Judicialis Rechtsprechung

1. Bei dem von einer Gemeinde geltend gemachten Recht auf hinreichende Bewahrung ihrer Organisations-, Finanz- und Personalhoheit als Ausprägungen ihres geschützten Selbstverwaltungsrechts handelt es sich nicht um einen "zivilrechtlichen" Anspruch im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK.

2. Die auf der Grundlage des § 26 Abs. 3 LFGG im jeweiligen Einzelfall in der Form einer Rechtsverordnung erfolgende Zuweisung von Grundbuchamtsbezirken an ein anderes Grundbuchamt enthält keine über die gesetzliche Ermächtigung hinausgehenden selbständigen Eingriffstatbestände und entspricht deshalb dem in Art. 71 Abs. 3 Satz 1 LV normierten Vorbehalt des Gesetzes.

3. Ein etwaiger Verstoß gegen die Verfassungsgarantie des Art. 71 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LV, wonach bei der Übertragung bestimmter öffentlicher Aufgaben auf Gemeinden Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen sind und bei einer Mehrbelastung der Gemeinden ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen ist, führt nicht zur Nichtigkeit der Aufgabenübertragung.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Beschluss

4 S 2789/03

In der Normenkontrollsache

wegen Gültigkeit der Verordnung des Justizministeriums zur Änderung der Organisationsverordnung LFGG betreffend die Zusammenlegung von Grundbuchämtern

hat der 4. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Brockmann und die Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Breunig, Dr. Schütz, Gaber sowie die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Neu

am 03. Dezember 2004

beschlossen:

Tenor:

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe:

I.

Die Antragstellerin, eine kreisangehörige Gemeinde, ist Sitz eines Notariats und eines Grundbuchamts. Sie wendet sich gegen die Verordnung des Justizministeriums zur Änderung der Organisationsverordnung LFGG vom 02. Dezember 2002 (GBl. S. 493), soweit dadurch die Grundbuchämter der Gemeinden Biederbach, Elzach und Gutach im Breisgau aufgehoben und diese Gemeinden zum Zwecke der Einführung des maschinell geführten Grundbuchs dem Grundbuchamt der Antragstellerin mit Wirkung vom 01.01.2004 zugewiesen werden (vgl. Artt. 1, 2 Nrn. 17, 45 und 71 und Art. 5 dieser Änderungsverordnung).

Die Antragstellerin hat am 17.12.2003 das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Sie beantragt,

die Verordnung des Justizministeriums zur Änderung der Organisationsverordnung LFGG vom 02. Dezember 2002 (GBl. S. 493) insoweit für nichtig zu erklären, als die Antragstellerin verpflichtet wird, die Grundbuchämter der Gemeinden Biederbach, Elzach und Gutach im Breisgau zum 01.01.2004 zu übernehmen.

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Sie wende sich gegen die durch die angegriffene Rechtsverordnung erfolgte Zuweisung der drei Gemeinden zu ihrem Grundbuchamt, weil sie aufgrund der absehbaren Änderungen im Notariatsbereich mit der durch die Zuweisung bewirkten Übernahme der neuen Grundbuchamtsbezirke Gefahr laufe, erhebliche Kosten für dadurch notwendig werdende Baumaßnahmen und für erforderliches zusätzliches Personal nutzlos aufwenden zu müssen. Es zeichne sich nämlich ab, dass sie im Zuge der beabsichtigten Justizreform wegen der zukünftigen Einführung eines freien Notariats bald nicht mehr Sitz eines Notariats sein werde und ihr Grundbuchamt auf das Amtsgericht übertragen werde. Die mit der Zuweisung der drei Gemeinden verbundenen erheblichen Investitionen, die sie aufwenden müsse, würden deshalb ins Ungewisse hinein und ohne Aussicht auf eine spätere Entschädigung getätigt. Dies bedeute einen rechtswidrigen Eingriff in ihr verfassungsrechtlich durch Art. 71 LV und Art. 28 Abs. 2 GG geschütztes Recht auf Selbstverwaltung. Bei der angegriffenen Verpflichtung zur Übernahme von bisherigen Grundbuchämtern gehe es um ihre von der Selbstverwaltungsgarantie geschützte Organisations-, Finanz- und Personalhoheit. Ihre Finanzhoheit sei betroffen, weil sie zur Tragung von Investitionskosten verpflichtet werde. Ihre Personalhoheit sei ebenfalls berührt, da zur Wahrnehmung der neuen Aufgaben Personal eingestellt werden müsse. Bei der Zuweisung eines neuen, bisher selbständigen Grundbuchamtes zu einem bestehenden Grundbuchamt sei die aufnehmende Gemeinde nach §§ 27, 31 und 34 LFGG auch zur Verwahrung aller Grundbücher, also auch derjenigen des nunmehr hinzukommenden Amtsbezirks, verpflichtet. Um den zusätzlichen Verpflichtungen nachzukommen, müsse die Antragstellerin als aufnehmende Gemeinde erhebliche zusätzliche Beträge an Sach- und Personalkosten investieren. Die Zuweisung der drei Gemeinden bewirke deshalb einen Eingriff in die geschützten Selbstverwaltungsbereiche. Der Eingriff sei rechtswidrig, weil er in dem gegebenen Umfang nicht erforderlich und auch im weiteren Sinne unverhältnismäßig sei. Das ergebe sich daraus, dass sich schon jetzt abzeichne, dass die notwendigen Investitionen nutzlos sein würden. Es sei nämlich absehbar, dass demnächst die Notariatsverfassung geändert werde, infolge des Übergangs in das freie Notariat der Notarsitz der Antragstellerin wegfalle und alle Grundbuchämter in die Amtsgerichte integriert würden. Angesichts der baldigen ersatzlosen Aufhebung der gemeindlichen Grundbuchämter würden sich die erheblichen finanziellen Aufwendungen der Antragstellerin zur Schaffung von Büroräumen und Archivräumen sowie zur Einstellung weiterer Mitarbeiter, um den mit der Übernahme der drei neuen Bezirke in ihrem Grundbuchamt verbundenen zusätzlichen Geschäftsanfall bewältigen zu können, bereits in Kürze als unnötig erweisen. Der Beschluss des Ministerrats vom 16.12.2003, nach welchem ein genereller Übergang zum freien Notariat derzeit zurückgestellt werde, ändere wegen der fortbestehenden Ungewissheit der zukünftigen Planungen daran nichts. Die als Ausgleich für die Übernahme der neuen Grundbuchamtsbezirke vorgesehene staatliche Entschädigung sei im Übrigen völlig unzureichend. Angesichts der gegebenen Umstände verletze die Zuweisung der neuen Bezirke ihre Rechte aus Art. 28 Abs. 2 GG und aus Art. 71 LV.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hält die angegriffene Organisationsverordnung für rechtmäßig. Sie sei auf der Grundlage des § 26 Abs. 3 LFGG und ohne Verstoß gegen sonstiges höherrangiges Recht erlassen worden. Ein ungerechtfertigter Eingriff in das Recht der Antragstellerin auf kommunale Selbstverwaltung, wie es durch Art. 71 LV geschützt werde, liege nicht vor. Art. 71 Abs. 3 Satz 1 LV ermögliche es vielmehr, den Gemeinden durch Gesetz die Erledigung öffentlicher Aufgaben zu übertragen. Darunter seien auch andere als örtliche Aufgaben zu verstehen. Eine entsprechende gesetzliche Grundlage bilde § 26 Abs. 3 LFGG, demzufolge das Justizministerium zum Zwecke der Einführung des maschinell geführten Grundbuchs durch Rechtsverordnung Grundbuchämter aufheben und ihren Bezirk einem anderen Grundbuchamt zuweisen könne, wenn das andere Grundbuchamt in einer Großen Kreisstadt oder in einer Gemeinde liege, die Sitz eines Notariats oder einer ständigen Außenstelle eines Notariats sei. Erfolgen könne dies dann, wie aus § 26 Abs. 4 LFGG hervorgehe, wenn die Gemeinde, deren Grundbuchamt aufgehoben werden solle, die Voraussetzungen für eine Umstellung auf das maschinell geführte Grundbuch nicht sicherzustellen vermöge. Sämtliche Voraussetzungen des § 26 Abs. 3 und 4 LFGG seien bei der Antragstellerin und den Gemeinden Biederbach, Elzach und Gutach im Breisgau erfüllt gewesen. § 26 Abs. 3 LFGG stehe als Ermächtigungsgrundlage im Einklang mit höherrangigem Recht. Ein Verstoß gegen Art. 71 Abs. 1 und Abs. 3 Sätze 2 und 3 LV liege nicht vor, da die Antragstellerin über § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Landesjustizkostengesetzes (LJKG) in Verbindung mit der Verordnung der Landesregierung über die Entschädigung der Gemeinden für Leistungen im Bereich der freiwilligen Gerichtsbarkeit vom 14.06.1993 in der jeweils geltenden Fassung eine Entschädigung erhalte. Diese Entschädigung werde infolge der Vergrößerung des Grundbuchamtsbezirks ab 01.01.2004 erhöht werden. Die Annahme der Antragstellerin, sie sei ab dem 01.01.2004 verpflichtet, sämtliche Aktenbestände der Grundbuchämter Biederbach, Elzach und Gutach im Breisgau zu übernehmen, treffe nicht zu. Vielmehr hätten diese Gemeinden stets zu erkennen gegeben, dass sie ihrer Pflicht zur Verwahrung der Grundbücher und -akten bis auf Weiteres nachkommen würden; außerdem sei bei der Gemeinde Biederbach eine Grundbucheinsichtsstelle nach § 35a LFGG eingerichtet worden.

Mit Beschluss vom 23.12.2003 - 4 S 2790/03 - hat der Senat den Antrag der Antragstellerin, die Verordnung des Justizministeriums zur Änderung der Organisationsverordnung LFGG vom 02.12.2002 bis zur Entscheidung über den Normenkontrollantrag in der Hauptsache einstweilen außer Vollzug zu setzen, soweit dadurch Rechtspositionen der Antragstellerin betroffen werden, als unbegründet abgelehnt.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Justizministeriums Baden-Württemberg vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

II.

Der Senat entscheidet - ohne dass es dazu der Anhörung der Beteiligten bedarf (vgl. BVerwG, Beschluss vom 02.01.2001, Buchholz 406.11 § 215 BauGB Nr. 17) - über den Normenkontrollantrag ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Dem steht höherrangiges Recht nicht entgegen. Die sich aus Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) ergebende Verfahrensgarantie gebietet im vorliegenden Zusammenhang nicht die Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Denn bei dem von der Antragstellerin geltend gemachten Recht auf hinreichende Bewahrung ihrer Selbstverwaltung handelt es sich nicht um einen der von Art. 6 Abs. 1 EMRK vorausgesetzten "zivilrechtlichen" Ansprüche. Vielmehr geht es der Antragstellerin um den Schutz ihrer von dem Recht auf Selbstverwaltung erfassten Organisations-, Finanz- und Personalhoheit. Diese Befugnisse sind allein öffentlich-rechtlicher Natur und stellen deshalb keine "civil rights" im Sinne von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.01.2003, BVerwGE 117, 313 = NJW 2003, 2039 zur gemeindlichen Planungshoheit). Ob Gemeinden überhaupt gemäß Art. 34 EMRK "civil rights" zustehen und sie sich deshalb auf Art. 6 EMRK berufen können, kann folglich offen bleiben (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.01.2003, a.a.O.; Urteil vom 25.09.2003, Buchholz 140 Art. 6 EMRK Nr. 9 = NVwZ 2004, 108).

Der Normenkontrollantrag ist zulässig, in der Sache jedoch nicht begründet.

1. Der Antrag ist zulässig.

Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 AGVwGO entscheidet der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Den Antrag kann nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sowie jede Behörde innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift stellen.

Die danach notwendigen Voraussetzungen für eine sachliche Entscheidung über den Antrag sind erfüllt.

a) Die Verordnung des Justizministeriums zur Änderung der Organisationsverordnung LFGG vom 02.12.2002 (GBl. S. 493) - im folgenden Änderungsverordnung - trifft mit der Aufhebung der Grundbuchämter Biederbach, Elzach und Gutach im Breisgau (vgl. Art. 1) und der von der Antragstellerin angegriffenen Zuweisung dieser Gemeinden und damit ihrer bisherigen Grundbuchamtsbezirke an das Grundbuchamt der Antragstellerin (vgl. Art. 2 Nrn. 17,45 und 71) Regelungen, die als untergesetzliche landesrechtliche Rechtsvorschriften im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle unterliegen. Dies folgt bereits daraus, dass die zur Prüfung gestellte Regelung in einem förmlichen Rechtsetzungsverfahren auf der Grundlage des § 26 Abs. 3 des Landesgesetzes über die freiwillige Gerichtsbarkeit (LFGG) vom 12.02.1975 (GBl. S. 116, mit späteren Änderungen) in Gestalt einer Rechtsverordnung erlassen wurde. Schon wegen der daraus herrührenden Eigenschaft einer untergesetzlichen Rechtsvorschrift im formellen Sinne ist eine Überprüfung im Normenkontrollverfahren statthaft. Auf die Frage, ob sich die angegriffene Vorschrift als Organisationsmaßnahme auch inhaltlich als Rechtssatz darstellt, kommt es nicht an (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 25.11.1993, BVerwGE 94, 335 = NVwZ 1994, 1213).

b) Der Senat entscheidet über die Gültigkeit der streitigen Änderungsverordnung nach § 47 Abs. 1 VwGO im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit. Dieses Erfordernis ist nur dann erfüllt, wenn Rechtsstreitigkeiten, die aus dem Vollzug der zur Überprüfung gestellten Vorschrift entstehen können, in die Zuständigkeit der allgemeinen Verwaltungsgerichte fallen würden (BVerwG, Beschluss vom 27.07.1995, NVwZ 1996, 63, 65; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 29.07.1968 - I 760/65 -, ESVGH 19,14 = NJW 1968, 2076; Senatsbeschluss vom 07.12.1988 - 4 S 3038/87 -, ESVGH 39, 121 = VBlBW 1989, 302, 303). Der Zweck dieser Einschränkung besteht darin, dass der Verwaltungsgerichtshof nicht eine Rechtsvorschrift mit allgemein verbindlicher Wirkung (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO) für ungültig erklären können soll, wenn für Rechtsstreitigkeiten aus der Anwendung der Vorschrift die Gerichte anderer Gerichtsbarkeiten zuständig sind. Im vorliegenden Zusammenhang sind in die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte fallende Rechtsstreitigkeiten denkbar, etwa wenn die Antragstellerin sich unter Berufung auf ihr Selbstverwaltungsrecht weigern würde, die Übernahme der zusätzlichen Grundbuchamtsbezirke organisatorisch zu vollziehen.

c) Die Antragstellerin ist auch als juristische Person nach Maßgabe des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Denn sie kann geltend machen, durch die angegriffene Änderungsverordnung ab dem 01.01.2004 möglicherweise in ihren Rechten verletzt zu sein. Als Gemeinde, die gemäß § 26 Abs. 1 LFGG bereits Sitz eines Grundbuchamts ist, treffen die Antragstellerin nämlich infolge der auf der Grundlage des § 26 Abs. 3 LFGG erfolgten Zuweisung der drei weiteren Gemeinden zu diesem Grundbuchamt zusätzliche Aufgaben und daraus herrührende Pflichten, insbesondere gemäß § 27 Abs. 1 LFGG die erforderlichen Diensträume mit Einrichtungsgegenständen zur Verfügung zu stellen und die Diensträume zu reinigen, zu heizen und zu beleuchten, ferner die Bereitstellung einer Verkabelung der Diensträume sowie einer geeigneten Informations- und Kommunikationstechnik (§ 27 Abs. 2 Buchst. a LFGG). Hinzu kommt gemäß § 31 Abs. 1 LFGG die Verpflichtung, einen Ratschreiber zur Erledigung der Grundbuchangelegenheiten zu bestellen. Es liegt auf der Hand, dass die Zuordnung der drei weiteren Gemeinden zum Grundbuchamt der Antragstellerin zu einem zusätzlichen tatsächlichen Geschäftsanfall führt, der einen entsprechenden zusätzlichen sachlichen und personellen Aufwand im Sinne der §§ 27 und 31 Abs. 1 LFGG mit sich bringt und der ihr weitere Sach- und Personalkosten verursacht. Dies wird bereits dadurch offensichtlich, dass zwei Mitarbeiter des Grundbuchamts Elzach ab 01.01.2004 zur Antragstellerin abgeordnet worden sind, damit der zusätzliche Geschäftsanfall bewältigt werden kann. Die genannten Pflichten und ihre organisatorischen und finanziellen Folgen betreffen die Antragstellerin in ihrem verfassungsrechtlich geschützten Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 Abs. 1 LV), insbesondere in der ihr dadurch eingeräumten, eigenverantwortlich wahrzunehmenden Organisations-, Personal- und Finanzhoheit. Insoweit ist nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Auferlegung dieser zusätzlichen Pflichten und der mit ihnen verbundenen Aufwendungen einen rechtswidrigen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung der Antragstellerin bedeuten könnte, selbst mit Blick auf die durch Art. 71 Abs. 3 Satz 1 LV eingeräumte Möglichkeit der Übertragung bestimmter öffentlicher Aufgaben durch Gesetz an Gemeinden und den durch Art. 71 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LV gebotenen finanziellen Ausgleich. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung, die in Anlehnung an § 42 Abs. 2 VwGO zur Begründung der Antragsbefugnis ausreicht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., 2003, § 47 RdNr. 46 m.w.N.), ist auch wegen der vorstehend genannten tatsächlichen Beeinträchtigungen des aus diesen verfassungsrechtlichen Bestimmungen herrührenden subjektiven Rechts auf Selbstverwaltung zu bejahen. Zwar gewähren Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 71 Abs. 1 und 3 LV einer Gemeinde kein Grundrecht, sondern eine institutionelle Garantie. Die institutionelle Garantie vermittelt aber über die objektiv-rechtliche Verbürgung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts hinaus den Gemeinden auch eine subjektive Rechtsposition, die ihnen die Abwehr rechtswidriger, insbesondere unverhältnismäßiger und willkürlicher Eingriffe in den institutionellen Garantiebereich im Verwaltungsrechtsweg ermöglicht.

d) Die als Ausschlussfrist normierte Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Antrag innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen ist, ist gewahrt. Denn seit der Bekanntmachung der Änderungsverordnung am 27.12.2002 (GBl. S. 493) ist bis zum Eintritt der Anhängigkeit des Antrags auf Normenkontrolle am 16.12.2003 der Zeitraum von zwei Jahren noch nicht vergangen gewesen.

2. Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Die zur Überprüfung stehende Regelung in Artt. 1 und 2 Nrn. 17, 45 und 71 der Änderungsverordnung ist gültig.

a) Die streitige Rechtsvorschrift fällt, wie die Antragstellerin zutreffend ausgeführt hat, in den Schutzbereich des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 71 Abs. 1 und 3 LV. Denn die Verpflichtung zur Übernahme von Grundbuchamtsbezirken, die außerhalb des eigenen Gemeindegebiets liegen, berührt als Übertragung einer zusätzlichen Aufgabe wegen des Zwangs zum entsprechenden Tätigwerden die geschützten Bereiche der Organisationshoheit, wegen der erheblichen Kosten zur Bereitstellung der sächlichen Mittel für Räume und Ausstattung der Finanzhoheit und wegen der Notwendigkeit, zusätzliches Personal einzustellen, der Personalhoheit der Antragstellerin. Art. 71 Abs. 1 LV gewährleistet in Übereinstimmung mit Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden das auch als subjektive Rechtsposition ausgestaltete Recht der Selbstverwaltung mit der Befugnis zur grundsätzlich eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in allen Angelegenheiten - und damit auch in den genannten Bereichen - der örtlichen Gemeinschaft (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.10.1980, BVerfGE 56, 298, 312 = NJW 1981, 1659). Die Gewährleistung gilt jedoch nicht uneingeschränkt. In die geschützten Bereiche der Selbstverwaltung kann nämlich gemäß Art. 71 Abs. 2 LV und im Einklang mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bei der Verteilung der öffentlichen Aufgaben durch Gesetz eingegriffen werden. Derartige Eingriffe dürfen allerdings den Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts nicht antasten. Außerhalb des Kernbereichs darf der Gesetzgeber bei der Zuweisung der öffentlichen Aufgaben unter hinreichender Beachtung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zwar in das kommunale Selbstverwaltungsrecht eingreifen, muss aber sachlich vertretbare Regelungen treffen, die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Willkürverbot entsprechen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988, BVerfGE 79, 127, 143, 150). Dabei können Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung nicht nur unmittelbar durch den Entzug von (Selbstverwaltungs-)Aufgaben und durch Vorschriften hinsichtlich der Art und Weise der Aufgabenerfüllung erfolgen, sondern mittelbar auch durch die Üb- ertragung von zusätzlichen, materiell staatlichen Aufgaben oder Selbstverwaltungsaufgaben, wenn diese die kommunalen Mittel in erheblichem Maße beanspruchen und dadurch die Fähigkeiten zur Wahrnehmung der bisherigen Selbstverwaltungsaufgaben empfindlich schmälern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.02.1993, DÖV 1993, 958; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.11.1993, ESVGH 44, 1 = VBlBW 1994, 52 = DÖV 1994, 297; VerfGH Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.09.1992, DVBl. 1993, 197 = NVwZ-RR 1993, 486 = NWVBl. 1993, 7; Petz, DÖV 1991, 320, 326). Die gegenteilige Ansicht, die in derartigen Fällen wegen der Zunahme der Aufgaben eine "Ausweitung" des Selbstverwaltungsrechts für möglich hält und deshalb einen Eingriff verneint (vgl. Dreier, GG, 1998, Art. 28 RdNrn. 111, 112 unter Bezugnahme auf NdsOVG, Urteil vom 14.02.1994, NdsVBl 1994, 18 = DVBl. 1994, 1203; SaarlVerfGH, Urteil vom 10.01.1994, NVwZ-RR 1995, 153), erscheint dem Senat bei einer spürbaren Beeinträchtigung der Handlungsfähigkeit der Gemeinde nicht zutreffend.

