Judicialis Rechtsprechung

Der Träger der Sozialhilfe darf den Abschluss einer Vereinbarung zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG i.V.m. § 82 Abs. 4 SGB XI nicht mit der Begründung ablehnen, der Abschluss einer solchen Vereinbarung mit dem Träger einer Pflegeeinrichtung, die nicht nach Landesrecht gefördert wird, sei generell unwirtschaftlich.

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Tatbestand:

Die im Mai 1997 gegründete und im Juli 1997 in das Handelsregister eingetragene Klägerin betreibt mehrere Alten- und Pflegeheime, darunter die 1997 eingerichtete Seniorenresidenz D. in I.

Mit vorläufigen Feststellungsbescheiden vom 7.5.1997 und 9.10.1997 erteilte der Oberkreisdirektor des Kreises M. dem Rechtsvorgänger der Klägerin eine Betriebserlaubnis nach dem Heimgesetz für die Seniorenresidenz.

Mit Bescheid vom 3.2.1998 lehnte der Beklagte, der überörtliche Träger der Sozialhilfe, einen Antrag der Klägerin auf Förderung der Erstbeschaffung von Einrichtungsgegenständen für die Seniorenresidenz nach § 8 i.V.m. §§ 11 bis 13 und 19 des PfG NRW (in der seinerzeit geltenden Fassung) ab.

Unter dem 24.2.1998 wurde zwischen dem Rechtsvorgänger der Klägerin und den Landesverbänden verschiedener Pflegekassen im Einvernehmen mit dem Beklagten ein Versorgungsvertrag nach § 72 SGB XI über vollstationäre Pflege und Kurzzeitpflege in der Altenpflegeeinrichtung Seniorenresidenz geschlossen. Unter dem 30.4.1998 trafen die Klägerin, die Landesverbände verschiedener Pflegekassen und der Beklagte eine Vereinbarung gemäß § 85 und § 87 SGB XI über die Vergütung der Leistungen der vollstationären Pflege und der Kurzzeitpflege in derselben Pflegeeinrichtung sowie die Klägerin und der Beklagte eine Vereinbarung gemäß § 93 BSHG über die Vergütung der Versorgung von Bewohnern der genannten Pflegeeinrichtung in der Pflegestufe 0.

Mit Schreiben vom 27.8.1998 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, der Tagessatz der gesondert berechenbaren Investitionsaufwendungen nach § 15 PfG NRW i.V.m. § 82 Abs. 4 SGB XI betrage 35,54 DM, und beantragte den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG. Zur Erläuterung wies die Klägerin darauf hin, dass die Pflegeeinrichtung in gemieteten Gebäuden betrieben werde und die vereinbarte Miete von 336.000 DM jährlich ebenso die Gestellung der betriebsnotwendigen Ausstattung beinhalte.

Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 27.10.1998 ab. Die dagegen angerufene Schiedsstelle der Bezirksregierung N. lehnte den Antrag der Klägerin, den Beklagten zu verpflichten, eine Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG mit ihr abzuschließen, mit Beschluss vom 26.2.1999 ab.

Die gegen den Beschluss der Schiedsstelle von der Klägerin erhobene Klage wies das VG ab. Die Berufung der Klägerin hatte Erfolg.

Gründe:

Die Klage, die sich gegen eine Entscheidung der nach § 94 BSHG i. d. F. des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts vom 23.7.1996 (BGBl. I S. 1088) gebildeten Schiedsstelle bei der Bezirksregierung N. richtet, ist als "isolierte" Anfechtungsklage zulässig, wie das VG auf der Grundlage der Rechtsprechung des BVerwG,

vgl. vor allem Beschluss vom 28.2.2002 - 5 C 25.01 -, BVerwGE 116, S. 78 = FEVS 53, S. 484,

zutreffend ausgeführt hat. Auf diese Ausführungen nimmt der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug.

Die Klage ist auch begründet. Der Beschluss der Schiedsstelle bei der Bezirksregierung N. vom 26.2.1999 ist rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Durch diesen Beschluss hat die Schiedsstelle entschieden, dass der Beklagte es zu Recht abgelehnt hat, mit der Klägerin eine Vereinbarung betreffend die Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG abzuschließen. Nach dieser Vorschrift ist der Träger der Sozialhilfe zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 82 Abs. 4 SGB XI nur verpflichtet, wenn hierüber entsprechende Vereinbarungen nach Abschnitt 7 getroffen worden sind. Da mit Vereinbarungen nach Abschnitt 7 solche nach § 93 Abs. 2 BSHG gemeint sind, beruht die Entscheidung der Schiedsstelle auf § 93b Abs. 1 Satz 2 BSHG, wonach für den Fall, dass eine Vereinbarung nach §§ 93 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 93a Abs. 2 BSHG (Vergütungsvereinbarung) innerhalb von sechs Wochen nicht zustande kommt, nachdem eine Partei schriftlich zu Verhandlungen aufgefordert hat, die Schiedsstelle nach § 94 BSHG auf Antrag einer Partei unverzüglich über die Gegenstände entscheidet, über die keine Einigung erreicht werden konnte. Die Entscheidung der nach § 94 BSHG gebildeten Schiedsstelle ist ein vertragsersetzender bzw. vertragsgestaltender Verwaltungsakt im Sinne des § 31 Satz 1 SGB X, der nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.2.2002 - 5 C 25.01 -, FEVS 53, S. 484 (486, 489), unter Hinweis auf sein Urteil vom 1.12.1998 - 5 C 17.97 -, BVerwGE 108, S. 47 = FEVS 49, S. 337.

Der Gesetzgeber hat die Schiedsstelle als weisungsfreies, mit Vertretern der Interessen der betroffenen Gruppen besetztes Konfliktlösungs- und Schlichtungsgremium ausgestaltet und damit zum Ausdruck gebracht, dass er dieses Gremium als mit der zur regelnden Materie vertrautes und zu einer vermittelnden Zusammenführung potenziell gegenläufiger Interessen berufenes Entscheidungsorgan für geeignet hält, eine sach- und interessengerechte Lösung zu finden. Der Schiedsstelle steht deshalb für ihre Bewertungen und Beurteilungen im Rahmen der unbestimmten Rechtsbegriffe (insbesondere Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit, Leistungsfähigkeit [vgl. § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG]) eine Einschätzungsprärogative zu, die es gebietet, die gerichtliche Überprüfung darauf zu beschränken, ob die Schiedsstelle die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben beachtet und den Sachverhalt vollständig ermittelt hat sowie in einem fairen und willkürfreien Verfahren zu vertretbaren Bewertungen gelangt ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1.12.1998 - 5 C 17.97 -, FEVS 49, S. 337 (341, 342, 344), sowie Beschluss vom 28.2.2002 - 5 C 25.01 -, FEVS 53, S. 484 (486).

Bei Anlegung dieses Maßstabes erweist sich der angefochtene Beschluss der Schiedsstelle vom 26.2.1999 als rechtswidrig, weil sie bei der Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe "Wirtschaftlichkeit" und "Sparsamkeit" die ihr gesetzten rechtlichen Vorgaben nicht beachtet hat.

Sie vertritt die Auffassung, die Förderung der Investitionskosten von vollstationären Pflegeeinrichtungen sei im Landespflegegesetz NRW abschließend geregelt; soweit eine Pflegeeinrichtung nach diesem Gesetz nicht gefördert werde, komme der Abschluss einer den Sozialhilfeträger zur Übernahme von Investitionskosten verpflichtenden Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG wegen Unwirtschaftlichkeit grundsätzlich nicht in Betracht. Mit dieser Beurteilung übergeht die Schiedsstelle die Regelung des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG, der die Verpflichtung des Trägers der Sozialhilfe zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 82 Abs. 4 SGB XI vom Abschluss entsprechender Vereinbarungen nach Abschnitt 7 (vgl. § 93 Abs. 2 BSHG) abhängig macht. § 82 Abs. 4 SGB XI regelt die gesonderte Berechnung von betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen solcher Pflegeeinrichtungen, die nicht nach Landesrecht gefördert werden. Wenn § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG eine Verpflichtung des Sozialhilfeträgers zur Übernahme derartiger Investitionsaufwendungen ermöglicht, kann der Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung mit dem Träger einer Pflegeeinrichtung nicht mit der Begründung verweigert werden, es handele sich um eine nach dem jeweiligen Landesrecht nicht geförderte Einrichtung. Denn der Umstand, dass die Pflegeeinrichtung nicht gefördert wird bzw. worden ist, bildet gerade eine wesentliche Voraussetzung für den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG. Wäre die Auffassung der Schiedsstelle zutreffend, so könnten die Träger der Sozialhilfe den Abschluss solcher Vereinbarungen generell ablehnen, und die Vorschrift des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG liefe leer, worauf die Klägerin zu Recht hinweist. Eine Auslegung dieser Vorschrift, die dazu führt, dass sie keinen Anwendungsbereich hat, ist nicht mehr vertretbar.

Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 14.3.2001 - 4 L 2155 /00 -, S. 9 des Urteilsabdrucks, und BVerwG, Beschluss vom 20.9.2001 - 5 B 54.01 -, FEVS 53, S. 504 f. (Zurückweisung der Nichtzulassungsbeschwerde gegen dieses Urteil).

Die Schiedsstelle hat auch die Bedeutung des Merkmals der Wirtschaftlichkeit (vgl. § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG) verkannt. Ihrer Argumentation, der Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG i.V.m. § 82 Abs. 4 SGB XI sei grundsätzlich unwirtschaftlich, weil der Sozialhilfeträger dadurch zur Übernahme von Investitionskosten verpflichtet werde, während er in Bezug auf landesrechtlich geförderte Einrichtungen keine Investitionskosten tragen müsse, liegt ein unzulässiger Vergleichsmaßstab zugrunde. Die Schiedsstelle vergleicht nämlich Pflegeeinrichtungen, die nach Landesrecht - hier §§ 8, 13 PfG NRW - gefördert und daher von der Regelung des § 82 Abs. 3 SGB XI erfasst werden, mit Pflegeeinrichtungen, die nicht nach Landesrecht gefördert werden und daher der Regelung des § 82 Abs. 4 SBG XI unterfallen. Ein solcher Vergleich ist im Rahmen des § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG nicht statthaft, weil diese Bestimmung ausschließlich die von § 82 Abs. 4 SGB XI erfassten Pflegeeinrichtungen betrifft. Dass auf den Sozialhilfeträger bei Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung Kosten im Rahmen der Investitionsförderung zukommen, die ihm bei landesrechtlich geförderten Einrichtungen erspart bleiben, liegt in der Natur der Sache, ist eine vom Gesetzgeber einkalkulierte Folge und daher kein zulässiger Ablehnungsgrund.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 28.1.2003 - 6 K 1859/01 -, S. 10 des Urteilsabdrucks.

Danach kann der Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG i.V.m. § 82 Abs. 4 SGB XI nicht generell mit der Begründung abgelehnt werden, dass die Investitionskosten der betroffenen Einrichtung nicht nach Landesrecht gefördert worden sind. Das bedeutet jedoch nicht, dass die Gründe, die einer landesrechtlichen Förderung in Bezug auf Investitionsaufwendungen entgegenstehen, bei den Verhandlungen über eine Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG grundsätzlich keine Berücksichtigung finden können.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.9.2001 - 5 B 54.01 -, a.a.O., S. 505.

Vielmehr muss im Einzelfall geprüft werden, aus welchen Gründen die konkrete Pflegeeinrichtung keine landesrechtliche Förderung erhält und ob diese Gründe im Rahmen des § 93 Abs. 2 BSHG zu berücksichtigen sind und es möglicherweise sogar rechtfertigen können, den Abschluss einer Vereinbarung abzulehnen. Abgesehen davon, dass die Schiedsstelle eine solche Prüfung nicht vorgenommen hat, ist die Förderung der Investitionskosten der Seniorenresidenz auch aus Gründen versagt worden, die in die Ermessensentscheidung des Sozialhilfeträgers, ob er eine Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG abschließt,

vgl. dazu W.Schellhorn/H.Schellhorn, BSHG, 16. Aufl., 2002, § 93 Rn. 60; zum Ermessen des Sozialhilfeträgers bezüglich des Abschlusses einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 2 BSHG vgl. BVerwG, Urteile vom 30.9.1993 - 5 C 41.91 -, BVerwGE 94, S. 202 = FEVS 44, S. 353 (355), und 1.12.1998 - 5 C 29.97 -, BVerwGE 108, S. 56 = FEVS 49, S. 345 (349),

nicht einfließen dürfen. Der Beklagte hatte den Antrag der Klägerin auf Förderung der Erstbeschaffung von Einrichtungsgegenständen für die Seniorenresidenz durch Bescheid vom 3.2.1998 im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, dass die Voraussetzung des § 8 Abs. 2 PfG NRW nicht erfüllt sei, wonach die Förderung von vollstationären Einrichtungen die Bedarfsbestätigung durch den zuständigen überörtlichen Träger der Sozialhilfe auf der Grundlage der örtlichen Ermittlung des Bedarfs voraussetzt; eine Bedarfsempfehlung seitens des Kreises M. sei nicht ausgesprochen worden. Das bedeutet, dass die Investitionskosten der Seniorenresidenz nicht nach §§ 8, 13 PfG NRW gefördert worden sind, weil für diese Einrichtung kein Bedarf bestanden hat. Auch in seinem Schreiben vom 27.10.1998 hat der Beklagte darauf hingewiesen, dass nach den Ermittlungen des zuständigen Kreises ein Bedarf für die Pflegeeinrichtung Seniorenresidenz nicht besteht. Unabhängig von der Frage, ob eine landesrechtliche Vorschrift, die von den Pflegekassen zugelassene Pflegeeinrichtungen als nicht bedarfsgerecht von der finanziellen Förderung ausschließt, mit höherrangigem (Bundes-)Recht vereinbar ist,

vgl. dazu BSG, Urteil vom 28.6.2001 - B 3 P 9/00 R -, BSGE 88, S. 215 (222 ff.), sowie die Änderung der Förderungsbestimmungen des Landespflegegesetzes NRW durch Gesetz vom 8.7.2003 (GV NRW S. 380) und Begründung zum entsprechenden Gesetzentwurf der Landesregierung vom 3.2.2003 (LT-Drucks. 13/3498, S. 30 f., 34),

ist die Einbeziehung von Bedarfsgesichtspunkten in das nach § 93 Abs. 2 BSHG bestehende Abschlussermessen des Sozialhilfeträgers jedenfalls nicht zulässig, wie auch die Schiedsstelle im angefochtenen Beschluss zutreffend ausgeführt hat. Vielmehr sprechen die gesetzliche Normierung der strengen Kriterien der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit in § 93 Abs. 2 Satz 2 BSHG und die ihnen beigelegte angebotssteuernde Wirkung dafür, dass der Gesetzgeber die Sozialhilfeträger zu weitergehenden Maßnahmen einer "Angebotssteuerung durch Bedarfsprüfung" nicht hat ermächtigen wollen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.9.1993 - 5 C 41.91 -, a.a.O., S. 356 ff.; Nds. OVG, Urteil vom 14.3.2001 - 4 L 2155 /00 -, S. 10 des Urteilsabdrucks; W.Schellhorn/H.Schellhorn, BSHG, a.a.O., § 93 Rn. 26, 60.

Nach alledem ist die Bewertung der Schiedsstelle, der Beklagte habe den Antrag der Klägerin auf Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG in Verbindung mit § 82 Abs. 4 SGB XI ermessensfehlerfrei abgelehnt, weil der Abschluss einer solchen Vereinbarung für den überörtlichen Träger der Sozialhilfe grundsätzlich unwirtschaftlich sei, nicht vertretbar. Dieser Mangel führt zur Rechtswidrigkeit des von ihr getroffenen Beschlusses.

Eine abweichende Beurteilung ergibt sich auch nicht daraus, dass die Schiedsstelle in der Begründung ihres Beschlusses weiter ausgeführt hat, der von der Klägerin erstrebte Investitionskostenanteil (35,54 DM pro Tag und Platz) halte sich ausweislich der vom Beklagten zu den Akten gereichten Aufstellung über öffentlich geförderte Einrichtungen im Kreis M. nicht im Rahmen der von den geförderten Einrichtungen gesondert berechneten, aber aus anderen Quellen finanzierten Investitionskostenanteile.

Zum einen spricht viel dafür, dass der von der Klägerin für die Seniorenresidenz pro Tag und Pflegeplatz errechnete Investitionskostenbetrag nicht mit den aus der Aufstellung des Beklagten ersichtlichen Investitionskosten anderer Alten- und Pflegeheime im Kreis M. verglichen werden kann. Denn dabei handelt es sich dem Schreiben des Beklagten vom 23.2.1999 zufolge um "Investitionskosten gem. Zustimmung zur gesonderten Berechnung nach § 82 Abs. 3 SGB XI", mithin offenbar um den nach Abzug der öffentlichen Förderung gemäß § 9 SGB XI i.V.m. §§ 8, 13 PfG NRW verbleibenden Teil der Investitionsaufwendungen, der den Pflegebedürftigen gesondert berechnet werden kann. Dieser Teilbetrag kann jedoch als Vergleichsmaßstab für die Investitionskosten der - nicht geförderten - Altenpflegeeinrichtung Seniorenresidenz nicht herangezogen werden.

Zum anderen hat die Schiedsstelle ihre Entscheidung nicht selbständig tragend damit begründet, dass die Investitionsaufwendungen für die Seniorenresidenz verglichen mit den Investitionskosten für die übrigen Altenpflegeeinrichtungen im Kreis M. zu hoch seien. Sie hat insoweit ausgeführt, der Investitionskostenanteil einer nicht nach Landesrecht geförderten Pflegeeinrichtung - gleichgültig wie hoch er sei - stelle denknotwendig immer eine höhere Belastung des Sozialhilfeträgers dar als bei öffentlich geförderten Einrichtungen, in denen die Investitionskosten aus anderen Quellen bestritten würden. Bei einer solchen Lage - so heißt es weiter - komme es dann auch nicht darauf an, ob der von der Klägerin erstrebte Investitionskostenanteil sich im Rahmen der von den geförderten Einrichtungen gesondert berechneten, aber aus anderen Quellen finanzierten Investitionskostenanteile halte.

Der vom Beklagten ins Feld geführte Wechsel der Zuständigkeit für die Gewährung von Hilfe zur Pflege ändert nichts an der Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entscheidung der Schiedsstelle und an der in diesem Verfahren hieraus zu ziehenden Konsequenz der Aufhebung des Schiedsstellenbeschlusses.

Ende der Entscheidung