Judicialis Rechtsprechung

Es gehört nicht zu den Aufgaben des Oberverwaltungsgericht, im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens "gleichsam ungefragt" in die Suche nach Fehlern einer Satzung einzutreten, wenn es auch dem Gericht bei der Prüfung eines Gebührensatzes jedenfalls nicht verwehrt ist, selbst bei Fehlern entsprechender Rügen zumindest eine Prüfung wichtiger Eckpunkte der Kalkulation vorzunehmen und sich aufdrängenden Mängeln nachzugehen.

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Erhöhung der Leistungsgebühr für die zentrale Schmutzwasserentsorgung in einer Änderungssatzung.

Im Juni 2003 schlossen der Rechtsvorgänger des Antragsgegners, der Abwasserzweckverband "L-A-Stadt", und die Antragstellerin, bei der es sich um eine Großeinleiterin von Abwasser handelt, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag. Nach der Präambel sollte auf Grund der Besonderheiten der Konstellation im Verbandsgebiet mit dem Vertrag die Willensbekundung des Abwasserzweckverbandes festgehalten werden, bei der Gestaltung der Abwassergebühr die Interessen der Antragstellerin in sachgerechter Weise zu berücksichtigen. In einer 2. Änderungssatzung vom 11. Juni 2003 setzte der Abwasserzweckverband "L-A-Stadt" - wie in dem Vertrag vorgesehen - in § 16 Abs. 5 seiner Beitrags- und Gebührensatzung für die Abwasserbeseitigung im Einzugsbereich der Kläranlage "L" die Leistungsgebühr bei der zentralen Schmutzwasserentsorgung ab dem 1. Juli 2003 auf 2,22 €/m3 Abwasser fest (Satz 1). Die monatliche Grundgebühr wurde nach dem jährlichen Verbrauch gestaffelt (Satz 2).

Mit der streitbefangenen Änderungsatzung vom 19. Dezember 2006, die rückwirkend zum 1. Januar 2006 in Kraft trat, ergänzte der Verband § 16 der Beitrags- und Gebührensatzung u.a. um eine Regelung, wonach die Leistungsgebühr bei der zentralen Schmutzwasserentsorgung ab dem 1. Januar 2006 2,62 €/m3 Frischwasser/Abwasser beträgt. Weiterhin wurde die monatliche Grundgebühr nach dem Nenndurchfluss des Wasserzählers gestaffelt. Die Bekanntmachung der Änderungssatzung erfolgte am 27. Dezember 2006.

Am 23. Dezember 2008 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gegen die Änderungssatzung gestellt. Zum 1. Januar 2009 haben der Abwasserzweckverband "L-A-Stadt" und der Abwasserzweckverband "C-Stadt" den Antragsgegner gebildet.

Die Antragstellerin macht geltend, auf der Grundlage der Vereinbarung aus Juni 2003 sei die 2. Änderungssatzung erlassen worden, in der für den Zeitraum ab 1. Juli 2003 geregelt worden sei, dass der weit überwiegende Teil der Fixkosten über monatliche Grundgebühren gedeckt werde und die variablen Kosten über eine verbrauchsabhängige Gebühr abgerechnet würden. Mit der angegriffenen Satzungsänderung sei dieses Prinzip aufgegeben worden. Der Großteil der Fixkosten werde jetzt über die verbrauchsabhängige Gebühr abgewickelt, wodurch sie eine erhebliche Mehrbelastung treffe. Einer solchen Umstellung des prozentualen Verteilungsschlüssels stehe jedoch die Vereinbarung entgegen, in der eine Bindung des Ermessens erfolgt sei.

Der Antragsgegner sei befugt, die Fixkosten in einer Spanne von 0 % bis 100 % durch die Grundgebühr abzugelten. Es liege in seinem pflichtgemäßen Ermessen, für welche Refinanzierungsquote er sich entscheide; gesetzliche Vorgaben existierten nicht. Die unter Mitwirkung der Kommunalaufsichtsbehörden und des Umweltministeriums sowie des Wirtschaftsministeriums geschlossene Vereinbarung regele lediglich die Verteilung der Fixkosten zwischen der Grundgebühr und der Verbrauchsgebühr. Sie sei ihrem Sinn und Zweck nach so zu verstehen, dass sie den Antragsgegner bei der Wahl der Refinanzierungsquote enger binde, als dies ohne eine Vereinbarung der Fall wäre. Auch der Präambel könne insoweit entnommen werden, dass ein möglichst hoher Anteil der Fixkosten über die Grundgebühr refinanziert werden sollte. Der Antragsgegner sei zum heutigen Zeitpunkt auch noch an diese Vereinbarung gebunden, weil er sich für den Fall der Rechtswidrigkeit der ursprünglich gemeinsam gewählten Gebührenstaffelung dazu verpflichtet habe, eine Gebührenstaffelung vorzunehmen, die dem wirtschaftlich gewollten Zweck des Vertrages am nächsten komme. § 3 der Vereinbarung gehe im Übrigen deshalb auch ausdrücklich von einer Ermessensbindung aus. Eine Nichtigkeit des Vertrages nach den Grundsätzen der Abgabenordnung sei jedenfalls nicht erkennbar. Der Antragsgegner habe sich vertraglich verpflichtet, den Anteil der Fixkosten in einem höheren Ausmaß über die Grundgebühr zu refinanzieren, als dies bislang geschehen sei. Jedenfalls ihr gegenüber sei die angegriffene Gebührensatzung daher unwirksam.

Die Antragstellerin beantragt, die Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die Abwasserbeseitigung im Einzugsbereich der Kläranlage "L" im Abwasserzweckverband "L-A-Stadt" für unwirksam zu erklären, soweit sie in § 16 eine Leistungsgebühr von 2,62 € je Kubikmeter vorsieht.

Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzulehnen.

Er trägt vor, die Vereinbarung enthalte keine verbindliche Regelung. Es entspreche ständiger Rechtsprechung in Sachsen-Anhalt, dass selbstverständlich verbindliche Verträge über die Höhe einer Gebühr nicht getätigt werden dürften. Dies sei auch dem Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin bekannt, der Verhandlungsführer für sie gewesen sei. Die Antragstellerin habe über den Landrat des Burgenlandkreises versucht, auf die Gebührengestaltung Einfluss zu nehmen. In Kenntnis der Rechtsprechung hätten sich die Beteiligten dann auf die vorliegende Vertragsgestaltung verständigt. Von dem satzungsmäßigen Ermessen in Bezug auf die Festsetzung der Gebühr und hinsichtlich der Gebührengestaltung (Verteilung Mengengebühr/Grundgebühr) sei in zutreffender Weise Gebrauch gemacht worden. Dabei sei die Vereinbarung nicht als verbindliche Regelung verstanden worden; die Belange der Antragstellerin seien allerdings in die Gebührengestaltung mit einbezogen worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen, der Gegenstand der Beratung gewesen ist.

Entscheidungsgründe:

Der Senat entscheidet durch Beschluss, weil er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO); die Beteiligten wurden hierzu angehört. Eine Entscheidung im Beschlussverfahren verletzt hier auch nicht Verfahrensgarantien der Europäischen Menschenrechtskonvention - EMRK -. Im Rahmen der Normenkontrolle einer Abgabensatzung nach § 47 VwGO stehen keine "zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen" im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK in Rede (vgl. dazu im Einzelnen VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 17. Oktober 2002 - 2 S 2634/01 -; so auch Sodan/Ziekow, VwGO, 2. A., § 47 Rdnr. 351; Bader u.a., VwGO, 4. A., § 47 Rdnr. 99).

Der zulässige Normenkontrollantrag ist unbegründet.

Die streitbefangene Regelung über die Erhöhung der Leistungsgebühr der zentralen Schmutzwasserentsorgung ab dem 1. Januar 2006 in der Änderungssatzung des Abwasserzweckverbandes "L-A-Stadt" vom 19. Dezember 2006 ist nicht ungültig i.S.d. § 47 Abs. 5 Satz 2 HS 1 VwGO.

Im Gegensatz zur Auffassung der Antragstellerin ergibt sich eine solche Ungültigkeit nicht aus dem öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen der Antragstellerin und dem Abwasserzweckverband "L-A-Stadt" vom 12./19. Juni 2003.

Der Antragsgegner hat nicht bestritten, dass mit der Änderung des § 16 der Beitrags- und Gebührensatzung des Abwasserzweckverbandes "L-A-Stadt" durch die Änderungssatzung eine - die Antragstellerin im Ergebnis belastende - Erhöhung des prozentualen Anteils der verbrauchsunabhängigen Kosten (Fixkosten) innerhalb der Leistungsgebühr vorgenommen worden ist. Es ist allerdings schon fraglich, ob sich dem Vertrag überhaupt verbindliche Verpflichtungen des Antragsgegners zur Verteilungsquote der fixen Kosten zwischen Grundgebühr und Verbrauchsgebühr entnehmen lassen, welche der Erhöhung der Leistungsgebühr entgegen stehen. In § 4 des Vertrages ist lediglich bestimmt, dass eine aus einer Anlage ergebende Gebührenstaffelung satzungsmäßig umgesetzt werden soll. Dies ist in der 2. Änderungssatzung vom 11. Juni 2003 unstreitig geschehen. Damit dürfte aber nicht die Verpflichtung verbunden sein, diese Gebührenstaffelung für einen unbestimmten Zeitraum beizubehalten. Dagegen spricht auch die allgemeine Regelung in § 3 Satz 1 des Vertrages, die eine Dauer von 20 Jahren nennt. In dieser allgemeinen Regelung wird aber nur festgelegt, dass den Großeinleitern im Verbandsgebiet eine Gebührenstaffelung gewährt wird, die die Bedeutung der Großeinleiter für den Auslastungsgrad der zentralen Kläranlage "angemessen berücksichtigt."

Diese Frage muss aber nicht abschließend entschieden werden, weil solche verbindlichen Regelungen in dem Vertrag gem. § 1 VwVfG LSA i.V.m. § 59 Abs. 1 VwVfG, § 134 BGB nichtig wären.

Öffentliche Abgaben dürfen grundsätzlich nur nach Maßgabe der Gesetze erhoben werden. Diese strikte Bindung an das Gesetz (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) ist im Abgabenrecht von besonderer und gesteigerter Bedeutung. Dies schließt aus, dass Abgabengläubiger und Abgabenschuldner von den gesetzlichen Regelungen abweichende Vereinbarungen treffen, sofern nicht das Gesetz dies ausnahmsweise gestattet. Der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner erfolgen kann, "ist für einen Rechtsstaat so fundamental und für jeden rechtlich Denkenden so einleuchtend, dass seine Verletzung als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten ist, das Nichtigkeit zur Folge hat" (so BVerwG, Urt. v. 17. Oktober 1997 - 8 C 1/96 -; Urt. v. 27. Januar 1982 - 8 C 24.81 -, jeweils zit. nach JURIS m.w.N.; vgl. auch OVG Sachasen-Anhalt, Beschl. v. 20. März 2007 - 4 L 470/06 -, zit. nach JURIS).

In gleicher Weise ist es ausgeschlossen, dass (potentielle) Abgabenschuldner durch Vereinbarungen mit dem Abgabengläubiger bestimmenden Einfluss auf die inhaltliche Gestaltung von Abgabensatzungen nehmen können (so auch VGH Bayern, Beschl. v. 10. August 1999 - 23 ZB 99.1892 -, zit. nach JURIS; vgl. weiter OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 6. Juli 2006 - 2 L 6.06 -, zit. nach JURIS zur Mitbestimmung von Ermessensrichtlinien durch Naturschutzverbände). Bei dem hier in Rede stehenden Ermessen eines Abwasserzweckverbandes im Rahmen des Erlasses der streitbefangenen Satzungsregelung handelt es sich nicht um Verwaltungsermessen, sondern um ein gesetzgeberisches Ermessen. Eine gegenüber gebührenpflichtigen Einleitern erfolgende Selbstbindung eines Abwasserzweckverbandes hinsichtlich des Verhältnisses von Grundgebühr und Leistungsgebühr bzw. des Deckungsgrades der verbrauchsabhängigen und verbrauchsunabhängigen Kosten durch diese Gebühren ist aber mit diesem gesetzgeberischen Ermessen und den zugrunde liegenden gesetzlichen Regelungen (§ 5 Abs. 3 Satz 1, 2 und 5, Abs. 3a KAG LSA) nicht vereinbar. Begibt sich eine gebührenerhebende Körperschaft durch Vertrag ihres gesetzgeberischen Ermessens, indem sie sich verpflichtet, bestimmte Satzungsregelungen zu treffen oder beizubehalten, kann sie den Gestaltungsspielraum, welche inhaltlichen Regelungen sie treffen will und unter bestimmten Umständen treffen muss, nicht mehr ausschöpfen. Verpflichtungen zum Erlass oder zur Beibehaltung bestimmten Ortsrechts sind danach mit Stellung und Funktion des Ortsgesetzgebers unvereinbar und verstoßen gegen das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG, Art. 2 Abs. 1 Verf LSA). Denn Abgaben, darunter auch Benutzungsgebühren, dürfen nur auf Grund einer besonderen Abgabensatzung erhoben werden (§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA) und der Erlass entsprechender Satzungen zur Regelungen eigener Angelegenheiten der Gemeinden bzw. Zweckverbände ist dem Gemeinderat bzw. der Verbandsversammlung übertragen, die jeweils demokratisch legitimiert sind. Eine Beeinträchtigung der diesem Ortsgesetzgeber eingeräumten Entscheidungsfreiheit würde sich zwangsläufig zum Nachteil der übrigen Benutzer der öffentlichen Einrichtung auswirken und es läge ein hinreichend qualifizierter Rechtsverstoß im Sinne eines gesetzlichen Verbots i.S.d. § 134 BGB (vgl. dazu Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. A., § 59 Rdnr. 52 ff. m.w.N.) vor, der gem. § 1 VwVfG LSA i.V.m. § 59 Abs. 1 VwVfG einen generellen Nichtigkeitsgrund für öffentlich-rechtliche Verträge darstellt.

Offen bleiben kann danach, ob nicht schon § 1 VwVfG LSA i.V.m. § 54 Satz 1 VwVfG der Handlungsform eines öffentlich-rechtlichen Vertrags mit dem Inhalt verbindlicher Regelungen zur Gestaltung einer Abgabensatzung entgegen steht. § 54 Abs. 1 VwVfG lässt die Vertragsform nur zur Begründung, Änderung oder Aufhebung eines Rechtsverhältnisses zu, soweit Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen. Unter dem Begriff des Rechtsverhältnisses werden aber Rechte und Pflichten verstanden, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm des öffentlichen Rechts ergeben, sich also auf einen konkreten Einzelfall beziehen und nicht auf abstraktes und normatives Verwaltungshandeln, wie abstrakte Vereinbarungen für eine Vielzahl von Fällen, die erst noch eines Vollzuges bedürfen (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 6. Juli 2006, a.a.O.; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 54 Rdnr. 84, 85).

Sonstige Bedenken an der formellen oder materiellen Rechtmäßigkeit der streitbefangenen Regelung der Änderungssatzung, insbesondere an der Kalkulation der Leistungsgebühr, sind weder von der Antragstellerin geltend gemacht worden noch nach dem im Normenkontrollverfahren geltenden Prüfungsmaßstab ersichtlich. Es gehört nicht zu den Aufgaben des Oberverwaltungsgerichts, "gleichsam ungefragt" in die Suche nach Fehlern einer Satzung einzutreten (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 28. September 2009 - 4 K 356/08 -, m.w.N.), wenn es auch dem Gericht bei der Prüfung eines Gebührensatzes jedenfalls nicht verwehrt ist, selbst bei Fehlen entsprechender Rügen zumindest eine Prüfung wichtiger Eckpunkte der Kalkulation vorzunehmen und sich aufdrängenden Mängeln nachzugehen (vgl. dazu OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 27. Juli 2006 - 4 K 253/05 -, zit. nach JURIS),

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO in entsprechender Anwendung i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.

Ende der Entscheidung