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2. Bei der Auslegung des Begriffs der Erledigung in § 80 Abs. 1 S. 5 LVwVfG darf auf die Rechtsgrundsätze des § 161 Abs. 2 VwGO zurückgegriffen werden.

3. Der Rechtsstreit über die Heranziehung zu einer Abgabe ist dann in der Hauptsache erledigt, wenn eine ursprünglich in ihrer Rechtmäßigkeit fragliche satzungsrechtliche Grundlage durch eine "gültige" ersetzt wird (im Anschluss an BVerwG, Urteil vom 22.1.1993 - 8 C 40.91 -, KStZ 1993, 110; Senatsbeschluss vom 23.7.1992, VBlBW 1993, 18).

4. Bei Erledigung durch nachträgliche Heilung einer Abgabensatzung entspricht die Kostentragung durch den Abgabengläubiger billigem Ermessen.

2 S 1522/03

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Wasser- und Abwassergebühren

hat der 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Strauß, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Vogel und die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schmitt-Siebert ohne mündliche Verhandlung

am 5. Januar 2005

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 31. Januar 2002 - 10 K 1503/01 - geändert. Der Bescheid der Beklagten vom 7.4.2001 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 21. August 2001 werden mit Ausnahme der Feststellung der Notwendigkeit der Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren aufgehoben. Die Beklagte wird verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erlass einer Kostenentscheidung erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten darüber, wer die Kosten eines von der Klägerin für erledigt erklärten Widerspruchsverfahrens zu tragen hat.

Mit Bescheid vom 9.2.1998 zog die Beklagte die Klägerin nach ihrer Wasserversorgungssatzung vom 10.12.1996 - WVS 1996 - zu Wassergebühren für das Jahr 1997 heran. Hiergegen erhob die Klägerin am 6.3.1998 Widerspruch unter Bezugnahme auf bereits gegen frühere (andere) Gebührensatzkalkulationen erhobene Einwendungen. Der gerichtlichen Feststellung eines Kalkulationsfehlers in anderer Sache trug die Beklagte durch rückwirkende Änderungssatzung vom 7.11.2000 Rechnung. Auf den Hinweis einer nach dem geänderten Gebührensatz drohenden Verböserung des angefochtenen Bescheids durch Schreiben der Beklagten vom 18.12.2000 erklärte die Klägerin das Widerspruchsverfahren für erledigt und beantragte, die Verfahrenskosten der Beklagten aufzuerlegen. Mit Bescheid vom 7.4.2001 legte die Beklagte der Klägerin diese Kosten auf, da sich die erst auf Ankündigung der drohenden Verböserung abgegebene Erledigungserklärung der Sache nach als Rücknahme darstelle.

Ihren am 18.4.2001 eingelegten Widerspruch begründete die Klägerin damit, dass sie sich nicht gegen die Heranziehung an sich, sondern dagegen gewandt habe, dass der streitigen Gebühr ein - unstreitig - ungültiger Gebührensatz zugrunde gelegt worden sei. Im gerichtlichen Verfahren dürfe bei nachträglicher Heilung eines angefochtenen Bescheids durch Erlass einer gültigen Satzung jederzeit (zumindest aber nach angemessener Überprüfung) der Rechtsstreit mit der Folge der Kostenpflicht des Satzungsgebers für erledigt erklärt werden. Der Widerspruch wurde mit Bescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 21.8.2001 zurückgewiesen und die Zuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren für notwendig erklärt. Einer Einstellung des Verfahrens habe es nicht bedurft. Die Unterschiede zwischen dem gerichtlichen Verfahren und dem Verwaltungsverfahren stünden dem Rückgriff auf die das erstere Verfahren regelnden Vorschriften entgegen. Die Erledigungserklärung sei abgegeben worden, nachdem auch nach eigener Einschätzung der Klägerin ein Erfolg des Widerspruchs durch vollständige oder teilweise ersatzlose Aufhebung des angefochtenen Bescheids nicht mehr zu erreichen gewesen sei.

Am 10.9.2001 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Freiburg erhoben und beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 7.4.2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 21.8.2001 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag auf Erlass einer Kostenentscheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat sie ausgeführt, die Grundsätze der Erledigung des Rechtsstreits im verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren bei (heilender) Satzungsänderung fänden auf das Widerspruchsverfahren keine (entsprechende) Anwendung. Eine Kostenerstattungsentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO setze zwingend eine Kostenlastenentscheidung nach §§ 72, 73 VwGO voraus, die in diesem Verfahren nicht zu erfolgen habe.

Durch Urteil vom 31.1.2002 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Beklagte sei zutreffend von einer Flucht in die Erledigung ausgegangen. Gerade zunächst aussichtsreichen Widersprüchen gegen Abgabebescheide könne regelmäßig durch Änderungssatzungen mit rückwirkender Kraft im Wege der reformatio in peius nachträglich die Erfolgsmöglichkeit genommen werden.

Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat die Berufung mit Beschluss vom 9.7.2003 zugelassen. Zur Begründung macht die Klägerin durch Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 18.7.2003 geltend, Gründe für eine unterschiedliche Anwendung der wortgleichen § 161 Abs. 2 VwGO und § 80 Abs. 1 S. 5 LVwVfG gebe es nicht.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 31.1.2002 -10 K 1503/01 - zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 7.4.2001 und des Widerspruchsbescheids des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 21.8.2001 zu verpflichten, über die Kostentragung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, sowie die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Dem Senat liegen die Akten der Beklagten, die der Widerspruchsbehörde und die des Verwaltungsgerichts vor. Auf diese Unterlagen und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten über die Berufung ohne mündliche Verhandlung (§§ 125, 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung der Klägerin ist zulässig und auch in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Kein Rechtsschutzbedürfnis besteht allerdings für das Begehren, die Feststellung der Notwendigkeit der Zuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin durch die Widerspruchsbehörde nach § 80 Abs. 2 LVwVfG aufzuheben und durch eine gleichlautende gerichtliche Feststellung nach § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO zu ersetzen. Insoweit war die Klage abzuweisen. Das Verwaltungsgericht hätte der im Übrigen zulässigen Verpflichtungsklage der Klägerin jedoch stattgeben müssen. Denn diese hat entgegen dem Bescheid der Beklagten vom 7.4.2001 und dem Widerspruchsbescheid des Landratsamts Schwarzwald-Baar-Kreis vom 21.8.2001 einen Anspruch darauf, dass über ihren Antrag erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts entschieden wird (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO).

Zwar ist die Beklagte als Ausgangsbehörde für die Entscheidung über die Kosten des Widerspruchsverfahrens zuständig gewesen. Denn im Rahmen anderweitiger Erledigung des Widerspruchsverfahrens (§ 80 Abs. 1 S. 5 LVwVfG) ist die dem Rechnung tragende Entscheidung, das Verfahren einzustellen und über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen zu entscheiden, der Ausgangsbehörde vorbehalten, wenn unter ihrer "Verfahrensherrschaft" das erledigende Ereignis eingetreten ist und der "Devolutiveffekt", der durch die Vorlage an die Widerspruchsbehörde eintritt, noch aussteht (allg. Meinung; vgl. etwa Pietzner/Ronellenfitsch, Das Assessorexamen im öffentlichen Recht, Widerspruchsverfahren und Verwaltungsprozess, 10. Aufl. 2000, § 42 Rdnr. 33 f.; Dolde in Schoch/Schmitt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand September 2004, § 72 Rdnr. 18).

Der die Kostenerstattung ablehnende Bescheid ist jedoch materiell rechtswidrig. Anders als das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes, das für die Erledigung des Widerspruchsverfahrens auf andere Weise (als durch Erlass von Abhilfe- oder Widerspruchsbescheid) eine Kostenerstattung nicht vorsieht (vgl. § 80 Abs.1 VwVfG), ist für das landesrechtliche Verwaltungsverfahren in § 80 Abs. 1 S. 5 LVwVfG festgelegt, dass dann, wenn sich ein Widerspruchsverfahren auf andere Weise als durch Sachentscheidung erledigt, unter Berücksichtigung des bisherigen Sachstands nach billigem Ermessen über die Verfahrenskosten zu entscheiden ist. Diese Bestimmung findet auch auf abgabenrechtliche Vorverfahren Anwendung, in denen - wie hier - an die Stelle des Einspruchs (§ 348 der Abgabenordnung) der Widerspruch (§ 68 der Verwaltungsgerichtsordnung) tritt (§ 80 Abs. 4 Nr. 2 LVwVfG). Hat der Landesgesetzgeber in § 80 Abs. 1 S. 5 LVwVfG eine Kostenregelung auch für den Fall der Erledigung des Widerspruchs im Vorverfahren ausdrücklich vorgesehen, so scheidet eine - gegebenenfalls auch analoge - Anwendung der Kostenerstattungsregelung in § 161 Abs. 2 VwGO aus (h.M.; a.A.: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Komm., 8. Aufl. 2003, § 80 Rdnr. 19 m.w.N.). Gleichwohl hält der Senat einen Rückgriff auf den Begriff der Erledigung, wie er den Bestimmungen des § 161 Abs. 2 VwGO und auch des § 43 Abs. 2 (L)VwVfG zugrunde liegt, für zulässig. Das Bundesverwaltungsgericht hat - ebenso wie der Senat -eine solche Erledigung immer dann bejaht, wenn im Rahmen einer Beitragsheranziehung eine ursprünglich in ihrer Rechtmäßigkeit fragliche satzungsrechtliche Grundlage durch eine "gültige" ersetzt wurde (BVerwG, Urteil vom 22.1.1993, KStZ 1993, 110; Senatsbeschluss vom 23.7.1992, VBlBW 1993, 18; vgl. ferner Schulte/Wiesemann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand Juli 2004, § 6 Rdnr. 123 m.w.N.). Eine solche Erledigung auf andere Weise steht auch hier in Rede, nachdem die Beklagte nach Einlegen des Widerspruchs der Klägerin, mit dem auf den Gesichtspunkt der Rechtswidrigkeit der satzungsrechtlichen Grundlage abgehoben worden ist, die maßgebliche Satzung nachträglich geheilt hat. Denn bei der dem Widerspruch Rechnung tragenden Entscheidung der Ausgangsbehörde handelt es sich materiell um eine "Abhilfeentscheidung", die eine Kostenerstattung auch dann auslöst, wenn sie außerhalb des Widerspruchsverfahrens ergangen ist (dazu Knack/Busch, VwVfG, § 80 Rdnr. 67; BVerwGE 101, 64, 71, jew. m.w.N.).