b) Nach diesen Maßstäben stellt die Änderungsverordnung, soweit sie Gegenstand des Normenkontrollantrags ist, zwar einen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Antragstellerin dar, denn die Übertragung der neuen Grundbuchzuständigkeiten zwingt sie zu erheblichen organisatorischen und finanziellen Aufwendungen. Sie steht aber im Einklang mit der durch Art. 71 Abs. 1 LV der Antragstellerin vermittelten Rechtsposition und sonstigem höherrangigem Recht. Sie ist auf der Grundlage des § 26 Abs. 3 LFGG, der nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt (vgl. Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV) zur Aufhebung bestehender Grundbuchämter und zur Zuweisung ihrer Bezirke an ein anderes Grundbuchamt durch Rechtsverordnung ermächtigt, und in Übereinstimmung mit diesen Anforderungen vom zuständigen Justizministerium erlassen worden. Die Übertragung der neuen Aufgabe auf die Antragstellerin durch Rechtsverordnung erfüllt neben den Anforderungen des § 26 Abs. 3 LFGG die Vorgabe des Art. 71 Abs. 3 Satz 1 LV, der - ohne Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG - die Übertragung bestimmter öffentlicher Aufgaben durch Gesetz ausdrücklich gestattet. Sie entspricht auch hinreichend dem Vorbehalt des förmlichen Gesetzes, wie er von Art. 71 Abs. 3 Satz 1 LV grundsätzlich verlangt wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.06.1968 - V 690/64 -, ESVGH 19, 123, 130). Denn diesem verfassungsrechtlichen Erfordernis, das im vorliegenden Zusammenhang allein auf die Übertragung öffentlicher Aufgaben auf Gemeinden durch Landesgesetz und nicht durch Bundesgesetz anwendbar ist (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.11.1993, a.a.O.; Urteil vom 10.05.1999, ESVGH 49, 241, 244 = VBlBW 1999, 294 = DÖV 1999, 687), wird durch die gesetzlichen Regelungen in § 26 Abs. 3 bis 5 LFGG Genüge getan, weil die Voraussetzungen der dadurch ermöglichen Zuweisungen neuer Grundbuchamtsbezirke zu einem anderen Grundbuchamt darin hinreichend bestimmt und abschließend normiert sind. Die auf der Grundlage des § 26 Abs. 3 LFGG im jeweiligen Einzelfall in der Form einer Rechtsverordnung erfolgende Zuweisung stellt sich daher als bloßer Vollzug der gesetzlichen Regelung dar und enthält keine über die gesetzliche Ermächtigung hinausgehenden selbständigen Eingriffstatbestände. Sie ergeht in der Art einer Ausführungsverordnung und stellt inhaltlich eine auf den Einzelfall, hier die Antragstellerin, bezogene organisatorische (Einzel-)Maßnahme dar. Ihr kommt deshalb bei der Beurteilung der Frage, ob der Vorbehalt des förmlichen Gesetzes erfüllt ist, nicht die maßgebliche Bedeutung zu. Diese liegt vielmehr in der gesetzgeberischen Grundentscheidung des § 26 LFGG, die die Voraussetzungen des dadurch ermöglichten Eingriffs in die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie abschließend umschreibt.

c) Die Änderungsverordnung tastet den Kernbereich der Selbstverwaltung der Antragstellerin nicht an. Denn auch bei Berücksichtigung der durch die Übertragung der neuen Grundbuchamtsbezirke bedingten zusätzlichen organisatorischen und finanziellen Belastungen, die aus den zusätzlichen sächlichen und personellen Aufwendungen herrühren und für die die Antragstellerin unstreitig in Anwendung des Art. 71 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LV einen finanziellen Ausgleich nach § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Landesjustizkostengesetzes (LJKG) in Verbindung mit der Verordnung der Landesregierung über die Entschädigung der Gemeinden für Leistungen im Bereich der freiwilligen Gerichtsbarkeit vom 14.6.1993 (GBl. S. 349, mit späteren Änderungen) erhalten wird, wird der Antragstellerin noch ein hinreichendes Betätigungsfeld zu eigenverantwortlicher Gestaltung im Sinne des Art. 71 Abs. 1 Satz 2 LV verbleiben, so dass von einer verfassungswidrigen Aushöhlung ihres Aufgabenbestandes nicht die Rede sein kann. Die mit der Ausweitung der Tätigkeit des Grundbuchamtes verbundene zusätzliche Belastung mag sich auf den Handlungsspielraum und die finanzielle Situation der Antragstellerin auswirken; dies wird aber, was offensichtlich ist, nicht zur Folge haben, dass sie danach über einen substanziellen eigenverantwortlich wahrzunehmenden Aufgabenbestand in sonstigen Bereichen oder über finanzielle Mittel nicht mehr verfügen wird. Ihr wird ferner, worauf noch im Zusammenhang mit Art. 73 Abs. 1 LV einzugehen sein wird, aufgrund der ihr zur Verfügung stehenden Finanzquellen und der ihr vom Antragsgegner geleisteten Entschädigungen eine hinreichende finanzielle Mindestausstattung zur Erfüllung ihrer Aufgaben verbleiben. Dementsprechend hat die Antragstellerin einen Verstoß gegen den geschützten Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie auch nicht geltend gemacht.

d) Die Änderungsverordnung verstößt außerhalb des Kernbereichs der gemeindlichen Selbstverwaltung ebenfalls nicht gegen Art. 71 LV bzw. Art. 28 Abs. 2 GG. Der gesetzlich legitimierte Verordnungsgeber muss zwar bei der Entscheidung über eine Aufgabenübertragung an Gemeinden den prinzipiellen Vorrang beachten, der den kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben nach dem Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 71 Abs. 1 LV bzw. des Art. 28 Abs. 2 GG zukommt. Bei der Feststellung und Bewertung der für und gegen die Aufgabenverlagerung im Wege einer Abwägung zu berücksichtigenden Gründe verfügt er über einen Einschätzungsspielraum, der verfassungsrechtlich nur daraufhin zu überprüfen ist, ob seine Entscheidung in Ansehung des Aufgabenverteilungsprinzips des Art. 71 Abs. 1 LV und des Art. 28 Abs. 2 GG sachlich vertretbar, willkürfrei und verhältnismäßig ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988, a.a.O.).

Die Änderungsverordnung begegnet danach keinen rechtlichen Bedenken. Es ist zwischen den Beteiligten nicht umstritten, dass die Gemeinden Biederbach, Elzach und Gutach im Breisgau im September 2002 dem Antragsgegner mitteilten, die bei ihnen errichteten Grundbuchämter nicht weiterführen zu wollen. Damit war ab Herbst 2002 die allgemein beabsichtigte Umstellung auf das maschinell geführte Grundbuch in diesen drei Gemeinden nicht sichergestellt, so dass in Übereinstimmung mit § 26 Abs. 4 LFGG die Zuweisung an eine andere geeignete Gemeinde sachgerecht war. Das Justizministerium wandte sich nunmehr an die Antragstellerin und gab ihr Gelegenheit, zu einer Aufhebung der genannten Grundbuchämter und zur Zuweisung ihrer Bezirke zum Grundbuchamt der Antragstellerin bis zum 28.10.2002 Stellung zu nehmen. Die Antragstellerin erklärte sich zunächst am 31.10.2002 mit der beabsichtigten Organisationsmaßnahme einverstanden, bat aber, sie erst zum 01.01.2004 durchzuführen, was dementsprechend auch geschehen ist (vgl. Art. 5 der Änderungsverordnung). Der Umstand, dass die Antragstellerin dann mit Schreiben vom 06.05.2003 den Antragsgegner erfolglos bat, wegen der nunmehr in Gang gekommenen Diskussion um die Einführung eines freien Notariats von der Zuweisung der drei Grundbuchamtsbezirke an sie abzusehen, weil ungewiss sei, ob sich die Investitionen in das Grundbuchamt zukünftig lohnten, ändert nichts an der formellen Rechtmäßigkeit der Maßnahme, zu der die Antragstellerin angehört worden war, an der sachlichen Vertretbarkeit, insbesondere Willkürfreiheit, und an der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme, die der Antragsgegner deshalb im Einklang mit dem ihm eingeräumten Einschätzungsspielraum getroffen hat. Der Einwand der Antragstellerin, die Zuweisung der drei Grundbuchamtsbezirke an sie sei wegen der bevorstehenden Änderungen im Notariatswesen nicht mehr erforderlich und verstoße deshalb gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, trifft jedenfalls seit dem Beschluss der Regierungskoalition vom 26.11.2003 zur Justizreform, wie ihn der Ministerrat des Landes Baden-Württemberg am 16.12.2003 und damit noch vor dem Inkrafttreten der die Antragstellerin betreffenden Regelungen der Änderungsverordnung der Öffentlichkeit mitgeteilt hat, nicht zu. Denn danach wird ein genereller Übergang zum freien Notariat im badischen Landesteil derzeit zurückgestellt, weil dies zu erheblichen Einnahmeausfällen im Landeshaushalt in Höhe von gegenwärtig wenigstens 30 Millionen EUR führen würde. Zu einer badischen Notariatsreform ist die Koalition dann bereit, wenn sich keine nennenswerten Einnahmeausfälle mehr ergeben bzw. die Einnahmeausfälle so kompensiert werden, dass sie nicht mehr relevant sind. Daraus wird zugleich deutlich, dass eine Verlagerung der Grundbuchführung zu den Amtsgerichten nicht mehr Gegenstand der derzeitigen Reformbestrebungen des Justizministeriums ist und in einer absehbaren Zeit nach dem maßgeblichen Zeitpunkt des Inkrafttretens der streitigen Organisationsmaßnahme am 01.01.2004 nicht stattfinden wird. Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin kann deshalb ausgehend vom 01.01.2004 nicht die Rede davon sein, der Notarsitz in der antragstellenden Gemeinde werde "in Kürze" wegfallen und die erheblichen finanziellen Aufwendungen der Antragstellerin würden sich "in Kürze" bzw. "absehbar" als unnötig erweisen. Vielmehr ist mit einer Abschaffung der Amtsnotariate in den nächsten Jahren auch nach dem jetzigen Erkenntnisstand und unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Notariatswesen (vgl. EuGH, Beschluss vom 21.03.2002, EuGHE I 2002, 3333) noch nicht zu rechnen. Dies bedeutet, dass der Antragsgegner die notwendigen finanziellen und personellen Aufwendungen noch als sinnvoll ansehen durfte. Es ist deshalb sachlich vertretbar, willkürfrei und unter dem Blickwinkel der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im weiteren Sinne nicht zu beanstanden, dass der Verordnungsgeber, der gesetzlichen Zweckbestimmung in § 26 LFGG folgend, zur Sicherstellung einer fehlerfreien Umstellung auf das maschinell geführte Grundbuch die streitigen Amtsbezirke der Antragstellerin zugewiesen hat.

