Judicialis Rechtsprechung

1. Die Aufstellung eines Flächennutzungsplans mit Darstellungen zu Konzentrationszonen für Windkraftanlagen, dem Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Windkraftanlagen zukommen soll, kann nicht mit einer Veränderungssperre gesichert werden. Zulässig ist eine Veränderungssperre jedoch zur Sicherung der - ggf. im Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 Satz 1 BauGB durchgeführten - Aufstellung eines Bebauungsplans, mit dem die im Flächennutzungsplan vorgesehenen Darstellungen der Konzentrationszonen zusätzlich einer Feinsteuerung unterzogen werden sollen.

2. Die zu sichernde Bebauungsplanung muss im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre hinreichend erkennen lassen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll.

3. Für die Beurteilung der Gültigkeit der Veränderungssperre kommt es nicht darauf an, welches Ergebnis die Planung letztlich hat. Die spätere Entwicklung der Planung kann allenfalls ein zusätzliches Indiz für etwaige bereits vor oder bei Erlass der Veränderungssperre gegebene Anhaltspunkte sein, dass von Anfang an ein hinsichtlich eventueller positiver Ausweisungen zugunsten der Windenergie noch völlig offenes und damit nicht sicherungsfähiges Plankonzept verfolgt wurde.

4. Die im Gebietsentwicklungsplan für das Münsterland festgelegten "Eignungsbereiche" für Windkraftanlagen haben die Qualität von Zielen der Raumordnung. Ihnen kommt nicht nur eine Steuerungsfunktion nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bezogen auf raumbedeutsame Windkraftanlagen zu, sondern sie binden auch die gemeindliche Bauleitplanung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB.

5. Eine Gemeinde kann mit ihrer Flächennutzungsplanung die Zielvorgaben des Gebietsentwicklungsplans in dem von seinen Festlegungen zugelassenen Rahmen näher konkretisieren und mit Bebauungsplänen hieran anknüpfend eine zusätzliche Feinsteuerung vornehmen.

6. Einer Gemeinde ist es verwehrt die im Gebietsentwicklungsplan getroffene raumordnerische Eignungsfestlegung zu konterkarieren bzw. auszuhöhlen; will sie von den bindenden Zielvorgaben abweichen, bedarf es einer Änderung des Gebietsentwicklungsplans bzw. der Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens (hier nach § 19a LPlG).

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Tatbestand:

Die Antragstellerin wandte sich im Normenkontrollverfahren gegen die zwischenzeitlich aufgehobene Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes "Windkraftvorranggebiet COE 09" der Antragsgegnerin. Ihr Begehren festzustellen, dass die Satzung über die Veränderungssperre ungültig war, hatte keinen Erfolg.

Gründe:

Der Normenkontrollantrag ist mit dem nunmehr von der Antragstellerin verfolgten Feststellungsbegehren zulässig. (wird ausgeführt)

Das Feststellungsbegehren ist jedoch nicht begründet. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liegen keine Gründe dafür vor, dass die Veränderungssperre COE 09 ungültig war.

Die Antragsgegnerin war nicht etwa von vornherein gehindert gewesen, mit der Aufstellung der 43. FNP-Änderung einerseits und der Aufstellung von Bebauungsplänen für die Eignungsbereiche COE 07, COE 09, COE 10 und COE 11 andererseits parallel sowohl eine Flächennutzungsplanung als auch eine Bebauungsplanung zu betreiben, die beide auf die Steuerung der nach § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB im Außenbereich privilegierten Windkraftanlagen abzielen, und die entsprechende Bebauungsplanung - hier für den Bereich COE 09 - mit einer Veränderungssperre zu sichern.

Insoweit ist allerdings zunächst klarzustellen, dass von dem Instrument der Veränderungssperre nach § 14 BauGB nur dann Gebrauch gemacht werden darf, wenn es um die Sicherung der Aufstellung eines Bebauungsplans geht. Die Veränderungssperre ist hingegen kein zulässiges Instrument, die Aufstellung oder Änderung eines Flächennutzungsplans zu sichern. Die zwischenzeitlich gegen-standslos gewordene Regelung des § 245 b Abs. 1 Satz 1 BauGB sah nur vor, dass die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Windenergieanlagen bis längstens zum 31.12.1998 auszusetzen hatte, wenn die Gemeinde die Aufstellung oder Änderung eines Flächennutzungsplans mit der Absicht beschlossen hatte, die Festlegung von Darstellungen zu Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu prüfen. Eine Möglichkeit, die Aufstellung bzw. Änderung einer solchen Flächennutzungsplanung auch durch eine Veränderungssperre zu sichern, war nach dem zwischenzeitlich ausgelaufenen Recht nicht gegeben. Auch die am 20.7.2004 in Kraft getretene Neuregelung des § 15 Abs. 3 BauGB, die im vorliegenden Verfahren ohnehin nicht einschlägig ist, lässt zur Sicherung einer Flächennutzungsplanung, mit der die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden sollen, lediglich eine Zurückstellung von Baugesuchen für längstens ein Jahr, nicht hingegen die Sicherung einer solchen Flächennutzungsplanung durch eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB zu.

