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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
Urteil verkündet am 25.01.2006
Aktenzeichen: VGH B 1/05
Rechtsgebiete: LV, LFAG


Vorschriften:

LV Art. 49
LFAG § 11 Abs. 4 Nr. 1
1. Bei der Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs muss der Gesetzgeber im Rahmen seines weiten Ermessens das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung beachten, welches sich aus der Selbstverwaltungs- und Finanzausstattungsgarantie des Art. 49 LV herleitet.

2. Durch die Entscheidung für ein bestimmtes Verteilungssystem bindet und verpflichtet sich der Gesetzgeber, mit den selbst gewählten Zuteilungs- und Ausgleichsmaßstäben eine im Grundsatz folgerichtige, widerspruchsfreie Ausgleichskonzeption zu schaffen und sie einzuhalten.

3. Für die Entscheidung des Gesetzgebers, die Gruppe der nicht kasernierten Soldaten ausländischer Stationierungskräfte bei der Ermittlung des Finanzbedarfs einer Gemeinde nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG im Gegensatz zur Gruppe der Familien- und Zivilangehörigen unberücksichtigt zu lassen, fehlt es an hinreichend plausiblen Gründen. Sie stellt keine folgerichtige Umsetzung der von ihm selbst gewählten Konzeption des interkommunalen Lasten- und Finanzausgleichs dar.


VERFASSUNGSGERICHTSHOF RHEINLAND-PFALZ IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

VGH B 1/05

In dem Verfahren

betreffend die Verfassungsbeschwerde

gegen 1. das Urteil des Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz vom 8. Juni 2004 - 7 A 11227/03.OVG -

2. mittelbar die zugrunde liegende Rechtsvorschrift des § 11 Abs. 4 Nr. 1 des Landesfinanzausgleichsgesetzes

hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz in Koblenz aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 25. Januar 2006, an der teilgenommen haben

Präsident des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Meyer Präsident des Oberlandesgerichts Dr. Bamberger Präsident des Oberlandesgerichts Dury Vizepräsident des Oberverwaltungsgerichts Steppling Universitätsprofessor Dr. Dr. Merten Präsidentin des Verwaltungsgerichts Dr. Freimund-Holler Landrätin Röhl Rechtsanwalt Schnarr Chemielaborant i.R. Obenauer

für Recht erkannt:

Tenor:

1. a) § 11 Abs. 4 Nr. 1 des Landesfinanzausgleichsgesetzes - LFAG -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. Dezember 2004 (GVBl. S. 579), ist mit Art. 49 Abs. 6 Satz 1 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 und 3 der Landesverfassung unvereinbar, soweit zur Festsetzung des nach dieser Regelung zu bemessenden Leistungsansatzes die nicht kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte im Gegensatz zu den Familien- und Zivilangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte unberücksichtigt bleiben.

b) Der Gesetzgeber ist verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2007 eine verfassungsgemäße Regelung zu treffen.

2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8. Juni 2004 - 7 A 11227/03.OVG - verletzt die Beschwerdeführerin in ihrer Selbstverwaltungs- und Finanzausstattungsgarantie gemäß Art. 49 Abs. 6 Satz 1 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 und 3 der Landesverfassung. Das Urteil wird aufgehoben. Die Sache wird zur erneuten Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zurückverwiesen.

3. Der Beschwerdeführerin sind die durch das Verfassungsbeschwerdeverfahren verursachten notwendigen Auslagen aus der Staatskasse zu erstatten.

Gründe:

A.

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen ein Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz, durch das die Berufung der Beschwerdeführerin gegen ein klageabweisendes Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße zurückgewiesen worden ist. Mit ihrer Klage hatte sie die Festsetzung höherer Schlüsselzuweisungen B 2 für das Jahr 2001 mit der Begründung begehrt, im Rahmen des Leistungsansatzes für die ausländischen Stationierungsstreitkräfte müsse auch die Zahl der nicht kasernierten Soldaten berücksichtigt werden. Hilfsweise erstrebt die Beschwerdeführerin die Feststellung, der Gesetzgeber habe es in verfassungswidriger Weise unterlassen, § 11 Abs. 4 Nr. 1 des Landesfinanzausgleichsgesetzes vom 30. November 1999 - LFAG 1999 - (GVBl. S. 415) entsprechend zu ergänzen.

I.

Die Schlüsselzuweisung B 2 gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 2 LFAG stellt nach Funktion und Umfang ein zentrales Element des kommunalen Finanzausgleichs dar. Mit ihr wird den kommunalen Gebietskörperschaften die Hälfte des Unterschiedsbetrages zwischen der Bedarfsmesszahl und der Finanzkraftmesszahl gewährt, die nach einem in den §§ 11 und 12 LFAG geregelten Verfahren errechnet werden. Das Verfahren bewirkt, dass dem ermittelten Finanzbedarf einer Kommune ihre errechnete Finanzkraft gegenübergestellt und eine sich daraus ergebende Unterdeckung zur Hälfte ausgeglichen wird.

Zur Bestimmung der Bedarfsmesszahl wird der sogenannte Gesamtansatz mit einem einheitlichen Grundbetrag gemäß § 11 Abs. 2 Satz 1 LFAG vervielfacht. Der maßgebliche Gesamtansatz setzt sich seinerseits nach § 11 Abs. 1 Satz 2 LFAG aus der Summe des Hauptansatzes gemäß § 11 Abs. 3 LFAG und der Leistungsansätze gemäß § 11 Abs. 4 LFAG zusammen. Der vorrangige Hauptansatz entspricht im Grundsatz gemäß § 11 Abs. 3 in Verbindung mit § 29 Abs. 1 LFAG der Einwohnerzahl der Gebietskörperschaft, deren prozentualer Ansatz zwischen den drei Gruppen der Verbandsgemeinden, verbandsfreien Gemeinden und großen kreisangehörigen Städten (36 v.H.), der Landkreise (64 v.H.) und der kreisfreien Städte (100 v.H.) differiert. Ergänzt wird der Hauptansatz gegenwärtig durch insgesamt fünf Leistungsansätze gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 1 bis 5 LFAG, die kommunale Sonderbedarfe erfassen sollen. Die hier maßgebliche Regelung des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG lautet wie folgt:

1. Ansatz für Familienangehörige und Zivilangehörige der ausländischen Stationierungsstreitkräfte

Der Ansatz beträgt bei Gemeinden 35 v.H. der nach dem Stand vom 30. Juni des Vorjahres ermittelten Zahl der Familienangehörigen und Zivilangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte, soweit diese nicht den deutschen Meldevorschriften unterliegen.

2. ...

Soweit eine Ortsgemeinde die Voraussetzungen des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG erfüllt, wird der jeweilige Leistungsansatz gemäß § 11 Abs. 5 Satz 1 LFAG der Verbandsgemeinde gewährt. Allerdings hat gemäß § 11 Abs. 5 Satz 2 LFAG die Verbandsgemeinde den auf den Leistungsansatz der Ortsgemeinde entfallenden Teilbetrag ihrer Schlüsselzuweisungen im Falle des Abs. 4 Nr. 1 zu 60 v.H. an die Ortsgemeinde weiterzuleiten.

II.

Mit Bescheid vom 22. August 2001 setzte das Ministerium des Innern und für Sport gegenüber der Verbandsgemeinde Landstuhl, der die Beschwerdeführerin als Ortsgemeinde angehört, die Schlüsselzuweisungen für das Jahr 2001 fest. Bei der Bestimmung des Leistungsansatzes gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG blieb die Zahl der nicht kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte unberücksichtigt. Sie beträgt nach Angaben der Beschwerdeführerin, bezogen auf das Jahr 2001, 165 bei einer Gesamtzahl der berücksichtigungsfähigen Familien- und Zivilangehörigen von 285.

Mit ihrer in der Folge beim Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße erhobenen Klage hat die Beschwerdeführerin das Ziel verfolgt, das beklagte Land zu verpflichten, unter Aufhebung seines Bescheides vom 22. August 2001 für die Verbandsgemeinde Landstuhl, bezogen auf das Jahr 2001, zusätzlich 13.087,-- € als an sie auszukehrende Schlüsselzuweisung B 2 unter Berücksichtigung eines Leistungsansatzes für nicht kasernierte Soldaten festzusetzen. Der Betrag entspricht 60 v.H. des auf die Verbandsgemeinde entfallenden erhöhten Leistungsansatzes.

Das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße hat die Klage durch Urteil vom 21. Mai 2003 abgewiesen und zur Begründung u.a. ausgeführt, der Gesetzgeber besitze bei der Ausgestaltung des Finanzausgleichs einen weiten Handlungsspielraum, dessen Grenzen er bei der Festsetzung des besonderen Leistungsansatzes für ausländische Stationierungsstreitkräfte nicht überschritten habe.

Die gegen das Urteil eingelegte Berufung der Beschwerdeführerin hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz durch Urteil vom 8. Juni 2004 mit im Wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Die Klage erweise sich als unbegründet, da der angefochtene Festsetzungsbescheid der Rechtslage entspreche. Die maßgeblichen gesetzlichen Regelungen lägen noch im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens. Aus der Finanzausstattungsgarantie nach Art. 49 Abs. 5 LV a.F. und dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde nach Art. 49 Abs. 3 LV ergebe sich unter Berücksichtigung des Rechtsstaatsprinzips das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung hinsichtlich der Teilhabe an den Mitteln des Finanzausgleichs. Dem Gesetzgeber obliege es im Rahmen seiner verhältnismäßig weiten Gestaltungsfreiheit, den Finanzbedarf von Land, Gemeinden und Gemeindeverbänden zu gewichten, die Maßstäbe zu bestimmen, die die Unterschiede hinsichtlich des Finanzbedarfs und der vorhandenen Finanzausstattung ausmachten, sowie die Maßstäbe festzulegen, nach denen die Differenzen auszugleichen seien. Die dabei selbst gesetzten Maßstäbe dürften nicht in Widerspruch zueinander stehen und nicht ohne einleuchtende Gründe verlassen werden. Als Kriterium für die Bestimmung des Finanzbedarfs biete sich im Ausgangspunkt die Einwohnerzahl an. Hiervon sei auch das dem Landesfinanzausgleichsgesetz zugrunde liegende Bemessungssystem gekennzeichnet, dem in erster Linie der Einwohnerhauptansatz zugrunde liege. Bei der sachgerechten Ergänzung des Hauptbedarfskriteriums, d.h. der Einwohnerzahl, durch Leistungsansätze habe der Gesetzgeber einen Spielraum, dessen Grenzen im vorliegenden Fall noch nicht überschritten seien. Hinsichtlich des Tatbestands des Stationierungsstreitkräfteansatzes dürfe nicht verkannt werden, dass der Gesetzgeber nicht dem Vorschlag des von ihm eingeholten ifo-Gutachtens für ein Auslaufen der Regelung gefolgt sei, sondern nur eine verhältnismäßig leichte Korrektur vorgenommen habe. Von vornherein stelle sich bei den dem Melderecht nicht unterliegenden Angehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte die Frage, in welchem Maß sie die Leistungen und Vorhaltungen der Gemeinde geringer beanspruchten als normale Einwohner. Die ausländischen Streitkräfte würden in der Regel in vielfältiger Hinsicht Einrichtungen und Angebote für ihre Angehörigen bereithalten. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass dies im Hinblick auf die Soldaten selbst sogar verstärkt der Fall sei, erscheine nicht unvertretbar. Seine Entscheidung stelle keine Verkennung einer zu berücksichtigenden Sonderbelastung dar; vielmehr werde der gesamte anzuerkennende Belastungstatbestand noch hinreichend erfasst.

Die gegen die Nichtzulassung der Revision eingelegte Beschwerde hat das Bundesverwaltungsgericht durch Beschluss vom 29. November 2004 zurückgewiesen. Die Beschwerde formuliere Fragen, die sich allein auf die Auslegung des rheinland-pfälzischen Finanzausgleichsgesetzes bezögen und keine Fragen des revisiblen Rechts bezeichneten.

III.

Mit ihrer am 18. Januar 2005 erhobenen Verfassungsbeschwerde rügt die Beschwerdeführerin einen Verstoß des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8. Juni 2004 gegen Art. 49 Abs. 3, Abs. 6 in Verbindung mit Art. 77 Abs. 2 LV und beantragt eine Zurückverweisung der Rechtssache zur erneuten Entscheidung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Verfassungsgerichtshofs. Hilfsweise begehrt sie die Feststellung, der Gesetzgeber habe es in verfassungswidriger Weise unterlassen, beim Leistungsansatz gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG neben den Familien- und Zivilangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte auch die nicht kasernierten Soldaten zum Ausgleich besonderer Belastungen zu berücksichtigen. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus:

Das Oberverwaltungsgericht habe die Tragweite des Maßstabs der Lastengerechtigkeit verkannt und sich hiermit nicht befasst. Diesem Prinzip komme gemäß Art. 49 Abs. 6 LV eine eigenständige Maßstabsfunktion zu. Für einen eigenen rechtlichen Stellenwert des Lastenausgleichs sprächen schon der Wortlaut der Regelung, sein rechtshistorischer Hintergrund sowie seine Stellung als grundrechtsähnliches Recht innerhalb der Systematik der Landesverfassung. Es korrespondiere mit der Pflicht der Gemeinden zur Wahrnehmung der ihnen in diesem Rahmen übertragenen Aufgabe. Der Staat habe dann aber auch ihre Leistungsfähigkeit sowie Lastengerechtigkeit zu gewährleisten. Sein Gestaltungsspielraum gestatte es nicht, einen dem Grunde nach anerkannten Sonderlastentatbestand für bestimmte Personengruppen auszuschließen. Nicht kasernierte Soldaten würden für die Wohngemeinden eine Mehrbelastung auslösen, die mit derjenigen durch Familien- und Zivilangehörige vergleichbar sei. Die betroffenen Gemeinden müssten deshalb im Vergleich zu anderen Kommunen eine zusätzliche Sonderbelastung tragen.

IV.