Der Annahme der Beklagten, die Erledigung sei entgegen der Ansicht der Klägerin nicht eingetreten, weil diese mit Blick auf eine ihr bei der Durchführung des Widerspruchsverfahrens ansonst drohenden "Verböserung" der materiellen Abgabenbelastung vom Begehren nach einer weiteren Widerspruchsbescheidung Abstand genommen habe, ist hier nicht zu folgen. Eine nach Ersetzen der satzungsrechtlichen Grundlage ergehende Erledigungserklärung des Betroffenen wäre nur dann als "Flucht aus dem Rechtsbehelf", bzw. eine sog. verschleierte Rechtsbehelfsrücknahme zu verstehen, wenn die Rüge der Rechtswidrigkeit der Abgabensatzung für die Widerspruchseinlegung nicht von Belang gewesen wäre. Ist diese Rüge aber Widerspruchsgrundlage gewesen, ist nicht von Bedeutung, ob der Widerspruch auch mit weiteren Einwendungen begründet gewesen ist, die einen Zusammenhang mit der maßgeblichen Abgabensatzung nicht aufweisen (BVerwG, Urteil vom 22.1.1993, aaO). Dementsprechend ist es auch unerheblich, ob bei einer Fortsetzung des Rechtsbehelfsverfahrens möglicherweise eine "Verböserung" (dazu § 3 Abs. 1 Nr. 7 KAG, § 367 Abs. 2 S. 2 AO) in Betracht gekommen und dadurch eine höhere Gebührenbelastung der Klägerin eingetreten wäre.

Ist demnach eine Erledigung durch die nachträgliche Heilung der Satzung eingetreten, hat die Ausgangsbehörde eine Kostenentscheidung nach § 80 Abs. 1 S. 5 LVwVfG "unter Berücksichtigung des bisherigen Sachstands nach billigem Ermessen" zu treffen. Dem konnte der angefochtene Bescheid nicht entsprechen, weil mit ihm bereits die Erledigung in Abrede gestellt worden ist.

Was billigem Ermessen entspricht, ist dem im Zusammenhang mit der Bestimmung des § 161 Abs. 2 VwGO entwickelten Rechtsgedanken zu entnehmen (allg. Meinung; vgl. Bay.VGH, Urteil vom 12.2.1982, NVwZ 1982, 615), auch wenn diese Vorschrift - wie oben ausgeführt - im vorliegenden Zusammenhang keine Anwendung findet. Danach ist u.a. anerkannt, dass dann, wenn bei der Änderung einer Abgabensatzung einem ursprünglich aussichtsreich erscheinenden Rechtsmittel nachträglich die Erfolgsaussicht genommen wird, die Erklärung der Erledigung der Hauptsache - wie oben dargelegt - keine "Klagerücknahme", sondern eine zulässige prozessuale Anpassung des Begehrens an die veränderte materielle Rechtslage darstellt. Anerkannt ist ferner, dass dann, wenn der Abgabenschuldner in einem solchen Fall auf die Verfolgung weiterer materiell-rechtlicher Einwendungen verzichtet, es regelmäßig billigem Ermessen entspricht, den Abgabengläubiger mit den Kosten des Verfahrens deshalb zu belasten, weil die nachträgliche Heilung der satzungsrechtlichen Grundlage eines angefochtenen Abgabenbescheids ausschließlich seinem Verantwortungsbereich zuzuordnen ist (dazu BVerwG, Urteil vom 22.1.1993, aaO; vgl. auch Senatsbeschluss vom 23.7.1992, aaO und Schulte/Wiesemann, aaO).

Da die Beklagte von dem ihr eingeräumten Ermessen bisher keinen Gebrauch gemacht hat, war sie nach § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO zur Neubescheidung zu verpflichten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 3 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss

vom 5. Januar 2005

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 25,62 EUR festgesetzt (§§ 14, 13 Abs. 2 GKG i.d.F. der Bekanntmachung vom 15.12.1975 [BGBl. I, S. 3047]; vgl. hierzu die Übergangsregelung in Art. 1 § 72 Nr. 2 des Gesetzes zur Modernisierung des Kostenrechts vom 5.5.2004, BGBl. I, S. 718).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung