Judicialis Rechtsprechung

1. Ein Regionalplan mit 119 Eignungsbereichen für die Windkraftnutzung muss seine steuernde Wirkung nicht dadurch verlieren, dass einzelne Eignungsbereiche auf der nachgeordneten Planungsebene entfallen. Dies gilt auch dann, wenn davon der auf dem Gebiet einer Gemeinde einzige Eignungsbereich betroffen ist.

2. Die Darstellung einer Konzentrationszone im Flächennutzungsplan außerhalb eines im Regionalplan dargestellten Eignungsbereichs ist - ohne Zielabweichungsverfahren - wegen Verstoßes gegen das Anpassungsgebot gemäß § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam.

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Tatbestand:

Die Klägerin begehrte die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides für die Errichtung einer Windkraftanlage. Deren Standort liegt innerhalb der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen dargestellten Konzentrationszone mit einer Größe von 36 ha, aber außerhalb des ca. 300 m entfernt liegenden, im Gebietsentwicklungsplan (GEP) - heute: Regionalplan - dargestellten Eignungsbereichs für Windkraftanlagen, dessen Größe 217 ha beträgt. Im Verfahren zur Aufstellung des GEP ist der Eignungsbereich erheblich reduziert worden. Der ursprüngliche Entwurf erfasste noch das Gebiet der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen ausgewiesenen Konzentrationszone. Die Beigeladene hat die Konzentrationszone abweichend vom Eignungsbereich ausgewiesen, weil sie der Ansicht war, der Eignungsbereich des GEP komme für Windkraftanlagen u. a. aus Gründen des Vogelschutzes und des Schallimmissionsschutzes nicht in Frage.

Gründe:

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung des begehrten immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides.

Dem im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB grundsätzlich privilegierten Vorhaben stehen öffentliche Belange entgegen.

Nach § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB stehen öffentliche Belange der Errichtung von Windkraftanlagen in der Regel entgegen, soweit hierfür als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist. So liegt der Fall hier.

1. Das Vorhaben der Beigeladenen ist an den Zielen der Raumordnung zu messen. Die geplante Windkraftanlage ist raumbedeutsam im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB. (Wird ausgeführt)

2. Die Festlegung von Eignungsbereichen im GEP entfaltet die in § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB beschriebene Ausschlusswirkung. (Wird ausgeführt)

Angesichts von im GEP ursprünglich ausgewiesenen 119 Eignungsbereichen verliert der GEP seine steuernde Wirkung selbst dann nicht, wenn einzelne Eignungsbereiche auf der nachgeordneten Planungsebene entfallen. Es ist - wie der Senat in seinem Urteil vom 6.9.2007 - 8 A 4566/04 - ausgeführt hat - vom Plangeber bei der planerischen Abwägung bereits mitgedacht, dass durchaus ausgedehnte Flächen vornehmlich aus Gründen des Immissionsschutzes wegfallen.

Dies gilt selbst dann, wenn davon der auf dem Gebiet einer Gemeinde einzige Eignungsbereich betroffen ist, weil auf der Ebene der Regionalplanung nach deren Sinn und Zweck eine gemeindegebietsspezifische Betrachtung grundsätzlich ausgeschlossen ist. Die Regionalplanung ist von ihrem Begriff und von ihrer Zweckrichtung her eine überörtliche Planung. Dies kommt bereits in § 19 Abs. 1 Satz 1 LPlG NRW zum Ausdruck. Danach legen die Regionalpläne die regionalen Ziele für alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Planungsgebiet fest. Planungsgebiet ist in diesem Zusammenhang grundsätzlich der gesamte Regierungsbezirk (vgl. § 2 Abs. 2 LPlG NRW).

Vgl. zur gemeindegebietsübergreifenden Funktion der Raumordnungsplanung: OVG Rh.-Pf., Urteil vom 19.10.1988 - 10 C 27/87 -, NVwZ 1989, 983 (984), und Beschluss vom 8.1.1999 - 8 B 12650/98 -, NVwZ 1999, 435 (437).

Eine Ausnahme hiervon ist nur für den Fall anzunehmen, dass eine regionalplanerische Zielsetzung gerade mit Blick auf das konkret betroffene Gemeindegebiet erfolgt ist. Hierfür ist nichts ersichtlich. (...)