e) Die Änderungsverordnung verstößt auch nicht, soweit die Antragstellerin von ihr betroffen ist, gegen die Finanzgarantie des Art. 71 Abs. 1 i.V.m. Art. 73 Abs. 1 LV.

Art. 71 Abs. 1 LV ist wesentlicher Teil der Selbstverwaltungsgarantie und damit des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde. Er gewährleistet den Gemeinden eine eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft und garantiert damit ihre Finanzhoheit. Nach Art. 73 Abs. 1 LV sorgt das Land dafür, dass die Gemeinden ihre Aufgaben erfüllen können. Dadurch wird die finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden ergänzend zur Selbstverwaltungsgarantie gesondert sichergestellt. Das Land hat für eine Finanzausstattung der Gemeinden zu sorgen, die ihnen eine angemessene und "kraftvolle" Erfüllung ihrer Aufgaben erlaubt und nicht durch eine Schwächung der Finanzkraft zu einer Aushöhlung des Selbstverwaltungsrechts führt. Art. 73 Abs. 1 LV stellt dabei - im Unterschied zu dem durch Art. 71 Abs. 3 Satz 3 LV gebotenen finanziellen Ausgleich - auf die gesamte Finanzkraft der Gemeinden ab. Danach sind die Auswirkungen der Aufwendungen, welche die Antragstellerin im Zusammenhang mit der Zuweisung der neuen Grundbuchamtsbezirke zu tragen hat, im Gesamtgefüge der ihr verbleibenden Finanzkraft zu betrachten (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.11.1993, a.a.O.; BVerfG, Urteil vom 27.05.1992, BVerfGE 86, 148; Hoppe, DVBl. 1992, 117, 119).

Die danach gebotene Gesamtbetrachtung der Finanzlage der Antragstellerin lässt, soweit dies aus dem Vorbringen der Antragstellerin ersichtlich wird, eine Gefährdung der angemessenen Finanzausstattung zur "kraftvollen" Erfüllung der Selbstverwaltungsaufgaben nicht erkennen. Die Antragstellerin macht geltend, die ihr gewährte Entschädigung für Leistungen im Bereich der freiwilligen Gerichtsbarkeit in Höhe von 6,37 EUR je Einwohner sei völlig unzureichend und decke bei Weitem nicht einmal die Personalausgaben, geschweige denn Sach- und kalkulatorische Kosten; der für die derzeit abgeordneten zwei Mitarbeiter in Aussicht gestellten Entschädigung von 83.886,-- EUR jährlich stünden voraussichtliche Kosten in Höhe von EUR 125.000,-- jährlich gegenüber; im Übrigen sei sogar eine Kürzung der nach § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LJKG gewährten Entschädigung auf 5,73 EUR je Einwohner beabsichtigt. Es mag dahinstehen, ob diese Angaben letztlich zutreffend sind. Denn auch wenn man ihre Richtigkeit unterstellt und annimmt, dass ein kostendeckender finanzieller Ausgleich durch den Antragsgegner für die Übernahme der neuen Grundbuchamtsbezirke der Antragstellerin nicht gewährt wird, stellt der jährliche Fehlbetrag in der aufgezeigten Größenordnung für sich genommen die verfassungsrechtlich erforderliche kraftvolle Betätigung der Antragstellerin bei der ab dem 01.01.2004 bestehenden und absehbaren Finanzsituation noch nicht in Frage. Die Antragstellerin hat nicht dargelegt, dass der prognostisch zugrunde gelegte jährliche Fehlbetrag von weniger als 50.000,-- EUR, auch wenn er ihren Finanzstatus beträchtlich einengen sollte, im Vergleich zu ihrer Steuerkraft und zu ihren Einnahmen aus dem landesinternen Finanzausgleich einen solchen Anteil ausmachen würde, dass die verfassungsrechtlich gebotene finanzielle Mindestausstattung bereits erkennbar unterschritten würde (vgl. zu diesen Kriterien im Einzelnen StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.11.1993, a.a.O.). Das gilt auch bei Berücksichtigung des weiter vorgetragenen Umstandes, dass möglicherweise Aktenbestände der bisherigen Grundbuchämter der drei Gemeinden in Räumlichkeiten der Antragstellerin untergebracht werden müssen. Denn die deswegen, abgesehen von den Kosten des schon bestehenden Grundbuchamtsarchivs der Antragstellerin, etwa zusätzlich entstehenden Kosten dürften die Finanzkraft der Antragstellerin ebenfalls nicht überfordern. Dies kann aber letztlich offen bleiben, denn eine Gemeinde, in der das Grundbuchamt gemäß § 26 Abs. 3 oder 5 LFGG aufgehoben wird, bleibt vorbehaltlich einer abweichenden Anordnung des Justizministeriums zur ordnungsgemäßen Verwahrung der bisher dort geführten Grundbücher und Grundakten verpflichtet. Die Gemeinden Biederbach, Elzach und Gutach haben stets zu erkennen gegeben, dass sie ihrer Pflicht zur angemessenen und sicheren Verwahrung der Grundbücher und -akten bis auf Weiteres nachkommen werden. Zudem wurde zum 01.01.2004 durch Rechtsverordnung des Justizministeriums bei der Gemeinde Biederbach auf deren Antrag hin eine Grundbucheinsichtsstelle nach § 35a LFGG eingerichtet, so dass dort eine Einsicht in die Grundbücher und -akten sowie die Erstellung von Abschriften hieraus erfolgen kann. Angesichts dessen ist das Vorbringen der Antragstellerin nicht geeignet, Gefahren für die notwendige finanzielle Mindestausstattung der Antragstellerin deutlich werden zu lassen.

