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Den Anspruch auf Zahlung einer Ausgleichszulage eröffnende "andere dienstliche Gründe" im Sinne des § 13 Abs. 2 BBesG können auch dann gegeben sein, wenn wegen dauernder innerdienstlicher Spannungen ohne grobes Verschulden des betroffenen Beamten eine Situation eingetreten ist, in der ein dienstliches Bedürfnis für seine Versetzung besteht und er selbst seine Versetzung und Rückernennung beantragt hat.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Beschluss

4 S 2465/06

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Ausgleichszulage

hier: Antrag auf Zulassung der Berufung

hat der 4. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg

am 26. September 2007

beschlossen:

Tenor:

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 13. September 2006 - 17 K 1349/05 - wird abgelehnt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert des Zulassungsverfahrens wird auf 9.900,48 EUR festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die von ihm genannten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) rechtfertigen aus den mit dem Antrag angeführten Gründen die Zulassung der Berufung nicht.

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sind nach der Rechtsprechung des Senats dann gegeben, wenn neben den für die Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sprechenden Umständen gewichtige, dagegen sprechende Gründe zutage treten, die Unentschiedenheit oder Unsicherheit in der Beurteilung der Rechtsfragen oder Unklarheit in der Beurteilung der Tatsachenfragen bewirken, bzw. wenn der Erfolg des Rechtsmittels, dessen Eröffnung angestrebt wird, mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie der Misserfolg (vgl. Beschluss des Senats vom 25.02.1997 - 4 S 496/97 -, VBlBW 1997, 263). Dies ist bereits dann ausreichend dargelegt, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.06.2000, VBlBW 2000, 392, und Beschluss vom 03.03.2004, BVerfGE 110, 77, 83), wobei alle tragenden Begründungsteile angegriffen werden müssen, wenn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf mehrere jeweils selbständig tragende Erwägungen gestützt ist (Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 124a RdNr. 125; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997, Buchholz 310 § 133 <nF> VwGO Nr. 26, und Beschluss vom 11.09.2002 - 9 B 61.02 -, Juris). Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt.

Das Verwaltungsgericht hat entschieden, dass der Klägerin ein Anspruch auf Zahlung der begehrten Ausgleichszulage nach § 13 Abs. 2 BBesG zustehe. Es ist hierbei davon ausgegangen, dass der Anspruch nur entstehe, wenn für die der Bezügeminderung zu Grunde liegende Maßnahme dienstliche Gründe im Sinne eines dienstlichen Interesses oder einer dienstlichen Veranlassung bestünden, wobei diese Gründe außerhalb bzw. unterhalb der in § 13 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 - 5 genannten Gründe liegen, mit diesen jedoch vergleichbar sein könnten. Ein dienstliches Interesse bzw. eine dienstliche Veranlassung für die Rückernennung und Versetzung der Klägerin hat das Verwaltungsgericht aus der innerdienstlichen Spannungssituation hergeleitet, welche ausweislich des Klagevorbringens und der Aktenvermerke des Oberschulamts Stuttgart vom 24.02.2004, 08.03.2004 und 15.03.2004 an der Kaufmännischen Schule G. bestanden habe und welche die Klägerin jedenfalls nicht durch ein feststellbares überwiegendes bzw. grobes Verschulden (im Sinne von Vorsatz oder grober Fahrlässigkeit) herbeigeführt habe. An diesem dienstlichen Bedürfnis ändere es auch nichts, dass die Klägerin ihre Versetzung selbst beantragt habe.

Das beklagte Land wendet sich mit dem Zulassungsantrag gegen die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des § 13 Abs. 2 BBesG und macht zunächst geltend, nach Sinn und Zweck der Regelung könnten dienstliche Gründe im Sinne der Vorschrift nur solche sein, die aus der Sphäre des Dienstherrn stammten; denn auch die Tatbestände des § 13 Abs. 1 Nr. 1 - 5 BBesG seien dadurch gekennzeichnet, dass der Auslöser der Verringerung der Dienstbezüge aus der Sphäre des Dienstherrn stamme. Diese Argumentation überzeugt nicht. Insbesondere die Tatbestände der Nummern 2, 3 und 5 des § 13 Abs. 1 BBesG zeichnen sich gerade nicht dadurch aus, dass die Ansprüche auf eine Ausgleichszulage auf Auslöser aus der Sphäre des Dienstherrn zurückgehen würden. Vielmehr zeigen diese Tatbestände, dass auch Umstände aus der Sphäre des Beamten - nämlich dessen Dienstfähigkeit, Gesundheitszustand oder dienstliche Bewährung mit der Folge des Laufbahnaufstiegs - den Anspruch auf eine Ausgleichszulage eröffnen können. Demnach spricht der Vergleich mit den Tatbeständen des § 13 Abs. 1 BBesG nicht dagegen, dienstliche Gründe für eine Versetzung im Sinne des verwaltungsgerichtlichen Urteils dann zu bejahen, wenn dies dem Abbau dienstlicher Spannungen dient.

Auch der Hinweis des Beklagten, nach Nr. 13.0.2 des Entwurfs einer Verwaltungsvorschrift zu § 13 BBesG liege ein Indiz für (nicht dienstliche, sondern) persönliche Gründe vor, wenn die Initiative für die Personalmaßnahme vom Besoldungsempfänger selbst ausgehe, führt nicht weiter. Es ist zwar zutreffend, dass nach dem Willen des Gesetzgebers dienstliche Gründe dann nicht vorliegen sollen, wenn ausschließlich oder überwiegend persönliche Gründe für das Ausscheiden aus der bisherigen Verwendung maßgebend waren (vgl. BT-Drs. 13/3994, S. 37). In diesem Sinne mag einem Antrag des Beamten auch eine gewisse Indizwirkung zukommen, wenn Anhaltspunkte für dienstliche Gründe nicht bestehen und die private Lebenssituation des Beamten persönliche Gründe nahelegt (vgl. VG Ansbach, Urteil vom 22.03.1999 - AN 12 K 98.01924 -, Juris). Es kann aber umgekehrt das Vorliegen dienstlicher Gründe nicht schon deshalb verneint werden, weil die betreffende Maßnahme - wie hier - zugleich einem Wunsch bzw. Antrag des Beamten entspricht (vgl. Senatsbeschluss vom 08.08.2003 - 4 S 1494/03 -).

Der Beklagte führt weiter aus, es widerspreche dem Sinn und Zweck des Gesetzes, dass das Verwaltungsgericht es für das Vorliegen dienstlicher Gründe nach § 13 Abs. 2 BBesG ausreichen lasse, wenn ohne grobes Verschulden des betroffenen Beamten dauernde innerdienstliche Spannungen bestünden, die den Dienstbetrieb beeinträchtigten oder gefährdeten, und der Beamte deshalb selbst seine Rückernennung beantrage; die Rechtsprechung zum Begriff des dienstlichen Bedürfnisses für eine Versetzung nach § 26 BBG verfolge ersichtlich eine andere Zielrichtung. Es ist allerdings nach Auffassung des Senats nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht mit dem dienstlichen Bedürfnis für eine Versetzung der Klägerin auch das Vorliegen dienstlicher Gründe nach § 13 Abs. 2 BBesG grundsätzlich bejaht. Nach ständiger Rechtsprechung kann ein dienstliches Bedürfnis für die Versetzung eines Beamten (§§ 26 BBG, 36 LBG) insbesondere dadurch begründet werden, dass diese zur Behebung eines innerdienstlichen Spannungsverhältnisses geboten erscheint. Eine Störung der reibungslosen Zusammenarbeit innerhalb des öffentlichen Dienstes durch innere Spannungen ist regelmäßig als Beeinträchtigung des täglichen Dienstbetriebs zu werten, um deren Abstellung der Dienstherr zu Recht bemüht sein wird. Nach Lage des Falles kann die Versetzung (oder Umsetzung) eines der Streitbeteiligten geboten sein, wobei ein dienstliches Bedürfnis hierfür bereits auf Grund der objektiven Beteiligung an dem Spannungsverhältnis zu bejahen ist, also unabhängig von der Verschuldensfrage, die erst im Rahmen der Ermessensausübung von Bedeutung sein kann, insbesondere für die Frage der Auswahl des zu versetzenden Beteiligten (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25.01.1967, BVerwGE 26, 65; Beschluss vom 26.11.2004, Buchholz 235 § 9 BDO Nr. 41; Senatsbeschlüsse vom 22.02.1995 - 4 S 2359/94 -, vom 28.03.1996 - 4 S 3185/95 -, jeweils Juris, und vom 16.01.2004 - 4 S 2604/03 -, DÖD 2004, 134). Dass ein derartiges dienstliches Bedürfnis für eine Versetzung auch einen dienstlichen Grund im Sinne des § 13 Abs. 2 BBesG darstellen kann, erscheint dem Senat nicht ernstlich zweifelhaft. Der Beklagte hat mit dem Zulassungsantrag auch nicht in Frage gestellt, dass im vorliegenden Fall die Voraussetzungen eines dienstlichen Versetzungsbedürfnisses erfüllt waren; vielmehr hat er sich sogar ausdrücklich auf den Standpunkt gestellt, dass die Möglichkeit bestanden hätte, die Klägerin unter Beibehaltung ihres statusrechtlichen Amtes auf einen anderen Dienstposten zu versetzen. Lag somit für eine (statuswahrende) Versetzung ein dienstliches Bedürfnis vor, so waren damit grundsätzlich auch dienstliche Gründe im Sinne des § 13 Abs. 2 BBesG gegeben. Dass die Klägerin ihre Versetzung und Rückernennung selbst beantragt hat, vermag daran - wie bereits dargelegt - nichts zu ändern.

Damit bleibt die Frage zu beantworten, ob das Verwaltungsgericht sich im Übrigen mit der Feststellung begnügen durfte, dass jedenfalls ein überwiegendes bzw. grobes Verschulden der Klägerin an der Spannungssituation nicht feststellbar sei - oder ob auch ein unterhalb dieser Schwelle liegendes Verschulden geeignet sein könnte, das Vorliegen dienstlicher Gründe im Sinne des § 13 Abs. 2 BBesG und damit Ansprüche der Klägerin auf eine Ausgleichszulage auszuschließen, wie es der Beklagte offenbar meint. In diesem Punkt allerdings leidet das Antragsvorbringen bereits daran, dass es sich nicht mit der Frage auseinandersetzt, ob der Klägerin ein möglicherweise anspruchsausschließendes "einfaches" Verschulden überhaupt zur Last fällt. Vielmehr trägt der Beklagte zwar vor, die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung bringe die Gefahr des Missbrauchs mit sich, indem amtsmüde Beamte Spannungen provozieren oder verstärken könnten, wenn sie dabei nur nicht die Grenze des groben Verschuldens überschritten; dabei stellt der Beklagte jedoch ausdrücklich klar, dass der Klägerin dieser Vorwurf nicht gemacht wird. Danach ist für den Senat nach dem Antragsvorbringen nicht erkennbar, dass es sich auf das Urteil des Verwaltungsgerichts überhaupt auswirken würde, wenn man in Bezug auf fehlendes Verschulden höhere Voraussetzungen aufstellen wollte, als dies das Verwaltungsgericht getan hat. Darauf kommt es jedoch letztlich nicht an; denn die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ist nicht zu beanstanden. Es erscheint allenfalls auf den ersten Blick problematisch, mit dem dienstlichen Bedürfnis für eine Versetzung auch den dienstlichen Grund als Anspruchsvoraussetzung für eine Ausgleichszulage zu bejahen und diese somit ggf. auch Beamten zu gewähren, die die Spannungssituation verschuldet haben, solange dieses Verschulden nicht den Grad der groben Fahrlässigkeit oder des Vorsatzes erreicht. Für die Auffassung des Verwaltungsgerichts spricht nämlich entscheidend, dass der Versetzung aus dienstlichen Gründen zur Auflösung eines Spannungsverhältnisses als solcher kein Straf- oder Disziplinarcharakter zukommt (vgl. dazu Summer, in: GKÖD, § 26 BBG [Stand September 2006], RdNr. 24; BVerwG, Urteil vom 28.04.1966, ZBR 1966, 280, und Urteil vom 25.01.1967, a.a.O.) und sie - solange kein Disziplinarverfahren durchgeführt wird - ohne Zustimmung des Beamten mit einer Veränderung des statusrechtlichen Amtes und der damit verbundenen Dienstbezüge regelmäßig nicht einhergehen kann. Wenn also ein an einem Spannungsverhältnis beteiligter Beamter durch einen entsprechenden Antrag der Behörde die (zusätzliche) Möglichkeit einer nicht statuswahrenden Versetzung an die Hand gibt und die Behörde diese nutzt - was ihr gleichzeitig auch die Auswahl des zu versetzenden Beteiligten und die damit verbundene Gefahr rechtlicher Auseinandersetzungen erspart -, dann ist es nur konsequent, darin einen dienstlichen Grund für die Gewährung einer Ausgleichszulage zu sehen. Keiner Entscheidung bedarf es im vorliegenden Fall, ob der Rechtsaufassung des Verwaltungsgerichts folgend etwas anderes gelten muss, wenn ein grobes Verschulden des versetzten Beamten zu bejahen ist; denn solches ist der Klägerin unstreitig nicht vorzuwerfen.

Das bereits erwähnte Argument der Missbrauchbarkeit ist in abstrakter Form ebenfalls nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils hervorzurufen. Es trifft für eine Vielzahl rechtlicher Positionen zu, dass diese (auch) missbraucht werden können; dem ist durch den Einwand des Rechtsmissbrauchs im Einzelfall Rechnung zu tragen. Vorliegend bestehen für ein rechtsmissbräuchliches Verhalten der Klägerin aber ersichtlich keine Anhaltspunkte.

Wenn der Beklagte schließlich vorbringt, die Klägerin habe eine Versetzung zu dem von ihr gewünschten Zeitpunkt und in der von ihr gewünschten Region erreicht und zugleich dem Dienstherrn die Möglichkeit genommen, sie unter Beibehaltung ihres statusrechtlichen Amtes (wenn auch nicht zu dem von ihr gewünschten Zeitpunkt und/oder nicht in der von ihr gewünschten Region) zu versetzen, so kann der Senat dies nicht nachvollziehen. Wenn man mit dem Zulassungsantrag davon ausgeht, dass die Voraussetzungen für eine Versetzung der Klägerin in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vorlagen, dann ist nicht zu erkennen, warum der Beklagte hiervon keinen Gebrauch hätte machen können. Es ist insbesondere nicht ersichtlich, warum er verpflichtet gewesen sein sollte, dem Versetzungs- und Rückernennungsantrag der Klägerin stattzugeben. Dass die Klägerin letztlich eine Versetzung zu dem von ihr gewünschten Zeitpunkt und in der von ihr gewünschten Region erreicht hat, ist zutreffend, kann aber nichts daran ändern, dass vorliegend als "dienstlich" im Sinne des § 13 Abs. 2 BBesG anzuerkennende Gründe für die Versetzung der Klägerin maßgeblich gewesen sind.

2. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO kommt einer Rechtssache zu, wenn das erstrebte weitere Gerichtsverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechtsfragen oder im Bereich der Tatsachenfragen nicht geklärten Fragen mit über den Einzelfall hinausreichender Tragweite beitragen könnte, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts höhergerichtlicher Klärung bedürfen. Die Darlegung dieser Voraussetzungen verlangt, dass unter Durchdringung des Streitstoffes eine konkrete Rechtsfrage aufgeworfen wird, die für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und ein Hinweis auf den Grund gegeben wird, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. Beschluss des Senats vom 05.06.1997, VBlBW 1997, 420, m.w.N.). Diesen Anforderungen entspricht der Antrag nicht.

Der Beklagte sieht die Frage als klärungsbedürftig an, ob "dienstliche Gründe i. S. v. § 13 Abs. 2 Satz 1 BBesG vorliegen, wenn ohne grobes Verschulden des betroffenen Beamten eine Situation eingetreten ist, in der ein dienstliches Bedürfnis für eine Versetzung des Beamten besteht, insbesondere wenn dauernde innerdienstliche Spannungen bestehen, die den Dienstbetrieb beeinträchtigen oder gefährden, und er selbst die "Rückstufung" beantragt hat." Indes lässt sich diese Frage im Sinne der Erkenntnisse des Verwaltungsgerichts bereits im Wege der nach den allgemein anerkannten Methoden erfolgenden Auslegung der maßgeblichen Bestimmungen unter Berücksichtigung der bereits ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung nach den jeweiligen Umständen des konkreten Einzelfalles beantworten. Damit bedarf keiner weiteren grundsätzlichen Klärung, dass dienstliche Gründe im Sinne des § 13 Abs. 2 BBesG auch dann gegeben sein können, wenn wegen dauernder innerdienstlicher Spannungen ohne grobes Verschulden des betroffenen Beamten eine Situation eingetreten ist, in der ein dienstliches Bedürfnis für seine Versetzung besteht und er selbst die "Rückstufung" beantragt hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 47, 40, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 10.4 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 07./08.07.2004 (DVBl. 2004, 1525). Der festgesetzte Betrag entspricht dem zweifachen Jahresbetrag der von der Klägerin erstrebten Ausgleichszulage (EUR 412,52 x 24) zum Zeitpunkt der Rechtsmitteleinlegung (vgl. dazu Meyer, GKG, 8. Aufl., § 47 RdNr. 7, § 40 RdNr. 3).

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung