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Dies kann die Kommunalaufsicht durchsetzen.

2. Die Kommunalaufsicht ist nicht verpflichtet, in die ersetzte Gemeinschaftsvereinbarung Regelungen aufzunehmen, welche von der Mehrheit der zusammengeschlossenen Gemeinden getragen würden.

Aktenz.: 4 M 23/05

Datum: 09.05.2005

Gründe:

I.

Die Antragstellerin wendet sich im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gegen eine kommunalaufsichtliche Verfügung des Antragsgegners vom 03.01.2005, mit der ihr unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgegeben wurde, bis spätestens 17.01.2005 eine genehmigungsfähige Verwaltungsgemeinschaftsvereinbarung zur Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft mit den Gemeinden ... zu beschließen und unterzeichnet und gesiegelt dem Landesverwaltungsamt zur Genehmigung vorzulegen.

Gegen diese Anordnungsverfügung hat die Antragstellerin am 07.01.2005 erfolgreich bei dem Verwaltungsgericht Halle um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Zur Begründung seiner stattgebenden Entscheidung hat das Verwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 17. Januar 2005 - 1 B 3/05 HAL - ausgeführt, der Verfügung des Antragsgegners fehle es an einer Rechtsgrundlage, weil die Zweite Verordnung über die Zuordnung von Verwaltungsgemeinschaften vom 10.12.2004 wegen eines Verstoßes gegen das verfassungsrechtlich vorgeschriebene Zitiergebot in Art. 79 Abs. 1 Satz 3 LVerf-LSA nichtig sei.

Am 21.01.2005 hat der Antragsgegner gegen diesen Beschluss Beschwerde eingelegt Er meint, in denjenigen Fällen, die sich - wie hier - lediglich auf die Verordnungsermächtigung nach § 76 Abs. 1a GO LSA stützten, liege ein Verstoß gegen das Zitiergebot nicht vor, weil die Zweite Verordnung insoweit teilbar sei; denn jede Zuordnungs- oder Zusammenschlussregelung der 2. VwGemVO bilde einen Einzelfall, der die besonderen Verhältnisse der zugeordneten oder zusammengeschlossenen Gemeinden in den jeweiligen Landkreisen berücksichtige.

Die Antragstellerin erwidert, selbst wenn die Verordnung nicht gegen das Zitiergebot verstoße, sei die Anordnungsverfügung des Antragsgegners vom 03.01.2005 offensichtlich rechtswidrig, weil der Antragsgegner nicht berücksichtigt habe, dass von den elf Gemeinden, die Mitglieder der neuen Verwaltungsgemeinschaft "Nördlicher Saalkreis" sein sollen, allein acht Gemeinden eine Gemeinschaftsvereinbarung übereinstimmend mit dem Sitz "Wettin" anstelle des vom Antragsgegner festgelegten Sitzes "Löbejün" beschlossen hätten. Eine klarere Willensbildung der absoluten Mehrheit der Gemeinden als diese könne es kaum geben. Auch sei die Herstellung der Handlungsfähigkeit der neuen Verwaltungsgemeinschaft nicht eilbedürftig gewesen, da eine Handlungsunfähigkeit bei Herstellung der aufschiebenden Wirkung nicht zu befürchten gewesen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die eingereichten Schriftsätze Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist begründet.

Die auf die in der Beschwerdeschrift dargelegten Gründe beschränkte Überprüfung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung führt zur Änderung (§ 146 der Verwaltungsgerichtsordnung i. d. F. d. Bek. v. 19.03.1991 [BGBl I 686] - VwGO -, zuletzt geändert durch Gesetz 09.12.2004 (BGBl I 3220 [3223]).

Rechtsgrundlage der angefochtenen Anordnungsverfügung des Antragsgegners vom 03.01.2005 ist § 137 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - GO LSA - vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.04.2004 (LSA-GVBl., S. 246), und nicht - wie das Verwaltungsgericht meint - die Zweite Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 10.12.2004 - 2. VwGemVO - (LSA-GVBl., S. 822); denn diese bietet keine Grundlage für kommunalaufsichtliche Maßnahmen, sondern regelt ausschließlich die Zuordnung zu bzw. den Zusammenschluss von Verwaltungsgemeinschaften.

Nach § 137 GO LSA kann die Kommunalaufsichtsbehörde, wenn die Gemeinde die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten nicht erfüllt, anordnen, dass die Gemeinde innerhalb einer angemessenen Frist die notwendigen Maßnahmen durchführt. Diese Voraussetzungen sind erfüllt; denn die Antragstellerin ist ihrer aus § 76 Abs. 3-5 GO LSA folgenden Pflicht zum Abschluss einer Gemeinschaftsvereinbarung mit den Gemeinden ... nicht nachgekommen. Zwar regeln die §§ 75 ff GO LSA nicht ausdrücklich, dass freiwillig zusammengefundene oder durch Verordnung zugeordnete bzw. zusammengeschlossene Gemeinden eine Gemeinschaftsvereinbarung abzuschließen haben. Allerdings lässt sich aus dem Wortlaut des § 76 Abs. 3 GO LSA, wonach die Gemeinschaftsvereinbarung Namen und Sitz der Verwaltungsgemeinschaft bestimmt, schließen, dass der Abschluss einer Gemeinschaftsvereinbarung nicht in das Belieben der Mitgliedsgemeinden gestellt werden sollte, sondern sie im Interesse der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, also eines öffentlich-rechtlichen Vertrags im Sinne von §§ 54 ff. des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Sachsen-Anhalt i. d. F. d. Bek. v. 07.01.1999 (LSA-GVBl., S. 3) - VwVfG LSA -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.03.2002 (LSA-GVBl., S. 130 [135 <Nr. 34>]), verpflichtet sind, um wirksam Aufgaben auf die Verwaltungsgemeinschaft zu übertragen (Klang/Gundlach, Gemeindeordnung und Landkreisordnung, 2. Aufl., GO LSA § 75 RdNr. 3; Lübking/Beck, Kommentar zur Gemeindeordnung, § 75 RdNr. 6 f; § 76 RdNr. 4; Becker/Fischer/Pampel/Ulrich, Gemeindeordnung, 3. Aufl., § 76 RdNr. 3 [entsprechende Anwendung von § 76a Abs. 2 GO LSA]). Ohne diese Gemeinschaftsvereinbarung wäre eine Verwaltungsgemeinschaft zur Besorgung aller Aufgaben der Mitgliedsgemeinden im Sinne des § 77 Abs. 1 Satz 1 GO LSA nicht in der Lage; denn durch diese Vereinbarung werden nicht nur Name und Sitz der Verwaltungsgemeinschaft bestimmt (§ 76 Abs. 3 GO LSA), sondern auch die Organisation der verwaltungsmäßigen Abwicklung der Aufgaben einer Verwaltungsgemeinschaft (§ 75 Abs. 3 bzw. § 81 GO LSA) oder die Vertretung im Gemeinschaftsausschuss (§ 78 Abs. 1 Satz 2 GO LSA). Um eine zügige Aufgabenwahrnehmung der Verwaltungsgemeinschaft zu gewährleisten, sind die Gemeinden zudem in entsprechender Anwendung des § 76a Abs. 2 GO LSA gehalten, unverzüglich eine Gemeinschaftsvereinbarung abzuschließen.

Dieser Verpflichtung sind die Antragstellerin und die übrigen, in § 2 Nr. 12 Buchst. a) der 2. VwGemVO genannten Gemeinden unstreitig nicht durch den (freiwilligen) Abschluss einer Gemeinschaftsvereinbarung nachgekommen.

1. Zu Recht wendet der Antragsgegner ein, die Verpflichtung der Antragstellerin zum Abschluss einer Gemeinschaftsvereinbarung sei auch nicht deswegen entfallen, weil die Verwaltungsgemeinschaft nicht wirksam auf der Grundlage des § 2 Nr. 12 Buchst. a) der 2. VwGemVO habe gebildet werden können, da die Verordnung wegen Verstoßes gegen das verfassungsrechtlich vorgeschriebene Zitiergebot in Art. 79 Abs. 1 Satz 3 der Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt - LVerf-LSA - vom 16.07.1992 (LSA-GVBl., S. 600), geändert durch Gesetz vom 27.01.2005 (LSA-GVBl., S. 44), unwirksam sei.

Die hier einschlägige konkrete Regelung für die Antragstellerin in der "Zweiten Verordnung" verletzt das Zitiergebot des Art. 79 Abs. 1 Satz 3 LVerf-LSA nicht; denn die Bezugnahme auf § 76 Abs. 1a Satz 1 GO LSA betrifft Veränderungen in der bisherigen Verwaltungsgemeinschaftsstruktur für Gemeinden - wie hier die Antragstellerin -, die bereits Mitglieder von Verwaltungsgemeinschaften waren.