f) Der Gültigkeit der streitigen Vorschriften der Änderungsverordnung steht schließlich nicht Art. 71 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LV entgegen. Zwar legt Art. 71 Abs. 3 Satz 3 LV über das nach Abs. 3 Satz 2 gebotene Erfordernis gesetzlicher Bestimmungen zur Kostendeckung hinaus fest, dass eine Mehrbelastung der Gemeinden aus der Wahrnehmung der übertragenen Aufgabe finanziell "entsprechend" auszugleichen ist. Wird der danach gebotene Mehrlastenausgleich durch Bestimmungen zur Kostendeckung nach Satz 2 nicht erreicht, so müssen Vorkehrungen des sonstigen kommunalen Finanzausgleichs hinzutreten. Insgesamt besteht diese Pflicht zum Mehrlastenausgleich neben und unabhängig von der allgemeinen Finanzausstattungspflicht nach Art. 71 Abs. 1 i.V.m. Art. 73 LV und ohne Rücksicht auf die finanzielle Gesamtleistungsfähigkeit der Gemeinde (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.11.1993, a.a.O.; Urteil vom 05.10.1998, ESVGH 49, 5 = VBlBW 1999, 18 = DÖV 1999, 73). Welchen Umfang ein etwaiger Mehrlastenausgleich im vorliegenden Fall haben müsste, bedarf aber keiner Entscheidung. Denn auch wenn Art. 71 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LV festlegt, dass Bestimmungen zur Kostendeckung und zum Mehrlastenausgleich "dabei", also im Zusammenhang mit der Übertragung der Aufgabe, zu treffen sind, ist eine Regelung in demselben Gesetz nicht geboten. Der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg hat dies damit begründet, dass in der Regel ein zu gewährender Ausgleich im allgemeinen Finanzausgleich und damit im Finanzausgleichsgesetz auf der Grundlage einer Prognose vorgenommen wird (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.08.1961, ESVGH 12 II, 6, 9; Urteil vom 05.10.1998, a.a.O.). Auch sonstige eigenständige Kostendeckungsregelungen sind möglich; dabei kann der Gesetzgeber unter mehreren Möglichkeiten wählen. Satz 3 betrifft den Fall, dass eine finanzielle Mehrbelastung trotz Deckungsregelung nach Satz 2 verbleibt oder dass die Deckungsregelung gerade den Weg des finanziellen Ausgleichs wählt. Da die Regelung der Kostendeckung und des finanziellen Ausgleichs nicht in demselben Gesetz, durch das die Übertragung der Aufgaben erfolgt, vorzunehmen ist, führt ein etwaiger Verstoß gegen die Verfassungsgarantie des Art. 71 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LV nicht zur Nichtigkeit der Aufgabenübertragung. Ein derartiger Verstoß könnte allenfalls einen Angriff gegen die Regelung der Kostendeckung und gegen den Finanzausgleich, nicht aber einen Angriff gegen das Gesetz, das die Übertragung der Aufgabe bewirkt, rechtfertigen. Von einem "Junktim" zwischen der Rechtmäßigkeit der Aufgabenübertragung und der Verfassungsmäßigkeit der Kostendeckungsregelung und des Finanzausgleichs kann deshalb nicht die Rede sein (vgl. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.08.1961, a.a.O.; Urteil vom 05.10.1998, a.a.O.; Braun, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1984, Art. 71 RdNrn. 60, 63). Das bedeutet, dass im vorliegenden Normenkontrollverfahren, das allein die Frage der Gültigkeit der die Zuweisung der zusätzlichen Grundbuchamtsbezirke an die Antragstellerin anordnenden Rechtsvorschriften zum Gegenstand hat, die Verfassungsmäßigkeit der dabei vorzunehmenden Kostendeckung, wie sie für die Leistungen der Gemeinden im Bereich der freiwilligen Gerichtsbarkeit durch § 21 LJKG und die dazu zur Bemessung der Entschädigung im Einzelnen ergangene Rechtsverordnung vorgenommen wird, und des etwa erforderlichen finanziellen Ausgleichs nicht zu prüfen ist. Das Vorbringen der Antragstellerin zu der ihr durch die neuen Aufgaben entstehenden zusätzlichen Kostenbelastung bedarf deshalb unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt keiner Erörterung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss vom 03. Dezember 2004

Der Streitwert wird gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.F. auf 4.000,-- EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung