Judicialis Rechtsprechung

Az.: 1 A 262/99

In der Verwaltungsrechtssache

Streitgegenstand: Naturschutz

hat das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht - 1. Kammer - auf die mündliche Verhandlung vom 30. April 2001 durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichts ..., den Richter am Verwaltungsgericht ... und den Richter am Verwaltungsgericht ... sowie die ehrenamtlichen Richter ... und ... für Recht erkannt:

Tenor:

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahren trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des festzusetzenden Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen die Einbeziehung ihrer Flächen in die Gebietsvorschläge des Landes für das europaweite Schutzgebietsnetz "Natura 2000".

Im Zusammenhang mit der noch ausstehenden Umsetzung der Richtlinie des Rates 92/43/EWG vom 21.05.1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild- lebenden Tiere und Pflanzen (FFH-Richtlinie) und der ebenfalls noch ausstehenden Umsetzung der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 02.04.1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Vogelschutzrichtlinie) beschloss die Landesregierung, die Natura-2000-Gebiete in zwei Tranchen auszuwählen. In einer ersten Tranche wählte die Landesregierung im Juli 1996 schon ausgewiesene Naturschutzgebiete und Landschaftsschutzgebiete aus und benannte sie gegenüber dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) zur Weiterleitung an die Europäische Kommission. Im Juni 1999 stellte das Ministerium für Umwelt, Natur und Forsten des Landes Schleswig-Holstein (MUNF) insgesamt 101 weitere Gebietsvorschläge zusammen, die nach dessen Auffassung für eine Meldung im Rahmen der zweiten Tranche in Betracht kamen (teilweise Vogelschutzgebiete, teilweise FFH-Gebiete, teilweise beides). Das MUNF informierte im Juni 1999 zahlreiche Verbände von dem Vorhaben und verkündete in einer Presseerklärung, dass "Kommunen, Eigentümer, Verbände und Träger öffentlicher Belange" die Möglichkeit hätten, sich bis zum 15.09.1999 zu äußern. Außerdem wurden die Gemeinden und Städte des Landes angeschrieben mit der Bitte, auf das Vorhaben hinzuweisen, damit die betroffenen Bürger sich mit dem Vorhaben vertraut machen könnten.

Der Gebietsvorschlag "14.3, 15.2, 15.3 Schleiförde und Schleinoore zwischen Olpenitz und Schleswig sowie Schleisand" bezieht Flächen der Klägerin ein, bzw. grenzt an diese Flächen. Vorgeschlagen wird ein FFH-Gebiet (u. a. Habitat Flache große Meeresarme und -buchten; atlantische Salzwiesen) und ein besonderes Vogelschutzgebiet (u. a. Schutz des Seeadlers und der Küstenseeschwalbe als Brutvögel und u. a. der Reiherente als rastender Zugvogel). Die Klägerin, die eine Werft an der Schlei betreibt, reichte unter dem 14.09.1999 eine Stellungnahme beim MUNF ein, mit der sie bestritt, dass ihre Flächen bzw. die angrenzenden Flächen die Voraussetzungen für eine Einbeziehung in das Netz Natura 2000 erfüllen würden. Ihr wurde mitgeteilt, sie könne derzeit von einer Nichtbenennung der Fläche nicht ausgehen. Mit Vermerk vom 09.12.1999 wurde festgehalten, die bebauten und betrieblich genutzten Flächen der Klägerin seien nicht Teil des Gebietsvorschlages; die Karteneintragung sei insoweit ein Versehen.

Am 08.12.1999 hat die Klägerin Klage erhoben.

Die Klägerin trägt vor:

Die Einbeziehung ihrer Flächen bzw. der an ihre Flächen grenzenden Gebiete in das Netz Natura 2000 sei aus verschiedenen Gründen rechtswidrig. Zum einen habe es keine hinreichende Anhörung der betroffenen Eigentümer gegeben. Im Übrigen lägen die Voraussetzungen der FFH-Richtlinie bzw. der Vogelschutzrichtlinie für eine Einbeziehung der ausgewählten Flächen in das Schutzgebietsnetz nicht vor. Die Auswahl von FFH-Gebieten sei nicht entsprechend den Auswahlkritierien des § 19 b Abs. 1 BNatschG i. V. m. Anhang III der FFH-Richtlinie für die erste Phase des Auswahlverfahrens erfolgt. So habe sich die Auswahl des Landes nicht an den biogeographischen Regionen der Gemeinschaft (z. B. atlantische oder kontinentale Region) orientiert, sondern an den viel zahlreicheren naturräumlichen Haupteinheiten. Dadurch werde die Zahl der Schutzgebiete zwangsläufig erhöht. Auch sonst seien die Kriterien des Anhanges III nicht beachtet worden. So sei das Kriterium der relativen Bedeutung der Lebensräume bezogen auf das gesamte Hoheitsgebiet nicht berücksichtigt worden. Die Auswahlentscheidung des Landes erfolge im Übrigen aufgrund veralteter Erkenntnisse, da keine vollständige Kartierung zum Zwecke der Umsetzung der FFH-Richtlinie durchgeführt worden sei. Die getroffene Auswahl sei nicht nachvollziehbar, gleiches gelte für die angelegten fachlichen Maßstäbe. Dies zeige ein Gutachten des Kölner Büros für Faunistik auf. Es seien entgegen den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben auch nicht die Standarddatenbögen verwendet worden. Auch hinsichtlich der konkret ausgewählten Gebiete seien Fehler gemacht worden, da diese nicht die angenommene Schutzwürdigkeit aufwiesen. Auch die Voraussetzungen eines Vogelschutzgebietes lägen nicht vor; es handele sich hier nicht um eines der zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete im Sinne der Vogelschutzrichtlinie. Die Klägerin werde durch diese fehlerhafte Auswahl unmittelbar in ihren Grundrechten aus Art. 14 GG und Art. 12 GG verletzt. Die Klägerin könne sich nur im Rahmen einer Unterlassungsklage bzw. Feststellungsklage effektiv gegen die rechtswidrigen Beeinträchtigungen wehren, die bereits mit der Auswahlentscheidung des Landes verbunden seien. Es sei zu berücksichtigen, dass die Auswahlentscheidung nach der Rechtsprechung entscheidende Bedeutung für die Annahme eines potenziellen FFH-Gebietes bzw. faktischen Vogelschutzgebietes habe. Gegen die dadurch drohenden Nachteile müsste sich die Klägerin wehren können. Im Übrigen entstehe durch die Auswahlentscheidung ein Automatismus, der ohne weitere Prüfungen und effektive Rechtsschutzmöglichkeiten zur Einbeziehung des Gebietes in die Gemeinschaftsliste und damit zur Beeinträchtigung der Klägerin durch ein vorläufiges Verschlechterungsverbot führe. Gerade bei prioritären Arten und Lebensräumen führe die Auswahl zwangsläufig zur Aufnahme in die Gemeinschaftsliste und zur anschließenden Unterschutzstellung eines Gebietes. Die damit verbundenen Nachteile - schon die Notwendigkeit einer Verträglichkeitsprüfung - müsse die Klägerin nicht hinnehmen, da die Gebietsvorschläge nicht rechtmäßig seien. Auf einen Rechtsschutz gegen die Listung durch die Kommission könne die Klägerin nicht verwiesen werden, da fraglich sei, ob der EuGH insoweit die Voraussetzungen einer Nichtigkeitsklage für gegeben erachten würde. Was die Vogelschutzgebiete angehe, sei bisher nicht klar, durch welchen Rechtsakt sie entstünden; es sei anzunehmen, dass ein Europäisches Vogelschutzgebiet bereits durch die Auswahlentscheidung des Landes bzw. durch die Bekanntmachung durch das BMU nach § 19 b Abs. 5 BNatschG ohne weiteres entstehe. Das beklagte Land selbst vertrete einen solchen Standpunkt.

Die Klägerin beantragt,

das beklagte Land zu verurteilen, es zu unterlassen, die in der Klageschrift im Einzelnen bezeichneten Flächen auszuwählen,

hilfsweise

festzustellen, dass das beklagte Land die jeweils in der Klageschrift im Einzelnen bezeichneten Flächen nicht nach § 19 b Abs. 1 Satz 1 BNatschG i. V. m. Art. 4 Abs. 1 FFH-Richtlinie und - soweit es sie als Vogelschutzflächen auswählte - nicht nach Art. 4 Vogelschutzrichtlinie auswählen durfte.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das beklagte Land hält die Klage für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. Es fehle an den Voraussetzungen für die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes, da die Auswahlentscheidung des Landes lediglich vorbereitender Natur sei und Rechte der Klägerin nicht beeinträchtige. Die Berechtigung und Verpflichtung des Landes, europäische Vogelschutzgebiete zu schaffen bzw. FFH-Gebiete vorzuschlagen, sei objektiv-rechtlicher Natur und berühre keine Ansprüche im Verhältnis zur Klägerin. Eine Verpflichtung des Landes bestehe nur im Verhältnis zum Bund. Unmittelbare Rechtswirkungen entfalte erst die Aufnahme von FFH-Gebieten in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung bzw. deren Veröffentlichung im Bundesanzeiger. Entsprechendes gelte für die europäischen Vogelschutzgebiete. Soweit die Landesregierung mit ihren Beschlüssen Vogelschutzgebiete benannt habe, die noch nicht unter förmlichen Schutz gestellt seien, habe damit die Meinung der Landesregierung zum Ausdruck gebracht werden sollen, dass diese Gebiete die Voraussetzungen für eine förmliche Unterschutzstellung erfüllten. Die aufgrund dessen vorgenommene Meldung von noch nicht ausgewiesenen Gebieten habe nicht die Entstehung Europäischer Vogelschutzgebiete zur Folge gehabt, da die Meldung nicht mit der Ausweisung eines Vogelschutzgebietes gleichzusetzen sei. Hinsichtlich der hilfsweise erhobenen Feststellungsklage würde es an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis und am Feststellungsinteresse fehlen.

Die Klage sei auch unbegründet, denn Grundrechte der Klägerin würden durch die Auswahlentscheidung nicht verletzt. Die Gebietsauswahl sei korrekt erfolgt, die hiergegen gerichtete Kritik sei unberechtigt. Hierzu wird auf eine Stellungnahme des Kieler Instituts für Landschaftsökologie vom 07.01.2000 verwiesen, die sich mit der von der Klägerin vorgelegten Stellungnahme des Kölner Büros für Faunistik auseinandersetzt. Was die Anhörung angehe, sei für die Gebietsauswahl eine Anhörung nicht gesetzlich vorgeschrieben, im Übrigen habe die Klägerin Gelegenheit zur Stellungnahme gehabt und habe dies auch genutzt.

