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Gericht: Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen
Urteil verkündet am 13.06.2002
Aktenzeichen: 8 A 480/01
Rechtsgebiete: BauGB, AbgrG NRW, LPlG NRW


Vorschriften:

BauGB § 35 Abs. 3 Satz 3
AbgrG NRW § 3
AbgrG NRW § 4
LPlG NRW § 14
LPlG NRW § 15
LPlG NRW § 17
Ob ortsansässige Unternehmen über die für Abgrabungen vorgesehenen Grundstücke verfügen können, ist kein bodenrechtlich zulässiges Auswahlkriterium für die Festlegung von Abgrabungskonzentrationszonen im Flächennutzungsplan.

Ausweisungen für Abgrabungen in einem Gebietsentwicklungsplan unterliegen jedenfalls bei einer Flächengröße von mindestens 10 ha grundsätzlich dem Anwendungsbereich des § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW, der für vorhabenbezogene Darstellungen die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung anordnet.

Konzentrationszonen i.S.d. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB fehlt in der Regel der für die Prüfungspflicht nach § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW erforderliche Vorhabenbezug.

Bei der Ausweisung von Abgrabungskonzentrationszonen ist der Bezirksplanungsbehörde hinsichtlich der Einschätzung des zukünftigen Rohstoffbedarfs ein weitgehender Prognosespielraum eingeräumt.


Tatbestand:

Die Klägerin begehrte die Neubescheidung ihres Antrages auf Erteilung einer Genehmigung zur Trockenabgrabung von Sand und Kies. Der Beklagte lehnte deren Erteilung ab, weil die beigeladene Gemeinde das nach § 36 Abs. 1 BauGB erforderliche Einvernehmen verweigert hatte. Die Klage der Klägerin blieb in erster und zweiter Instanz ohne Erfolg.

Gründe:

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Genehmigungsantrages. Das Vorhaben ist - in dem für die vorliegende Bescheidungsklage maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Senat - bauplanungsrechtlich nicht genehmigungsfähig.

a) Es unterliegt als ein einer baulichen Anlage gleichgestelltes Vorhaben der baurechtlichen Genehmigungspflicht, §§ 2 Abs. 1 Nr. 1, 63 Abs. 1 BauO NRW. Die hierüber zu treffende Entscheidung ist Bestandteil der Abgrabungsgenehmigung, § 7 Abs. 3 AbgrG NRW. Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit ist gemäß § 29 Abs. 1 BauGB nach den §§ 30 bis 37 BauGB zu beurteilen, die insoweit die aus dem Landesrecht folgenden Maßstäbe verdrängen. Bei dem Vorhaben der Klägerin handelt es sich um eine Abgrabung größeren Umfangs i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB. Größeren Umfang hat eine Abgrabung, wenn sie aufgrund ihres Standortes, angesichts des mit ihr verfolgten Zwecks und unter Berücksichtigung ihrer Größe für die städtebauliche Ordnung von solcher Bedeutung ist, dass ein Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen Bauleitplanung besteht.

Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand 1.9.2001, § 29 Rn. 48.

Ein solches Bedürfnis ist im Falle der von der Klägerin beabsichtigten Abgrabung allein schon wegen ihrer beträchtlichen Flächenausdehnung von ca. 32 ha anzunehmen. Maßgeblich ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht das Verhältnis der Größe der geplanten Abgrabung zur Gesamtgröße des Stadtgebietes der Gemeinde. Ob ein Vorhaben i.S.d. § 29 Abs. 1 BauGB bodenrechtliche Relevanz besitzt, beurteilt sich allein nach dessen absoluter Größe.

Für die Beurteilung der planungsrechtlichen Zulässigkeit des Vorhabens der Klägerin sind die Regelungen der §§ 35, 36 BauGB maßgeblich. Die von der Klägerin beabsichtigte Abgrabung soll im Außenbereich ausgeführt werden. Über die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 35 BauGB ist im Einvernehmen mit der Gemeinde zu entscheiden; das Einvernehmen der Gemeinde ist auch erforderlich, wenn - wie hier - in einem anderen als dem bauaufsichtlichen Verfahren über die Zulässigkeit nach § 35 BauGB entschieden wird, § 36 Abs. 1 Sätze 1 und 2 BauGB. Dabei darf die Gemeinde das Einvernehmen nur aus den sich aus § 35 BauGB ergebenden Gründen versagen.

b) Es kann offen bleiben, ob das Einvernehmen der Beigeladenen vorliegend gemäß § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB als erteilt gilt, weil die Beigeladene es nicht wirksam innerhalb der gesetzlichen Frist von zwei Monaten versagt hat. Denn selbst wenn dies Fall wäre, wäre das Gericht an die Fiktionswirkung des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB nicht gebunden, sondern hätte in eigener Prüfungskompetenz darüber zu entscheiden, ob das Vorhaben der Klägerin bauplanungsrechtlich zulässig ist. Dessen ungeachtet ist die Einvernehmensfiktion des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB auch nicht eingetreten. Sie setzt voraus, dass die für die Genehmigung zuständige Behörde ein Ersuchen um Erteilung des Einvernehmens an die Gemeinde richtet. Dieses muss als solches formuliert sein und die für seine Prüfung erforderlichen Angaben über das Vorhaben enthalten. Ein diesen Anforderungen nicht genügendes Ersuchen setzt die Frist des § 36 Abs. 2 Satz 2 BauGB nicht in Gang.

Vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: 1.9.2001, § 36 Rn. 38.

Eine um die Erteilung des Einvernehmens nachsuchende Aufforderung hat der Beklagte an die Beigeladene nicht gerichtet. (wird ausgeführt) Dahinstehen kann in diesem Zusammenhang, ob es für die Verweigerung des Einvernehmens eines vorherigen Beschlusses des Rates der Beigeladenen bedurfte. Der Stadtdirektor konnte ungeachtet der gemeindeinternen Entscheidungszuständigkeit mit verbindlicher Wirkung für die Beigeladene das Einvernehmen verweigern. Er vertrat die Gemeinde gem. § 55 Abs. 1 GO NRW 1984 im Außenverhältnis. Ein Verstoß gegen gemeindeinterne Zuständigkeiten lässt die Wirksamkeit seiner Außenrechtshandlungen unberührt.

Vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 11.5.1998 - 5 S 465/98 - NVwZ 1999, 442; Rauball/Pappermann/ Roters, GO NRW, 3. Aufl. 1981, § 55 GO NRW 1984 Rn. 4; v. Loebell, GO NRW, Stand November 1992, § 55 GO NRW 1984, Erl. 3.

c) Das Vorhaben der Klägerin ist bauplanungsrechtlich unzulässig. Es ist zwar als ein einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb dienendes Vorhaben im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB privilegiert. Ihm stehen jedoch gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB überwiegende öffentliche Belange entgegen. Nach dieser Vorschrift stehen einem Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 in der Regel dann öffentliche Belange entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist.

aa) Aus den Darstellungen des am 22.6.1999 in Kraft getretenen Flächennutzungsplans der Beigeladenen ergeben sich allerdings keine entgegenstehenden Belange. Diese folgen namentlich nicht aus der nordwestlich des Ortsteils G. dargestellten "Konzentrationszone für Abgrabungen" und der nordöstlich des Ortsteils E. ausgewiesenen "Erweiterungsfläche" für den dort bestehenden Abgrabungsbetrieb. Selbst wenn die Beigeladene mit beiden Flächen die planerische Absicht verfolgt hat, Abgrabungen an anderer Stelle ihres Gemeindegebiets auszuschließen, und die beiden Flächen als Darstellungen i.S.v. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB angesehen werden könnten, stellen sie keinen dem Vorhaben der Klägerin widersprechenden öffentlichen Belang dar. Ihnen kommt die nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB regelmäßig vorgesehene Ausschlusswirkung nicht zu. Darstellungen von Abgrabungsflächen in einem Flächenutzungsplan stehen einem Abgrabungsvorhaben nur dann entgegen, wenn sie auf einer gerechten planerischen Abwägung beruhen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, BVerwGE 77, 300 (307); Beschluss vom 3.6.1998 - 4 B 6.98 -, NVwZ 1998, 960; OVG NRW, Urteile vom 28.10.1997 - 10 A 4574/94 - und vom 23.4.2002 - 8 A 3365/99 -.

Die Auswahl der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen vorgesehenen Abgrabungsflächen i.S.v. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB beruht auf einem offensichtlichen Abwägungsmangel, der auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Nicht zu beanstanden ist, dass die Beigeladene ausweislich des Erläuterungsberichts des Flächennutzungsplanes keine Untersuchung aller im Gemeindegebiet in Betracht kommenden Abgrabungsflächen durchgeführt hat. Vielmehr war es ausreichend, die Standortuntersuchungen auf Erweiterungsbereiche im Anschluss an bereits betriebene Abgrabungen zu beschränken und deren Eignung für die Darstellung von Abgrabungsflächen i.S.v. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB anhand der im Erläuterungsbericht (S. 107) bezeichneten Auswahlkriterien - namentlich der Übereinstimmung mit den Vorgaben des zum damaligen Zeitpunkt noch in Aufstellung befindlichen Gebietsentwicklungsplans - zu bewerten. Mit diesem auf die Konzentration zukünftiger Abgrabungen angelegten Planungskonzept hat sich die Beigeladene im Rahmen des ihr eingeräumten Planungsermessens gehalten. Allerdings ist die konkrete Auswahl der Konzentrationszonen unter den nach diesen Kriterien in Frage kommenden Standorten fehlerhaft. Unter Berücksichtigung der von der Beigeladenen zugrundegelegten Auswahlkriterien - Erweiterung einer bestehenden Abgrabung, Übereinstimmung mit den zu erwartenden regionalplanerischen Vorgaben - kamen die im Entwurf des Gebietsentwicklungsplans vorgesehenen Bereiche für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen (BASB) nordwestlich von G., nordöstlich von E. sowie "F. B." für eine Darstellung als Konzentrationszone im Flächennutzungsplan in Betracht. Was die Auswahl unter den Flächen nahe E. und G. anbelangt, so lässt sich dem Erläuterungsbericht nicht eindeutig entnehmen, ob nach dem planerischen Willen der Beigeladenen nur einer Fläche oder beiden Flächen die Funktion einer Konzentrationszone i.S.v. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommen soll. Nach den Ausführungen des Erläuterungsberichts (S. 107) sind beide genannten Flächen zur Darstellung als "Konzentrationszone" geeignet. Allerdings wurde ausweislich der weiteren Ausführungen des Erläuterungsberichts und der für die Flächen verwandten Planzeichen nur das Gebiet nordwestlich des Ortsteils G. als "Konzentrationszone für Abgrabungen" dargestellt. Gründe dafür, warum die Fläche in G. der in E. als Konzentrationszone vorgezogen wurde, enthalten der Erläuterungsbericht und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beigeladenen über die Aufstellung des Flächennutzungsplans nicht. Sollte die Beigeladene - wie sie im Berufungsverfahren vorträgt - mit der Fläche in E. trotz ihrer unterschiedlichen Bezeichnung als Erweiterungsfläche ebenfalls das Ziel verfolgt haben, außerhalb dieser Fläche Abgrabungen auszuschließen, wäre zwar eine Auswahlentscheidung zwischen den Flächen in E. und G. entbehrlich gewesen. Die Auswahl der Fläche in E. litte aber auch in diesem Fall an einem Abwägungsfehler, weil ihre Bevorzugung gegenüber dem ebenfalls im Gebietsentwicklungsplanentwurf vorgesehene BASB "F. B." auf sachwidrigen Erwägungen beruht. Ausweislich der Beschlussvorlagen des Stadtdirektors der Beigeladenen sowie den Ausführungen des Erläuterungsberichts (S. 108, 5. Absatz) war ausschlaggebend für die Auswahl der Fläche in E. wie auch für die im Entwurf des Flächennutzungsplans noch vorgesehene Berücksichtigung der Fläche im Anschluss an die Abgrabung in B., dass diese bestehenden Abgrabungen von Unternehmen betrieben werden, die ihren Sitz im Stadtgebiet der Beigeladenen haben. Diese für die Auswahl der Erweiterungsfläche in E. maßgebliche Erwägung, die sich der Planungsausschuss und der Rat der Beigeladenen zu Eigen machten, ist sachwidrig. Die Bevorzugung von Ortsansässigen mit Mitteln des Bauplanungsrechts ist unzulässig. Der Flächennutzungsplan hat die städtebauliche Entwicklung der Gemeinde zu leiten. Bei der Darstellung von Eignungsflächen i.S.v. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB im Flächennutzungsplan hat die Gemeinde allein die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten bodenrechtlichen Belange zu berücksichtigen und gegeneinander abzuwägen. Ob ortsansässige Unternehmen über die für Abgrabungen vorgesehenen Grundstücke verfügen können, ist kein bodenrechtlich zulässiges Abwägungskriterium.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.2.1993 - 4 C 18.91 -, BVerwGE 92, 56.

Die Bestandsinteressen der im Stadtgebiet der Beigeladenen bereits betriebenen Abgrabungen hatte die Beigeladene unabhängig davon in ihre Abwägung einzustellen, wo die in ihrem Stadtgebiet bestehenden Abgrabungsbetriebe ihren Unternehmenssitz haben. Sachgerechte Erwägungen, auf die sich die Bevorzugung der Erweiterungsfläche in E. gegenüber dem BASB "F. B." stützen ließen, enthalten die Unterlagen über die Aufstellung des Flächennutzungsplan, namentlich der Erläuterungsbericht nicht. Das dort (S. 108, 5. Absatz) neben der Ortsansässigkeit genannte Kriterium "infrastrukturell vollständig ausgestattete Betriebe" rechtfertigt nicht die Bevorzugung der Flächen in G. und E. gegenüber der Fläche "F. B.". Nach den Angaben des Vertreters der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung sollte mit der Formulierung "infrastrukturell vollständig ausgestattete Betriebe" lediglich zum Ausdruck gebracht werden, dass es sich nicht um erst neu anzusiedelnde, sondern um bereits bestehende Abgrabungsbetriebe handelt. Auch auf der Fläche "F. B." erfolgten Abgrabungen durch bestehende Betriebe. Der Abwägungsmangel bei der Auswahl der Flächen in G. und E. wiegt umso schwerer, als ausweislich des Vermerks über die 6. Sitzung der "Arbeitsgruppe zur Überarbeitung des Flächennutzungsplans" ursprünglich die Darstellung des Bereichs zwischen den Abgrabungen am F. B. als Konzentrationszone in Betracht gezogen worden war.

Dem Vorhaben der Klägerin steht ebenfalls nicht entgegen, dass der Flächennutzungsplan der Beigeladenen den für die Abgrabung vorgesehenen Bereich als Flächen für die Landwirtschaft darstellt. Die Darstellung von Flächen für die Landwirtschaft in einem Flächennutzungsplan enthält im Allgemeinen keine qualifizierte Standortzuweisung, weil sie dem Außenbereich nur die ihm ohnehin zukommende Funktion zuweist. Der Darstellung als landwirtschaftliche Nutzfläche kommt nur dann die Bedeutung eines entgegenstehenden öffentlichen Belangs zu, wenn sie mit der planerischen Zielsetzung erfolgt, gerade die Landwirtschaft wegen besonderer Gegebenheiten zu fördern und zu ihren Gunsten einen bestimmten Bereich von einer anderweitigen Nutzung freizuhalten.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 22.5.1987 - 4 C 57.84 -, a.a.O., und vom 6.10.1989 - 4 C 28.86 -, NVwZ 1991, 161.

Dafür, dass die Darstellung der für die Abgrabung vorgesehenen Flächen als landwirtschaftliche Nutzflächen mit dieser Zielsetzung erfolgte, fehlt jeder Anhalt.

bb) Dem Vorhaben der Klägerin entgegenstehende öffentliche Belange ergeben sich aber aus dem am 21.5.2001 in Kraft getretenen Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk K. - Teilabschnitt Region K. -.

(1) Auch dieser enthält Darstellungen von Konzentrationszonen i.S.v. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Er stellt an anderen Stellen als dem beabsichtigten Abgrabungsstandort der Klägerin - u.a. an der im Flächennutzungsplan der Beigeladenen festgelegten Konzentrationszone in G., der ausgewiesenen Erweiterungsfläche in E. sowie für den ebenfalls im Stadtgebiet der Beigeladenen gelegenen Bereich "F. B." - "Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher nichtenergetischer Bodenschätze (BASB)" dar. Mit dieser Darstellung hat die Bezirksregierung Köln von der ihr gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eingeräumten Befugnis Gebrauch gemacht, Abgrabungsflächen im Gebietsentwicklungsplan mit dem Ziel darzustellen, den Abbau von abgrabungswürdigen Bodenschätzen zu konzentrieren und in den übrigen Gebieten möglichst zu verhindern. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB legt nicht lediglich die aus den Zielen der Raumordnung folgenden Rechtsfolgen fest, sondern ermächtigt die Regionalplanungsbehörde dazu, durch Darstellung von Eignungsflächen an einer oder auch mehreren Stellen im Plangebiet den übrigen Planungsraum von den in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bezeichneten privilegierten Vorhaben freizuhalten.

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung des BauGB 1997, BT-Drs. 13/4978, S. 7; Hess. VGH, Urteil vom 12.9.2000 - 2 UE 924/99 - NVwZ-RR 2001, 300 (302).

(2) Die ausgewiesenen BASB besitzen auch raumordnerische Zielqualität. Voraussetzung für die Annahme einer verbindlichen Zielvorgabe ist eine in räumlicher und sachlicher Hinsicht hinreichende Konkretisierung der raumordnerischen Festlegung. Zudem muss die Ausweisung Ergebnis einer überörtlichen und überfachlichen gesamtplanerischen Interessenabwägung und Konfliktbewältigung sein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.8.1992 - 4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329, 333; BVerwG, Beschluss vom 7.11.1996 - 4 B 170/96 -, NVwZ-RR 1997, 523 (524).

Diese Voraussetzungen erfüllen die im Gebietsentwicklungsplan festgelegten Vorrangzonen für die Rohstoffgewinnung. Dem Erläuterungsbericht des Gebietsentwicklungsplans ist zu entnehmen, dass der Abbau oberflächennaher Bodenschätze nur innerhalb der ausgewiesenen BASB vorgesehen ist und in allen übrigen Gebieten grundsätzlich ausgeschlossen sein soll (vgl. D.2.5, Ziel 1, Erläuterungen 1 und 19). Der Festlegung der BASB liegt auch eine gesamtplanerische Interessenabwägung zugrunde. Ausweislich der beigezogenen Verwaltungsvorgänge betreffend die Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans hat die Bezirksplanungsbehörde den für die nächsten 25 Jahre zu erwartenden Bedarf an Rohstoffen prognostisch ermittelt und den Belang der Rohstoffsicherung mit widerstreitenden Belangen abgewogen. Die Abwägung mit wasserwirtschaftlichen Belangen hat sie dazu veranlasst, innerhalb von Bereichen mit Grundwasser- und Gewässerschutzfunktionen keine BASB darzustellen (vgl. D.2.5, Erläuterung 11). Dass diese Abwägung entsprechend der Planungsstufe der Regionalplanung nicht abschließend ist und namentlich die privaten Belange betroffener Grundstückseigentümer oder einzelner abgrabungswilliger Privater nicht abschließend berücksichtigt, nimmt den BASB nicht ihre Zielqualität. Eine abschließende Abwägung aller betroffenen Belange ist wegen der Grobmaschigkeit und der lediglich rahmensetzenden Funktion der raumordnerischen Gesamtplanung nicht erforderlich. Eine umfassende, alle widerstreitenden Belange berücksichtigende Abwägung auf der Stufe der Regionalplanung gebietet auch die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB angeordnete bodenrechtliche Wirkung der Ziele der Raumordnung nicht. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht den Zielen der Raumordnung keine unmittelbare, die Zulässigkeit eines privilegierten Vorhabens unabdingbar ausschließende Wirkung im Sinne einer "echten" (strikten) Raumordnungsklausel.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19.7.2001 - 4 C 4.00 -, DVBl. 2001, 1855 für die Bestimmung des § 35 Abs. 3 Satz 3, 1. Halbsatz BauGB 1987.

Mit der landesplanerischen Festlegung von Konzentrationszonen für die Gewinnung von Rohstoffen ist die Entscheidung über die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit von Abgrabungen außerhalb dieser Gebiete nicht abschließend gefallen. Die Ausschlusswirkung der Konzentrationszone tritt nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nur "in der Regel" ein. Durch diese gesetzlich nur regelmäßig angeordnete Ausschlusswirkung ist gewährleistet, dass im Rahmen der gesamtplanerischen Festlegung von Konzentrationszonen nicht oder wegen der dort nur möglichen globalen und groben Betrachtung nur unzureichend eingestellte Belange im Rahmen der "nachvoll-ziehenden" Einzelabwägung Berücksichtigung finden und sich bei entsprechendem Gewicht auch gegenüber den landesplanerischen Zielen durchsetzen.

(3) Bedenken gegen die Wirksamkeit der im Gebietsentwicklungsplan ausgewiesenen BASB bestehen nicht.

(a) Ihre Festlegung ist verfahrensfehlerfrei erfolgt. Es kann offen bleiben, ob ein möglicher Verstoß gegen die nach § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW bestehende Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung gem. § 17 Satz 1 LPlG NRW unbeachtlich ist, weil die Klägerin die Nichtdurchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung nicht als Verfahrensmangel innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Genehmigung des Gebietsentwicklungsplans gegenüber der Bezirksplanungsbehörde geltend gemacht hat. Denn ein Verstoß gegen die Bestimmung des § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW liegt nicht vor. Nach dieser Vorschrift ist bei vorhabenbezogenen Darstellungen im Gebietsentwicklungsplan eine der Planungsstufe entsprechende Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Die im Gebietsentwicklungsplan ausgewiesenen Konzentrationszonen für Abgrabungen sind keine vorhabenbezogenen Darstellungen i.S.d. § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW.

