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Gericht: Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt
Urteil verkündet am 13.01.2005
Aktenzeichen: 4 L 241/03
Rechtsgebiete: VwGO, LSA-GKG, BGB


Vorschriften:

VwGO § 42 I
VwGO § 43 I
VwGO § 43 II
VwGO § 113
LSA-GKG § 5 IV 2
LSA-GKG § 5 IV 3
LSA-GKG § 8a II 1
LSA-GKG § 8a III 1
LSA-GKG § 8a III 2
LSA-GKG § 8a III 3
LSA-GKG § 8a III 4
BGB § 140
1. Eine kombinierte Anfechtungs- und Feststellungsklage ist anstelle einer Verpflichtungsklage nur zulässig, wenn und soweit es dem Kläger nicht zuzumuten ist, einen Anspruch auf einen Verwaltungsakt mit Hilfe der Verpflichtungsklage durchzusetzen.

2. Die Austrittserklärung muss eindeutig sein. Wenigstens im Weg der Auslegung muss erkennbar werden, dass sich die Gemeinde auf das außerordentliche Austrittsrecht berufen will.

Die Umdeutung einer ordentlichen in eine außerordentliche Austrittserklärung setzt die Erkennbarkeit des unbedingten Beendigungswillens voraus.

3. Aus dem systematischen Zusammenhang der §§ 5 Abs. 4 Satz 4; 8a Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 1 GKG-LSA folgt, dass die Abwicklungsfragen geklärt sein müssen, bevor die Entscheidung über die Feststellung des Austritts getroffen wird. Kommt eine einvernehmliche Regelung unter den Mitgliedern des Zweckverbands nicht zustande, so hat die austrittswillige Gemeinde einen Rechtsanspruch auf die kommunalrechtliche Ersetzung.

4. Ein "wichtiger Grund" i. S. des § 8a Abs. 3 Satz 2 GKG-LSA, der die Feststellung des Austritts ausschließt (§ 8a Abs. 3 Satz 3 GKG-LSA), liegt vor, wenn die Gemeinde kein wasserwirtschaftlich und wirtschaftlich vertretbares Alternativkonzept zur Abwasserbeseitigung vorlegen kann.


OBERVERWALTUNGSGERICHT DES LANDES SACHSEN-ANHALT URTEIL

Aktenz.: 4 L 241/03

Datum: 13.01.2005

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten, mit dem dieser die Feststellung ihres Austritts aus dem beigeladenen Abwasserzweckverband versagte. Gleichzeitig begehrt sie die gerichtliche Feststellung, dass ihrem Austritt kein wichtiger Grund entgegenstehe.

Die Klägerin zählt zusammen mit den Gemeinden ... und ... zu den Gründungsmitgliedern des im Zeitraum 1992/1993 gegründeten Beigeladenen. Im Rahmen des Gründungsvorgangs beschloss der Gemeinderat der Klägerin am 26.10.1992 und am 28.04.1993 deren "Beitritt" zu dem (damals noch als "Abwasserzweckverband N." bezeichneten) Beigeladenen. Die Gründungsversammlung fand am 24.05.1993 statt. Im Mai 1993 beschloss der Beigeladene seine Verbandssatzung und machte sie in einer geänderten Fassung am 04.07.1994 im "Saalkreis Kurier", dem Amtsblatt des Saalkreises, bekannt. Einen Beschluss über diese Verbandssatzung fasste die Klägerin - soweit ersichtlich - nicht.

Mit einem an den Beigeladenen gerichteten Schreiben vom 25.09.1996 stellte die Klägerin folgenden "Antrag auf Austritt der Gemeinde Oppin aus dem AZV Saalkreis-Ost":

"Bezugnehmend auf das Gesetz zur Änderung des Kommunalabgabengesetzes vom 13.6.96 und dem § 14 der Verbandssatzung des AZV Saalkreis-Ost vom Mai 1993, hat der Gemeinderat von Oppin den Beschluß gefaßt, den Antrag auf Austritt zu stellen. Eine ausführliche Begründung erfolgt umgehend."

Mit Schreiben vom 03.12.1996, das bei dem Beigeladenen am 17.12.1996 einging, führte die Klägerin zur Begründung dieses Antrags aus: Die Voraussetzungen für ihren Austritt aus dem Beigeladenen lägen vor; denn ihr Gemeinderat habe zwar der Gründung des Beigeladenen zugestimmt, aber keinen Beschluss über dessen Verbandssatzung gefasst. Ihrem Austritt stehe auch kein wichtiger Grund entgegen. Sie verfüge über eine eigenständige Bio-Kompakt-Anlage, mit der sie die in ihrem Gemeindegebiet anfallenden Abwässer klären könne. Ihre längerfristige Planung sei darauf gerichtet, ihre Abwasserbeseitigung im Verbund mit der Stadt Halle in deren Klärwerk in Halle-Nord durchzuführen.