Das Auslaufen der Zurückstellungsmöglichkeit des § 245 b Abs. 1 Satz 1 BauGB mit dem 31.12.1998 als solches hindert die Gemeinden jedoch nicht, nach diesem Zeitpunkt die Errichtung von Windenergieanlagen in Konzentrationszonen, die im Flächennutzungsplan dargestellt sind, einer Feinsteuerung (z. B. Begrenzung der Anlagenhöhe, Festlegung der Standorte der einzelnen Anlagen) durch einen Bebauungsplan zu unterziehen und die Aufstellung eines solchen Bebauungsplans durch eine Veränderungssperre zu sichern. Eine solche Vorgehensweise kommt selbst dann in Betracht, wenn neben dem Verfahren zur Aufstellung des auf eine Feinsteuerung abzielenden Bebauungsplans gleichzeitig der Flächennutzungsplan im Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 BauGB geändert werden soll.

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 25.11.2003 - 4 BN 60.03 -, BRS 66 Nr. 115.

Der hiernach allein zur Sicherung einer Bebauungsplanung zulässige Erlass einer Veränderungssperre steht allerdings nicht gleichsam im Belieben der Gemeinde. Sie kann von dem Sicherungsinstrument des § 14 BauGB vielmehr nur unter bestimmten Voraussetzungen Gebrauch machen. Diese Voraussetzungen lagen bei dem Erlass der Veränderungssperre COE 09 vor.

Eine Ungültigkeit der strittigen Veränderungssperre folgt nicht bereits daraus, dass bei ihrem Erlass die Bebauungsplanung, die sie sichern sollte, nicht hinreichend konkretisiert war.

Die insoweit gerade an Planungen, die - wie hier - die Zulässigkeit von Windkraftanlagen steuern sollen, zu stellenden Anforderungen sind in der Rechtsprechung des BVerwG umfassend geklärt. Sie lassen sich dahin gehend zusammenfassen, dass Voraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre ist, dass die Planung, die die Veränderungssperre sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die nur einzelne Vorhaben ausschließt, reicht nicht aus. Auch eine Planung, bei der in einem raumordnerisch für die Windenergie vorgesehenen Gebiet Festsetzungen zugunsten der Windenergie von "Null bis Hundert" möglich sind, also alles noch offen ist, kann nicht durch eine Veränderungssperre gesichert werden. Ihr Zweck ist es, eine bestimmte Bauleitplanung, und nicht lediglich die Planungszuständigkeit und Planungshoheit der Gemeinde zu sichern. Die bloße "Absicht zu planen" genügt nicht.

So ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom 19.5.2004 - 4 BN 22.04 -, JURIS-Dokumentation unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 19.2.2004 - 4 CN 13.03 -, BauR 2004, 1256 = NVwZ 2004, 984 und Urteil vom 19.2.2004 - 4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004, 858.

...

Es reicht nicht aus, wenn die Gemeinde lediglich das städtebauliche Ziel verfolgt, "gegebenenfalls" positiv geeignete Standorte für die Errichtung von Windkraftanlagen festzusetzen.

So der Sachverhalt, der dem Urteil des BVerwG vom 19.2.2004 - 4 CN 13.03 -, a.a.O. zugrunde lag.

Allerdings darf das Konkretisierungserfordernis nicht überspannt werden, weil sonst die praktische Tauglichkeit der Veränderungssperre verloren gehen würde. So wird sich die Gemeinde im Allgemeinen nicht bereits zu Beginn des Aufstellungsverfahrens auf ein bestimmtes Planungsergebnis festlegen können; denn es ist gerade der Sinn der Vorschriften über die Planaufstellung, dass der Bebauungsplan innerhalb des Planungsverfahrens - insbesondere unter Beachtung des Abwägungsgebotes - erst erarbeitet wird.

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 19.2.2004 - 4 CN 16.03 -, a.a.O., m.w.N.

Im Wesentlichen hängt das Mindestmaß der Konkretisierung der zu sichernden Planung letztlich von den Umständen des Einzelfalls ab. Ob eine Veränderungssperre unter bestimmten Voraussetzungen in der Regel die beschriebenen Kriterien an eine hinreichend konkretisierte Planung erfüllen wird, lässt sich nicht in allgemeingültiger Form rechtsgrundsätzlich klären.

So ausdrücklich: BVerwG, BVerwG, Beschluss vom 19.5.2004 - 4 BN 22.04 -, a.a.O.

Gemessen an diesen Maßstäben unterliegt die strittige Veränderungssperre COE 09 keinen Bedenken.

Zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre COE 09 hatte die Antragsgegnerin sowohl das Verfahren zur 43. FNP-Änderung als auch die Verfahren zur Aufstellung von Bebauungsplänen für den im hier einschlägigen Gebietsentwicklungsplan (GEP) festgelegten Eignungsbereich COE 09 sowie für die drei weiteren im Stadtgebiet der Antragsgegnerin gelegenen Eignungsbereiche eingeleitet. Der Stand dieser Aufstellungsverfahren stellte sich nach den für die Prüfung des Senats maßgeblichen Verlautbarungen der zuständigen Organe der Antragsgegnerin wie folgt dar:

Hinsichtlich der Flächennutzungsplanung hatte sich die Antragsgegnerin dazu entschlossen, die Zulässigkeit von (gewerblichen) Windkraftanlagen über die Festlegungen der Eignungsbereiche im GEP hinaus auch durch die Darstellung von Vorrangzonen in ihrem Flächennutzungsplan zu steuern, die über die Festlegungen des GEP hinaus Wirkungen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auch für Einzelanlagen im Außenbereich entfalten sollten. ... Zutreffend ist die Antragsgegnerin dabei davon ausgegangen, dass der GEP, der mit den in ihm geregelten Eignungsbereichen in der Tat Ziele der Raumordnung im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB festlegt, eine Steuerungsfunktion nach der genannten Vorschrift nur für raumbedeutsame Vorhaben entfalten und damit die Zulässigkeit von nicht raumbedeutsamen Windkraftanlagen im Außenbereich nicht steuern kann. Wenn sich die Antragsgegnerin dabei von den Ausführungen im damals neu ergangenen ministeriellen Windenergieerlass 2000, dass erst drei Windkraftanlagen als raumbedeutsam anzusehen seien, hat leiten lassen, ist dies aus der Sicht einer planenden Gemeinde, deren Flächennutzungsplanung behördlicher Prüfung und Genehmigung bedarf, jedenfalls durchaus verständlich. Dies gilt umso mehr, als das BVerwG erst in der Folgezeit entschieden hat, dass auch eine einzelne Windkraftanlage wegen ihrer Höhe von knapp 100 m, ihrer vertikalen Ausdehnung und ihrer Wirkungen auf die weitere Umgebung als raumbedeutsam im Sinne von § 3 Nr. 6 ROG angesehen werden kann.

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 2.8.2002 - 4 B 36.02 -, BRS 65 Nr. 96.

Anknüpfend an die grundsätzliche Weichenstellung zur Erarbeitung konzeptioneller Überlegungen für eine die Windenergienutzung steuernde Flächennutzungsplanung wurde im Auftrag der Antragsgegnerin zunächst die u-Untersuchung erstellt. Diese empfahl in Anwendung teilweise anderer und detaillierterer Kriterien, als sie der Erstellung des GEP zugrunde gelegen hatten, allerdings andere für eine Windenergienutzung geeignete Bereiche, als sie der GEP festgelegt hatte. Die Ergebnisse der u-Untersuchung wurden jedoch gerade nicht zur Grundlage der weiteren Flächennutzungsplanung gemacht. (wird ausgeführt)

Der Beschluss zur Flächennutzungsplanung vom 20.10.2002 ist bei verständiger Würdigung unter Berücksichtigung der vorhergegangenen Planungsüberlegungen dahin zu verstehen, dass die Antragsgegnerin seinerzeit die konzeptionelle Überlegung verfolgte, im Rahmen ihrer Flächennutzungsplanung abweichend von den Ergebnissen der u-Untersuchung die Vorgaben des GEP hinsichtlich der Eignungsbereiche im Grundsatz jedenfalls zu respektieren. Zugleich sollte geprüft werden, inwieweit in den Bereichen, in denen auf Grund der Genehmigungs- und Antragslage noch planerischer Spielraum bei Konkretisierung der Eignungsbereiche des GEP gesehen wurde, insbesondere dem noch nicht abschließend vorgegebenen Schutz vorhandener Wohnbebauung Rechnung getragen werden könne. Letzteres zielte zulässigerweise darauf ab, im Rahmen der Flächennutzungsplanung insbesondere dem immissionsbezogenen Schutz der zahlreichen Einzelgehöfte in den Eignungsbereichen des GEP Rechnung zu tragen. Dieser Aspekt war nämlich bei der Erstellung des GEP mit seiner regionalplanerischen Ausrichtung nicht im Detail berücksichtigt worden, so dass insoweit durchaus noch ein gewisser planerischer Spielraum der Antragsgegnerin für ihre Flächennutzungsplanung bestand.

Hiernach kann keine Rede davon sein, dass die Flächennutzungsplanung der Antragsgegnerin am 20.10.2002 konkret auf planerische Festlegungen abzielte, bei denen im Hinblick auf positive Festlegungen zugunsten der Windenergie im Sinne der dargelegten höchstrichterlichen Rechtsprechung "alles offen" war und nur "gegebenenfalls" solche Positivausweisungen in Betracht kommen sollten. Nach den seinerzeitigen konzeptionellen Überlegungen reichte das als möglich erachtete Spektrum von Ausweisungen zugunsten der Windenergie gerade nicht von "Null bis Hundert", sondern ging von einem nicht unerheblichen Anteil an positiven Ausweisungen aus.

Nach dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung war mithin klar, dass im Rahmen der 43. FNP-Änderung eine Planung angestrebt werden sollte, die die Eignungsbereiche des GEP grundsätzlich respektieren und zu positiven Darstellungen für Windenergienutzung führen sollte, wobei allerdings der genaue Umfang der positiv darzustellenden Bereiche insbesondere mit Blick auf den der Sache nach auch gebotenen Schutz vorhandener Außenbereichsbebauung noch offen war.