Darstellungen von Konzentrationszonen für den Abbau bodennaher Bodenschätze unterliegen allerdings grundsätzlich dem Anwendungsbereich des § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW. Zwar hat der Gesetzgeber die prüfungspflichtigen Vorhaben i.S.d. § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW nicht näher bestimmt. Jedenfalls aber Abgrabungen mit einer Flächengröße von mindestens 10 ha sind grundsätzlich vom Anwendungsbereich des § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW erfasst. Dies folgt aus der Entstehungsgeschichte des Änderungsgesetzes vom 12.4.1992 (GV NRW S. 188), mit dem § 14 Abs. 3 Satz 2 in das Landesplanungsgesetz eingefügt wurde. Der diesem Änderungsgesetz zugrundeliegende Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 21.5.1992 wollte zunächst die rahmenrechtliche Vorgabe des § 6 a ROG in der Fassung der Bekanntmachung vom 28.4.1993, BGBl. I S. 630 (ROG a.F.) umsetzen, der für bestimmte raumbedeutsame Vorhaben, die in der zu § 6 a ROG a.F. ergangenen Raumordnungsverordnung vom 13.12.1990 (BGBl. I S. 2766) im Einzelnen bezeichnet wurden, die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens unter Einbeziehung der 1. Stufe der Umweltverträglichkeitsprüfung verlangte. Der Gesetzesentwurf der Landesregierung sah vor, für die in der Raumordnungsverordnung festgelegten Vorhaben, zu denen gem. § 1 Nr. 17 der Raumordnungsverordnung auch Abgrabungen mit einer Gesamtfläche von 10 ha oder mehr gehören, ein Raumordnungsverfahren durchzuführen. Diese Absicht gab der Gesetzgeber später auf und machte weitgehend von der Möglichkeit des § 6 a Abs. 3 ROG a.F. Gebrauch, den rahmenrechtlichen Vorgaben des § 6 a ROG a.F. dadurch zu genügen, dass Standortfestlegungen für die meisten raumordnungspflichtigen Vorhaben auch weiterhin der Darstellung in den Gebietsentwicklungsplänen überlassen wurden. Als Ersatz für das im ursprünglichen Gesetzesentwurf vorgesehene Raumordnungsverfahren mit integrierter Umweltverträglichkeitsprüfung wurde § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW eingefügt, der die Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung für vorhabenbezogene Darstellungen bei der Aufstellung der Gebietsentwicklungsplans vorschreibt.

Vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 21.5.1992, LT-Drs. 11/3759, S. 1, 31, 36; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Umweltschutz und Raumordnung vom 11.3.1994, LT-Drs. 11/6852.

Die Darstellungen der BASB im Gebietsentwicklungplan für den Regierungsbezirk K. unterliegen jedoch nicht der in § 14 Abs. 3 Satz 2 LPlG NRW angeordneten Prüfungspflicht. Ihnen fehlt der nach dieser Vorschrift erforderliche Vorhabenbezug. Sie sind nicht auf bestimmte, konkrete Projekte bezogen, auch wenn den der Bezirksplanungsbehörde vorgetragenen Anregungen teilweise Erweiterungswünsche von Abgrabungsunternehmen zugrunde liegen. Die Darstellungen sind nicht darauf gerichtet, die Rahmenbedingungen für die Ermöglichung konkreter Abgrabungsvorhaben zu schaffen. Mit ihren flächenbezogenen Nutzungszuweisungen wird vielmehr vorrangig die planerische Absicht verfolgt, auf regionaler Ebene die "Planvorbehaltsklausel" des § 35 Abs. 3 BauGB (vgl. D.2.5 Erläuterung 1 des Erläuterungsberichts) auszufüllen und Abgrabungen an anderer Stelle des Plangebiets auszuschließen. Hinsichtlich der positiven Nutzungszuweisung für die in den BASB dargestellten Flächen ist ungewiss, ob Abgrabungsvorhaben in den von den BASB festgelegten Gebieten überhaupt und zu welchem Zeitpunkt tatsächlich verwirklicht werden. Die im Gebietsentwicklungsplan dargestellten BASB haben lediglich die Funktion einer "Angebotsplanung" (vgl. D.2.5 Erläuterung 1 des Erläuterungsberichts) für die betroffenen Kommunen und Unternehmen. Im Übrigen sind sie auf einen langfristigen Verwirklichungszeitraum von 25 Jahren angelegt, der über den allgemeinen zeitlichen Horizont für Ziele des Gebietsentwicklungsplans von 10 Jahren (vgl. § 15 Abs. 5 LPlG NRW) erheblich hinausgeht.

(b) Die Darstellung der BASB ist auch in materieller Hinsicht rechtmäßig. Insbesondere liegt ein Abwägungsmangel nicht vor. Bei der Ausweisung der Konzentrationszonen hatte die Bezirksplanungsbehörde K. das auch für die Gesamtplanung geltende Gebot gerechter Abwägung zu beachten. Die an das Gebot einer gerechten raumordnerischen Abwägung zu stellenden Anforderungen orientieren sich im Grundsatz an den für die gemeindliche Bauleitplanung entwickelten Vorgaben. Danach muss eine Abwägung überhaupt stattfinden, in die Abwägung muss an Belangen eingestellt werden, was nach Lage der Dinge zu berücksichtigen ist, und diese planungserheblichen Belange müssen gegen- und untereinander gerecht abgewogen werden. Innerhalb des so gezogenen Rahmens darf sich der Planungsträger für die Bevorzugung eines und damit notwendig für die Zurückstellung eines anderen Belangs entscheiden. Besonderheiten erfahren die an die raumordnerische Abwägung zu stellenden Anforderungen gegenüber den für die Bauleitplanung entwickelten Vorgaben dadurch, dass es sich bei der Raumordnung um eine rahmenrechtliche Planung handelt, die in der Regel nicht detailgenau ist, sondern der Fachplanung und der örtlichen Bauleitplanung noch Raum für eigene Abwägungsentscheidungen lässt. Daraus folgt, dass die Raumordnungsbehörde ihre Abwägung an mehr oder weniger global und pauschalierend festgelegten Kriterien ausrichten kann. Umgekehrt nähern sich die an die raumordnerische Abwägung zu stellenden Anforderungen den für die Bauleitplanung entwickelten Vorgaben an, je konkreter die raumordnerische Zielsetzung und je höher ihr Verbindlichkeitsgrad ist.

Vgl. OVG M.-V., Urteil vom 19.1.2001 - 4 K 9/99 -, BauR 2001,1379 (1382); Runkel, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand Juli 2001, § 3 ROG Rn. 58 f., 70 ff.

Hiervon ausgehend sind Abwägungsfehler der Bezirksplanungsbehörde nicht erkennbar. Die Auswahl der im Gebietsentwicklungsplan vorgesehenen Konzentrationszonen beruht auf einem schlüssigen Planungskonzept. (wird ausgeführt) Das Interesse abgrabungswilliger Privater an der Erschließung neuer Lagerstätten hat hinter diesem höherrangigen Interesse an der räumlichen Konzentration von Abgrabungen zurückzutreten.

Die Bezirksplanungsbehörde hat auch die im Stadtgebiet der Beigeladenen dargestellten BASB fehlerfrei ausgewählt. (wird ausgeführt)

Die Darstellung der BASB beruht ebenfalls auf einer ausreichenden Ermittlung des für die Abwägung erforderlichen Tatsachenmaterials. Die Bezirksplanungsbehörde hat den für die Größe der Abgrabungsflächen maßgeblichen Versorgungsbedarf von Bevölkerung und Wirtschaft mit Rohstoffen sowie die Ergiebigkeit der in den BASB befindlichen Lagerstätten ausreichend ermittelt. Den Bedarf an Sand und Kies für den Regierungsbezirk K. hat sie auf der Grundlage eines für den Regierungsbezirk Düsseldorf erstellten Gutachtens über die "zukünftige Rohstoffsicherung/-gewinnung im Regierungsbezirk D." bestimmt. (wird ausgeführt) Prognostische Einsätzungen der planenden Stelle müssen nachvollziehbar und vertretbar sein, insbesondere auf einer der jeweiligen Materie angemessenen und methodisch einwandfreien Weise erarbeitet worden sein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30.5.1984 - 4 C 58.81 -, BVerwGE 69, 256 (272); Runkel, a.a.O., Stand Juli 2001, § 3 ROG Rn. 64.

Dies ist hier der Fall. (wird ausgeführt)

Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass die Bezirksplanungsbehörde aus dem angesetzten Versorgungsbedarf einen Flächenbedarf von rund 1.100 ha für die Darstellung der BASB im Teilabschnitt Region K. errechnet hat. (wird ausgeführt)

Zu einer detailschärferen Abwägung, namentlich zur Einstellung der Belange einzelner abgrabungswilliger Privater, war die Bezirksplanungsbehörde nicht verpflichtet. Höhere Anforderungen an die raumordnerische Abwägung folgen insbesondere nicht aus der den BASB nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verliehenen bodenrechtlichen Wirkung. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vermittelt keine strikte Bindung an Ziele der Raumordnung. Die Ausschlusswirkung der in der Raumplanung ausgewiesenen Konzentrationszonen tritt nach dieser Vorschrift nur "in der Regel" ein. Aufgrund dieses Regel-Ausnahme-Verhältnisses ist sichergestellt, dass im Rahmen der raumplanerischen Entscheidung wegen deren Grobmaschigkeit nicht oder nur unzureichend berücksichtigte Belange bei der "nachvollziehenden" Einzelabwägung Berücksichtigung finden.

Die von der Klägerin geltend gemachten Abwägungsfehler liegen ebenfalls nicht vor. Entgegen der Auffassung der Klägerin sind die Berechnungen der Bezirks-planungsbehörde bezüglich des prognostozierten Flächenbedarfs von 1.100 ha nicht widersprüchlich. Dem von der Klägerin veranschlagten Jahresbedarf an Erweiterungsflächen von 64 ha liegen die in der Vergangenheit im Regierungsbezirk K. genehmigten Abgrabungsflächen von ca. 160 ha pro Jahr zugrunde. Auf die in der Vergangenheit genehmigten Flächen hat die Bezirksplanungsbehörde ihre Bedarfsberechnungen aber gerade nicht gestützt. Vielmehr hat sie das Gutachten über die "zukünftige Rohstoffsicherung/-gewinnung im Regierungsbezirk D." herangezogen und die in ihm ermittelten Bedarfsmengen entsprechend dem Verhältnis der Einwohnerzahlen auf den Regierungsbezirk K. übertragen. Dies ist nicht zu beanstanden. Die Entscheidung, welche Methode sie ihrer Einschätzung des zukünftigen Rohstoffbedarfs zugrundelegt, liegt - solange sie wie hier nachvollziehbar und vertretbar ist - im Ermessen der Landesplanungsbehörde. Weiterhin ist nicht zu beanstanden, dass die Bezirksplanungsbehörde die im Braunkohletagebau anfallenden Sand- und Kiesmengen in ihre Bedarfsberechnungen eingestellt hat. Es ist nicht erkennbar und auch von der Klägerin nicht substantiiert behauptet worden, dass die im Braunkohletagebau gewonnenen Sand- und Kiesmengen von den abbautreibenden Unternehmen tatsächlich nicht zur Verfügung gestellt werden. Die von der Klägerin gerügte getrennte Aufstellung des Gebietsentwicklungsplans für die Regionen A., B. und K. ist von § 14 Abs. 3 Satz 3 LPlG NRW gedeckt. Sie ist nicht sachwidrig. Dem Einwand der Klägerin, dass der Regierungsbezirk Köln zusammen mit dem Regierungsbezirk D. sowie Teilen H. und B. ein einheitliches Versorgungsgebiet bildet, hat die Bezirksplanungsbehörde hinreichend Rechnung getragen. Mit der Heranziehung des für den Regierungsbezirk D. erstellten Rohstoffgutachtens sind die außerbezirklichen Absatzmengen von Sand und Kies in die genannten Gebiete ausreichend berücksichtigt. Diese sind in dem den Bedarfsberechnungen der Bezirksplanungsbehörde zugrundeliegenden Rohstoffgutachten mit einem Anteil von rund einem Drittel des Gesamtbedarfs angesetzt. Dass sich die Bezirksplanungsbehörde bei der Aufteilung der Abgrabungsbereiche auf die Regionen A., B. und K. an den in der jeweiligen Region vorhandenen Lagerstätten orientiert hat, ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Diese Aufteilung ist nicht sachwidrig. Sie gewährleistet, dass die Regionen entsprechend ihrer Rohstoffvorkommen gleichmäßig mit flächenintensiven Abgrabungen belastet werden. Unerheblich ist, ob der Gebietsentwicklungsplan deshalb rechtlichen Bedenken unterliegt, weil - wie die Klägerin meint - sich nicht überprüfen lasse, ob die zur langfristigen Sicherung von nichtenergetischen Bodenschätzen dienenden Reservegebiete rechtmäßig festgelegt worden sind. Die Reservegebiete stehen dem Vorhaben der Klägerin nicht nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Mit ihrer Darstellung verfolgt die Bezirksplanungsbehörde - im Unterschied zu den BASB - nicht das planerische Ziel, auf ihren Flächen eine Konzentration des Sand- und Kiesabbaus zu erreichen.

(c) Erweisen sich somit die im Gebietsentwicklungsplan ausgewiesenen BASB als rechtswirksam, so wäre das Vorhaben der Klägerin nur dann bauplanungsrechtlich zulässig, wenn die im Gebietsentwicklungsplan dargestellten Konzentrationszonen ihre gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB regelmäßig eintretende Wirkung als entgegenstehender Belang nicht erfüllen würden. Eine Ausnahme von der regelmäßigen Ausschlusswirkung ist nur bei Vorliegen besonderer Umstände anzunehmen.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28.10.1997 - 10 4574/94 -, UA S. 52, vom 30.11.2001 - 7 A 4857/00 - UA S. 50 und vom 23.4.2002 - 8 A 3365 -, UA S. 25; Söfker, a.a.O., § 35 Rn. 123.

Solche besonderen Umstände sind hier nicht gegeben. Die Abgrabung der Klägerin mit einer Flächenausdehnung von rund 32 ha und einer beabsichtigten Abbautiefe von 40 m ist von erheblicher Größe. Sie ist eine vollständig neue Abgrabung und würde über einen Zeitraum von mindestens 30 Jahren in einen von Abgrabungen bislang unberührten Landschaftsteil eingreifen.

Ende der Entscheidung

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