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Dies kann die Kommunalaufsicht durchsetzen.

2. Wird eine Verwaltungsgemeinschaft durch Verordnung gebildet, so kann die Kommunalaufsicht anordnen, dass bisherige Verwaltungsgemeinschaftsvereinbarungen angepasst werden.

3. Die Kommunalaufsicht ist nicht verpflichtet, in die ersetzte Gemeinschaftsvereinbarung Regelungen aufzunehmen, welche von der Mehrheit der zusammengeschlossenen Gemeinden getragen würden.

Aktenz.: 4 M 37/05

Datum: 03.05.2005

Gründe:

Die Antragstellerin wendet sich im vorläufigen Rechtsschutzverfahren zum einen gegen eine kommunalaufsichtliche Verfügung des Antragsgegners vom 01.12.2004, mit der ihr unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgegeben wurde, bis zum 14.12.2004 eine genehmigungsfähige Verwaltungsgemeinschaftsvereinbarung zur Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft mit den Gemeinden ... zu beschließen und unterzeichnet dem Landesverwaltungsamt zur Genehmigung vorzulegen, und zum anderen gegen eine kommunalaufsichtliche Verfügung des Antragsgegners vom 15.12.2004, mit der unter Anordnung der sofortigen Vollziehung im Wege der Ersatzvornahme der Beschluss des Gemeinderates der Antragstellerin zu einer genehmigungsfähigen Gemeinschaftsvereinbarung zur Bildung einer Verwaltungsgemeinschaft "Flechtingen" mit diesen Gemeinden ersetzt und eine der Verfügung beigefügte Gemeinschaftsvereinbarung in Kraft gesetzt wurde.

Gegen diese Verfügungen hat die Antragstellerin am 24.12.2004 bei dem Verwaltungsgericht Magdeburg um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht. Mit Beschluss vom 12.01.2005 - 9 B 395/04 MD - hat das Verwaltungsgericht den vorläufigen Rechtsschutzantrag mit der Begründung abgelehnt, es spreche Überwiegendes dafür, dass sich die Bescheide des Antragsgegners vom 01.12.2004 und 15.12. 2004 in der Hauptsache als rechtmäßig erweisen. Der in § 2 Nr. 11 Buchst. b) der 2. VwGemVO erfolgte Zusammenschluss der Verwaltungsgemeinschaften Weferlingen, Flechtinger Höhenzug und Beverspring zu einer (neuen) Verwaltungsgemeinschaft Flechtingen sei nicht offenkundig rechtsfehlerhaft, so dass die (alten) Verwaltungsgemeinschaften gemäß § 76 Abs. 1a Satz 5 GO LSA aufgelöst seien, mit der Folge, dass die Mitgliedsgemeinden zum Abschluss einer Gemeinschaftsvereinbarung verpflichtet gewesen seien. Da die Gemeinden dieser Verpflichtung nicht nachgekommen seien, habe der Antragsgegner im Wege der Ersatzvornahme eine Gemeinschaftsvereinbarung in Kraft setzen können, die zu Recht nur solche Regelungen beinhalte, die zur Herstellung der Handlungsfähigkeit der neu gegründeten Verwaltungsgemeinschaft erforderlich und gesetzlich notwendig seien; insbesondere seien Ermessensfehler auch insoweit nicht ersichtlich, als § 1 Abs. 3 der Gemeinschaftsvereinbarung den Sitz der Verwaltungsgemeinschaft in der Gemeinde Flechtingen bestimme.

Am 03.02.2005 hat die Antragstellerin gegen diesen Beschluss Beschwerde eingelegt Sie meint, die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei wegen eines Anhörungsmangels gemäß § 28 VwVfG LSA bereits formell rechtswidrig. Im Übrigen habe es für die Anordnungsverfügung des Antragsgegners vom 01.12.2004 keine Rechtsgrundlage gegeben, weil sie - vor Existenz der zusammengeschlossenen Verwaltungsgemeinschaft - nicht verpflichtet gewesen sei, mit den anderen Gemeinden eine Gemeinschaftsvereinbarung abzuschließen; die Bescheide des Antragsgegners seien also auf etwas rechtlich Unmögliches gerichtet gewesen. Auch habe der Antragsgegner in Bezug auf die Bestimmung des Sitzes der Verwaltungsgemeinschaft in Flechtingen gemäß § 1 Abs. 3 der Gemeinschaftsvereinbarung sein Ermessen rechtswidrig ausgeübt.

Der Antragsgegner vertritt demgegenüber die Auffassung, die Antragstellerin und die übrigen Mitgliedsgemeinden seien gemäß § 76a Abs. 2 GO LSA verpflichtet gewesen, innerhalb der von ihm gesetzten Frist bis zum 14.12.2004 eine Gemeinschaftsvereinbarung abzuschließen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung setze keine Anhörung gemäß § 28 VwVfG voraus. Auch die von der Antragstellerin gerügten Ermessensfehler lägen nicht vor, insbesondere die Festlegung des Sitzes der Verwaltungsgemeinschaft in der Gemeinde Flechtingen sei nicht sachwidrig.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die eingereichten Schriftsätze Bezug genommen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen für eine kommunalaufsichtliches Einschreiten im Wege der Anordnung und Ersatzvornahme gemäß §§ 137; 138 der Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt - GO LSA - vom 05.10.1993 (LSA-GVBl., S. 568), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.04.2004 (LSA-GVBl., S. 246), i. V. m. §§ 75 ff. GO LSA vorlagen; denn die Antragstellerin ist der in der kommunalaufsichtlichen Verfügung vom 01.12.2004 getroffenen Anordnung, mit den in § 2 Nr. 11 Buchst. b) der Zweiten Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften - 2. VwGemVO - vom 10. Dezember 2004 (LSA-GVBl., S. 822) benannten Gemeinden eine Gemeinschaftsvereinbarung abzuschließen, nicht entsprechend § 76a Abs. 2 GO LSA nachgekommen (vgl. dazu: Becker/Fischer/Pampel/Ulrich, GO LSA, § 76 RdNr. 3 [S. 160]; Klang/Gundlach, Gemeindeordnung und Landkreisordnung für das Land Sachsen-Anhalt, 2. Aufl., GO LSA § 75 RdNr. 3; Lübking/Beck, Kommentar zur Gemeindeordnung, § 75 RdNr. 6 f; § 76 RdNr. 4).

Die auf die in der Beschwerdeschrift dargelegten Gründe beschränkte Überprüfung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung führt nicht zur Änderung (§ 146 der Verwaltungsgerichtsordnung i. d. F. d. Bek. v. 19.03.1991 [BGBl I 686] - VwGO -, zuletzt geändert durch Gesetz 09.12.2004 (BGBl I 3220 [3223]).

1. Die angefochtenen kommunalaufsichtlichen Verfügungen des Antragsgegners vom 01.12.2004 und 15.12.2004 sind entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht wegen eines Anhörungsmangels formell rechtswidrig; denn die nach § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Sachsen-Anhalt i. d. F. d. Bek. v. 07.01.1999 (LSA-GVBl., S. 3) - VwVfG LSA -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.03.2002 (LSA-GVBl., S. 130 [135 <Nr. 34>]), erforderliche Anhörung der Antragstellerin ist gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG LSA mit heilender Wirkung nachgeholt worden. Ein Verstoß gegen § 28 Abs. 1 VwVfG LSA lässt sich nämlich dadurch heilen, dass die Behörde im gerichtlichen Eilverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO auf die Einwendungen des Betroffenen eingeht (OVG LSA, Beschl. v. 25.08.2004 - 4 M 262/04 -; NdsOVG, Beschl. v. 31.01.2002 - 1 MA 4216/01 -, NVwZ-RR 2002, 822). So liegt es hier. Der Antragsgegner hat sich in seiner Antragserwiderung vom 06.04.2005 mit den Einwänden der Antragstellerin im Einzelnen auseinandergesetzt.

Der Antragsgegner hat den Sofortvollzug auch in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO gerecht werdenden Weise begründet; denn er hat in einer auf den Einzelfall der Antragstellerin bezogenen Darstellung des besonderen öffentlichen Interesses (Herstellung der zum 01.01.2005 zu gewährleistenden Arbeitsfähigkeit der Verwaltungsgemeinschaft) dargelegt, dass ausnahmsweise die sofortige Vollziehbarkeit notwendig ist und dass hinter diesem erheblichen öffentlichen Interesse das Interesse der Antragstellerin zurückstehen muss.

2. Ohne Erfolg wendet die Antragstellerin ein, es habe schon für die Anordnungsverfügung des Antragsgegners vom 01.12.2004 keine Rechtsgrundlage gegeben, weil sie - vor Existenz der zusammengeschlossenen Verwaltungsgemeinschaft - nicht verpflichtet gewesen sei, mit den anderen Gemeinden eine Gemeinschaftsvereinbarung abzuschließen.

Rechtsgrundlage dieser Verfügung ist § 137 GO LSA, wonach die Kommunalaufsichtsbehörde, wenn die Gemeinde die ihr gesetzlich obliegenden Pflichten nicht erfüllt, anordnen kann, dass die Gemeinde innerhalb einer angemessenen Frist die notwendigen Maßnahmen durchführt. Diese Voraussetzungen sind gegeben.

Der Antragstellerin ist zwar insoweit zuzustimmen, dass Art. 6 des Gesetzes zur Fortentwicklung der Verwaltungsgemeinschaften und zur Stärkung der gemeindlichen Verwaltungstätigkeit vom 13.11.2003 (LSA-GVBl., S. 318 ff.) selbst keine Verpflichtung zum Abschluss einer Gemeinschaftsvereinbarung im konkreten Fall beinhaltet. Die Antragstellerin ist allerdings ihrer aus § 76 Abs. 3-5 GO LSA folgenden Pflicht zum Abschluss einer Gemeinschaftsvereinbarung mit den in § 2 Nr. 11 Buchst. b) der 2. VwGemVO benannten Gemeinden nicht nachgekommen. Zwar regeln die §§ 75 ff GO LSA nicht ausdrücklich, dass freiwillig zusammengefundene oder durch Verordnung zugeordnete bzw. zusammengeschlossene Gemeinden eine Gemeinschaftsvereinbarung abzuschließen haben. Allerdings lässt sich aus dem Wortlaut des § 76 Abs. 3 GO LSA, wonach die Gemeinschaftsvereinbarung Namen und Sitz der Verwaltungsgemeinschaft bestimmt, schließen, dass der Abschluss einer Gemeinschaftsvereinbarung nicht in das Belieben der Mitgliedsgemeinden gestellt werden sollte, sondern sie im Interesse der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, also eines öffentlich-rechtlichen Vertrags im Sinne von §§ 54 ff. VwVfG LSA verpflichtet sind, um wirksam Aufgaben auf die Verwaltungsgemeinschaft zu übertragen (Klang/Gundlach, Kommentar zu Gemeindeordnung, 2. Aufl., § 75 RdNr. 3; Lübking/Beck, Kommentar zur Gemeindeordnung, § 75 RdNr. 6 f; § 76 RdNr. 4). Ohne diese Gemeinschaftsvereinbarung wäre eine Verwaltungsgemeinschaft zur Besorgung oder Erfüllung aller Aufgaben der Mitgliedsgemeinden im Sinne des § 77 Abs. 1 Satz 1; Abs.2 GO LSA nicht in der Lage; denn durch diese Vereinbarung werden nicht nur Name und Sitz der Verwaltungsgemeinschaft bestimmt (§ 76 Abs. 3 GO LSA), sondern auch die Organisation der verwaltungsmäßigen Abwicklung der Aufgaben einer Verwaltungsgemeinschaft (§ 75 Abs. 3 bzw. § 81 GO LSA) oder die Vertretung im Gemeinschaftsausschuss (§ 78 Abs. 1 Satz 2 GO LSA). Um eine zügige Aufgabenwahrnehmung der Verwaltungsgemeinschaft zu gewährleisten, sind die Gemeinden zudem in entsprechender Anwendung des § 76a Abs. 2 GO LSA gehalten, unverzüglich eine Gemeinschaftsvereinbarung abzuschließen.

Dieser Verpflichtung sind die Antragstellerin und die übrigen, in § 2 Nr. 11 Buchst. b) der 2. VwGemVO genannten Gemeinden nicht nachgekommen. Soweit die Antragstellerin weiter einwendet, eine Anordnung zum unverzüglichen Abschluss einer Gemeinschaftsvereinbarung habe allenfalls nach Bildung der Verwaltungsgemeinschaft erfolgen dürfen, die 2. VwGemVO vom 10.12.2004 sei aber erst am 01.01.2005 in Kraft getreten, ist dem entgegen zu halten, dass der Zusammenschluss der Mitgliedsgemeinden bereits durch § 2 Nr. 12 Buchst. b) der Zweiten Verordnung über die Zuordnung von Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften vom 01.11.2004 (LSA-GVBl., S. 763) erfolgt ist und sie jedenfalls ab diesem Zeitpunkt in entsprechender Anwendung des § 76a Abs. 2 GO LSA zum unverzüglichen Abschluss einer Gemeinschaftsvereinbarung verpflichtet waren. § 2 Nr. 11 Buchst. b) der 2. VwGemVO vom 10.12.2004 hat die bestehende Rechtslage insoweit nur fortgeschrieben.

Hiergegen kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg einwenden, die Verordnung sei erst nach den angefochtenen Verfügungen des Antragsgegners in Kraft getreten; denn das Entstehen einer funktionsfähigen Verwaltungsgemeinschaft zum 01.01.2005 setzte nicht nur den Zusammenschluss selbst voraus, sondern auch die im Übrigen von den Beteiligten zu vereinbarenden Grundlagen. Das "Hinausschieben" des Zeitpunkts über das In-Kraft-Treten hatte geradezu den Zweck, es den Beteiligten zu ermöglichen, "in der Zwischenzeit" die übrigen Voraussetzungen zu schaffen.

Insoweit vermag die Antragstellerin auch nicht mit ihrem Einwand durchzudringen, für einen Sofortvollzug der angefochtenen Ersatzvornahme-Verfügung habe es an der erforderlichen Eilbedürftigkeit gefehlt, weil zu erwarten gewesen sei, dass es nach dem In-Kraft-Treten der Verordnung am 01.01.2005 zu einem demokratisch legitimierten Votum für einen Sitz der Verwaltung gekommen wäre; denn zur Gewährleistung der in § 76a Abs. 2 GO LSA normierten, auch auf Fälle der vorliegenden Art analog anwendbaren Pflicht einer neu gebildeten Verwaltungsgemeinschaft, sich gemäß § 76 Abs. 3 und 4 GO LSA unverzüglich eine Gemeinschaftsvereinbarung zu geben, war die Anordnung des Sofortvollzugs erforderlich.

3. Soweit die Antragstellerin schließlich meint, der Antragsgegner habe in Bezug auf die Bestimmung des Sitzes der Verwaltungsgemeinschaft in Flechtingen gemäß § 1 Abs. 3 der Gemeinschaftsvereinbarung sein Ermessen rechtswidrig ausgeübt, setzt sich die Antragsschrift nicht in einer den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO gerecht werdenden Weise mit den Gründen der angefochtenen Entscheidung auseinander. Das Verwaltungsgericht hat nämlich umfassend begründet, dass es nicht zu beanstanden sei, wenn sich der Antragsgegner nach umfassender Aufklärung und Bewertung der Gegebenheiten an den Orten, die als Verwaltungssitz in Betracht kämen, für den Ort entschieden habe, der aufgrund seiner Lage zum Mittel- und Oberzentrum und seiner vor dem Hintergrund des Landes und Regionalplanungsrechts insoweit zu erwartenden Entwicklung deshalb Priorität genieße, weil dieser am besten geeignet sei, für die Verwaltungsgemeinschaft eine zentralörtliche Funktion wahrzunehmen. Der schlichte Hinweis der Antragstellerin, landesplanerische und raumordnerische Erwägungen gingen an der Sache vorbei, vermag die Erwägungen des Verwaltungsgerichts nicht zu entkräften.

Gleiches gilt für den geltend gemachten Verstoß gegen §§ 90 ff GO LSA, soweit die Gemeinde Flechtingen beabsichtigt, die Nutzung eines Gebäudes der Verwaltungsgemeinschaft für 10 Jahre ohne Entgelt zu überlassen. Insoweit hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass ein offensichtlicher Verstoß gegen die Grundsätze der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung oder andere kommunalrechtliche Vorschriften nicht vorliege, weil mit der unentgeltlichen Überlassung verbundene Synergieeffekte für die Gemeinde Flechtingen jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen werden könnten und der Antragsgegner zudem mit der Errichtung von Verwaltungsaußenstellen nach § 79 Abs. 1 Nr. 6 GO LSA in der Gemeinde ... und dem Flecken ... den mit dem Zusammenschluss der Verwaltungsgemeinschaften und der Sitzbestimmung verbundenen Anpassungsproblemen während einer Übergangszeit hinreichend Rechnung getragen habe. Mit dieser Argumentation setzt sich die Antragsschrift in keiner Weise auseinander.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 52 Abs. 1; 53 Abs. 3 Nr. 2 des Gerichtskostengesetzes i. d. F. des Art. 1 des Kostenrechtsmodernisierungsgesetzes v. 05.05.2004 (BGBl I 718) - GKG -sowie in Anlehnung an II. Nr. 1.5 Satz 1, 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327 ff.).

Ende der Entscheidung