorhaben). Die Untersuchungsbohrung unterliegt jedoch nicht denselben öffentlich-rechtlichen Anforderungen wie die etwaige spätere Errichtung des Tagebaus. Es ist nicht erkennbar, daß ihr öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstünden." (Hervorhebung durch den Senat)

b) Zwar weist der Kläger zutreffend darauf hin, dass das BVerwG den Vorschriften über die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans (§§ 48 Abs. 2 und 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BBergG) im Hinblick auf Art. 14 GG in gewissem Umfang durchaus drittschützenden Charakter zugesprochen hat. So können Kläger geltend machen, ihr grundrechtlich geschütztes Oberflächeneigentum sei durch zu erwartende Bergschäden in seinem sachlichen Substrat bedroht.

Grundlegend BVerwG, Urteile vom 16.3. 1989 - 4 C 36.85 -, DVBl. 1989, 663 und vom 13.12.1991 - 7 C 25.90 -, BVerwGE 89, 246, 248 ff.; vgl. zur Entwicklung dieser Rechtsprechung Gaentzsch, DVBl. 1993, 527 ff.

Diese Rechtsprechung ist indes hier nicht übertragbar. Sie bezieht sich auf Fälle aus dem Steinkohlenbergbau, in denen - anders als im hier zu betrachtenden großflächigen Braunkohlentagebau - Grundeigentum nicht unmittelbar für das Vorhaben in Anspruch zu nehmen war, so dass es eines Grundabtretungsverfahrens gar nicht bedurfte. Im Übrigen hat sich auch das BVerwG selbst mit der Frage der Übertragbarkeit befasst und diese verneint. So hat es in der bereits mehrfach erwähnten Entscheidung vom 14.12.1990 - 7 C 18.90 - ausgeführt, es sehe keinen Anlass, den im Urteil vom 16.03.1989 - 4 C 36.85 - entwickelten Rechtsgedanken auf Fälle auszuweiten, in denen der Eigentümer - wie im Probebohrungsfall - die Möglichkeit habe, in dem für die Inanspruchnahme seines Grundstücks erforderlichen Grundabtretungsverfahren die Rechtmäßigkeit der bergbaulichen Maßnahme uneingeschränkt zur Überprüfung zu stellen.

2. Nichts anderes gilt für die übrigen vom Kläger angeführten Grundrechte (Art. 2 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 1 GG). Auch in diese greift der Beklagte angesichts des beschriebenen Regelungsumfangs der Rahmenbetriebsplanzulassung nicht unmittelbar ein (wird ausgeführt).

II. Das Gebot des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) zwingt nicht zu einer anderen Bewertung. Verfahrensstufungen zur planerischen Bewältigung komplexer raumgreifender und konfliktträchtiger Infrastrukturvorhaben sind grundsätzlich zulässig (1.). Die vom Gesetzgeber für den Braunkohlentagebau vorgesehene Verfahrensstufung hält einer verfassungsrechtlichen Prüfung stand, weil von den vorausliegenden Ebenen keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen ausgehen (2). Die vom Kläger beschriebenen faktischen Beeinträchtigungen lassen eine andere Bewertung nicht zu (3.).

1. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen der Art. 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 GG und des Art. 19 Abs. 4 GG können auch durch ein Zusammenwirken mehrerer aufeinander folgender Verfahrensstufen erfüllt werden. Es steht dem Gesetzgeber ungeachtet der verfahrensrechtlichen Garantiefunktion des Eigentumsgrundrechts und des Gemeinwohlerfordernisses jeder Enteignung frei, zur planerischen Bewältigung komplexer raumgreifender und konfliktträchtiger Infrastrukturvorhaben "Systeme vorausliegender Planungsstufen und mehrstufiger Entscheidungsverfahren" einzuführen und die Beteiligungs- sowie Klagerechte betroffener Dritter (insbesondere der Grundeigentümer) auf die letzte zur außenverbindlichen Entscheidung führende Verfahrensstufe zu begrenzen, so-weit von den vorausliegenden Ebenen keine irreversiblen nachteiligen Rechtswirkungen ausgehen.

So BVerwG, Urteile vom 11.7. 2002 - 4 C 9.00 -, BVerwGE 116, 365 ff. und vom 24.10.2002 - 4 C 7.01 -, BVerwGE 117, 138 ff.; vgl. auch Papier, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Stand Februar 2005, Rdnr. 54 zu Art. 14, sowie Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Stand Februar 2003, Art. 19 Abs. 4 Rdnr. 167.

2. Hiervon ausgehend ist die vom Gesetzgeber für den Braunkohlentagebau vorgesehene Verfahrensstufung verfassungsrechtlich unbedenklich, denn für den Kläger nachteilige, irreversible Rechtswirkungen enthalten die dem Grundabtretungsverfahren vorangehenden Verfahrensschritte nicht.

Dem Rahmenbetriebsplan kommt - wie dargelegt - keine enteignende Vorwirkung zu. Der Senat kann offen lassen, ob schon durch die Festlegung von Zielen der Raumordnung im Braunkohlenplan, die sachbedingt durch die Flächenbezogenheit der Braunkohlentagebaue auch parzellenscharf erfolgen kann,

genauer hierzu Degenhart, a.a.O., S. 705,

nachteilige Rechtswirkungen erzeugt werden könnten und welche Folgerungen für den Rechtschutz daraus in Nordrhein-Westfalen ggf. zu ziehen wären, das von der Möglichkeit des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO keinen Gebrauch gemacht hat (wird ausgeführt).

3. Die vom Kläger beschriebenen faktischen Beeinträchtigungen führen im Ergebnis zu keiner anderen Bewertung. Die von ihm angeführte Rechtsprechung zur Berücksichtigung auch "faktischer Zwänge", hält der Senat nicht für übertragbar (a). Der Senat verkennt allerdings nicht, dass die vom Gesetzgeber für den Braunkohlentagebau vorgesehene Verlagerung des Rechtsschutzes auf das Grundabtretungsverfahren unter rechtstaatlichen Aspekten wenig befriedigend erscheint (b). Die Schwelle eines Verstoßes gegen das verfassungsrechtliche Gebot effektiven Rechtsschutzes ist aber nach Auffassung des Senats noch nicht erreicht (c).

a) Soweit der Kläger für seine Auffassung auf einen Beschluss des BVerfG vom 1.8.1980 zu "faktischen Zwangsläufigkeiten" im Zusammenhang mit Planungsentscheidungen hinweist,

BVerfG, Beschluss vom 1.8.1980 - 2 BvR 1366/79 -, DVBl. 1981, 374 f.; kritisch hierzu Schmidt-Aßmann, DVBl. 1981, 334 (335).

ist zunächst anzumerken, dass es sich diesbezüglich lediglich um ein obiter dictum handelte, und die oben zitierten Entscheidungen des BVerwG vom 14.12.1990 zeitlich nachfolgend und damit in Kenntnis dieses Beschlusses ergingen. (...)

Ähnliches gilt für die vom Kläger angeführte Rechtsprechung des BVerwG zu "Zwangspunkten" im Zusammenhang mit der Abschnittsbildung bei Fernstraßen. Das BVerwG hat diese Rechtsprechung selbst zusammenfassend als "Abwehrrechte gegen eine heranrückende Planung" bezeichnet

- BVerwG, Beschluss vom 2.11.1992 - 4 B 205.92 -, NVwZ 1993, 887 -,

so dass eine Übertragung auf die hier vorliegende Fallgestaltung - Rechtschutz gegen einen heranrückenden Braunkohlentagebau - auf den ersten Blick nahe liegen könnte. (...)

Trotz einer vergleichbaren Fragestellung - vorbeugender Rechtsschutz gegen eine heranrückende Planung - ergeben sich danach aber gewichtige Unterschiede, die einer Übertragung der "Zwangspunkte"-Rechtsprechung entgegenstehen. Das VG hat bereits auf die unterschiedlichen Rechtswirkungen eines mit enteignender Vorwirkung versehenen Planfeststellungsbeschlusses und dem hier zu untersuchenden Rahmenbetriebsplan hingewiesen. Auch insoweit schließt sich der Senat den Ausführungen an. Darüber hinaus sind aber auch die "faktischen Planungsbindungen", die das BVerwG zur Begründung seiner "Zwangspunkte"-Rechtsprechung angeführt hat, hier nicht gegeben. Denn bei einem Vorhaben zum großflächigen Braunkohlenabbau geht es - anders als bei der Straßenplanung - nicht um ein abschnittweise zuzulassendes Vorhaben, das sinnvollerweise nur in einer bestimmten Linie (Trasse) weitergeführt werden kann. Dementsprechend steht die Klagebefugnis nach der beschriebenen "Zwangspunkte"-Rechtsprechung auch nur demjenigen zu, bei dem die geschaffenen Zwangspunkte bei Verwirklichung des Planungskonzepts in einem späteren Planungsschritt unausweichlich dazu führen, dass er in abwägungsrelevanter Weise betroffen wird. Insoweit sei es durch Würdigung der "Verhältnisse in planerisch-tatsächlicher Hinsicht" (Ausbaustandard, Kurvenradien, Überholsichtweiten u.ä.) möglich, im unmittelbaren Anschluss an den planfestgestellten Abschnitt einen bestimmten Korridor abzugrenzen, dessen Inanspruchnahme im folgenden Planungsabschnitt unumgänglich sei.

BVerwG, Beschluss vom 2.11.1992 - 4 B 205.92 -, a.a.O. (888).

Die vom Kläger schließlich angeführte Rechtsprechung des BVerwG zu Abflugrouten, derzufolge betroffene Flughafenanwohner Rechtsschutz im Wege der Feststellungsklage gegen die Festlegung von An- und Abflugstrecken durch eine Rechtsverordnung erlangen können,

BVerwG, Urteil vom 28.6.2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276 (280 ff.),

ist im Ergebnis ebenfalls nicht übertragbar. Zwar sind auch hier die beiden Ausgangsfragen vergleichbar, da es in der Entscheidung einerseits darum ging, ob die der Rechtsverordnung zugrunde liegenden Normen des Luftverkehrsrechts Schutznormen zugunsten des Klägers darstellen. Insoweit hat das BVerwG - anders als die Vorinstanz - angenommen, dass sie in materieller Hinsicht auch ein Abwägungsgebot enthalten, das dem Kläger ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung seiner rechtlich geschützten Interessen vermittele. Auf der anderen Seite ging es - wie hier - um die Frage, ob der Rechtsschutz für Flughafenanwohner nach der Systematik des Luftverkehrsgesetzes auf ein Vorgehen gegen die für den Flughafen zuständige Genehmigungsbehörde konzentriert sei. Letzteres hat das Gericht unter Hinweis auf Art. 19 Abs. 4 GG verneint, da der Kläger ansonsten lediglich unzumutbare Lärmbeeinträchtigungen, nicht hingegen die Verlegung der Abflugstrecke als solche abwehren könne. Der Rechtsschutz bliebe mithin hinter dem dargelegten subjektiven Recht des Klägers zurück. Die Fallgestaltungen unterscheiden sich also dadurch, dass dort anderer Rechtsschutz, etwa gegen einen Vollzugsakt, nicht möglich war; das mit der Klage verfolgte Rechtsschutzbegehren konnte allein durch Zubilligung einer Klagemöglichkeit gegen die die Rechtsverletzung bewirkende Rechtsverordnung verfolgt werden. Demgegenüber wird dem Kläger hier nach dem oben dargelegten Regelungssystem Rechtschutz im Rahmen des Grundabtretungsverfahrens gewährt. Dieser Rechtsschutz eröffnet auch eine vollständige Rechtmäßigkeitskontrolle, die sowohl das Abbauvorhaben als Ganzes als auch die konkrete Inanspruchnahme seines Grundstückes umfasst.

b) Die vom Kläger dargelegten "faktischen Beeinträchtigungen" schon vor Beginn des Grundabtretungsverfahrens und die damit verbundenen Probleme sind dem Senat allerdings durchaus bewusst.

Hierbei spielt eine wichtige Rolle, dass das Grundabtretungsverfahren gemäß § 77 Abs. 1 BBergG allein aufgrund eines Antrags des Unternehmers eingeleitet wird, d.h. der betroffene Oberflächeneigentümer kann auf den Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung keinen Einfluss nehmen. Der Unternehmer darf den Antrag nach der gesetzlichen Konzeption allerdings auch nicht verfrüht stellen, da er ansonsten das Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen (§ 79 BBergG) nicht nachweisen kann (keine "Enteignung auf Vorrat"). Vor allem aber kommt es auf den beschriebenen vorangegangenen Verfahrensstufen - insbesondere durch die Genehmigung des Braunkohlenplans, der bereits detaillierte Angaben zur sozialverträglichen Umsiedlung enthält (vgl. § 34 Abs. 2 LPlG) -, aber auch durch bergrechtliche Betriebspläne, die den heranrückenden Tagebau betreffen, zu einem nicht zu unterschätzenden "Umsiedlungsdruck". In dieser Situation liegt es im verständlichen Interesse eines Grundstückseigentümers, möglichst frühzeitig Gewissheit zu erhalten über die Rechtmäßigkeit des seinen Umzug erzwingenden Braunkohlenabbaus und die Bedingungen seiner Umsiedlung.

Gaentzsch, Umsiedlung im Braunkohlenbergbau - Erfahrungen und Perspektiven, Vortrag im Rahmen eines Workshops, November 2002, GA Bl. 991.

Eine solche frühzeitige Gewissheit ist im derzeitigen Regelungssystem nicht gewährleistet (s.o.). Die gesetzlichen Regelungen nehmen vielmehr in Kauf, dass der von den faktischen Auswirkungen eines Braunkohlentagebaus Betroffene eine einschneidende Lebensentscheidung wie die endgültige Aufgabe seiner Heimat ohne Rechtmäßigkeitskontrolle treffen muss. Bei lebensnaher Betrachtung und den Erfahrungen der Vergangenheit ist nämlich bei einem Braunkohlenplanverfahren der hier zu untersuchenden Größe davon auszugehen, dass der ganz überwiegende Teil der Bevölkerung das Plangebiet verlässt, gleich ob unter Teilnahme an dem "Konzept einer gemeinsamen Umsiedlung" oder hiervon unabhängig. Denn der Verbleib wäre - abgesehen von der belastenden Ungewissheit - über lange Zeit mit zahlreichen nachteiligen Folgen für die gesamte Lebensführung verbunden. Ein klagebereiter Betroffener, der dem beschriebenen "Druck" standhält, muss hierfür nicht nur in Kauf nehmen, möglicherweise an dem Konzept der "gemeinsamen Umsiedlung" nicht teilnehmen zu können. Vielmehr muss er über viele Jahre (oder Jahrzehnte) damit leben, dass sich sein Wohnort "entvölkert" und die Infrastruktur nach und nach verloren geht. Damit ist für ihn - bei realistischer Betrachtung - von vorneherein absehbar, dass etwaiger Rechtsschutz faktisch "ins Leere geht", denn selbst für den Fall einer erfolgreichen Klage wäre das betroffene Grundstück, um dessen Erhalt er kämpft, aus den genannten Gründen vermutlich entwertet.

c) Der Senat hat deshalb erwogen, ob die vorgenannten faktischen Beeinträchtigungen derart gewichtig sind, dass die vom Gesetzgeber gewählte Verfahrensstufung unter dem Gesichtspunkt eines "unzumutbaren Rechtsschutzes" unzulässig ist, aber die Schwelle eines Verstoßes gegen das verfassungsrechtliche Gebot effektiven Rechtsschutzes noch nicht als erreicht angesehen.

Nach der Rechtsprechung des BVerfG können allerdings auch schon faktische Beeinträchtigungen und nicht nur unmittelbare Rechtsverletzungen für das Gebot des effektiven Rechtsschutzes eine Rolle spielen. Zwar verlangt Art. 19 Abs. 4 GG mit der Wendung "in seinen Rechten verletzt", dass Grundrechte oder sonstige subjektive Rechte betroffen sind, um die es bei der hier angegriffenen Zulassungsentscheidung in bezug auf den Kläger - wie dargelegt - noch nicht unmittelbar geht. Allerdings beschränkt Art. 19 Abs. 4 GG sich nicht auf die Einräumung der Möglichkeit, die Gerichte gegen Akte der öffentlichen Gewalt anzurufen, sie gibt dem Bürger darüber hinaus einen Anspruch auf eine möglichst wirksame gerichtliche Kontrolle. Das Gebot effektiven Rechtsschutzes verlangt daher auch, dass die Gerichte "den betroffenen Grundrechten auch tatsächliche Wirksamkeit verschaffen". Dies gilt besonders dann, wenn dem Antragsteller eine erhebliche, durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr zu beseitigende Verletzung seiner Grundrechte droht. Vor diesem Hintergrund sind irreparable Entscheidungen soweit wie möglich auszuschließen.

BVerfG, std. Rspr., vgl. nur Beschlüsse vom 14. 1.2004 - 1 BvR 506/03 -, DVBl. 2004, 431, vom 25.1.1995 - 2 BvR 2689/94, 2 BvR 52/95 -, NJW 1995, 950; vgl. auch Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, a.a.O., Art. 19 Abs. 4 Rdnr. 170, zum Problem der "Asymmetrie zwischen verbindlichem Regelungshalt und Rechtschutz" in gestuften Planungsverfahren; kritisch auch Ramsauer, in: Alternativ-Kommentar-GG, 3. Auflage 2001, Art. 19 Abs. 4 Rdnr. 141.

Die Zulassung gerade des Rahmenbetriebsplans - und nur darum geht es hier - löst für sich genommen solche irreparablen Folgen aber noch nicht aus.

Wollte man bereits de lege lata wünschenswerte, erweiterte Rechtsschutzmöglichkeiten schon vor dem Grundabtretungsverfahren in Betracht ziehen, was der Senat erwogen hat, so würde selbst dies der Klage gegen den Zulassungsbescheid nicht zum Erfolg verhelfen. Denn ein etwaiges Rechtsschutzdefizit müsste nicht zwingend durch Rechtsschutz gegen den Rahmenbetriebsplan, dem keine Gestattungswirkung zukommt, kompensiert werden. Vielmehr könnte sich auch der mit gestattender Wirkung verbundene Hauptbetriebsplan anbieten, dessen Prüfungsrahmen dann allerdings um die Festlegungen im Braunkohlenplan, der sich mit der Umsiedlung befasst und letztlich maßgebend den vom Kläger beklagten (faktischen) "Umsiedlungsdruck" auslöst, erweitert werden müsste. Gegen den Hauptbetriebsplan als "Einfallstor" spricht allerdings dessen kurze Laufzeit von 2 Jahren. Ebenso müsste über unmittelbar gegen den Braunkohlenplan gerichteten Rechtsschutz nachgedacht werden, zumal sich angesichts der beschriebenen faktischen Auswirkungen eine möglichst frühe Stufe für die Rechtschutzgewährung aufdrängen würde. Zu erwägen wäre schließlich auch, ob den dargelegten verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 GG nicht im Rahmen des Grundabtretungsverfahrens Rechnung getragen werden muss, indem eine deutlich frühere Verfahrenseinleitung ermöglicht wird, insbesondere wenn - wie in der mündlichen Verhandlung geschildert - die Bereitschaft zu einem freihändigen Verkauf eindeutig verneint wird. Grundrechtsschutz ist nämlich auch durch die Gestaltung der Verfahren zu bewirken. Die Grundrechte beeinflussen nicht nur das gesamte materielle, sondern auch das Verfahrensrecht, soweit dies für einen effektiven Grundrechtsschutz von Bedeutung ist. Die dem Gesetzgeber obliegende normative Ausgestaltung der Verfahrensvorschriften muss das Ziel dieser Gewährleistung - den wirkungsvollen Rechtsschutz - verfolgen; sie muss im Hinblick darauf geeignet, erforderlich und angemessen sowie für den Rechtsuchenden zumutbar sein. Das muss auch der Richter bei der Auslegung dieser Normen beachten; er darf den Beteiligten den Zugang zu den in den Verfahrensordnungen eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht zu rechtfertigender Weise erschweren.