Dass die Verordnung auch andere Fälle regelt bzw. geregelt hat (vgl. inzwischen die Dritte Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften" vom 11.03.2005 [LSA-GVBl., S. 140]), in welchen bislang "verwaltungsgemeinschaftsfreie" Gemeinden zugeordnet werden, wirkt sich nicht aus, weil die Verordnung "teilbar" ist (OVG LSA, Beschl. v. 28.12.2004 - 2 R 730/04 -) und deshalb Bestand hat, soweit für den einschlägigen Teil den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt ist (vgl. zur Teilbarkeit der Verordnungsregelungen auch die Normenkontroll-Entscheidungen des Senats, z. B.: OVG LSA, Urt. v. 14.04.2005 - 4 K 15/05 -).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 27.01. 1978 - BVerwG 7 C 44.76 -, DVBl. 1978, 536 [537]) führt die Ungültigkeit eines Teils einer Verordnung dann nicht zu ihrer Gesamt-Nichtigkeit, wenn die Restbestimmung auch ohne den unwirksamen Teil sinnvoll bleibt (Grundsatz der Teilbarkeit) und mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (Grundsatz des mutmaßlichen Willens des Normgebers). Die zweite Frage nach dem hypothetischen Willen des Normgebers ist zwar wichtig; sie setzt jedoch voraus, dass die Verordnungsregelung überhaupt teilbar ist, ohne ihren Sinn zu verlieren. Das Bundesverwaltungsgericht hat diesen Gedanken im Hinblick auf einen Bebauungsplan dahingehend zusammengefasst, dass eine teilweise Nichtigkeit zur umfassenden Nichtigkeit führe, wenn die Regelung ohne den nichtigen Teil nicht sinnvoll bestehen könne (BVerwG, Urt. v. 14.07.1972 - BVerwG IV C 69.70 -, BVerwGE 40, 268 [274]). Dies ist hier indes nicht der Fall; denn die Unwirksamkeit des Teils der Regelung, von welcher die Antragstellerin betroffen ist, führt nicht dazu, dass die übrigen, auf andere Gemeinden und Verwaltungsgemeinschaften bezogenen Festlegungen und damit die gesamte Verordnung Sinn und Rechtfertigung verliert; vielmehr betrifft jede Zuordnungs- oder Zusammenschluss-Regelung einen Einzelfall, der die besonderen Verhältnisse der zugeordneten oder zusammengeschlossenen Gemeinden in den jeweiligen Landkreisen berücksichtigt, so dass eine - möglicherweise festzustellende - (Teil-)Unwirksamkeit einer einzelnen Regelung auf die übrigen Regelungen der Verordnung keinen Einfluss hat.

Die Verordnungsregelung hat keinen systematischen Zusammenhang, sondern die einzelnen Bestimmungen lassen sich so behandeln, als seien sie jeweils Gegenstand einer isolierten einzelnen Verordnung, so dass sich die angegriffene Verordnung faktisch als Summe einer Vielzahl einzelner Verordnungen darstellt.

Das wird besonders deutlich im Vergleich der verschiedenen Fassungen der "Zweiten Verordnung" untereinander sowie mit den jüngsten Regelungen der "Dritten Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften" vom 11.03. 2005 (LSA-GVBl., S. 140). Hier zeigt sich, dass die einzelnen Regelungen innerhalb der Zuordnungs- und Zusammenschluss-Paragraphen jeweils der aktuellen Lage angepasst worden sind, ohne dass die nur in der Nummer veränderten Gegenstände ihren materiellen Gehalt geändert hätten.

Der entgegengesetzten Ansicht des Verwaltungsgerichts folgt der Senat nicht; denn die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urt. v. 06.07.1999 - 1 BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1 ff) betrifft eine andere Fallkonstellation:

Die dort geprüfte Verfassungsmäßigkeit der "Hennenhaltungs-Verordnung" ist zwar an Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gescheitert (BVerfGE 101, 1 [1, 41 ff]), weil sie nicht alle in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlagen aufgeführt hatte; sie wurde aber in dem Urteil nicht als vom Gegenstand her teilbar, sondern als Ganzes, nämlich als "Ausführungsverordnung" angesehen, die nähere Bestimmungen über die Anforderung der Tierhaltung für den Bereich der Legehennen in Käfigen treffen sollte (BVerfGE 101, 1 [31]). Sie enthielt damit - im Gegensatz zu der hier streitigen Verordnungsregelung, die als unverbunden nebeneinander stehende Summe von Teil-Regelungen zu verstehen ist - ein zusammenhängendes Regelungswerk. Die für eine solche Regelung gezogene Konsequenz, die Verordnung müsse alle Ermächtigungsnormen zitieren, auf welche sie sich inhaltlich stütze und welche Motiv für ihren Erlass seien (BVerfGE 101, 1 [41, 43]), ist gerade nicht auf den Fall einer teilbaren Regelung übertragbar, bei dem dann konsequenterweise nur zur Prüfung stehen kann, ob gerade für den jeweiligen Regelungsteil die Anforderungen des verfassungsrechtlichen Zitiergebots erfüllt sind.

Das wird auch den vom Bundesverfassungsgericht erkannten Anforderungen an den Zweck des Zitiergebots (BVerfGE 101, 1 [41/42]) gerecht. Gemeinden, welche schon bislang Verwaltungsgemeinschaften angehörten, haben keinerlei rechtliches Interesse daran, zu erfahren, auf welcher gesetzlichen Grundlage die Verordnungsteile für bislang "verwaltungsgemeinschaftsfreie" Gemeinden beruhen, ob der Verordnungsgeber für diese von gesetzlichen Ermächtigungen Gebrauch machen wollte oder welcher Ermächtigungsrahmen sich insoweit für den Verordnungsgeber bietet.

2. Demgegenüber bleiben die Einwände der Antragstellerin ohne Erfolg.

2.1. Soweit sie geltend macht, der Antragsgegner habe zu Unrecht nicht berücksichtigt, dass sich die Mehrheit der zu einer Verwaltungsgemeinschaft zusammengeschlossenen Städte und Gemeinden auf den Sitz der Verwaltungsgemeinschaft in Wettin geeinigt hätten, führt dies nicht zur offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Anordnungsverfügung vom 03.01.2005. Der Gesetzgeber hat sich - wie oben bereits erläutert - bei der Bildung von Verwaltungsgemeinschaften dafür entschieden, dass die Mitgliedsgemeinden ihre Zusammenarbeit durch eine Gemeinschaftsvereinbarung, also durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag, regeln. Eine vertragliche Gestaltung setzt aber naturgemäß einen Konsens zwischen den einzelnen Mitgliedsgemeinden voraus, wobei sich die Gemeinden unabhängig von ihrer Struktur, insbesondere Einwohnerzahl, zur Wahrung ihres durch Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf-LSA garantierten Selbstverwaltungsrechts als gleichberechtigte Vertragspartner gegenüber stehen. Folglich ist eine Gemeinschaftsvereinbarung nur dann gültig, wenn alle Mitgliedsgemeinden diese beschließen und unterzeichnen. Dies war vorliegend nicht der Fall, so dass der Antragsgegner auch im Rahmen der Anordnungsverfügung vom 03.01.2005 einzelne Regelungen dieser Gemeinschaftsvereinbarung nicht berücksichtigen musste. Insoweit ist es insbesondere nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner sich bei der Frage des Sitzes zunächst ausschließlich an landesplanerischen und raumordnungsrechtlichen Kriterien orientiert hat und es den Mitgliedsgemeinden überlässt, sich zukünftig im Rahmen einer einvernehmlichen vertraglichen Regelung auf (andere) Modalitäten der Zusammenarbeit einschließlich der Festlegung des Sitzes zu einigen.

2.2. Die Antragstellerin kann schließlich nicht mit ihrem Einwand durchdringen, für einen Sofortvollzug der angefochtenen Verfügung habe es an der erforderlichen Eilbedürftigkeit gefehlt, weil die Verwaltungsgemeinschaft auch ohne diese Anordnung handlungsfähig gewesen wäre. Diese Argumentation geht bereits deshalb fehl, weil die zusammen geschlossene (neue) Verwaltungsgemeinschaft "Nördlicher Saalkreis" mangels Vorliegen einer Gemeinschaftsvereinbarung nicht berechtigt war, wirksam Aufgaben für ihre Mitgliedsgemeinden wahrzunehmen. Zur Gewährleistung der in § 76a Abs. 2 GO LSA normierten, auch auf Fälle der vorliegenden Art analog anwendbaren Pflicht einer neu gebildeten Verwaltungsgemeinschaft, sich gemäß § 76 Abs. 3 und 4 GO LSA unverzüglich eine Gemeinschaftsvereinbarung zu geben, war die Anordnung des Sofortvollzugs erforderlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 52 Abs. 1; 53 Abs. 3 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes i. d. F. des Art. 1 des Kostenrechtsmodernisierungsgesetzes v. 05.05.2004 (BGBl I 718) - GKG -sowie in Anlehnung an II. Nr. 1.5 Satz 1, 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327 ff.).

Ende der Entscheidung