Anknüpfend an diese konzeptionellen Überlegungen zur Flächennutzungsplanung beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 20.10.2002 zugleich die Aufstellung von Bebauungsplänen für die vier Eignungsbereiche des GEP. Deren Zielsetzung, "durch diese Bebauungspläne... Einfluss... nehmen zu können", bestand darin, dass die aufzustellenden Bebauungspläne nach den seinerzeitigen planerischen Überlegungen ihrerseits die Flächennutzungsplanung respektierten und diese im Sinne der bereits angesprochenen höchstrichterlichen Rechtsprechung nur noch einer - zulässigen - Feinsteuerung unterwerfen sollte. (wird ausgeführt)

An den vorstehend dargelegten, von der für die abschließende Meinungsbildung der Antragsgegnerin zuständigen Stadtverordnetenversammlung am 20.10.2002 beschlossenen konzeptionellen Überlegungen, die auch hinsichtlich der eingeleiteten Bebauungsplanung eine hinreichende, den dargelegten Anforderungen der höchstrichterlichen Rechtsprechung noch gerecht werdende Konkretisierung erkennen lassen, hat sich jedenfalls bis zum Erlass der strittigen sowie der weiteren Veränderungssperren am 10.4.2003 nichts geändert. (wird ausgeführt)

Dass die Antragsgegnerin am 10.4.2003 nach alledem jedenfalls ein hinreichend konkretisiertes und damit durch eine Veränderungssperre sicherungsfähiges Plankonzept (auch) für ihre Bebauungsplanung verfolgte, wird durch die weitere Entwicklung der Planungen der Antragsgegnerin nicht in Frage gestellt.

Erst im Februar 2004 konkretisierten sich die weiteren Überlegungen der Antragsgegnerin zur 43. FNP-Änderung dahin, dass abweichend von der zunächst verfolgten grundsätzlichen Respektierung der im GEP festgelegten vier Eignungsbereiche ein vollständiges "Wegplanen" mehrerer Eignungsbereiche - einschließlich des hier in Rede stehenden Bereichs COE 09 - (auch) von den zuständigen Organen der Antragsgegnerin verfolgt und letztlich im Rahmen der 43. FNP-Änderung beschlossen wurde. (wird ausgeführt)

Die abschließende Umsetzung dieser von den im GEP festgelegten Eignungsbereichen deutlich abweichenden Flächennutzungsplanung ist maßgeblich auch dadurch beeinflusst worden, dass die Bezirksregierung im Verfahren der landesplanerischen Abstimmung nach § 20 LPlG dieses "Wegplanen" mehrerer Eignungsbereiche als mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung vereinbar angesehen hat. Dass diese Einschätzung, wie im Nachfolgenden noch näher anzusprechen ist, mit den Vorgaben der im GEP festgelegten Eignungsbereiche als Zielen der Raumordnung ersichtlich nicht vereinbar war und damit zu einer aus Rechtsgründen als unwirksam anzusehenden Flächennutzungsplanung geführt haben dürfte, ist für die im vorliegenden Verfahren allein interessierende Frage einer Gültigkeit der strittigen Veränderungssperre COE 09 ohne Belang. Hierfür kommt es, wie dargelegt, allein darauf an, ob das bei Erlass der Veränderungssperre verfolgte Plankonzept für die aufzustellenden Bebauungspläne sicherungsfähig war, nicht hingegen, welches Ergebnis die gesicherte Planung letztlich gehabt hat.

Anderes mag allenfalls dann in Betracht zu ziehen sein, wenn die spätere Entwicklung der Planung ein zusätzliches Indiz ist für etwaige bereits vor oder bei Erlass der Veränderungssperre gegebene Anhaltspunkte, dass von Anfang an ein hinsichtlich eventueller positiver Ausweisungen zugunsten der Windenergie noch völlig offenes und damit nicht sicherungsfähiges Plankonzept verfolgt wurde. Solche Anhaltspunkte gibt es hier jedoch gerade nicht.

Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass der Vorwurf der Antragstellerin nicht zutrifft, die Veränderungssperren seien von der Antragsgegnerin - unzulässigerweise - letztlich nur deshalb erlassen worden, um die eingeleitete Flächennutzungsplanung in Form der Darstellung von Vorrangzonen mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu sichern, und nicht zur Sicherung einer Bebauungsplanung, die - anknüpfend an eine grundsätzliche Respektierung des GEP und der ihn konkretisierenden Flächennutzungsplanung - die möglichen Ansiedlungsbereiche für Windkraftanlagen einer mit den Mitteln der Regional- und Flächennutzungsplanung nicht möglichen Feinsteuerung unterziehen sollte.

Dass die Veränderungssperre COE 09 jedenfalls wegen ersichtlicher Verletzung des Anpassungsgebots nach § 1 Abs. 4 BauGB ungültig ist, wie die Antragstellerin weiterhin meint, lässt sich gleichfalls nicht feststellen.

Hierzu ist zunächst klarzustellen, dass es für die im vorliegenden Verfahren nur interessierende Frage einer Gültigkeit oder Ungültigkeit der Veränderungssperre COE 09 nicht darauf ankommt, ob das Ergebnis der Planung, deren Abwicklung die Antragsgegnerin mit der Veränderungssperre sichern wollte, den Anforderungen des § 1 Abs. 4 BauGB genügt. Es ist mithin insbesondere unerheblich, dass die 43. FNP-Änderung, so wie sie letztlich beschlossen worden ist, ihrerseits nicht im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Raumordnung angepasst sein dürfte. Die Vereinbarkeit der von der Antragsgegnerin verfolgten Flächennutzungsplanung und der darauf beruhenden Bebauungsplanung, die mit der Veränderungssperre gesichert werden sollte, mit den Vorgaben der die Antragsgegnerin bindenden Ziele der Raumordnung ist hier nur insoweit von Bedeutung, als mit einer Veränderungssperre keine Planung gesichert werden kann, die von vornherein erkennbar rechtswidrig ist.