Die Vogelschutzgebiete seien in fachlicher Hinsicht einwandfrei ausgewählt worden, wobei es zulässig gewesen sei, bestimmte Randbereiche und Pufferzonen in die Schutzflächen einzubeziehen. Hierbei sei ein fachlicher Beurteilungsspielraum des Landes zu berücksichtigen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist sowohl hinsichtlich des auf Unterlassung gerichteten Hauptantrages als auch hinsichtlich des auf Feststellung gerichteten Hilfsantrages unzulässig, da die Sach-urteilsvoraussetzungen für die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes nicht vorliegen.

1. Das mit dem Hauptantrag geltend gemachte Begehren der Klägerin, dem Land Schleswig-Holstein eine Einbeziehung bestimmter Flächen der Klägerin in die Gebietsauswahl von Natura-2000-Gebieten zu untersagen, richtet sich auf Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes, denn die Auswahlentscheidung und Meldung des Landes betreffend FFH-Gebiete und Vogelschutzgebiete ist eine vorbereitende Verfahrenshandlung, die keine unmittelbaren Rechtswirkungen im Verhältnis zur Klägerin entfaltet und dementsprechend keine Rechte der Klägerin verletzen kann. Die von der Klägerin befürchteten Nutzungseinschränkungen aufgrund einer Einbeziehung ihrer Flächen in das Schutzgebietsnetz Natura 2000 folgen nicht unmittelbar aus einer entsprechenden Auswahlentscheidung oder "Meldung" des Landes, sondern können sich erst in Zukunft ergeben. Eine solche auf Verhinderung der Auswahl gerichtete vorbeugende Unterlassungsklage ist nicht zulässig, da das hierfür erforderliche qualifizierte Rechtsschutzbedürfnis (vgl. hierzu BVerwGE 40, 323, 326) fehlt. Die Klägerin kann in zumutbarer Weise darauf verwiesen werden, etwaige Eigentums- und Nutzungseinschränkungen ihrer Flächen abzuwarten und von den dann gegebenen Rechtsmitteln Gebrauch zu machen.

a) Das Verfahren zur Schaffung von FFH-Gebieten ist nicht so ausgestaltet, dass bereits im jetzigen Verfahrensstadium vorbeugender Rechtsschutz geboten ist, um effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten.

Mit der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21.Mai1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (FFH-Richtlinie) werden die Mitgliedsstaaten der EG verpflichtet, ein zusammenhängendes europäisches ökologisches Netz von Schutzgebieten unter der Bezeichnung "Natura 2000" zu schaffen. Hierzu gehören auch die aufgrund der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2.4.1979 (Vogelschutzrichtlinie) ausgewiesenen besonderen Schutzgebiete. Mit dem am 9.5.1998 in Kraft getretenen Zweiten Gesetz zur Änderung des BNatSchG (BGBl. I. S. 823) wurden auf bundesrechtlicher Ebene Rahmenregelungen geschaffen, die -nach Ablauf der Fristen der FFH-Richtlinie und einer Verurteilung der Bundesrepublik Deutschland durch den EuGH (U.v. 11.12.1997) - nun eine rechtliche Umsetzung der Richtlinie ermöglichen sollen ( §§ 19a - 19 f BNatSchG). In diesem Zusammenhang wurde auch die Regelung des § 19 b BNatSchG geschaffen, auf dessen Grundlage die von der Klägerin angegriffene Auswahlentscheidung des beklagten Landes betreffend FFH-Gebiete zu ergehen hat. Danach wählen die Länder die Gebiete, die der Kommission nach Artikel 4 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG zu benennen sind, nach den in dieser Vorschrift genannten Maßgaben aus. Diese Bestimmung ist vor dem Hintergrund zu sehen, dass die Bundesländer aufgrund ihrer weitgehenden Zuständigkeit für die Materie des Naturschutzes an der nationalen Umsetzung der FFH-Richtlinie mitwirken müssen, damit die Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der EG ihre Verpflichtungen gegenüber der Gemeinschaft erfüllen kann. Diese Mitwirkung erfolgt in einem mehrstufigen Verfahren.

Die FFH-Richtlinie sieht in Art 4 Abs. 1 i. V. m. Anhang III vor, dass in einem ersten Verfahrensschritt (Phase 1) von den Mitgliedsstaaten eine Liste von Gebieten vorgelegt wird, in der die in diesen Gebieten vorkommenden natürlichen Lebensraumtypen des Anhangs I und einheimischen Arten des Anhangs II aufgeführt sind. Diese Auswahl treffen die Bundesländer, wobei sie hinsichtlich der für ihren Zuständigkeitsbereich ausgewählten Gebiete das Benehmen mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) herstellen. Das BMU benennt der Kommission die auf diese Weise erarbeitete nationale Liste. Auf europäischer Ebene ist sodann eine Phase 2 vorgesehen, die mit einer Entscheidung der Kommission über eine Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung abschließt. Daran schließt sich wiederum eine Umsetzungsphase auf nationaler Ebene an. Die Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung werden im Bundesanzeiger bekanntgegeben (§ 19 b Abs. 4 BNatSchG), mit der Folge, dass es zu einer Art gesetzlicher Veränderungssperre bis zur Unterschutzstellung kommt (§ 19 b Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG in Umsetzung von Art 4 Abs. 5 FFH-Richtlinie). Vor allem aber sind nun wiederum die Länder gefordert, die in die vorgenannte Liste eingetragenen Gebiete zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft erklären (zu Ausnahmen vgl. § 19 b Abs. 4 BNatSchG).