3. Die streitgegenständliche Windkraftanlage wird von der Ausschlusswirkung des GEP erfasst. Ihr Standort liegt ca. 670 m außerhalb des nächstgelegenen Eignungsbereichs X.

4. Das Vorhaben der Klägerin ist unter raumordnungsrechtlichen Gesichtspunkten auch nicht deshalb zulässig, weil der Regelfall des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht vorliegen würde.

§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB richtet kein absolutes Zulassungshindernis auf. Die Ausschlusswirkung tritt "in der Regel" ein. In Ausnahmefällen kommt eine Zulassung auch im sonstigen Außenbereich in Betracht. Dazu müssen besondere Umstände vorliegen, nach denen der vorgesehene Standort trotz seiner Lage außerhalb des Eignungsbereichs ausnahmsweise keine Kriterien erfüllt, die nach dem Planungskonzept eine Nutzung der Windkraft ausschließen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30.11.2001 - 7 A 4857/00 -, ZfBR 2002, 496 (500); Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Kommentar, Band 2, Stand: 1.5.2007, § 35 Rn. 128.

Was die vom planerisch erfassten Regelfall abweichende Sonderkonstellation ausmacht, lässt sich nicht in eine allgemeine Formel kleiden. Die Atypik kann sich daraus ergeben, dass die Windkraftanlage wegen ihrer Größe oder wegen ihrer Funktion, z. B. als einem anderen privilegierten Vorhaben zugeordnete Nebenanlage, besondere Merkmale aufweist, die sie aus dem Kreis der Anlagen herausheben, deren Zulassung der Planungsträger hat steuern wollen. Auch Bestandsschutzgesichtspunkte können von Bedeutung sein. Ist in der Nähe des vorgesehen Standorts bereits eine zulässigerweise errichtete Windkraftanlage vorhanden, so kann dies bei der Interessenbewertung ebenfalls zum Vorteil des Antragstellers ausschlagen. Auch die kleinräumlichen Verhältnisse können es rechtfertigen, von der auf den gesamten Planungsraum bezogenen Beurteilung des Planungsträgers abzuweichen. Ist auf Grund topographischer oder sonstiger Besonderheiten eine Beeinträchtigung der als störempfindlich und schutzwürdig eingestuften Funktionen des betreffenden Landschaftsraums nicht zu besorgen, so widerspricht es der Zielrichtung des Planvorbehalts nicht, das Vorhaben zuzulassen.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287 (302 f.), und vom 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, BVerwGE 118, 33 (44).

Für die hier in Rede stehende Windkraftanlage streiten keine Gesichtspunkte, die bei der Ausweisung der Eignungsbereiche durch den Plangeber nicht berücksichtigt wurden. Es handelt sich vielmehr gerade um eine solche Anlage, deren Zulässigkeit der Plangeber mit seiner Ausweisung von Eignungsgebieten im übrigen Plangebiet regelmäßig ausschließen wollte. Nach Nr. 11 a der Erläuterungen zum GEP sollte die Konzentrationswirkung der Eignungsbereiche auch mit Blick auf die spezielle Topographie des Münsterlandes gerade für große Windkraftanlagen gelten.

a) Ausnahmen kommen nach dem Willen des Plangebers (vgl. Nr. 11 a der Erläuterungen zum GEP) zwar in Betracht, wenn sich die Windkraftanlagen an bereits bestehende Nutzungen des Raumes angliedern. Hierfür ist aber nichts ersichtlich. Insbesondere kann von einer Angliederung der geplanten Windkraftanlage an die auf Glandorfer Gebiet errichteten Windkraftanlagen keine Rede sein. Angesichts des Abstandes der Windkraftanlagen zueinander würde die geplante Anlage gegenüber den bereits errichteten Anlagen deutlich hervortreten.

b) Ein Ausnahmefall ist auch nicht deshalb gegeben, weil der Plangeber den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planaussage relativiert hätte.

Nach Nr. 12 der Erläuterungen zum GEP bestimmt die zeichnerische Darstellung der Eignungsbereiche zwar lediglich "deren allgemeine Größenordnung und annähernde räumliche Lage" und überlässt die konkrete räumliche Abgrenzung der Bereiche der nachfolgenden gemeindlichen Bauleitplanung sowie der Festlegung im Einzelfall.

Der vom Plangeber auf der Ebene der Regionalplanung der nachfolgenden gemeindlichen Planung belassene Spielraum bezieht sich aber auf die Konkretisierung innerhalb der Eignungsbereiche. Die Zulassung der Windkraftnutzung außerhalb der Eignungsbereiche im Wege der Ausnahme ist mit der beabsichtigten Konzentrationswirkung im Grundsatz unvereinbar.

Hinzu tritt, dass der Plangeber des GEP gerade die Fläche, auf der die Windkraftanlage der Klägerin errichtet werden soll, bewusst nicht als Eignungsbereich ausgewiesen hat. Die Fläche war zwar ursprünglich als Teil des Eignungsbereichs vorgesehen. Sie ist aber auf Grund der Bedenken des Landesamtes für Ökologie, Bodenordnung und Forsten sowie der beteiligten Naturschutzverbände und des Kreises S. im Verfahren zur Aufstellung des GEP herausgenommen worden, indem der Eignungsbereich X. im Westen reduziert wurde.

c) Ein Ausnahmefall ist auch nicht deshalb zu bejahen, weil die geplante Windkraftanlage innerhalb der von der Beigeladenen in ihrem Flächennutzungsplan dargestellten Konzentrationszone liegt.

aa) Die Darstellung der Konzentrationszone im Flächennutzungsplan der Beigeladenen ist ihrerseits wegen Verstoßes gegen das Anpassungsgebot gemäß § 1 Abs. 4 BauGB unwirksam.

(1) Ein Verstoß gegen das in § 1 Abs. 4 BauGB normierte Gebot, Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung anzupassen, ist gegeben, wenn der Plangeber nicht mehr nur den Spielraum voll ausfüllt, der ihm innerhalb des durch die Ziele der Raumordnung gezogenen Rahmens verbleibt, sondern diesen überschreitet.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 (334 f.), und vom 7.2.2005 - 4 BN 1.05 -, NVwZ 2005, 584 (585), sowie Urteil vom 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 (60); OVG NRW, Urteile vom 28.1.2005 - 7 D 4.03.NE -, juris Rn. 173, sowie - 7 D 35.03.NE -, ZUR 2005, 324 (328), und vom 6.9.2007 - 8 A 4566/04 -, juris Rn. 189 ff.

So liegt es hier.

Die Beigeladene hat sich nicht darauf beschränkt, die im GEP festgelegten Eignungsbereiche grundsätzlich zu respektieren und mit ihrer Flächennutzungsplanung unter Beachtung der zeichnerischen und textlichen Festsetzungen eine Feinsteuerung innerhalb des auf ihrem Gebiet liegenden Eignungsbereichs vorzunehmen. Sie hat vielmehr teilweise unter Einbeziehung von auf der Ebene der Regionalplanung bereits abschließend abgewogenen Belangen die Konzentrationszone in einer Entfernung von ca. 300 m zum Eignungsbereich dargestellt und dabei zudem eine Fläche als Konzentrationszone ausgewiesen, die wegen ihrer Nähe zum westlich gelegenen Naturschutzgebiet vom Plangeber des GEP bewusst nicht in den Eignungsbereich X. aufgenommen wurde.

Über die Festsetzungen des Regionalplangebers durfte sich die Beigeladene selbst dann nicht hinwegsetzen, wenn neu gewonnene Erkenntnisse hinsichtlich des Vogelschutzes eine weitere Beschränkung des Eignungsbereichs X. erfordern würden und der Eignungsbereich der Windkraftnutzung nicht den Raum bieten würde, den die Beigeladene der Windkraftnutzung auf ihrem Gebiet einräumen wollte. Das Erfordernis, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, hätte möglicherweise im Rahmen eines Zielabweichungsverfahrens gemäß § 19 a LPlG NRW 2001 überwunden werden können. Die Einleitung eines solchen jetzt in § 24 LPlG NRW geregelten, ergänzenden Verfahrens im Sinne des § 214 Abs. 4 BauGB i. V. m. § 233 Abs. 2 BauGB, vgl. zum Zielabweichungsverfahren als ergänzendem Verfahren: BVerwG, Urteil vom 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54 (62 f.), hat die Beigeladene jedoch bisher nicht beantragt.

(2) Einem Verstoß des Flächennutzungsplans gegen das Anpassungsgebot kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass die Beklagte als Bezirksplanungsbehörde ausdrücklich keine Bedenken gegen die beabsichtigte Darstellung der Konzentrationszone erhoben und diese als den im GEP dargestellten Zielen der Raumordnung grundsätzlich entsprechend angesehen sowie später in ihrer Funktion als Aufsichtsbehörde den Plan genehmigt hat.

Zwar kann die Gemeinde gemäß § 20 Abs. 2 LPlG NRW 2001 davon ausgehen, dass keine landesplanerischen Bedenken erhoben werden, wenn sich die Bezirksplanungsbehörde nicht innerhalb von drei Monaten auf die Anfrage der Gemeinde nach § 20 Abs. 1 LPlG NRW 2001 äußert. Hieraus folgt jedoch nicht, dass ein Verstoß gegen das Anpassungsgebot gemäß § 1 Abs. 4 BauGB 2001, nach Ablauf der 3-Monatsfrist unbeachtlich wird. Bereits der Wortlaut der Vorschrift ("kann die Gemeinde davon ausgehen") spricht gegen eine Präklusion raumordnungsrechtlich begründeter Einwände. Eine solche Präklusion war vom Gesetzgeber auch nicht gewollt. Die Norm sollte lediglich der Beschleunigung der Bauleitplanung dienen, indem Planungsfehler bereits in einem frühen Stadium erkannt und behoben werden konnten. Die materielle Verpflichtung der Gemeinde zur Anpassung der Bauleitplanung sollte durch die Regelung nicht berührt werden.

So ausdrücklich: LT-Drs. 8/4700, S. 30.

Überdies sprechen auch systematische Überlegungen gegen eine Präklusion. Mit § 19 a LPlG NRW 2001 hat der Gesetzgeber für den Fall der Zielabweichung ein spezielles Verfahren geschaffen, im Rahmen dessen im Einvernehmen mit dem Regionalrat, mit den fachlich betroffenen Behörden und Stellen und der Belegenheitsgemeinde über die Abweichung von im GEP festgelegten Zielen entschieden wird. Würde der Fristbestimmung in § 20 Abs. 2 LPlG NRW 2001 Ausschlusswirkung zukommen, so würde das Zielabweichungsverfahren zu Lasten der Beteiligten unterlaufen, die gemäß § 19 a LPlG NRW 2001 um ihr Einvernehmen mit der Zielabweichung ersucht werden müssen, weil sie auf den Fristablauf keinen Einfluss haben.

bb) Die Unwirksamkeit der 8. Änderung des Flächennutzungsplans folgt im Übrigen auch aus der Unwirksamkeit der Festsetzung der maximalen Höhe der Windkraftanlagen. (Wird ausgeführt)

d) Das Vorliegen eines Ausnahmefalls ist nicht mit einem etwaigen - durch die Genehmigung der 8. Änderung des Flächennutzungsplans gestärkten - Vertrauen der Klägerin in die Wirksamkeit der Ausweisung der Konzentrationszone zu begründen. Zwar hat die Genehmigungsbehörde die Einhaltung formellen und materiellen Rechts zu prüfen, sodass der Genehmigung der Charakter einer nicht konstitutiven Unbedenklichkeitsbescheinigung zukommt.

Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Kommentar, Band 1, Stand: Juni 2007, § 6 Rn. 131.

Der regionalplanerischen Zielsetzung gebührt gegenüber einem etwaigen Vertrauen der Klägerin jedoch selbst dann der Vorzug, wenn die Beklagte als Bezirksplanungsbehörde ihrem Verhalten nach den im GEP niedergelegten Zielen im Verhältnis zur Gemeinde erkennbar nicht die Verbindlichkeit zumessen wollte, die den Zielen der Raumordnung von Rechts wegen zukommt. Das vom Gesetzgeber für landesplanerische Zielabweichungen vorgesehene Verfahren mit seinen vielfältigen Beteiligungs- und Einvernehmenserfordernissen würde unterlaufen, würde eine Ausnahme vom Regelfall des § 35 Abs. 3 Satz 3 2. Alt. BauGB bereits dann angenommen, wenn sich der Bauherr zur Begründung eines Ausnahmefalls erfolgreich auf die Genehmigung einer unwirksamen Flächennutzungsplanänderung berufen könnte, ohne dass u.a. der demokratisch legitimierte Regionalplanungsrat an dieser Entscheidung - wie in § 24 LPlG NRW vorgeschrieben - beteiligt war.

Ende der Entscheidung