BVerfG, std. Rspr., vgl. nur Beschluss vom 17. 9.1999 - 1 BvR 1771/91 -, NVwZ 2000, 185, m.w.N.

Letztlich ist der Senat - gerade auch in Anbetracht der letztgenannten Möglichkeit - zu der Einschätzung gekommen, dass die derzeitige Regelung (noch) nicht gegen das verfassungsrechtliche Gebot des Art. 19 Abs. 4 GG verstößt. Es kommt hinzu, dass es in erster Linie Sache des Gesetzgebers ist, gegebenenfalls vorverlagerte Rechtsschutzmöglichkeiten für den Bürger zu schaffen.

III. Auch aus sonstigen Vorschriften ergibt sich keine Rechtsverletzung des Klägers.

Soweit dieser geltend macht, der Rahmenbetriebsplan hätte durch einen Planfeststellungsbeschluss nach Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung ergehen müssen, verweist der Senat auf das den Verfahrensbeteiligten bekannte Urteil vom heutigen Tage im Verfahren 11 A 1193/02. (...)

Im Übrigen kann der Kläger insoweit keine Verletzung in eigenen Rechten geltend machen. Letzteres gilt auch für sonstige dem Naturschutz dienende Vorschriften wie das UVPG oder die FFH-Richtlinie. (...)

Auch auf den "allgemeinen Grundsatz der Problembewältigung" kann sich der Kläger nicht stützen. Denn dieser Grundsatz, nach dem in die Planung eines Vorhabens in umfassender Weise alle planerischen Gesichtspunkte einzubeziehen sind, die zur möglichst optimalen Verwirklichung der gesetzlich vorgegebenen Planungsaufgabe, aber auch zur Lösung der vom Vorhaben in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme von Bedeutung sind,

BVerwG, std. Rspr., vgl. nur Urteile vom 1.7.1999 - 4 A 27.98 -, BVerwGE 109, 192; vom 27.10.1998 - 11 A 1.97 -, BVerwGE 107, 313,

gilt allein für planerische Entscheidungen, die dadurch gekennzeichnet sind, dass eine Fülle widerstreitender Belange untereinander und gegeneinander abgewogen werden müssen. Hiermit ist die bergrechtliche Zulassungsentscheidung nicht vergleichbar, weil keine planerische, sondern eine gebundene Entscheidung zu treffen ist. Nach § 55 Abs. 1 BBergG ist die Zulassung eines Betriebsplans zu erteilen, wenn die dort im einzelnen genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Der zuständigen Behörde steht nicht einmal ein Versagungsermessen zu.

BVerwG, Urteil vom 2.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 (10), m.w.N.

B. Hilfsantrag

Die vom Kläger angeregte Verfahrensaussetzung, um eine Entscheidung des BVerfG über die Verfassungsmäßigkeit der §§ 48, 55, 77, 79 BBergG im Hinblick auf deren Vereinbarkeit mit den Grundrechten aus Art. 14 GG, Art. 11 GG, Art. 2 Abs. 2 GG und Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG einzuholen, kommt nicht in Betracht, da der Senat nicht von der Verfassungswidrigkeit der genannten Vorschriften überzeugt ist.

Das BVerwG hat in seinem zuvor mehrfach erwähnten Urteil vom 14.12.1990 - 7 C 5.90 - ausführlich dargelegt, dass die §§ 77 ff. BBergG den Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG an ein Gesetz, das eine Administrativ-Enteignung zulässt, entsprechen. Der Senat schließt sich diesen Ausführungen - wie schon die Vorinstanz - an (...).

Ende der Entscheidung