Aus dieser rechtlichen Gestaltung des Ablaufs der Entstehung des Schutzgebietsnetzes betreffend FFH-Gebiete ergibt sich, dass die Auswahlentscheidung der Länder in der Phase 1 lediglich ein vorbereitender Verfahrensschritt ist, dem noch weitere Rechtsakte folgen müssen, damit ein förmlich ausgewiesenes FFH-Schutzgebiet entsteht. Rechtliche Einschränkungen für die Eigentümer der ausgewählten Gebiete kommen erst in Betracht, wenn die ausgewählten Gebiete auch tatsächlich von der Kommission in die Gemeinschaftsliste einbezogen werden und es deshalb zur Ausweisung eines Schutzgebietes bzw. zuvor zu der o.a. Veränderungssperre nach Bekanntgabe der gelisteten Gebiete im Bundesanzeiger kommt. Eine nur theoretisch mögliche zukünftige Beeinträchtigung der Klägerin aus diesem Gesichtspunkt bzw. aufgrund der möglichen Unterschutzstellung von Flächen der Klägerin erfordert keinen vorbeugenden Rechtsschutz, zumal bei rechtswidrigen Entscheidungen in diesem Zusammenhang ausreichend Gelegenheit für die Klägerin bestünde, ihre Rechte zu wahren. Gegenwärtig ist noch nicht einmal sicher, ob die Flächen der Klägerin bzw. Randbereiche überhaupt später einmal Teil eines FFH-Schutzgebietes sein bzw. von der o.a. Veränderungssperre betroffen sein werden. Soweit die Klägerin die fachlichen Voraussetzungen für eine Einbeziehung ihrer Flächen in das FFH-Schutzgebiet bestreitet, hat sie Gelegenheit, dies sowohl gegenüber dem BMU im Beteiligungsverfahren als auch gegenüber der Kommission geltend zu machen. Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass -sollte die fachliche Kritik der Klägerin berechtigt sein- es auf diesen Ebenen noch zu Änderungen kommt, denn sowohl das BMU als auch die Kommission sind mitverantwortlich dafür, dass keine ungeeigneten Gebiete einbezogen werden. Die Auswahl des Landes ist insoweit nicht mit einem Automatismus verbunden, und zwar auch dann nicht, wenn es um prioritäre Arten und Lebensräume geht. Jedenfalls die Erstellung einer Gemeinschaftsliste durch die Kommission ist keineswegs nur eine unkritische Übernahme der nationalen Vorschlagslisten. Dass die FFH-Richtlinie insoweit nicht nur eine Beurkundungsfunktion, sondern eine eigenständige Entscheidung der Kommission vorsieht, die auch Abweichungen und Ergänzungen von nationalen Vorschlägen beinhalten kann, kann angesichts der klaren Regelungen zur Aufgabe der Kommission in Art 4 FFH-Richtlinie nicht zweifelhaft sein. Vorgeschlagene Gebiete -einschließlich der Gebiete mit prioritären Arten und Habitaten- darf gerade angesichts der unmittelbaren Außenwirkung der Liste (vgl. § Art 4 Abs. 5 FFH-Richtlinie) auch die Kommission nur berücksichtigen, wenn die fachlichen Voraussetzungen vorliegen. Es besteht deshalb kein Grund zu der Annahme, dass sich die Kommission fachlichen Einwänden verschließt.

Im Übrigen ist ein vorbeugender Rechtsschutz auch dann nicht geboten, wenn man von einer gewissen Wahrscheinlichkeit dafür ausgeht, dass die fraglichen Flächen der Klägerin nach einer Auswahl durch das Land auch gelistet und später als Schutzgebiet ausgewiesen werden. Es ist nämlich derzeit ungewiß, ob es überhaupt zu einer kausalen Beeinträchtigung kommen wird. Dem Vorbringen der Klägerin läßt sich nicht entnehmen, dass sie ein konkretes -derzeit zulässiges- Vorhaben verfolgt oder verfolgen wird, das im Falle einer Ausweisung als FFH-Schutzgebiet unzulässig wäre. In der mündlichen Verhandlung wurde deutlich, dass entgegen den Erwartungen/Befürchtungen der Klägerin Vorhaben in Bereichen genehmigt worden sind, die Gegenstand der Auswahlentscheidung des Landes waren (z.B. Errichtung einer Strandsauna). Es ist nicht ausgeschlossen, dass die von der Klägerin befürchteten Beeinträchtigungen auch in Zukunft rein theoretischer Natur bleiben könnten, zumal kein konkret beabsichtigtes Projekt dargestellt wurde, dessen Verwirklichung an der Auswahlentscheidung scheitern könnte bzw. für das eine Verträglichkeitsprüfung durchzuführen wäre. Zu berücksichtigen ist weiterhin, dass bestimmte künftige Vorhaben bereits auf der Grundlage der geltenden Eingriffsregelung (vgl. § 7a LNatSchG), die eine Vermeidbarkeitsprüfung bei Eingriffen in die Natur vorsieht, unzulässig sein könnten, so dass die von der Klägerin befürchteten Folgen einer Auswahlentscheidung unerheblich sein könnten.

Außerdem ist ein effektiver und zumutbarer Rechtsschutz in dem vorliegenden Zusammenhang dadurch gewährleistet, dass die Klägerin ihre Einwände in konkreten Auseinandersetzungen wirksam geltend machen kann, in denen behördlicherseits der Standpunkt vertreten wird, ein Projekt oder eine Maßnahme der Klägerin sei im Interesse des Schutzes eines FFH-Gebietes bzw. eines potenziellen FFH-Gebietes unzulässig. Der Vorrang eines solchen nachwirkenden Rechtsschutzes dient einer sinnvollen Haushaltung mit den gerichtlichen Kapazitäten; die Verwaltungsgerichte sollen grundsätzlich nicht mit abstrakten Fragestellungen überfrachtet werden, sondern sich darauf konzentrieren, bei konkreten Probleme zeitnah den Rechtsschutz zu gewährleisten. Das allgemeine Interesse der Klägerin, bereits jetzt Rechtssicherheit hinsichtlich der naturschutzrechtlichen Bewertung ihres Grundstückes zu erlangen und damit u.a. ihre Verhandlungsposition für Vertragsverhandlungen einschätzen zu können, reicht nicht aus, da dem kein konkreter Streit zugrundeliegt, in dem es um mögliche Rechtsverletzungen geht.

Die Auffassung der Klägerin, die Gewährung von Rechtsschutz bereits gegen die anstehende Auswahlentscheidung sei wegen der damit verbundenen Entstehung eines potenziellen FFH-Gebietes notwendig, geht von einer unzutreffenden Prämisse bezüglich der Beurteilung potenzieller FFH-Gebiete aus und wird vom Gericht daher nicht geteilt. Was den Rechtsschutz bezüglich der Rechtsfigur des potenziellen FFH-Gebietes angeht (vgl. hierzu BVerwG, U.v. 19.5.1998, 4 A 9.97, NuR 1998, 544; U.v. 27.1.2000, NuR 2000, 448; U.v. 27.10.2000, DVBl. 2001, 386) ist entscheidend, dass die Annahme solcher gemeinschaftsrechtlicher Vorwirkungen der FFH-Richtlinie von der Erfüllung der fachlichen Voraussetzungen der Richtlinie abhängt und unabhängig davon ist, ob ein Gebiet auf nationaler Ebene ausgewählt wurde oder nicht. Als potenzielle FFH-Gebiete zieht das BVerwG bis zur vollständigen Umsetzung der FFH-Richtlinie solche Bereiche in Betracht, die die sachlichen Kriterien des Art 4 FFH-Richtlinie erfüllen und deren Meldung für die Aufnahme in ein kohärentes Netz mit anderen Gebieten sich aufdrängt. Die Auswahl und Meldung eines Gebietes durch ein Bundesland ist danach nicht vergleichbar mit einer förmlichen Schutzgebietsausweisung; Auswahl und Meldung führen nicht zur Entstehung eines potenziellen FFH-Gebietes, sondern sind nur Indizien für die Beantwortung der Frage, ob es sich aufdrängt, ein solches Gebiet in das kohärente Schutzgebietsnetz einzubeziehen. Da ein Gebiet somit nicht durch die Auswahlentscheidung zu einem potenziellen FFH-Gebiet wird, ist es für die Klägerin zumutbar, auf die Rechtsschutzmöglichkeiten im Falle eines konkreten Streites über diese Frage verwiesen zu werden. Im Rahmen einer entsprechenden Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage würde das Verwaltungsgericht inzident zu prüfen haben, ob die Voraussetzungen eines potenziellen FFH-Gebietes vorliegen, ohne dass es insoweit einer Vorabentscheidung des EuGH bedürfte.

Auch für den Fall, dass es zu einer Listung von Flächen der Klägerin als FFH-Gebiet kommen sollte, ohne dass die fachlichen Voraussetzungen dafür vorliegen, ist die Klägerin nicht schutzlos gestellt, und zwar unabhängig davon, ob man -wofür einiges spricht- eine Nichtigkeitsklage nach Art 230 EG-Vertrag gegen die Kommissionsentscheidung für statthaft hält. In jedem Falle könnte die Klägerin im Falle einer auf die "Veränderungssperre" gestützten Verbotsverfügung oder Genehmigungsversagung ihre Rechte durch eine Anfechtungsklage bzw. Verpflichtungsklage verfolgen. Auch in diesem Zusammenhang würde das Verwaltungsgericht im Falle der Entscheidungserheblichkeit dieses Gesichtspunktes inzident prüfen, ob die fachlichen Voraussetzungen für ein FFH-Gebiet -und damit für die "Veränderungssperre"- vorliegen; dass bei Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der Listungsentscheidung der Kommission regelmäßig ein Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 234 EG-Vertrag durchzuführen sein dürfte, ändert nichts an der Einschätzung, dass ein effektiver Rechtsschutz gewährleistet ist.

Auch am Ende des gesamten Verfahrens stände die Klägerin nicht rechtsschutzlos da, denn im Falle einer (nationalen) Unterschutzstellung von Gebieten -etwa durch eine Naturschutzverordnung- könnte wiederum um verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz (z.B. durch einen Normenkontrollantrag gemäß § 47 VwGO) nachgesucht werden; die Problematik des Beruhens einer Schutzverordnung auf einer verbindlichen Kommissionsentscheidung ließe sich auch insoweit gegebenenfalls durch eine Vorabentscheidung des EuGH lösen.

b) Auch was die Auswahl von Europäischen Vogelschutzgebieten betrifft, lagen die Voraussetzungen für die Zulässigkeit vorbeugenden Rechtsschutzes von Anfang an nicht vor (s.u.). Da die Vogelschutzgebiete bereits gemeldet wurden, kommt auch aus diesem Grunde die begehrte Verurteilung zur Unterlassung einer Auswahl nicht in Betracht.

2. Der auf Feststellung gerichtete Hilfsantrag ist unzulässig, da die Voraussetzungen für die Zulässigkeit vorbeugenden Rechtsschutzes auch für eine solche Feststellungsklage nicht vorliegen. Nach § 43 Abs. 1 VwGO muss der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung haben. Daran fehlt es hier. Da es der Klägerin im Grunde um die Abwehr von Nutzungsbeeinträchtigungen geht, die erst zukünftig eintreten können, beinhaltet auch der Feststellungsantrag das Begehren nach vorbeugendem Rechtsschutz. Der von der Klägerin angestrebte vorbeugende Rechtsschutz erfordert das Vorhandensein qualifizierter Rechtsschutzvoraussetzungen. Auch hinsichtlich einer vorbeugenden Feststellungsklage gilt, dass ein spezielles auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse bestehen muss. Dieses Interesse ist nicht gegeben, wenn es an einer begründeten Besorgnis für die Rechtsstellung eines Klägers fehlt. Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist kein Raum, wenn es dem Betroffenen zuzumuten ist, die befürchteten Maßnahmen der Verwaltung abzuwarten und er auf einen als ausreichend anzusehenden nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann (BVerwGE 77, 207, 212).

a) Soweit der Hilfsantrag die Problematik der FFH-Gebiete betrifft, wird auf die vorstehenden Ausführungen zum Unterlassungsantrag verwiesen. Es ist auch in der Kommentarliteratur anerkannt, dass in Fällen, in denen eine vorbeugende Unterlassungsklage unter Hinweis auf spätere Rechtsschutzmöglichkeiten unzulässig ist, dies auch für eine entsprechende Feststellungsklage gilt (Kopp, VwGO, § 43 RN 13).

b) Auch hinsichtlich der Problematik der Europäischen Vogelschutzgebiete ist es der Klägerin zumutbar, die Rechtsschutzmöglichkeiten zu nutzen, die sich ihr im Falle einer konkreten Beeinträchtigung in diesem Zusammenhang bieten würden.

Welche Rechtsschutzmöglichkeiten im Zusammenhang mit der Auswahl und Ausweisung von Europäischen Vogelschutzgebieten bestehen, hängt davon ab, durch welchen Rechtsakt ein Europäisches Vogelschutzgebiet entsteht. Die Vogelschutzrichtlinie trifft hierzu keine spezifischen Vorgaben, so dass den Mitgliedsstaaten die Wahl der Form und Mittel gemäß Art 249 Abs. 3 EG-Vertrag freisteht. Aus der Rechtsprechung des EuGH zu Vogelschutzgebieten läßt sich zu diesem Teilaspekt der Problematik lediglich entnehmen, dass eine Erklärung zu einem Schutzgebiet durch einen "förmlichen Akt" erwartet wird (EuGH, U.v.7.12.2000, DVBl. 2000, 359, 360). Maßgebend für die Umsetzung der Richtlinie ist damit mangels gemeinschaftsrechtlicher und bundesrechtlicher Vorgaben hierzu allein das Landesrecht (vgl. hierzu Schrödter, NuR 2001, 8,11). Nach dem Schleswig-Holsteinischen Landesrecht, das keine speziellen Regelungen betreffend die Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie kennt, können Europäische Vogelschutzgebiete grundsätzlich nur nach Maßgabe der derzeit im Landesnaturschutzgesetz geregelten Instrumentarien entstehen- also etwa durch eine Naturschutzverordnung oder eine Landschaftsschutzverordnung. Im Rahmen des Verfahrens nach § 53 LNatSchG zur Ausweisung eines Europäischen Vogelschutzgebietes wird die Klägerin Gelegenheit haben, die Einwände bezüglich der Einbeziehung ihrer Flächen geltend zu machen. Gegen eine solche Verordnung kann sie gegebenenfalls im Wege der Normenkontrolle nach § 47 VwGO vorgehen. Im Falle einer auf eine solche Verordnung gestützten Verbotsverfügung oder Genehmigungsversagung würde überdies eine inzidente Überprüfung der Verordnung erfolgen. Es stehen damit zumutbare Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung, auf die die Klägerin verwiesen werden kann.

Die Vogelschutzrichtlinie, die der Erhaltung der wildlebenden Vogelarten dienen soll, sieht zur Umsetzung dieses Ziels u.a. díe Verpflichtung der Mitgliedsstaaten zur Einrichtung von Schutzgebieten vor. Neben der in Art 3 Abs. 2 a der Richtlinie vorgesehenen Einrichtung allgemeiner Schutzgebiete ist in Art 4 der Richtlinie die Einrichtung besonderer Schutzgebiete geregelt. Die Mitgliedstaaten sind danach verpflichtet, die für die Erhaltung der im Anhang I der Richtlinie aufgeführten bedrohten Vogelarten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten zu erklären (Art 4 Abs. 1). Besondere Schutzgebiete sind auch für die nicht im Anhang I aufgeführten regelmäßig auftretenden Zugvogelarten hinsichtlich ihrer Vermehrungs-, Mauser-, und Überwinterungsgebiete sowie der Rastplätze in ihren Wanderungsgebieten einzurichten (Art 4 Abs. 2); dabei ist dem Schutz von international bedeutsamen Feuchtgebieten besondere Bedeutung beizumessen. In diesem Zusammenhang sind die Mitgliedsstaaten gem. Art 4 Abs. 3 der Richtlinie verpflichtet, der Kommission alle sachdienlichen Informationen zu übermitteln, damit die Kommission selbst initiativ werden kann. Eine Listung durch die Kommission -wie im Rahmen der FFH-Richtlinie vorgesehen- gibt es im Rahmen der Vogelschutzrichtlinie nicht. Da die Meldung von Vogelschutzgebieten keine anderen Rechtsfolgen als die Erfüllung der gegenüber der Gemeinschaft bestehenden Meldepflicht haben kann, sind solche Meldungen völlig unabhängig von der Ausweisungspflicht zu sehen. Es gibt daher keinerlei rechtliche Grundlage für die Annahme, dass bereits eine Meldung zur Entstehung eines Europäischen Vogelschutzgebietes führen könnte (vgl. hierzu Jarass, NuR 1999, 481,483).

Die Bestimmung in Art 18 der Vogelschutzrichtlinie, wonach die Mitgliedsstaaten "die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften" in Kraft setzen, um der Richtlinie nachzukommen, trifft zwar, wie vorstehend bereits erwähnt, keine Vorgaben für die Art der Umsetzung, bestätigt jedoch die Einschätzung, dass die Meldung allein nicht zur Entstehung eines Vogelschutzgebietes führt, sondern ein zusätzlicher förmlicher Umsetzungsakt erforderlich ist. Auch wenn die Vogelschutzrichtlinie in diesem Zusammenhang "Verwaltungsvorschriften" erwähnt, kann die erforderliche rechtsverbindliche Umsetzung der Richtlinie grundsätzlich nur in Form von Rechtsvorschriften geschehen. Verwaltungsvorschriften kommen unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EuGH zu den Erfordernissen der Umsetzung von Richtlinien grundsätzlich nicht Betracht. Nach der Rechtsprechung des EuGH wird eine Richtlinie, die Dritten eigene Rechte vermitteln soll, nicht ausreichend umgesetzt, wenn dies nur durch eine unverbindliche Verwaltungsvorschrift geschieht (EuGH, U.v. 30.5.1991, NVwZ 1991, 866 -zur TA Luft). Entsprechendes gilt, wenn eine effektive Umsetzung einer Richtlinie die Belastung Dritter erfordert; es muss dann eine Handlungsform gewählt werden, die die erforderlichen Nutzungsbeschränkungen verbindlich regelt. Im Schrifttum wird deshalb auch zu Recht darauf hingewiesen, dass in Deutschland zur Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie regelmäßig eine förmliche Schutzgebietsausweisung unter Rückgriff auf die in § 12 Abs. 1 BNatSchG vorgegebenen Schutzkategorien vorzunehmen ist, da allein die damit verbundene Publizitätswirkung die sich aus dem EG-Recht ergebenden spezifischen Anforderungen Dritten gegenüber wirksam werden läßt (Iven, NuR 1996, 373, 375 mwN).

Die von der Klägerin beanstandete Auswahl und Meldung des Landes beinhaltet daher keine unmittelbare Beeinträchtigung ihrer Rechte. Es geht vielmehr auch hier um eine verwaltungsinterne Vorentscheidung, die erst aufgrund späterer Rechtsakte -förmliche Ausweisung von Schutzgebieten- Rechte Dritter berühren kann.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass mit der rahmenrechtlichen Regelung des § 19 b Abs. 5 BNatSchG eine gesetzliche "Veränderungssperre" auch für Europäische Vogelschutzgebiete geschaffen wurde. Diese Regelung, die befristet bis zum 8.5.2003 für die Länder unmittelbar gilt, solange kein entsprechendes Landesrecht vorliegt (§ 39 Abs. 1 BNatSchG), führt nicht zu Nutzungseinschränkungen für ein Grundstück, bevor es nicht als ein Europäisches Vogelschutzgebiet förmlich ausgewiesen wird. Die Legaldefinition "Europäisches Vogelschutzgebiet" in § 19a Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG ist unter Berücksichtigung der Gesetzgebungsgeschichte dahingehend auszulegen, dass nur förmlich ausgewiesene Vogelschutzgebiete gemeint sind (vgl. hierzu Schrödter, NuR 2001, 8,18; offengelassen von Apfelbacher/Adenauer/Iven, NuR 1999, 63,69). Anders als bei den FFH-Gebieten ist der Gesetzgeber angesichts der Tatsache, daß die Vogelschutzrichtlinie seit 1981, in den neuen Ländern ab 1.1.1993, in Kraft ist, davon ausgegangen, dass die Verpflichtungen aus dieser Richtlinie inzwischen erfüllt und die Gebiete auch national geschützt sind (Apfelbacher/Adenauer /Iven, NuR 1999, 63, 69). Die Vorschrift zielt damit nicht darauf ab, einen erstmaligen Schutz für Gebiete zu schaffen, die erst noch ausgewiesen werden sollen. Dies zeigt sich auch anhand der Diskussion im Gesetzgebungsverfahren, die zu der geltenden Fassung des Gesetzes geführt hat. Die ursprünglich einmal vorgesehene Legaldefinition, wonach Europäische Vogelschutzgebiete solche Gebiete im Sinne von Art 4 der Vogelschutzrichtlinie sind, ".die der Kommission als solche benannt sind, auch wenn sie noch nicht zu Schutzgebieten im Sinne dieses Gesetzes erklärt worden sind..." (Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages, Drucksache 421/97 vom 13.6.1997, S. 4), setzte sich im Gesetzgebungsverfahren nicht durch. Der Freistaat Bayern wandte mit einem Änderungsantrag vom 2.7.1997 dagegen ein, nach Art 7 der FFH-Richtlinie kämen die Verpflichtungen zur Erhaltung wild- lebender Vogelarten erst unter der Voraussetzung zur Anwendung, dass der jeweilige Mitgliedsstaat das betreffende Gebiet entweder nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 79/409/EWG zu einem besonderen Schutzgebiet erklärt oder nach Art 4 Abs. 2 derselben Richtlinie als solches Schutzgebiet anerkannt habe. Eine Erweiterung des Anwendungsbereiches über die gemeinschaftliche Verpflichtung hinaus auf erst benannte Gebiete, wie sie im Entwurf vorgesehen sei, sei sachlich nicht geboten (Drucksache 421/6/97). Zwar setzte sich auch nicht die vom Freistaat Bayern vorgeschlagene Fassung der Legaldefinition durch, jedoch wurde letztlich die vorstehend zitierte Einbeziehung von lediglich benannten Gebieten aufgegeben. In der Gesetzesbegründung der geltenden Fassung des Gesetzes (§ 19a Abs. 1 BNatSchG) heißt es hierzu, einbezogen in das Netz Natura 2000 seien auch Gebiete, die von den Mitgliedsstaaten aufgrund der Vogelschutz-Richtlinie als besonderes Schutzgebiet "ausgewiesen" seien (Drucksache 13/6442, S. 7).

Auch dieser Gesichtspunkt erfordert daher nicht die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes, bevor ein entsprechendes Schutzgebiet ausgewiesen ist.

Auch der von der Klägerin angeführte Gesichtspunkt eines faktischen Vogelschutzgebietes erfordert keinen vorbeugenden Rechtsschutz. Das BVerwG hat im Anschluss an die Rechtsprechung des EuGH (vgl. U.v. 2.8.1993, NuR 1994,521, -Santona-; ferner U.v. 2.8.1993, NuR 1997, 36 -Lappel-Bank) die Meinung vertreten, die Vogelschutzrichtlinie begründe gegenüber staatlichen Behörden -auch ohne Umsetzung in staatliches Recht- unmittelbar rechtliche Verpflichtungen, erkennt also die rechtliche Möglichkeit faktischer Vogelschutzgebiete an ( vgl. BVerwG, U.v. 19.5.1998, NuR 1998, 544). Maßgebend für die Annahme eines faktischen Vogelschutzgebietes ist dabei die heraugehobene ornithologische Bedeutung eines Gebietes, so dass es dabei allein auf fachliche Gesichtspunkte ankommt. Die Auswahlentscheidung oder Meldung eines Mitgliedstaates kann auch insoweit allenfalls indizielle Bedeutung haben, führt aber nicht für sich genommen zur Entstehung eines faktischen Vogelschutzgebietes. Dies bedeutet, dass die Klägerin darauf verwiesen werden kann, in konkreten Streitfällen ihre fachlichen Einwände geltend zu machen und gegebenenfalls aufgrund einer inzidenten Prüfung der Voraussetzungen eines faktischen Vogelschutzgebietes durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit Rechtsschutz zu erlangen.

Was die in der mündlichen Verhandlung angesprochene Absicht des beklagten Landes angeht, eine Liste von Vogelschutzgebieten im Amtsblatt zu veröffentlichen, ist für den Fall, dass damit (über eine interne, norminterpretierende Verwaltungsvorschrift hinaus) unmittelbare Rechtswirkungen -z.B. im Hinblick auf § 19 b Abs. 5 Satz 1 Ziffer 2 BNatSchG- einhergehen sollten, auf den insoweit möglichen Rechtsschutz zu verweisen; dies gilt insbesondere, wenn nach dem Inhalt dieser Bekanntmachung die Handlungsform eines Verwaltungsaktes bzw. einer Allgemeinverfügung anzunehmen sein sollte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Ende der Entscheidung