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 19.2.2004 - 4 CN 16.03 -, a.a.O.

Die Veränderungssperre wäre danach mit Blick auf das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB allenfalls ungültig gewesen, wenn die Planung, die durch ihren Erlass gesichert werden sollte, von vornherein deshalb offensichtlich fehlerhaft war, weil sie zwangsläufig an rechtlichen Hindernissen, nämlich einer fehlenden Anpassung an die die Gemeinde bindenden Ziele der Raumordnung, scheitern musste. Dies trifft hier jedoch nicht zu.

Diese Wertung folgt - entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin - allerdings nicht bereits daraus, dass die im GEP festgelegten Eignungsbereiche im Hinblick auf eine "interne" Bindung nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht als bindende Ziele der Raumordnung, sondern (nur) als Grundsätze der Raumordnung zu qualifizieren wären. Letzteres trifft hier nicht zu. Die im GEP festgelegten Eignungsbereiche sind Ziele der Raumordnung, so dass ihnen neben der Steuerungsfunktion nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB untrennbar zugleich auch eine Bindungswirkung für die kommunale Bauleitplanung nach § 1 Abs. 4 BauGB zukommt.

Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels oder eines Grundsatzes der Raumordnung hat, hängt nicht von der Bezeichnung ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst. Erfüllt eine planerische Regelung nicht die inhaltlichen Voraussetzungen, die nunmehr in § 3 Nr. 2 ROG umschrieben sind, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Anderslautende Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage, die lediglich die Merkmale eines Grundsatzes aufweist, nicht zu einem Ziel erstarken zu lassen.

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5.

Die insoweit für das Vorliegen eines Ziels der Raumordnung maßgebliche Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG ist im Zusammenhang mit der Novellierung des BauGB durch das BauROG am 1.1.1998 - mithin noch vor der Genehmigung und Bekanntmachung des GEP - in Kraft getreten und lehnt sich der Sache nach an das an, was zuvor bereits in der höchstrichterlichen Rechtsprechung - vgl.: BVerwG, Beschluss vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 = BRS 54 Nr. 12 - als Voraussetzung für das Vorliegen eines Ziels der Raumordnung umschrieben worden ist.

Vgl. die amtliche Begründung zum BauROG in BT-Drs. 13/6392, S. 81.

Nach dieser Definition handelt es sich bei Zielen der Raumordnung um "verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums". Alle diese Voraussetzungen werden von den im GEP festgelegten Eignungsgebieten erfüllt.

Die räumliche Bestimmtheit folgt aus der zeichnerischen Darstellung der Eignungsgebiete in der dem GEP beigefügten Karte. Dass die Bereiche damit nicht etwa metergenau bzw. parzellenscharf festgelegt sind, ist unschädlich. Dies ist die zwangsläufige Folge des notwendigerweise groben Maßstabs bei der zeichnerischen Darstellung der Eignungsbereiche auf der Ebene des als raumplanerische Entscheidung großräumig angelegten GEP. Dementsprechend stellt Nr. 12 der Erläuterungen zum GEP ausdrücklich klar, dass die zeichnerische Darstellung der Eignungsbereiche "lediglich deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage" bestimmt und dass die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche "unter Berücksichtigung der zeichnerischen und textlichen Darstellungen des GEP im Rahmen der Bauleitplanung sowie im Einzelfall festgelegt werden" muss. Damit hat der Plangeber des GEP insbesondere zulässigerweise den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene geschont - vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, a.a.O. - und den gemeindlichen Planungen bei ihren zulässigen räumlichen Konkretisierungen (vgl. Nr. 33 der Erläuterungen zum GEP) gewisse Spielräume zugestanden, etwa um die exakte Grenzziehung den räumlichen Gegebenheiten vor Ort mit ihren konkreten Bedürfnissen anzupassen.

Nichts anderes gilt auch insoweit, als sich die Planung und Errichtung von Windkraftanlagen nach Nr. 1 der textlichen Darstellung nur "grundsätzlich" auf den zeichnerisch als Eignungsbereiche dargestellten Flächen zu vollziehen hat. (wird ausgeführt)

Die Festlegungen des GEP beziehen sich nach Nr. 1 der textlichen Darstellungen ferner auf "die Planung und Errichtung von Windkraftanlagen" und sind damit auch sachlich hinreichend bestimmt. Sie enthalten danach Vorgaben sowohl für die gemeindlichen Planungen als auch für die Zulassung konkreter Vorhaben im Einzelfall.

Dass die Festlegungen der Eignungsbereiche der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes dienen, folgt insbesondere daraus, dass sie nach Nr. 1 der textlichen Darstellungen "zur Verwirklichung der landesplanerisch angestrebten Konzentration der Raumnutzungen" erlassen sind und durch ihre Darstellung nach Nr. 10 der Erläuterungen "die Voraussetzungen für eine planvolle und gezielte Errichtung von Windenergieanlagen im Münsterland geschaffen" werden. Zugleich sollen sie nach Nr. 11 der Erläuterungen dazu beitragen, "in großem Umfang besonders günstig gelegene Flächen für die Windkraftnutzung planerisch bereitzustellen und gleichzeitig die Eigenart der münsterländischen Parklandschaft als ein wichtiges Potential der Region in zusammenhängenden Teilräumen zu erhalten".

Auch die Voraussetzung, dass es sich um "abschließend abgewogene" Festlegungen handeln muss, liegt bei den Eignungsbereichen vor. Mit diesem Merkmal greift die Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG die bereits zuvor in der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für das Vorliegen von Zielen der Raumordnung auf. Insoweit handelt es sich bei einem Ziel der Raumordnung um eine landesplanerische (bzw. regionalplanerische) Letztentscheidung, die auf einem Ausgleich spezifisch landesplanerischer (bzw. regionalplanerischer) Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer (bzw. regionalplanerischer) Gesichtspunkte beruht und Lösungen bietet, die auf landesplanerischer (bzw. regionalplanerischer) Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Ebene der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich - je nach dem jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage - noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind.

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 = BRS 54 Nr. 12.

Dass die Festlegungen der Eignungsgebiete in diesem Sinne abschließend abgewogen sind, folgt aus den Darlegungen in den Nrn. 13 und 19 bis 32 der Erläuterungen. Hiernach hat den Festlegungen der Eignungsbereiche "eine flächendeckende Untersuchung des Plangebietes zugrunde" gelegen (Nr. 13). Die Darstellung der Eignungsbereiche "ist das Ergebnis einer detaillierten, flächendeckenden Untersuchung, die mit allen Beteiligten abgestimmt wurde" (Nr. 32). Dabei waren nach Nr. 19 der Erläuterungen für den planerischen Abwägungsprozess die zahlreichen, in den nachfolgenden Nummern aufgelisteten Ziele und Kriterien maßgebend. (wird ausgeführt)

Auf Grund dieser Abwägungen ist die Festlegung der Eignungsbereiche auch im Sinne der dargelegten Anforderungen als planerische "Letztentscheidung" auf der Ebene der Regional- bzw. Gebietsentwicklungsplanung erfolgt, wie aus den bereits angesprochenen festgelegten Bindungen für nachfolgende (Bauleit-) Planungen auf gemeindlicher Ebene folgt. Verdeutlicht wird dieser Letztentscheidungscharakter insbesondere auch durch die Ausführungen in Nr. 32 der Erläuterungen, wonach eine zusätzliche gesamtgemeindliche Betrachtung im Rahmen der Vorbereitung der Bauleitplanung - gemeint ist damit selbstverständlich nur eine solche Bauleitplanung, die die Vorgaben durch die festgelegten Eignungsgebiete grundsätzlich respektiert und lediglich konkretisiert - nicht mehr erforderlich ist, und in Nr. 36 der Erläuterungen, nach der zur optimalen Ausnutzung einer geeigneten Fläche für die Windenergienutzung die Aufstellung eines Bebauungsplans erforderlich werden kann.

Aus den Ausführungen in Nr. 11a der Erläuterungen folgt zugleich, dass den festgelegten Eignungsbereichen eine Konzentrationswirkung in dem Sinne zukommen soll, dass sie jedenfalls die Zulässigkeit raumbedeutsamer Vorhaben steuern. Damit ist ersichtlich gemeint, dass den Eignungsgebieten - bezogen auf als "raumbedeutsam" zu qualifizierende Windkraftanlagen - eine Steuerungsfunktion im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommen soll, sie mithin als Eignungsgebiete im Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG zu qualifizieren sind. Nicht anders ist ihre Festlegung in der Praxis der zuständigen Genehmigungsbehörden und der betroffenen Gemeinden sowie der Bezirksregierung als höherer Verwaltungsbehörde auch verstanden worden.

Erfüllen die im GEP dargestellten Eignungsbereiche nach alledem die normativ festgelegten und in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärten Merkmale von Zielen der Raumordnung, entfalten sie als solche auch eine Bindungswirkung nach dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB, das auf eine dauerhafte Übereinstimmung der beiden Planungsebenen der Regionalplanung einerseits und der kommunalen Bauleitplanung andererseits abzielt.

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 17.9.2003 - 4 C 14.01 -, BRS 66 Nr. 1 (S. 11).

Die Antragsgegnerin geht zwar gleichfalls davon aus, dass der rechtliche Charakter einer raumordnerischen Festlegung als Ziel oder Grundsatz der Raumordnung nicht von ihrer Bezeichnung, sondern ausschließlich davon abhängt, ob die Festlegung ihrem Inhalt nach die Voraussetzungen für ein Ziel erfüllt oder nicht. Sie meint aber, die Bindungswirkung bestehe nur hinsichtlich der Ausschlusswirkung, nicht aber im Hinblick auf die Verpflichtung zur Anpassung der Bauleitplanung. Ein- und dieselbe raumordnerische Festlegung kann jedoch bezogen auf unterschiedliche Rechtsfolgen nicht jeweils einen unterschiedlichen Rechtscharakter haben. Kommt den festgelegten Eignungsbereichen, wie auch die Antragsgegnerin nicht abstreitet, die vom Plangeber des GEP als solche ausdrücklich auch beabsichtigte Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu, können sie diese Ausschlusswirkung nach dem eindeutigen Wortlaut der genannten Vorschrift nur entfalten, weil sie "Ziele der Raumordnung" sind. Dies entspricht übrigens auch der Intention des Gesetzgebers bei Einführung der Kategorie "Eignungsgebiet" in das ROG durch das BauROG. So wird in der amtlichen Begründung zum BauROG (BT-Drs. 13/6392, S. 84) ausdrücklich ausgeführt, dass die Träger der Landes- oder Regionalplanung "Vorrang- und Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung zu bezeichnen" haben. Dann ist dieselbe raumordnerische Festlegung aber auch im Hinblick auf die Bindungen für die gemeindliche Bauleitplanung nach § 1 Abs. 4 BauGB ein Ziel der Raumordnung.

Dabei hängt allerdings das konkrete Ausmaß der Bindungen im Rahmen der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB davon ab, mit welcher Schärfe das Ziel im jeweils maßgeblichen GEP festgelegt ist und inwieweit der Träger der Regionalplanung den Gemeinden - zulässigerweise - noch Spielräume bei der Umsetzung des regionalplanerischen Ziels im Rahmen der kommunalen Bauleitplanung belassen hat.

Für die gegenteilige Sichtweise, nämlich dass ein- und dieselbe raumordnerische Festlegung im Hinblick auf die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB als Ziel der Raumordnung, im Hinblick auf die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB hingegen als bloßer Grundsatz der Raumordnung qualifiziert werden könnte, gibt auch der weitere Vortrag der Antragsgegnerin nichts her. Zwar verweist sie auf die Kommentierung von Gaentzsch - in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Auflage, Stand August 2002, § 1 RdNr. 31 -, der an der angegebenen Stelle die Auffassung von Schinck - in: Jarras, Raumordnungsgebiete, Münster 1998, S. 58 f - referiert, wonach Eignungsgebiete im Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG mit ihrer Ausschlusswirkung nach außen Zielcharakter haben, während sie nach innen nur einen Abwägungsgrundsatz im Sinne eines Optimierungsgebots darstellen sollen. In der anschließenden RdNr. 32 seiner Kommentierung tritt Gaentzsch dieser Auffassung jedoch deutlich entgegen, indem er einleuchtend ausführt:

"So spricht für den Zielcharakter z.B. der Festlegung eines Eignungsgebiets (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG) auch 'nach innen', dass die Gemeinde in der Bauleitplanung für das Gebiet keine gänzlich andere Nutzung ausweisen darf als die, für die das Gebiet raumordnerisch geeignet ist. Sie darf zwar partiell andere Nutzungen zulassen, darf aber nicht die raumordnerische Eignungsfestlegung aushöhlen und damit den Raumordnungsplan hinsichtlich eines ausgewählten Standorts korrigieren."

Auch die von der Antragsgegnerin angesprochene Kommentierung von Dallhammer - in: Kohlhammer-Kommentar, Raumordnung in Bund und Ländern, 4. Auflage Stand November 2003, RdNr. 135 zu § 7 ROG - gibt keinen Anlass zu einer anderen Wertung. Allerdings ist dort ausgeführt, die Schwäche des Instruments "Eignungsgebiet" liege darin, dass seine innergebietliche Wirkung vollkommen offen sei; hierzu würden sich sowohl der Gesetzestext als auch die Begründung vollkommen ausschweigen. Dabei wird jedoch übersehen, dass es in der amtlichen Begründung zum BauROG (BT-Drs. 13/6392, S. 84) ausdrücklich auch heißt, dass Bauleitpläne "gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an die Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung anzupassen" seien. Dieser Halbsatz ist in der von Dallhammer zuvor in RdNr. 133 seiner Kommentierung wiedergegebenen Passage aus der Begründung zum BauROG zu § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG - aus welchem Grund auch immer - nicht erwähnt. Mit ihm bringt der Gesetzgeber klar zum Ausdruck, dass die gemeindliche Bauleitplanung die regionalplanerische Entscheidung, das Gebiet sei nach Abwägung der auf regionalplanerischer Ebene relevanten Belange für bestimmte Nutzungen geeignet, eben gerade nicht konterkarieren oder - mit den Worten von Gaentzsch - aushöhlen darf.

Aus dem nach alledem zu bejahenden Charakter der im GEP festgelegten Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung folgt jedoch nicht, dass das bei Erlass der Veränderungssperren verfolgte Planungskonzept der Antragsgegnerin - sowohl bezüglich der 43. FNP-Änderung als auch bezüglich der als ihre Konkretisierung beabsichtigten Bebauungspläne - zwangsläufig an § 1 Abs. 4 BauGB scheitern musste und die zur Sicherung dieser Planung erlassenen Veränderungssperren (jedenfalls) deshalb ungültig waren.

Insoweit zielten die dargelegten, der Antragsgegnerin als Trägerin der kommunalen Planungshoheit maßgeblich zuzurechnenden Planungsüberlegungen, wie sie sich im Zeitpunkt des Beschlusses über die Veränderungssperren am 10.4.2003 darstellten, nämlich seinerzeit (noch) nicht darauf ab, dass für ein oder gar mehrere der im GEP festgelegten Eignungsgebiete im Rahmen der 43. FNP-Änderung ggf. auch gar keine Vorrangzone für Windkraftanlagen dargestellt werden sollte. Die Antragsgegnerin hatte sich seinerzeit vielmehr (noch) dazu bekannt, die festgelegten Eignungsbereiche grundsätzlich zu respektieren, sie im Rahmen ihrer Flächennutzungsplanung zu konkretisieren und mit den Bebauungsplänen eine daran anknüpfende Feinsteuerung vorzunehmen.

Dass die Festlegungen der Eignungsbereiche einer planerischen Konkretisierung durch die Gemeinde zugänglich sind, folgt bereits aus den textlichen Darstellungen des GEP in Verbindung mit den hierzu ergangenen Erläuterungen. (wird ausgeführt) Hiernach hat der Träger der Regionalplanung eindeutig den Gemeinden auch einen planerischen Spielraum überlassen, bei ihren nachfolgenden Konkretisierungen der Eignungsgebiete die nicht geprüften Schutzanforderungen erstmals sachgerecht zu berücksichtigen.

Selbst bei einer Überschreitung der mit den Festlegungen des GEP noch zu vereinbarenden Konkretisierungsmöglichkeiten hätte die im hier maßgeblichen Zeitpunkt verfolgte Planungskonzeption der Antragsgegnerin nicht zwangsläufig an § 1 Abs. 4 BauGB mit der Folge scheitern müssen, dass die sie sichernde Veränderungssperre deshalb ungültig war. Die Antragsgegnerin hätte zum einen eine entsprechende Änderung des GEP initiieren können. Zum anderen wäre auch ohne förmliche Änderung des GEP zumindest ein Zielabweichungsverfahren nach § 19 a LPlG möglich gewesen. Ein solches Zielabweichungsverfahren, das allerdings bestimmte verfahrensrechtliche Anforderungen stellt, kommt jedenfalls dann in Betracht, wenn die Abweichung von den Zielen der Raumordnung die "Grundzüge der Planung" nicht berührt. Dies erscheint bei erheblicher Reduzierung einzelner der im GEP festgelegten Eignungsbereiche oder ggf. auch bei einer vollständigen Nichtberücksichtigung nicht als von vornherein ausgeschlossen. Immerhin sieht der GEP 119 Eignungsbereiche vor, die rechnerisch insgesamt ca. 1.200 Windkraftanlagen der heute üblichen 1,5 MW-Klasse ermöglichen sollen. Der Wegfall einer gewissen Anzahl von Anlagen in einzelnen, auf Grund der konkreten örtlichen Situation besonders kritischen Bereichen würde die Grundzüge der Planung des GEP damit nicht zwangsläufig in Frage stellen. Für ein solches Zielabweichungsverfahren spricht insbesondere auch, dass auf der regionalplanerischen Ebene jedenfalls die letztlich nur bei einer Detailplanung vor Ort sachgerecht greifbaren Schutzabstände gerade zu den im hier betroffenen Bereich häufig anzutreffenden Einzelgehöften ausdrücklich nicht bedacht wurden und bei ihrer Berücksichtigung im Einzelfall selbst bei größeren Eignungsbereichen möglicherweise nur einige wenige rechtlich unbedenkliche Standorte für Windkraftanlagen übrig bleiben könnten.

Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass die strittige Veränderungssperre entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht deshalb ungültig war, weil sie eine Planung sichern sollte, die zwangsläufig an dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB scheitern musste.

Klarstellend merkt der Senat an, dass die vorstehend erörterten Grenzen des zulässigen Konkretisierungsspektrums der Antragsgegnerin nicht etwa in Widerspruch zur Rechtsprechung des Senats stehen, die sich über die Anforderungen an eine gemeindliche Flächennutzungsplanung verhält, mit der eine Steuerungsfunktion nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden soll.

Vgl. hierzu insbesondere: OVG NRW, Urteil vom 30.11.2001 - 7 A 4857/00 -, BRS 64 Nr. 101, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BRS 65 Nr. 95, sowie OVG NRW, Urteil vom 19.5.2004 - 7 A 3368/02 -, NuR 2004, 690.

Jene Entscheidungen befassen sich ausschließlich mit Flächennutzungsplanungen, bei denen die planende Gemeinde - anders als im vorliegenden Fall - gerade nicht die raumordnerischen Zielvorgaben von Eignungsbereichen mit ihrer aus dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB folgenden Bindung der kommunalen Planungsfreiheit zu beachten hatte. Insofern liegt auf der Hand, dass eine Gemeinde, wenn sie ohne entsprechende raumordnerische Bindungen plant, bei der konkreten Wahl ihrer abwägend zu berücksichtigenden Prüfungsmaßstäbe durchaus weite Spielräume hat. Diese müssen allerdings im Sinne der vorstehend angesprochenen Rechtsprechung bei der auf einem schlüssigen Plankonzept beruhenden planerischen Kontingentierung von Windkraftanlagen der in § 35 Abs. 1 Nr. 5 (früher: Nr. 6) BauGB normierten Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung tragen und der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance geben, die ihrer Privilegierung gerecht wird. Sind hingegen - wie im vorliegenden Fall - geeignete Standortbereiche auf regionalplanerischer Ebene bereits bindend vorgeben, hat die kommunale Bauleitplanung diese Vorgabe grundsätzlich zu respektieren und darf sie - wie dargelegt - gerade nicht konterkarieren oder aushöhlen.

Schließlich kann auch keine Rede davon sein, dass das von der Antragsgegnerin bei Erlass der Veränderungssperre verfolgte Plankonzept wegen Widersprüchlichkeit von vornherein nicht rechtsfehlerfrei umsetzbar war. (wird ausgeführt)

Ende der Entscheidung