Mit Beschluss vom 04.06.1997 erklärte sich der Beigeladene mit dem Austritt unter der Bedingung der Erteilung einer kommunalaufsichtlichen Genehmigung sowie mit der Maßgabe einverstanden, dass ein Vertrag über die Vermögensauseinandersetzung zustande komme. Mit Schreiben vom 09.06.1997 informierte der Beigeladene hierüber den Saalkreis. Dieser legte den Vorgang am 23.12.1997 zuständigkeitshalber dem Beklagten vor. Der Vorgang enthält u. a. einen von der U-GmbH ... 1997 im Auftrag der Klägerin erstellten Erläuterungsbericht über deren Abwasserbeseitigungskonzeption.

Mit Bescheid vom 22.02.2000 versagte der Beklagte gegenüber der Klägerin die Feststellung, dass diese aus dem Beigeladenen ausgetreten sei, und führte zur Begründung aus: Dem Austritt der Klägerin aus dem Beigeladenen stehe ein wichtiger Grund entgegen, weil sie kein ökologisch vertretbares und ökonomisch sinnvolles sowie finanzierbares Alternativkonzept für die Abwasserbeseitigung habe. Das vorgelegte Alternativkonzept vom 08.12.1997 genüge diesen Anforderungen bereits deshalb nicht, weil es keine ausdrücklichen Angaben zur Art und Weise der Abwasserbeseitigung im Ortsteil M. der Klägerin enthalte und daher nicht vollständig sei. Das Konzept sei auch ökologisch nicht vertretbar, weil die danach vorgesehene dauerhafte Einleitung der geklärten Abwässer in die Riede deren Leistungsfähigkeit übersteige. Im Übrigen stehe das vorgelegte Konzept auch im Widerspruch zum Entwurf über den Abwasserbeseitigungsplan "Chemieregion". Dieser sehe vor, dass die Abwässer der Klägerin zur Kläranlage Halle-Nord übergeleitet werden.

Unter dem 16.03.2000 erhob die Klägerin hiergegen Widerspruch und führte zur Begründung aus: Die Versagung ihres Austritts aus dem Beigeladenen sei bereits deshalb nicht gerechtfertigt, weil der Beigeladene an unheilbaren Gründungsmängeln leide. Der Abwasserbeseitigungsplan "Chemieregion" könne ihrem Abwasserbeseitigungskonzept nicht entgegengehalten werden, weil es sich hierbei lediglich um einen Entwurf handele, der keine Rechtswirkung entfalte. Im Übrigen plane sie langfristig ohnehin den Anschluss an die Abwasserentsorgung der Stadt Halle. Sie selbst verfüge allerdings bereits derzeit über eine ordnungsgemäß bemessene, wasserrechtlich genehmigte und ohne Beanstandungen betriebene Kläranlage. Ihr Abwasserbeseitigungskonzept sei auch nicht deshalb unvollständig, weil es keine Aussagen über die Abwasserbeseitigung in ihrem Ortsteil M. enthalte; insoweit beabsichtige sie, die Abwässer dezentral zu entsorgen.

Mit Bescheid vom 02.08.2000 wies der Beklagte den Widerspruch zurück und führte zur Begründung aus: Das Abwasserbeseitigungskonzept der Klägerin sei aus wasserrechtlicher Sicht nicht umsetzbar. Der Betrieb ihrer Kläranlage sei langfristig nicht gewährleistet. Die für die Einleitung des gereinigten Abwassers in die Riede erforderliche wasserrechtliche Genehmigung habe die Wasserbehörde des Saalkreises zwar mit Bescheid vom 21.10.1999 erteilt, aber aufgrund der mangelnden Leistungsfähigkeit der Riede bis zum 31.12.2005 befristet. Des Weiteren fehle es an einem hinreichenden Willen der Klägerin zur Umsetzung ihres eigenen Alternativkonzepts; denn sie strebe ihre Eingemeindung in die Stadt Halle an und wolle daher an ihrem Konzept allem Anschein nach selbst nicht festhalten.

Am 25.08.2000 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Halle Klage erhoben.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 22. Februar 2000 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 2. August 2000 aufzuheben und festzustellen, dass ihrem Austritt aus dem Beigeladenen ein wichtiger Grund i.S. von § 8a Abs. 3 Satz 2 GKG-LSA nicht entgegensteht.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 06.03.2000 stattgegeben. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Die Klägerin verfolge ihr Begehren zu Recht neben der Anfechtungsklage als Feststellungsklage. Eine Verpflichtung des Beklagten zur Feststellung des Austritts nach § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG-LSA scheide demgegenüber bereits deshalb aus, weil die darin bestimmte Voraussetzung nicht vorliege, dass die Abwicklung des Austritts geregelt sei. Eine derartige Abwicklungsregelung, die hier nach § 8a Abs. 3 Satz 4 i. V. m. § 5 Abs. 4 Satz 2 GKG-LSA von der Kommunalaufsichtsbehörde zu treffen sei, habe der zuständige Landkreis bislang im Hinblick auf den von dem Beklagten angenommenen wichtigen Grund zur Versagung der Austrittsfeststellung nicht geregelt. Die Klage sei auch begründet. Die Klägerin habe einen Anspruch auf die Feststellung, dass sie aus dem Beigeladenen ausgetreten sei. Insbesondere habe sie ihren Austritt gemäß § 8a Abs. 2 GKG-LSA innerhalb der Frist von drei Monaten nach In-Kraft-Treten des 1. Heilungsgesetzes vom 04.07.1996 erklärt und dies durch den Hinweis auf § 19a GKG a. F. hinreichend begründet. Soweit ihr Austrittsschreiben keine ausdrückliche Erklärung des Austritts enthalte, ergebe sich dieser Erklärungsinhalt zumindest im Wege der Auslegung. Dass die Klägerin ihren Austritt erst nach Ablauf der gesetzlichen Drei-Monats-Frist begründet habe; sei bereits deshalb unschädlich, weil das Gesetz eine derartige Begründung nicht vorschreibe. Der Feststellung des Austritts stehe auch kein wichtiger Grund entgegen. Bei der Frage, wann ein wichtiger Grund im Sinne des § 8a GKG-LSA vorliege, sei zu berücksichtigen, dass eine Mitgliedskörperschaft beim Vorliegen der Voraussetzungen des § 8a Abs. 2 Satz 1 GKG-LSA grundsätzlich einen Anspruch auf Feststellung ihres Austritts habe. Durch die Regelung des § 8a Abs. 2 GKG-LSA habe der Gesetzgeber dem Umstand Rechnung tragen wollen, dass wegen Gründungsfehlern nicht gebildete Zweckverbände im Nachhinein kraft Gesetzes als gebildet gälten. Um dieser Folge gerecht zu werden, solle den Mitgliedern die Möglichkeit gegeben werden, aus dem Zweckverband erleichtert austreten zu können. Hiernach seien an das Vorliegen eines wichtigen Grundes hohe Anforderungen zu stellen. Diese lägen nur vor, wenn der Austritt eines Mitglieds für den Verband und die verbleibenden Mitglieder unzumutbare Folgen verursache. Derartige unzumutbare Folgen seien jedoch nicht ersichtlich. Insbesondere stelle es keinen hinreichenden Versagungsgrund dar, dass die Klägerin kein Alternativkonzept für die Abwasserbeseitigung vorgelegt habe. Insoweit reiche es aus, wenn sie die Abwasserbeseitigung in der auf ihrem Gemeindegebiet vorhandenen Kläranlage und damit in tatsächlicher Hinsicht auf dieselbe Weise wie bisher bei dem Betrieb durch den Beigeladenen durchführen wolle. Auch könne es nicht der Klägerin angelastet werden, dass die für die Einleitung ihrer geklärten Abwässer in die Riede erforderliche wasserrechtliche Genehmigung bis zum 31.12.2005 befristet sei; denn diese Befristung liege unabhängig davon vor, ob die Kläranlage - wie bisher - durch den Beigeladenen oder stattdessen durch die Klägerin betrieben werde.

Der Senat hat die Berufung auf Antrag des Beklagten und des Beigeladenen gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zugelassen, weil das angefochtene Urteil hinsichtlich der Auslegung des Merkmals "wichtiger Grund" im Sinne des § 8a Abs. 2 Satz 1 GKG-LSA von dem Urteil des Senats vom 12.12.2002 - A 2 S 464/98 - abweicht. Der Beklagte und der Beigeladene haben die Berufung unter Vertiefung ihrer erstinstanzlichen Ausführungen fristgemäß begründet.

Der Beklagte und der Beigeladene beantragen jeweils,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Verwaltungsvorgänge und die Gerichtsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist begründet.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben.

Die Klage ist bereits unzulässig. Die Klägerin hätte ihr Begehren nicht mit einer Anfechtungsklage in Verbindung mit einer Feststellungsklage, sondern stattdessen mit einer Verpflichtungsklage verfolgen müssen.

Gerichtet ist das Begehren der Klägerin letztlich auf die Verpflichtung des Beklagten zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes im Sinne des § 8a Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit - GKG-LSA - in der Fassung der Bekanntmachung vom 26.02.1998 (LSA-GVBl., S. 81), zuletzt geändert durch Gesetz vom 07.08.2002 (LSA-GVBl., S. 336). Nach dieser Vorschrift stellt das Regierungspräsidium einen von einer kommunalen Gebietskörperschaft gemäß § 8a Abs. 2 GKG-LSA erklärten Austritt fest, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen und die Abwicklung geregelt ist. Statthafte Klageart für ein derartiges Verpflichtungsbegehren ist gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO die Verpflichtungsklage (vgl. OVG LSA, Urt. v. 12.12.2002 - A 2 S 464/98 -).

Soweit die Klägerin stattdessen lediglich die Aufhebung der ablehnenden Bescheide des Beklagten begehrt, ist diese isolierte Anfechtungsklage nicht zulässig, weil die hierfür zu Grunde zu legende Vorschrift des § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO durch den die Verpflichtungsklage regelnden, spezielleren § 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO verdrängt wird (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 42 RdNr. 30). Zwar wird eine solche Verdrängungswirkung zum Teil für die Fälle verneint, in denen der Kläger keinen Rechtsanspruch auf Erlass des begünstigenden Verwaltungsakts besitzt, aber die formelle oder materielle Fehlerhaftigkeit des Ablehnungsbescheides geltend macht und ein (schutzwürdiges) Interesse an dessen Aufhebung hat (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 42 RdNr. 30). Diese Voraussetzungen liegen aber nicht vor. Zwar hat die Klägerin gemäß § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG-LSA keinen Rechtsanspruch auf die begehrte Austrittsfeststellung, weil - wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - bislang die Abwicklung ihres Austritts nicht geregelt ist. Die Klägerin kann sich aber nicht auf ein schutzwürdiges Interesse an der isolierten Aufhebung berufen. Ein solches schutzwürdiges Interesse lässt sich insbesondere nicht damit begründen, dass die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde die hier gemäß § 8a Abs. 3 Satz 4 GKG-LSA i. V. m. § 5 Abs. 4 Satz 3 GKG-LSA durch sie selbst zu treffende Abwicklungsregelung mit Blick auf die Ablehnung der Austrittsfeststellung seitens der Beklagten nicht vornahm, die Klägerin aber gerade gegen diese Ablehnung klagt, die ihrer Ansicht nach in Ermangelung eines wichtigen Grundes im Sinne des § 8a Abs. 3 Satz 2 GKG-LSA rechtswidrig ist. Dies rechtfertigt noch kein isoliertes Vorgehen gegen diese Ablehnung. Gemäß § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG-LSA besteht der Anspruch auf Feststellung des Austritts nur, "wenn die gesetzlichen Voraussetzungen (des Austritts) vorliegen und die Abwicklung des Austritts geregelt ist". Danach ist die Regelung der Abwicklung ihrerseits Voraussetzung für die Austrittsfeststellung. Nach § 5 Abs. 4 Satz 2 GKG-LSA, der gemäß § 8a Abs. 3 Satz 4 GKG-LSA für die Fälle des Austritts sinngemäß gilt, trifft die Kommunalaufsichtsbehörde (im Falle des Austritts) die erforderlichen Bestimmungen (der Abwicklung), wenn ein Abwicklungsvertrag nicht innerhalb angemessener Frist zustande kommt. Aus dem systematischen Zusammenhang des § 5 Abs. 4 Satz 2 GKG-LSA zu § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG-LSA lässt sich entnehmen, dass diese Abwicklungsregelung vor der Feststellung des Austritts zu treffen ist. Auf diese Abwicklungsregelung hat die Kommune, die gemäß § 8a Abs. 2 GKG-LSA aus einem Zweckverband ausgetreten ist, im Falle des nicht rechtzeitigen Zustandekommens eines Abwicklungsvertrages auch einen Anspruch; denn § 5 Abs. 4 Satz 2 GKG-LSA räumt der Kommunalaufsichtsbehörde für die Abwicklungsregelung kein Ermessen ein und dient seinem Sinn und Zweck nach zumindest auch dem Schutz der betroffenen Körperschaft. Vermittelt aber § 5 Abs. 4 Satz 2 GKG-LSA einen derartigen Abwicklungsanspruch, ist es der betroffenen Kommune zuzumuten, diesen zunächst geltend zu machen und gegebenenfalls im Klagewege zu erstreiten und dadurch die Voraussetzungen für die Feststellung nach § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG-LSA zu schaffen.

Soweit die Klägerin neben der Aufhebung der ablehnenden Bescheide des Beklagten die Feststellung begehrt, dass ihrem Austritt aus dem Beigeladenen ein wichtiger Grund im Sinne von § 8a Abs. 3 Satz 2 GKG-LSA nicht entgegensteht, ist auch dieses Feststellungsbegehren nicht zulässig. Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage nur die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinne sind die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen (Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 43 RdNr. 11). Nicht feststellungsfähig sind dagegen bloße Elemente, unselbständige Teile oder Vorfragen von Rechtsverhältnissen, die nicht unmittelbar Rechte und Pflichten begründen, sondern nur Voraussetzungen solcher Rechte und Pflichten sind (Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 43 RdNr. 13). Kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sind daher insbesondere einzelne Tatbestandsmerkmale, von deren Vorliegen die Rechtsbeziehungen zwischen Kläger und Beklagten abhängen (Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 43 RdNr. 13, mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen). Um ein derartiges bloßes Tatbestandsmerkmal handelt es sich aber bei dem "wichtigen Grund" im Sinne von § 8a Abs. 3 Satz 2 GKG-LSA; denn das Vorliegen eines solchen wichtigen Grundes begründet für sich genommen noch keine Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und dem Beklagten, sondern ist lediglich Voraussetzung dafür, dass der Beklagte zur Verweigerung der Feststellung berechtigt ist.

Im Übrigen dürfte der Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens der Klägerin auch § 43 Abs. 2 VwGO entgegen stehen. Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Eine derartige Möglichkeit ist hier deshalb anzunehmen, weil das eigentliche Rechtsschutzziel der Klägerin auf den Erlass eines Verwaltungsaktes zur Feststellung ihres Austritts im Sinne des § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG-LSA gerichtet ist. Statthafte Klageart hierfür ist die Leistungsklage in Gestalt einer Verpflichtungsklage. Der Verweis auf die Erhebung einer solchen Verpflichtungsklage ist der Klägerin - wie dargestellt - auch mit Rücksicht auf das bisherige Fehlen einer Abwicklungsregelung zuzumuten.

Die Klage ist darüber hinaus sowohl hinsichtlich des Aufhebungsbegehrens der Klägerin als auch hinsichtlich ihres Feststellungsbegehrens unbegründet.

Hinsichtlich ihres Aufhebungsbegehrens ist die Klage der Klägerin unbegründet, weil die Verweigerung der Feststellung ihres Austritts rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Rechtmäßigkeit dieser Verweigerung ergibt sich bereits deshalb, weil - wovon auch das Verwaltungsgericht selbst ausgegangen ist - nicht sämtliche Tatbestandsmerkmale für die Feststellung im Sinne des § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG-LSA gegeben sind. Nach dieser Vorschrift stellt das Regierungspräsidium den Austritt nämlich nur fest, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen vorliegen und die Abwicklung geregelt ist. Jedenfalls an der letztgenannten Voraussetzung fehlt es aber auch nach der Ansicht des Verwaltungsgerichts, so dass allein deshalb die Verweigerung der Feststellung (zumindest im Ergebnis) rechtlich nicht zu beanstanden ist.

Darüber hinaus sind aber auch die sonstigen Merkmale des § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG-LSA nicht gegeben. Die Austrittsfeststellung im Sinne dieser Vorschrift ist auch davon abhängig, dass "die gesetzlichen Voraussetzungen (für den Austritt) vorliegen". Diese Voraussetzungen ergeben sich aus § 8a Abs. 2 Satz 1 GKG-LSA. Danach waren kommunale Gebietskörperschaften, die Statut oder Verbandssatzung des Zweckverbandes nicht durch das zuständige Organ beschlossen hatten, berechtigt, innerhalb von drei Monaten nach In-Kraft-Treten dieser Vorschrift gegenüber dem Zweckverband ihren Austritt zu erklären. In Kraft getreten ist die Vorschrift des § 8a GKG-LSA am 10. Juli 1996, dem Tag nach der Verkündung des Gesetzes vom 04.07.1996 (LSA-GVBl., S. 218), mit dessen Art 1 Nr. 2 die Vorschrift des § 19a GKG-LSA (nunmehr § 8a GKG-LSA) in das GKG-LSA eingefügt wurde. Die Drei-Monats-Frist des § 8a GKG-LSA lief daher am 10.10.1996 ab. Zu diesem Zeitpunkt lag eine fristgemäße Austrittserklärung aber nicht vor. Eine derartige Austrittserklärung ist eine einseitige Willenserklärung, durch die die austrittswillige kommunale Gebietskörperschaft zweifelsfrei zum Ausdruck bringen muss, dass sie ihr Ausscheiden aus dem Zweckverband einseitig rechtsverbindlich herbeiführen will. Aufgrund der weitreichenden Rechtsfolgen des § 8a Abs. 2 GKG-LSA und des Ausnahmecharakters dieser Vorschrift muss für den Zweckverband, dem gegenüber die Austrittserklärung abgegeben wird, zumindest im Wege der Auslegung eindeutig erkennbar sein, dass die Erklärung als Austrittserklärung gewollt ist. An einer derartigen eindeutigen Äußerung eines rechtsverbindlichen Austrittswillens fehlt es hier jedoch.

Das insoweit allein in Betracht kommende, an den Beigeladenen gerichtete Schreiben der Klägerin vom 25.09.1996 enthält bereits seinem Inhalt nach keine Austrittserklärung, sondern lediglich einen "Antrag auf Austritt der Gemeinde Oppin aus dem AZV Saalkreis-Ost": Dies macht jedoch nicht hinreichend deutlich, dass sich die Klägerin bewusst war, bereits selbst durch eine einseitige Erklärung die Rechtsfolge ihres Austritts herbeizuführen, sondern deutet im Gegenteil eher darauf hin, dass sie davon ausging, der Austritt erfolge erst durch einen Verwaltungsakt oder eine sonstige rechtserhebliche Erklärung des Beigeladenen. Im Übrigen fehlt es auch an einem erkennbaren Erklärungswillen. Im Textteil ihres Schreibens vom 25.09.1996 führte die Klägerin aus, dass "der Gemeinderat von Oppin den Beschluß gefaßt" habe, "den Antrag auf Austritt zu stellen". Dies ist jedoch lediglich eine Mitteilung über einen internen Vorgang der Klägerin, nämlich einen Beschluss ihres Gemeinderates. Hingegen wird hierdurch nicht deutlich, dass der unterzeichnende Bürgermeister der Klägerin nunmehr diesen internen Beschluss durch eine nach außen gerichtete Erklärung umsetzen wollte.

Die Erklärung der Klägerin vom 25.09.1996 stellt darüber hinaus auch deshalb keine Austrittserklärung im Sinne des § 8a Abs. 2 Satz 1 GKG-LSA dar, weil die Klägerin darin nicht hinreichend zum Ausdruck brachte, dass sie von ihrem außerordentlichen Kündigungsrecht im Sinne dieser Vorschrift Gebrauch machen wolle, sondern stattdessen auf ihr Kündigungsrecht nach § 14 der Verbandssatzung des Beigeladenen hinwies. Nach Abs. 1 Satz 1 dieser Satzungsbestimmung kann ein Verbandsmitglied seine Mitgliedschaft in der Regel zum Schluss eines Wirtschaftsjahres aufkündigen. Nach Abs. 1 Satz 2 der Satzungsbestimmung muss der entsprechende Antrag des Verbandsmitgliedes spätestens ein Jahr vor dem Zeitpunkt, zu dem das Verbandsmitglied ganz oder mit bestimmten Gebietsteilen ausscheiden will, schriftlich begründet gegenüber dem Vorsitzenden erfolgen. Nach Abs. 1 Satz 4 der Satzungsbestimmung bleibt eine Kündigung aus wichtigem Grund von diesen Bestimmungen unberührt. Wird aber eine Kündigung auf einen anderen als den vorliegenden Kündigungsgrund gestützt, also beispielsweise statt einer (zulässigen) ordentlichen eine (unzulässige) außerordentliche Kündigung ausgesprochen oder - wie hier - statt einer (zulässigen) außerordentlichen Kündigung im Sinne des § 8a GKG-LSA eine (unzulässige) Kündigung im Sinne des § 14 der Verbandssatzung des Beigeladenen, stellt die erklärte (unzulässige) Kündigung im Verhältnis zu der nicht erklärten (zulässigen) Kündigung ein anderes Rechtsgeschäft dar, dessen Zulässigkeit von einer Umdeutung gemäß § 140 BGB abhängt (vgl. Heinrichs, in: Palandt, BGB, 60. Aufl., § 140 RdNrn. 1 und 10, mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen). Nach dieser Vorschrift, die auch für einseitige öffentlich-rechtliche Willenserklärungen Anwendung findet (vgl. OVG NW, Urt. v. 15.03.1989 - 17 A 1129/85 -, NVwZ 1990, 676), gilt in den Fällen, in denen ein nichtiges Rechtsgeschäft den Erfordernissen eines anderen Rechtsgeschäfts entspricht, das letztere, wenn anzunehmen ist, dass dessen Geltung bei Kenntnis der Nichtigkeit gewollt sein würde. Hiervon ist im Verhältnis einer außerordentlichen zu einer ordentlichen Kündigung oder umgekehrt einer ordentlichen in eine außerordentliche Kündigung aber nur dann auszugehen, wenn der unbedingte Beendigungswille für den Empfänger erkennbar ist (vgl. Heinrichs, in: Palandt, BGB, 60. Aufl., § 140 RdNr. 10; Putzo, in: Palandt, BGB, 60. Aufl., § 626 RdNr. 36). Ein derartiger unbedingter Beendigungswille war hier aber für den Beigeladenen gerade nicht eindeutig erkennbar, weil die Erklärung der Klägerin - wie dargelegt - nicht eindeutig und unmissverständlich zum Ausdruck bringt, dass die Klägerin überhaupt eine Kündigungserklärung im Sinne einer unmittelbar rechtswirksamen Gestaltungserklärung abgeben wollte. Dies machte die Klägerin vielmehr erst mit ihrem Begründungsschreiben vom 03.12.1996 deutlich, aus dem sich auch ergibt, dass sie von ihrem Kündigungsrecht gemäß § 8a GKG-LSA Gebrauch machen wollte. Auf dieses Begründungsschreiben kann aber zum Zwecke einer Umdeutung der Erklärung vom 25.09.1996 nicht zurückgegriffen werden, weil es sich bei der Kündigung nach § 8a Abs. 2 GKG-LSA um ein fristgebundenes, einseitiges Gestaltungsrecht handelt, für dessen Auslegung es auf den Zeitpunkt seiner Geltendmachung ankommt.

Ist die angefochtene Verweigerung der Austrittsfeststellung mithin bereits deshalb rechtmäßig, weil die Voraussetzungen des § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG-LSA nicht vorliegen, folgt dies zusätzlich auch daraus, dass dem Austritt ein wichtiger Grund im Sinne des § 8a Abs. 3 Satz 3 GKG-LSA entgegensteht. Nach dieser Vorschrift kann die Austrittsfeststellung aus wichtigem Grund verweigert werden. Zu der Frage, wann ein wichtiger Grund im Sinne dieser Vorschrift vorliegt, hat der Senat bereits in seinem Urteil vom 12.12.2002 (Az.: A 2 S 464/98) wie folgt Stellung bezogen:

"Die Annahme eines "wichtigen Grundes" im Sinne von § 8a Abs. 3 Satz 2 GKG-LSA ist keiner Verallgemeinerung zugänglich, sondern hängt von den besonderen Umständen des Einzelfalls ab (OVG LSA, Beschl. v. 18.11.1999 - A 2 S 227/99 -). Grundsätzlich gilt aber, dass an die Möglichkeit des Austritts einer Mitgliedsgemeinde aus einem Zweckverband hohe Anforderungen zu stellen sind (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 06.03.2000 - A 2 S 364/98 -; VGH BW, Urt. v. 20.03.1989 - 1 S 247/87 -, NVwZ-RR 1990, 215, m. w. N.; SächsOVG, Beschl. v. 06.07.1995 - 3 S 156/94 -, LKV 1997, 420; Dehn, GkZ Schleswig-Holstein, § 18 Anm. 8.1; Schön, GKG Hessen, § 20 Anm. 5); denn ein Zweckverband ist für die von ihm zu erfüllende Aufgabe auf Dauer angelegt, so dass für jedes Mitglied grundsätzlich die Pflicht zur Verbandstreue besteht (Schön, a.a.O.). Bei der Abwägung des Einzelinteresses am Ausscheiden mit dem entgegen stehenden öffentlichen Interesse am weiteren Verbleib des Mitgliedes im Verband dürfen die wesentlichen Unterschiede zwischen vertraglichen und körperschaftlichen Bindungen nicht außer Acht gelassen werden (vgl. VGH BW, Urt. v. 20.03.1989, a.a.O.). Zu berücksichtigen ist zum Einen, dass ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Verbandsmitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung besteht, und zum Anderen, dass sich der Verband veränderten Bedingungen selbst anpassen kann (VGH BW, Urt. v. 20.03.1989, a.a.O.). Eine Lösung vom Verband ist deshalb in den oben zitierten Entscheidungen - in der Regel - nur dann als zulässig erachtet worden, wenn die Änderungen in der Sphäre des einzelnen Mitglieds liegen, wenn dadurch seine Existenz oder seine Aufgabenstellung gefährdet würden und alle Möglichkeiten des Interessenausgleichs, insbesondere über die Verbandsversammlung, ausgeschöpft sind. In jedem Fall erscheint ein Austritt aus dem Zweckverband nur dann gerechtfertigt, wenn das Einzelinteresse unter Beachtung des Interesses an einer Dauererledigung der vom Zweckverband übernommenen Aufgabe mehr Gewicht hat als die Pflicht zur Verbandstreue (vgl. Schön, a.a.O., m. w. N.). Dies kommt dann in Betracht, wenn sich die Verhältnisse, die seinerzeit zum Eintritt in den Verband führten, so wesentlich geändert haben, dass ein Festhalten an der Mitgliedschaft auch unter Berücksichtigung der Interessen des Zweckverbands unzumutbar wäre (Dehn, a.a.O.; Schön, a.a.O.).