1. Die Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Art. 49 Abs. 6 LV normiere einen Verfassungsauftrag mit weitem Gestaltungsspielraum für den Gesetzgeber. Insbesondere sei er nicht auf ein bestimmtes Verteilungssystem festgelegt. Allerdings müsse der Finanzausgleich im Hinblick auf das interkommunale Gleichbehandlungsgebot auf sachgerechten Erwägungen beruhen, dürfe nicht willkürlich belastend, widersprüchlich oder unklar sein. Dem Lastenausgleich komme in diesem Zusammenhang kein eigenständiger Stellenwert zu, sondern er stelle einen integralen Bestandteil des Finanzausgleichs dar. Die Ausgliederung der Stationierungsstreitkräfte aus dem Regelungsbereich des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG sei sachlich gerechtfertigt, da sie die Ursache der mit ihnen verbundenen wirtschaftlichen Vorteile bildeten. Familien- und Zivilangehörige hätten eine geringere statusmäßige Anbindung und lösten deshalb höhere Kosten bei ihren Wohnsitzgemeinden aus. Durch den Anrechnungssatz von 35 v.H. werde die nach der früheren Rechtslage bei einem Leistungssatz von 50 v.H. eingetretene Übernivellierung vermieden.

Der hilfsweise gestellte Antrag der Beschwerdeführerin sei bereits unzulässig. Für die selbständige Rüge eines gesetzgeberischen Unterlassens gelte auch im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde wie für einen Normprüfungsantrag nach § 23 Abs. 4 Satz 1 und 2 VerfGHG eine Frist von sechs Monaten nach Verkündung des fraglichen Gesetzes. Im Übrigen sei der Hilfsantrag unbegründet.

2. Der Landtag Rheinland-Pfalz hält die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für unbegründet. Aus Art. 49 Abs. 6 LV folge kein eigenständiger Anspruch auf Lastenausgleich; sein Gedanke sei dem System des kommunalen Finanzausgleichs vielmehr immanent. Die Regelung gebe auch kein bestimmtes Verteilungssystem des Finanzausgleichs vor. Allerdings müsse der Gesetzgeber das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung beachten, das erst dann verletzt sei, wenn eine Regelung willkürlichen Charakter besitze. Dies treffe auf § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG nicht zu. Hinsichtlich des Hilfsantrags deute vieles darauf hin, dass er im Hinblick auf die Sechs-Monats-Frist des § 23 Abs. 4 VerfGHG verfristet sei. Des Weiteren fehle es an einer Betroffenheit der Beschwerdeführerin in eigenen Rechten, was aus der Unbegründetheit ihres Hauptantrags folge.

B.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

I.

Mit ihrem Hauptantrag macht die Beschwerdeführerin statthafterweise von ihrer Befugnis Gebrauch, im Wege der Verfassungsbeschwerde eine Verletzung durch die rechtsprechende Gewalt des Landes zu rügen. Denn nach Art. 130 a LV ist die grundsätzlich zulässige Kommunalverfassungsbeschwerde nicht nur als Rechtssatzverfassungsbeschwerde ausgestaltet, sondern kann - etwa als Urteilsverfassungsbeschwerde - auch gegen andere Akte der öffentlichen Gewalt des Landes erhoben werden (VerfGH Rh-Pf, AS 25, 146 [147]; AS 25, 194 [198]; Bier, in: Grimm/Caesar, Verfassung für Rheinland-Pfalz, Art. 130 a Rn. 4).

Der Zulässigkeit ihres Begehrens steht auch nicht die Regelung des § 44 Abs. 2 Satz 1 VerfGHG entgegen, wonach eine sachliche Überprüfung des geltend gemachten Grundrechtsverstoßes durch den Verfassungsgerichtshof ausgeschlossen ist, soweit die öffentliche Gewalt des Landes Bundesrecht ausführt oder anwendet. Das angegriffene Urteil beruht ausschließlich auf der Anwendung von Landesrecht, insbesondere der Regelungen des Landesfinanzausgleichsgesetzes. Dementsprechend hat bereits das Bundesverwaltungsgericht mit seinem Beschluss vom 29. November 2004 die Nichtzulassungsbeschwerde gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz maßgeblich mit der Begründung zurückgewiesen, die aufgeworfenen Fragen beträfen die Auslegung des rheinland-pfälzischen Finanzausgleichsgesetzes und bezeichneten keine Fragen des revisiblen Rechts. Eine am Maßstab der Landesverfassung erfolgende Prüfung durch den Verfassungsgerichtshof stellt hiernach auch keine mittelbare Kontrolle der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts dar. Denn die verfassungsgerichtliche Entscheidung und diejenige des mit der Nichtzulasssungsbeschwerde befassten Bundesverwaltungsgerichts betreffen unterschiedliche Rechtskreise (VerfGH Rh-Pf, AS 29, 75 [79]).

II.

Die Beschwerdeführerin hat die Monatsfrist des § 46 Abs. 1 Satz 1 VerfGHG beachtet. Die Frist zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde gegen einen Hoheitsakt wird dann neu in Lauf gesetzt, wenn der Beschwerdeführer einen nicht offensichtlich unzulässigen Rechtsbehelf eingelegt hat, um die geltend gemachte verfassungsrechtliche Beschwer abzuwenden (VerfGH Rh-Pf, NJW 1995, 444; AS 27, 199 [202]). Dies trifft auf die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision durch das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Nichtzulassungsbeschwerde in der Sache zurückgewiesen und nicht etwa als unzulässig verworfen.

C.

Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist auch begründet.

Die Verletzung der Beschwerdeführerin in ihrer Selbstverwaltungs- und Finanzausstattungsgarantie gemäß Art. 49 Abs. 6 Satz 1 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 und 3 LV beruht nicht auf einer fehlerhaften Anwendung einfachen Rechts, sondern darauf, dass der Gesetzgeber im Rahmen des nach § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG zu bemessenden Leistungsansatzes die nicht kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte im Gegensatz zu den Familien- und Zivilangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte unter Verstoß gegen das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung unberücksichtigt gelassen hat. Dies hat die angegriffene Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz verkannt.

I.

Art. 49 LV gewährleistet den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung (Art. 49 Abs. 1 bis 3 LV) und verpflichtet darüber hinaus das Land, den Kommunen auch die zur Erfüllung ihrer eigenen und übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel im Wege des Lasten- und Finanzausgleichs zu sichern (Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV).

Hieraus hat der Verfassungsgerichtshof in gefestigter Rechtsprechung abgeleitet, dass den Gemeinden eine angemessene Finanzausstattung verfassungsrechtlich verbürgt ist. Art. 49 Abs. 6 LV gewährleistet den Kommunen die Finanzhoheit, verstanden als Ausgabenhoheit auf der Grundlage einer angemessenen Finanzausstattung. Die Regelung geht vom Grundsatz einheitlicher Aufgabenerfüllung und einheitlicher Ausgleichsleistung aus und beinhaltet eine einheitliche Finanzgarantie. Sie lässt - vorbehaltlich der hier nicht einschlägigen Konnexitätsregelung in Art. 49 Abs. 5 LV - keinen Raum für einen Anspruch der Gemeinden und Gemeindeverbände auf eine gesonderte Erstattung der Kosten für die Wahrnehmung staatlicher Auftragsangelegenheiten oder bestimmter Aufgabenbereiche (VerfGH Rh-Pf, AS 15, 66 [70 ff.]; AS 19, 339 [341]; AS 23, 434 [437]; AS 29, 75 [81]). Bezugsgröße für eine angemessene Finanzangleichung ist daher das Verhältnis von aufgabenabhängigem Bedarf und verfügbaren Finanzmitteln (P. Kirchhof, DVBl. 1980, 711 [713]).

In diesem Sinne verfolgt der kommunale Finanzausgleich insbesondere zwei Ziele: Zum einen ergänzt er die Finanzquellen der Kommunen und stockt deren Finanzmasse insgesamt auf (vertikale oder fiskalische Funktion des kommunalen Finanzausgleichs). Zum anderen bezweckt er, die Finanzkraftunterschiede zwischen den Kommunen abzubauen. Denn alle Kommunen sollen finanziell in die Lage versetzt werden, die ihnen zugeordneten öffentlichen Aufgaben wahrzunehmen (horizontale oder distributive Funktion). Diese horizontale oder distributive Funktion ist als interkommunaler Lasten- und Finanzausgleich zu verstehen (vgl. VerfGH Rh-Pf, AS 15, 66 [69]; AS 26, 391 [396]).

Zur Erreichung der genannten Ziele schreibt Art. 49 Abs. 6 LV dem Gesetzgeber kein bestimmtes Verteilungssystem vor. Vielmehr hat er bei seiner Entscheidung für das eine oder andere in Betracht kommende Modell grundsätzlich ein weites Ermessen (VerfGH Rh-Pf, AS 26, 391 [396]). Er muss aber das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung beachten, welches sich aus der kommunalen Selbstverwaltungs- und Finanzausstattungsgarantie herleitet. Die Entscheidung des Gesetzgebers für ein bestimmtes Verteilungssystem und dessen Ausgestaltung darf deshalb jedenfalls nicht willkürlich sein (VerfGH Rh-Pf, AS 19, 339 [346]; AS 26, 391 [396]). Durch sie bindet sich der Gesetzgeber und verpflichtet sich, mit den selbst gewählten Zuteilungs- und Ausgleichsmaßstäben eine im Grundsatz folgerichtige, widerspruchsfreie Ausgleichskonzeption zu schaffen und sie einzuhalten.

II.

Die Entscheidung des Gesetzgebers, die Gruppe der nicht kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte im Rahmen des Leistungsansatzes gemäß § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG im Gegensatz zu der Gruppe der Familien- und Zivilangehörigen unberücksichtigt zu lassen, stellt keine folgerichtige, widerspruchsfreie Umsetzung der von ihm selbst gewählten Konzeption des Lasten- und Finanzausgleichs dar. Vielmehr bildet die damit verbundene unterschiedliche Bewertung dem Grunde nach vergleichbarer Sachverhalte eine Systemwidrigkeit, die nicht durch hinreichend plausible Gründe gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 81, 156 [207]; 85, 238 [247]). Sie überschreitet die Grenzen zulässiger Typisierung durch den Gesetzgeber, da sie weder durch praktische Erfordernisse der Verwaltung geboten ist noch die mit ihr verbundenen Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären (BVerfGE 84, 348 [360]). Damit verstößt sie gegen das in Art. 49 Abs. 6 Satz 1 LV angelegte Gebot interkommunaler Gleichbehandlung.

1. Der aufgabenabhängige Finanzbedarf einer Gemeinde wird nach der Grundkonzeption des Landesfinanzausgleichsgesetzes wesentlich bestimmt durch die Zahl der Einwohner, für die kommunale Einrichtungen und Leistungen erbracht oder vorgehalten werden müssen. Dieser Systematik entsprechend stellt der Gesetzgeber zur Festsetzung der für die Bemessung der Schlüsselzuweisung B 2 maßgeblichen Bedarfsmesszahl folgerichtig auf die Zahl der Einwohner ab, die zu einem bestimmten Stichtag mit ihrer Hauptwohnung den melderechtlichen Vorschriften unterliegen (§ 11 Abs. 3 i.V.m. § 29 Abs. 1 LFAG).

Dieser Hauptansatz wird zum Ausgleich besonderer - u.a. streitkräftebedingter - Belastungen durch Leistungsansätze ergänzt. Hierzu stellt § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG auf die Zahl der nicht den deutschen Meldevorschriften unterliegenden Familien- und Zivilangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte ab. Damit soll in Ergänzung der vom Gesetzgeber gewählten Ausgleichskonzeption ein weiterer Personenkreis erfasst und der Anwendungsbereich der Norm durch ihn zugleich begrenzt werden, der sich nach seiner konkreten Lebenssituation dem für die Bemessung des Hauptansatzes maßgeblichen Einwohnerkreis annähert. Der Gesetzgeber selbst geht davon aus, diese Annahme treffe auf Familien- und Zivilangehörige der ausländischen Stationierungsstreitkräfte zu. Das gilt ungeachtet der auch von der Beschwerdeführerin nicht in Abrede gestellten Tatsache, dass die Belastungen für die Gemeinde durch diese Personen niedriger sind als durch die (Melde-)Einwohner im Sinne des § 29 Abs. 1 LFAG, da sie kommunale Einrichtungen und Anlagen wegen der ihnen auch zur Verfügung stehenden Angebote der Stationierungsstreitkräfte in geringerem Maße in Anspruch nehmen.

Mit seiner Entscheidung nimmt der Gesetzgeber zudem eine Grenzziehung gegenüber den nicht kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte vor, die er als Bezugsgröße zur Festsetzung des Leistungsansatzes ausschließt. Hinreichend plausible Gründe für diese Begrenzung des Leistungsansatzes sind aber nicht erkennbar. Taugliches Merkmal einer systemkonformen Differenzierung zwischen den genannten Personengruppen könnte allein das unterschiedliche Maß ihrer Einbindung innerhalb der Stationierungsstreitkräfte sein. Insoweit kann zwischen Truppenangehörigen, zivilem Gefolge und Familienangehörigen unterschieden werden. Allein diese Statusunterschiede begründen jedoch noch nicht die Annahme, das Verhalten der verschiedenen Gruppen in ihrem privaten Wohnumfeld weiche so erheblich voneinander ab, dass ihre unterschiedliche Berücksichtigung im Rahmen des Leistungsansatzes durch den Gesetzgeber vertretbar wäre.

Allenfalls lässt sich die Feststellung treffen, die Familienangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte, die im zivilen Umfeld der jeweiligen Gemeinde leben, nutzten deren Einrichtungen aufgrund ihrer Lebenssituation tendenziell stärker als die genannten anderen Gruppen. Dies gilt aber nicht nur im Vergleich zu den nicht kasernierten Soldaten, sondern auch bereits in Bezug auf die Zivilangehörigen. Der insoweit erkennbare Unterschied ist in einer während der üblichen Dienstzeiten bestehenden berufsbedingten Ortsabwesenheit der Betroffenen begründet. Diese Situation ist aber kein besonderes Merkmal der nicht kasernierten Soldaten, die nach Dienstschluss in ihre Privatwohnung innerhalb ihrer Wohngemeinde zurückkehren, sondern grundsätzlich für alle berufsbedingt Abwesenden kennzeichnend.

Vor diesem Hintergrund haben die Beschwerdeführerin wie auch die kommunalen Spitzenverbände in ihren Stellungnahmen hervorgehoben, in der Lebenswirklichkeit der Stationierungsgemeinden sei insbesondere keine Unterscheidung zwischen nicht kasernierten Soldaten einerseits und Zivilangehörigen ausländischer Stationierungsstreitkräfte andererseits möglich, was das Maß der Inanspruchnahme gemeindlicher Einrichtungen anbelange. Beiden Gruppen stünden zudem in gleicher Weise zusätzlich Einrichtungen der Stationierungsstreitkräfte zur Verfügung. Es seien auch in dieser Hinsicht keine relevanten Verhaltensunterschiede erkennbar. Diese Einschätzung konnte durch die Benennung konkreter und nachvollziehbarer Gegenbeispiele nicht entkräftet werden. Sie beruht auf einleuchtenden Erwägungen und lässt die Ungleichbehandlung der beiden genannten Gruppen nicht plausibel erscheinen.

Gegenteiliges folgt auch nicht aus dem Hinweis, der Einsatz von kasernierten wie nicht kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte sei unter den heutigen Bedingungen dadurch gekennzeichnet, dass er über kürzere oder längere Zeiträume im Ausland und damit in erheblichem Maße standortunabhängig erfolge. In diesem Zusammenhang stellt sich nämlich bereits die Frage, ob nicht auch Zivilangehörige als Gefolge der Truppe an solchen Auslandseinsätzen verstärkt beteiligt sind und gleichwohl im Rahmen des Leistungsansatzes Berücksichtigung finden. Darüber hinaus ist in der vom Landkreistag übermittelten Stellungnahme des einschlägig betroffenen Landkreises Bitburg-Prüm unwidersprochen auf ein gewandeltes Konzept der amerikanischen Streitkräfte hingewiesen worden: Anders als in der Vergangenheit würden Streitkräfteangehörige aus Sicherheitsgründen zunehmend Wohnungen außerhalb des Kasernenbereichs im zivilen Umfeld anmieten. Eine solche Tendenz könnte einen zeitweiligen Rückgang der Nutzung ziviler Einrichtungen durch nicht kasernierte Soldaten aufgrund vermehrter Auslandseinsätze ausgleichen. Diesen Annahmen zu einem möglicherweise geänderten Maß der Nutzung kommunaler Einrichtungen müsste bei einer Überprüfung des Leistungsansatzes durch den Gesetzgeber nachgegangen werden. Bis dahin fehlt es mangels gesicherter Anhaltspunkte an hinreichend plausiblen Gründen für die Außerachtlassung der nicht kasernierten Soldaten ausländischer Stationierungsstreitkräfte innerhalb der vom Gesetzgeber gewählten Ausgleichskonzeption.

2. Die festgestellte Systemwidrigkeit lässt sich auch nicht als noch hinnehmbare Folge einer dem Gesetzgeber grundsätzlich möglichen typisierenden Regelung komplexer Sachverhalte einordnen. Wesentlich für die Zulässigkeit einer Typisierung ist nämlich, ob die mit ihr verbundenen Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar und durch praktische Erfordernisse der Verwaltung von Gewicht gerechtfertigt wären (BVerfGE 84, 348 [360]). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

Zwar ist der Gesetzgeber in der Vergangenheit davon ausgegangen, eine wirklichkeitsnahe Ermittlung der nicht kasernierten Soldaten sei letztlich unmöglich, weil die gemeldeten Zahlen bestimmten einzelnen Gemeinden nicht zugeordnet werden könnten (LT-Drs. 11/731, S. 7). Auch das vor Verabschiedung des LFAG 1999 eingeholte ifo-Gutachten (S. 45), das jedoch schon im Januar 1998 erstellt worden ist, hat die statistische Datengrundlage des Stationierungsstreitkräfteansatzes nachhaltig in Zweifel gezogen. Gleichwohl ist unter den aktuellen Bedingungen ein signifikanter Unterschied in der statistischen Erfassbarkeit der nicht kasernierten Soldaten im Vergleich zu den Familien- und Zivilangehörigen nicht erkennbar. Nach den Stellungnahmen der kommunalen Spitzenverbände wie auch den in der mündlichen Verhandlung gemachten Ausführungen der Beteiligten steht vielmehr fest, dass die zuständigen Stellen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte den betroffenen Kommunen zur Unterbringung ihrer Soldaten in den Wohngemeinden in gleicher Weise Angaben übermitteln wie zur Unterbringung der Familien- und Zivilangehörigen. Die Treffgenauigkeit der zur Verfügung gestellten Daten mag zwar im Einzelfall nicht immer berechtigten Qualitätsansprüchen genügen. Die damit einhergehenden Ungenauigkeiten sind aber als Differenzierungsgrund nicht geeignet. Auch kann der Erwägung nicht gefolgt werden, durch die Einbeziehung der nicht kasernierten Soldaten würden die Effekte aus der teilweisen Ungenauigkeit der Angaben zu den Familien- und Zivilangehörigen noch gesteigert. Die möglicherweise eingeschränkte Exaktheit der übermittelten Daten betrifft nämlich alle angesprochenen Gruppen gleichermaßen und wird deshalb in ihren jeweiligen Auswirkungen auch zu vergleichbaren Ergebnissen führen. Es ist daher nicht von einem sich steigernden Fehlerpotential auszugehen, sondern von einer voraussichtlich weitgehend konstanten Fehlerquote bei gleichzeitig verbreiterter Bemessungsgrundlage.

Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 der Kommunal-Besoldungsverordnung - LKomBesVO - vom 15. November 1978 (GVBl. S. 710) zur Bemessung der im Sinne dieser Verordnung maßgeblichen Einwohnerzahl neben den Familienangehörigen der nicht meldepflichtigen Angehörigen der Stationierungsstreitkräfte auch die nicht kasernierten Mitglieder der Stationierungsstreitkräfte mit einem bestimmten Anteil hinzurechnet, die nicht kasernierten Soldaten also berücksichtigt. Zwar steht die Bestimmung in einem anderen Regelungszusammenhang. Gleichwohl geht der Verordnungsgeber dort ersichtlich von der grundsätzlichen Verwendbarkeit der ihm zur Verfügung stehenden einschlägigen Daten aus, ohne zwischen nicht kasernierten Soldaten und sonstigen Mitgliedern der ausländischen Stationierungsstreitkräfte zu unterscheiden. Praktische Hindernisse stehen demnach einer Verwendung der zu den nicht kasernierten Soldaten erhobenen Daten im Bereich der kommunalen Besoldung offenbar nicht entgegen.

Gegen die Annahme einer noch zulässigen Typisierung durch den Gesetzgeber spricht des Weiteren, dass vergleichbare Regelungen in Landesfinanzausgleichsgesetzen anderer Bundesländer die in § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG vorgenommene Differenzierung zwischen nicht kasernierten Soldaten und Zivilangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte soweit ersichtlich nicht kennen, sondern regelmäßig auf die Zahl der nicht kasernierten "Mitglieder" der Stationierungsstreitkräfte abstellen (vgl. Art. 3 Abs. 1 FAG Bayern; § 7 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. § 30 Abs. 2 Nr. 2 FAG Baden-Württemberg; § 11 Abs. 2 FAG Hessen). Verwaltungspraktische Schwierigkeiten, die gegen die Einbeziehung der nicht kasernierten Soldaten sprechen könnten, bestehen auch danach offensichtlich nicht.

D.

Die Verfassungswidrigkeit des gesetzgeberischen Verstoßes gegen das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung führt dazu, die angegriffene Regelung des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG insoweit für unvereinbar mit Art. 49 Abs. 6 Satz 1 in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 und 3 LV zu erklären.

1. Die Vorschrift ist nicht für nichtig zu erklären, da die Verfassungsbeschwerde die Regelung im Übrigen nicht angreift und die Feststellung der Nichtigkeit eines Unterlassens ins Leere ginge. Auch ist der Gesetzgeber zur Beseitigung des Verfassungsverstoßes konzeptionell nicht ausschließlich darauf beschränkt, die Gruppe der nicht kasernierten Soldaten der ausländischen Stationierungsstreitkräfte in den Regelungsbereich des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG bei im Übrigen unveränderter Rechtslage einzubeziehen. Bis er im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit entschieden hat, kann die gegenwärtige Regelung des § 11 Abs. 4 Nr. 1 LFAG weiter angewendet werden. Gerichtliche Verfahren sind auszusetzen, soweit die Entscheidung von der für verfassungswidrig erklärten Systemwidrigkeit abhängt.

2. Der Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich verpflichtet, bis zum 31. Dezember 2007 eine verfassungsgemäße Regelung zu treffen. Diese Verpflichtung erstreckt sich auf den Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der Norm am 1. Januar 2000 gemäß § 38 LFAG (vgl. § 49 Abs. 3 Satz 3 i.V.m. § 26 Abs. 3 Satz 1 VerfGHG) und erfasst alle Entscheidungen, die auf dem festgestellten Verfassungsverstoß beruhen. Davon sind Entscheidungen ausgenommen, die bestandskräftig sind. Dies entspricht dem Grundgedanken des § 49 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit § 26 Abs. 4 Satz 3 VerfGHG. Es ist dem Gesetzgeber jedoch unbenommen, im Zusammenhang mit dem Gegenstand der vorliegenden Entscheidung eine andere Regelung zu treffen. Er kann die erforderliche Neuregelung auch auf bereits bestandskräftige Bescheide erstrecken; von Verfassungs wegen verpflichtet ist er hierzu jedoch nicht.

E.

Das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ist kostenfrei (§ 21 Abs. 1 VerfGHG). Der Ausspruch über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 21 a Abs. 1 Satz 1 VerfGHG.

Ende der Entscheidung

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