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze hat das Regierungspräsidium gemäß § 8a Abs. 3 Satz 1 GKG-LSA den Austritt einer Gemeinde aus dem Zweckverband jedenfalls dann festzustellen, wenn die austrittswillige Gemeinde ein wasserwirtschaftlich und wirtschaftlich vertretbares und finanzierbares Alternativkonzept zur Abwasserbeseitigung vorlegen kann und es durch den Austritt nicht zu einer Überdimensionierung der Anlagen für die nicht austrittswilligen Kommunen kommt, weil die Überkapazitäten zwangsläufig zu höheren Gebühren für die Angeschlossenen führen würden und unter Umständen den Bestand des Restverbandes insgesamt gefährden (vgl. insoweit LVerfGE 7, 304 [329 f.]). Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, steht der Feststellung des Austritts ein wichtiger Grund im Sinne des § 8a Abs. 3 Satz 2 GKG-LSA entgegen."

An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch im vorliegenden Fall fest. Soweit das Verwaltungsgericht demgegenüber davon ausgegangen ist, dass ein "wichtiger Grund" im Sinne des § 8a Abs. 3 Satz 2 GKG-LSA nur dann vorliegt, wenn der Austritt für den Zweckverband oder die übrigen, verbleibenden Mitglieder unzumutbar wäre, trägt diese Sichtweise dem Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass es sich bei dem Kündigungsrecht gemäß § 8a Abs. 2 KAG-LSA um ein Ausnahmerecht handelt, das im Interesse des Zwecks des § 8a GKG-LSA, nämlich der Heilung nicht wirksam gebildeter Zweckverbände, nicht weit, sondern eng auszulegen ist. Vor diesem Hintergrund ist auch der "wichtige Grund" im Sinne des § 8a Abs. 3 Satz 2 GKG-LSA nicht ausschließlich unter Berücksichtigung der Interessen des Zweckverbandes und der übrigen Mitglieder, sondern insbesondere auch des Allgemeininteresses an einer dauerhaft gesicherten, umweltverträglichen Abwasserbeseitigung auszulegen.

Nach diesen Grundsätzen ging der Beklagte zu Recht davon aus, dass dem Austritt der Klägerin aus dem Beigeladenen ein "wichtiger Grund" im Sinne des § 8a Abs. 3 Satz 2 GKG-LSA entgegensteht. Dies folgt bereits daraus, dass die Klägerin bislang kein wasserwirtschaftlich und wirtschaftlich vertretbares und finanzierbares Alternativkonzept zur Abwasserbeseitigung vorgelegt hat. Hieran fehlt es bereits deshalb, weil das von der Klägerin vorgelegte Konzept einer Abwasserbeseitigung in der auf ihrem Gemeindegebiet vorhandenen Kläranlage keine dauerhaft gesicherte ordnungsgemäße Abwasserbeseitigung gewährleistet; denn die wasserrechtliche Genehmigung zum Einleiten der geklärten Abwässer dieser Kläranlage in die Riede ist bis zum 31.12.2005 befristet, und es ist auch weder geltend gemacht noch ersichtlich, dass mit einer Verlängerung dieser Genehmigung zu rechnen ist.

Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass auch der Beigeladene die auf ihrem Gebiet anfallenden Abwässer über diese Kläranlage beseitigt und daher auch insoweit kein dauerhaft tragfähiges Konzept besteht. Hierauf kommt es nicht maßgeblich an; fehlt es nämlich an einer dauerhaft gesicherten, ordnungsgemäßen Abwasserbeseitigung, so mag dies zwar auch bei dem Zweckverband, der die Abwasserbeseitigung betreibt, einen Handlungsbedarf auslösen. Umso mehr besteht aber in einer solchen Situation ein Interesse daran, dass die betroffene Mitgliedsgemeinde diese Situation nicht noch dadurch "verschärft", dass sie nunmehr auf ebenfalls unsicherer Grundlage versucht, das Problem selbständig zu lösen.

Hinsichtlich ihres Feststellungsbegehrens ist die Klage der Klägerin nach alledem ebenfalls unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Urteil zu Unrecht festgestellt, dass dem Austritt der Klägerin aus dem Beigeladenen ein wichtiger Grund im Sinne von § 8a Abs. 3 Satz 2 GKG-LSA nicht entgegensteht. Vielmehr ist das Gegenteil der Fall. Insoweit kann zur Begründung auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1; 162 Abs. 3 VwGO. Hierbei entspricht es der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, weil er einen Antrag gestellt und sich damit auch dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat. Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit und über die Abwendungsbefugnis ergeben sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11; 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil aus Anlass dieses Falls keine weitere Klärung grundsätzlicher Fragen des Bundesrechts oder des Verwaltungsverfahrensrechts zu erwarten ist (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der Senat von keiner Entscheidung im Instanzenzug abweicht (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und Verfahrensfehler nicht ersichtlich sind (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Ende der Entscheidung

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